EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 27.9.2017
COM(2017) 571 final
2017/0245(COD)
Návrh
NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY,
kterým se mění nařízení (EU) 2016/399, pokud jde o pravidla pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 27.9.2017
COM(2017) 571 final
2017/0245(COD)
Návrh
NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY,
kterým se mění nařízení (EU) 2016/399, pokud jde o pravidla pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic
DŮVODOVÁ ZPRÁVA
1.SOUVISLOSTI NÁVRHU
•Odůvodnění a cíle návrhu
V posledních dvou letech byl v Evropské unii zaznamenán významný nárůst případů dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic. Od září 2015 byly hraniční kontroly znovu zavedeny a prodlouženy téměř 50krát (v porovnání s 36 případy obnovených hraničních kontrol v období 2006 až 2015 1 ). Důvodem byl druhotný pohyb nelegálních migrantů a nárůst přeshraničních teroristických hrozeb vážně ohrožujících vnitřní bezpečnost nebo veřejný pořádek v řadě států Schengenu. Tyto závažné hrozby vedly některé členské státy k tomu, že znovuzavedenou ochranu hranic několikrát prodloužily, v některých případech až do vyčerpání stávajících povolených lhůt.
Již v květnu 2017 Komise uznala, že v posledních letech vyvstaly nové bezpečnostní hrozby, jak dokládají opakované teroristické útoky. Současný právní rámec k řešení dosavadních výzev sice postačoval, Komise však z uvedeného důvodu zahájila reflexi o tom, zda je dostatečně přizpůsoben řešení měnících se bezpečnostních výzev.
Podle současných schengenských pravidel mohou být kontroly na vnitřních hranicích znovu zavedeny po dobu nepřesahující šest měsíců z důvodu závažných nedostatků ve správě vnějších hranic členského státu, prokázaných v schengenském hodnocení a ohrožujících celkové fungování prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích, nebo v důsledku nedodržení povinností uložených členskému státu rozhodnutím, v němž Rada vymezuje opatření ke zmírnění rizik, která ohrožují fungování schengenského prostoru (postup podle článku 29 Schengenského hraničního kodexu, ve znění nařízení (EU) 2016/1624 ze dne 14. září 2016 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži) 2 . V takových případech může Rada na návrh Komise jednomu nebo více členským státům doporučit, aby znovu zavedly ochranu svých vnitřních hranic nebo jejich konkrétních úseků, a to po určitou dobu nepřesahující šest měsíců, která může být nejvýše třikrát prodloužena 3 .
V situacích, kdy schengenské hodnocení prokáže, že závažná hrozba pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost nesouvisí s nedostatky ve správě vnějších hranic, vztahují se na znovuzavedení ochrany vnitřních hranic podmínky a lhůty stanovené v článcích 25 až 28 Schengenského hraničního kodexu. Ochrana vnitřních hranic může být tedy prováděna po dobu nejvýše šesti měsíců – v případě předvídatelných událostí, jako jsou mezinárodní sportovní a politické akce (článek 25), nebo nejvýše dva měsíce – v případech, kdy je třeba přijmout okamžitá opatření (článek 28). Podle výkladu Komise se mohou období znovuzavedené ochrany hranic podle článků 28 a 25 sčítat. To znamená, že u rozhodnutí o znovuzavedení hraničních kontrol založených na různých důvodech jsou jednotlivá oznámení posuzována individuálně a podle své podstaty, přičemž vždy platí odpovídající lhůty.
Z dosavadního používání dočasného znovuzavedení ochrany hranic celkově vyplývá, že členské státy uplatňují toto opatření zodpovědně 4 . Při simulaci zrušení schengenského prostoru se jasně ukazuje, že dopady takového rozhodnutí na hospodářství jsou vždy značné 5 .
V uplynulých dvou letech se však ukázalo, že pravidla a postup pro prodloužení dočasné ochrany vnitřních hranic nejsou dostatečně uzpůsobeny k řešení zvýšených hrozeb pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost. Stávající pravidla také neprosazují používání alternativních opatření ke zmírnění závažných hrozeb. Navíc je potřeba zajistit, aby členské státy, které plánují znovu zavést či prodloužit hraniční kontroly, spolupracovaly se sousedními členskými státy. V neposlední řadě je třeba do právního rámce lépe zapracovat povinnost členských států posoudit s dostatečným předstihem před rozhodnutím o znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, zda a jak by zjištěnou hrozbu mohla odstranit dostupná alternativní opatření, a to v souladu s doporučením Komise ze dne 12. května 2017 o přiměřených policejních kontrolách a policejní spolupráci v schengenském prostoru. V něm byly členské státy mimo jiné vyzvány, aby v případě závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost upřednostnily přiměřené policejní kontroly před dočasným znovuzavedením ochrany hranic.
S ohledem na tyto úvahy dospěla Komise k závěru, že je potřeba pravidla pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic aktualizovat.
V souladu s tímto závěrem je cílem návrhu:
–zajistit, aby lhůty pro dočasnou ochranu vnitřních hranic umožňovaly členskému státu přijmout v případě potřeby opatření nutná k reakci na závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost,
–zavést lepší procesní záruky, aby bylo zaručeno, že rozhodnutí o dočasné ochraně vnitřních hranic nebo jejím prodloužení vychází z řádného posouzení rizik a je přijato ve spolupráci s ostatními dotčenými členskými státy.
–Za tímto účelem se navrhuje,
–aby se lhůta pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic na dobu předpokládaného trvání závažné hrozby prodloužila na jeden rok (namísto šesti měsíců) a doba, o kterou lze ochranu hranic prodlužovat, se zvýšila z nejvýše 30 dní na nejvýše šest měsíců.
–Členské státy vypracují a předloží posouzení rizik, v němž vyhodnotí, jak dlouho by mohla zjištěná hrozba trvat a které úseky vnitřních hranic jsou dotčeny, a prokážou, že prodloužení ochrany vnitřních hranic je krajním opatřením. Budou-li hraniční kontroly prodlouženy o více než šest měsíců, členský stát také zpětně vysvětlí, jakým způsobem přispěla ochrana hranic k řešení zjištěné hrozby. V zájmu zaručení kvality těchto posouzení rizik zapojí Komise příslušné agentury (Evropskou pohraniční a pobřežní stráž a Europol).
–Zlepšují se návazná opatření na stanovisko, v němž Komise vyjadřuje výhrady k nezbytnosti nebo přiměřenosti hraničních kontrol, jakož i postup konzultací, do něhož je zapojena Komise, členské státy a podle předkládaného návrhu příslušné agentury. Ve stávajícím postupu konzultací bude lépe ošetřena nutnost spolupracovat se sousedními členskými státy, jichž se zamýšlené hraniční kontroly týkají.
–Nově se zavádí možnost prodloužit kontroly na vnitřních hranicích o nejvýše dva roky v případě, že závažná hrozba pro veřejnou bezpečnost nebo veřejný pořádek přetrvává i po uplynutí lhůty jednoho roku, pokud jí lze připsat stejné důvody (např. hrozba plynoucí z působení přeshraničních teroristických sítí) a jestliže byla na území daného státu přijata k řešení této hrozby odpovídající výjimečná vnitrostátní opatření (jako vyhlášení výjimečného stavu).
V souvislosti s uvedenými změnami se v návrhu rovněž vyjasňuje znění, kterým se stanoví lhůta platná podle článku 29 Schengenského hraničního kodexu.
Návrh nemění důvody dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic stanovené v Schengenském hraničním kodexu.
•Soulad s platnými předpisy v této oblasti politiky
Návrh upravuje obecné lhůty pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic stanovené v článku 25, jmenovitě u předvídatelných událostí/hrozeb, přičemž zachovává stávající zásadu dočasnosti znovuzavedení ochrany hranic a související záruky. Komise má přitom pravomoc (a při trvání ochrany delším než šest měsíců povinnost) zaujmout stanovisko k nezbytnosti a přiměřenosti zamýšlených kontrol. Také se nyní posiluje postup konzultací uvedený v čl. 27 odst. 5 Schengenského hraničního kodexu, protože do něj budou zapojeny i příslušné agentury, které mají odbornou způsobilost k posouzení informací předložených dotčeným členským státem v oznámení a v posouzení rizik. Navíc budou nadále platit kritéria pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic stanovená v článku 26 Schengenského hraničního kodexu.
Návrh klade důraz na zásadu, že znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích musí představovat krajní opatření. Podle článku 23 Schengenského hraničního kodexu jsou členské státy nadále oprávněny provádět policejní kontroly na svém území, včetně pohraniční oblasti, což může v některých případech představovat účinnou alternativu k dočasnému znovuzavedení ochrany vnitřních hranic. Požadavek předložit posouzení rizik, jež prokáže, že zamýšlené znovuzavedení nebo prodloužení hraničních kontrol je krajním opatřením, by měl ještě více motivovat členské státy, aby zvážily využití alternativních opatření, jako jsou zesílené policejní kontroly. V této souvislosti návrh dále podpoří provádění doporučení Komise o přiměřených policejních kontrolách v schengenském prostoru 6 , v němž Komise členské státy výslovně vyzvala, aby upřednostnily přiměřené policejní kontroly před dočasným znovuzavedením kontrol na vnitřních hranicích.
Navrhované změny jsou v souladu s článkem 72 SFEU, protože se nedotýkají odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti.
Jediná možnost, jak prodloužit kontroly na vnitřních hranicích v případě závažných nedostatků ve správě vnějších hranic členského státu, prokázaných v schengenském hodnocení, je nadále stanovena v článku 29 Schengenského hraničního kodexu. Tato možnost byla nedávno posílena prostřednictvím relevantních ustanovení v nařízení o Evropské pohraniční a pobřežní stráži. Podle něj může být důvodem k dočasnému znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích (čl. 19 odst. 10 Schengenského hraničního kodexu) také to, že členský stát nedostatečně reaguje na negativní hodnocení zranitelnosti nebo že nepožádal Evropskou pohraniční a pobřežní stráž o dostatečnou podporu při reakci na konkrétní a nepřiměřený tlak na jeho vnějších hranicích, který ohrožuje fungování schengenského prostoru.
•Soulad s ostatními politikami Unie
Podle článku 26 Schengenského hraničního kodexu, který platí i nadále, by se v každém rozhodnutí o dočasném znovuzavedení nebo prodloužení ochrany vnitřních hranic měl zohlednit pravděpodobný dopad takového opatření na volný pohyb osob v prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích. V této souvislosti je třeba připomenout, že směrnice 2004/38/ES 7 neobsahuje právo být osvobozen od bezpečnostních kontrol při překračování hranic, na nichž se provádí ochrana v souladu se Schengenským hraničním kodexem. Úprava maximální doby trvání ochrany vnitřních hranic sama o sobě neimplikuje negativní dopad na svobodu pohybu; tu by mohlo ohrozit pouze zneužití této možnosti.
Ke zmírnění tohoto rizika se navrhuje, aby kromě stávající možnosti kdykoli vyjádřit výhrady k nezbytnosti či přiměřenosti hraničních kontrol (jejich znovuzavedení či prodloužení) měla Komise nyní rovněž povinnost vydat stanovisko vždy, když je ochrana hranic prováděna déle než šest měsíců. Další záruky obsahuje postup konzultací, neboť nyní by se do něj měly zapojit i příslušné agentury. Navrhované znění týkající se postupu konzultací, který by vedla Komise, vyjasnilo, že se řádně zohlední názory členských států dotčených danými kontrolami.
Návrh přispívá ke zvýšení bezpečnosti v schengenském prostoru tím, že dává členským státům zákonnou možnost prodloužit v případě potřeby ochranu vnitřních hranic, aby mohly reagovat na závažnou hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, která zavedení takové ochrany odůvodňuje.
Aktualizace schengenského právního rámce s ohledem na zkušenosti získané při řešení nových výzev, aby byla zachována schopnost rámce náležitě reagovat na přetrvávající závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost a byl poskytnut delší čas k jejich řešení, je plně v souladu s činností Komise stanovenou v evropském programu pro migraci a Evropském programu pro bezpečnost.
2.PRÁVNÍ ZÁKLAD, SUBSIDIARITA A PROPORCIONALITA
•Právní základ
Právním základem návrhu je čl. 77 odst. 2 písm. e) Smlouvy o fungování EU.
Návrh mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex).
•Subsidiarita (v případě nevýlučné pravomoci)
Činnost v prostoru svobody, bezpečnosti a práva spadá do oblasti sdílené pravomoci Unie a členských států podle čl. 4 odst. 2 SFEU. Na základě čl. 5 odst. 3 Smlouvy o EU proto platí zásada subsidiarity, podle níž jedná Unie pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie.
Návrh v omezeném rozsahu mění stávající ustanovení kapitoly III Schengenského hraničního kodexu o dočasném znovuzavedení ochrany vnitřních hranic s cílem reagovat na zkušenosti z posledních let, kdy řada členských států několikrát prodloužila původní dobu, po niž byla ochrana vnitřních hranic znovu zavedena.
Návrh rovněž zpřísňuje povinnosti členských států vůči sousedním členským státům, jichž se zamýšlené znovuzavedení či prodloužení ochrany hranic týká, protože účinnost stávajících ustanovení v tomto ohledu se ukázala jako omezená.
Cíle, kterým je definování rozsahu, trvání a postupu výjimečného prodloužení dočasných kontrol na konkrétním úseku či úsecích vnitřních hranic s přihlédnutím k povinnosti členských států udržovat veřejný pořádek a vnitřní bezpečnost a k nutnosti omezit za účelem zachování prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích kontroly vnitřních hranic na to, co je nezbytně nutné, nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států jednajících samostatně, a může jej být lépe dosaženo na úrovni Unie. Unie proto může v souladu se zásadou subsidiarity navrhovaná opatření přijmout.
•Proporcionalita
Navrhované změny pravidel pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic jsou přiměřené cíli ochrany veřejného pořádku a zajištění vnitřní bezpečnosti v prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích.
V návrhu se plně uznává, že podle schengenských pravidel musí dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic a jeho následné prodloužení zůstat výjimkou, která podléhá zvláštním pravidlům společným pro členy schengenského prostoru.
Návrh je reakcí na zjištěné nedostatky ve stávajících pravidlech, pokud jde o přetrvávající hrozby pro veřejný pořádek a vnitřní bezpečnost, které v posledních zaznamenaly některé členské státy (jako přeshraniční teroristické hrozby, druhotný pohyb nelegálních migrantů, které odůvodňovaly dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic). Na základě těchto zkušeností se zdá, že i Komisí uznávaná praxe kombinovat maximální lhůty pro ochranu vnitřních hranic podle článku 28 (případy, kdy je třeba přijmout okamžitá opatření) a článku 25 (předvídatelné události) se může pro řešení některých dlouhodobých hrozeb ukázat jako nedostatečná.
Návrh proto obsahuje tyto hlavní prvky:
1) Prodlužuje se obecná lhůta pro předvídatelné události na jeden rok.
Tato maximální lhůta by měla být uplatňována, nelze-li hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost vyřešit během několika měsíců. Tato možnost by neměla mít vliv na průměrnou dobu trvání ochrany hranic znovuzavedené na základě nejčastějších důvodů, obvykle sportovních akcí nebo politických událostí na vysoké úrovni. Je třeba připomenout, že v těchto mezích stanovených Schengenským hraničním kodexem přijímá rozhodnutí o skutečném trvání dočasně znovuzavedené ochrany hranic podle článku 25 nebo 28 Schengenského hraničního kodexu členský stát. Rozsah a trvání takového opatření by však neměly překročit to, co je nezbytně nutné jako reakce na závažnou hrozbu, a proto může Komise sledovat skutečnou dobu trvání této ochrany a může vydat příslušné stanovisko. Komise má povinnost vydat stanovisko vždy, když se objeví výhrady k nezbytnosti či přiměřenosti znovuzavedené ochrany hranic, nebo přesáhne-li doba provádění ochrany vnitřních hranic šest měsíců.
Případné zneužití aktualizované lhůty by se také řešilo v rámci obecné pravomoci Komise jako strážkyně Smluv.
Dále platí, že každé znovuzavedení nebo prodloužení hraničních kontrol bude podléhat posouzení rizik, které by se mělo zaměřit na předpokládanou dobu trvání hrozby a dotčené úseky hranic, posoudit dostupná opatření a vysvětlit, proč je zvolené opatření považováno za nejlepší k řešení zjištěných hrozeb. Po šesti měsících účinné ochrany hranic by se v posouzení rizik mělo také zanalyzovat, jak předchozí prodloužení (jednou či několikrát) znovuzavedené ochrany hranic přispělo k odstranění zjištěných hrozeb.
2) Návrh rovněž zavádí možnost výjimečně prodloužit ochranu vnitřních hranic, jestliže tytéž hrozby přetrvávají déle než jeden rok, ovšem pouze v případě, že závažná hrozba pro veřejný pořádek či vnitřní bezpečnost uváděná jako důvod prodloužení ochrany hranic je dostatečně konkrétní a koresponduje s odpovídajícími výjimečnými vnitrostátními opatřeními, zejména s vyhlášením výjimečného stavu. K zaručení mimořádného charakteru dalšího prodloužení se vyžaduje, aby Komise v souvislosti se zvláštní možností překročit obecné lhůty stanovené v Schengenském hraničním kodexu vydala stanovisko následované doporučením Rady, jež by případně stanovilo podmínky pro spolupráci mezi dotčenými členskými státy a které by bylo předpokladem pro jakékoli prodloužení. Doporučení se by mohlo vydat až na dobu šesti měsíců, s možností nejvýše trojího prodloužení týmž postupem o maximálně šest měsíců v případě, že mimořádná situace trvá.
•Volba nástroje
Tento návrh se týká změny nařízení. Vzhledem k tomu, že návrh doplňuje stávající ustanovení hlavy III kapitoly II tohoto nařízení o dočasném znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, žádný jiný nástroj než nařízení by nebyl vhodný.
3.VÝSLEDKY HODNOCENÍ EX POST, KONZULTACÍ SE ZÚČASTNĚNÝMI STRANAMI A POSOUZENÍ DOPADŮ
•Posouzení dopadů
Pozměňovací návrh umožňuje určitou kontrolovanou flexibilitu v rámci stávajících pravidel, nemění však logiku výjimečného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic. Tato skutečnost odůvodňuje zjednodušenou analýzu dostupných možností. Kompletní posouzení dopadů proto není nutné.
•Základní práva
Pozměňovací návrh ctí základní práva a zásady uznané v Listině základních práv Evropské unie, zejména zásadu volného pohybu a pobytu (článek 45). Záruky uvedené v čl. 3 písm. a), článku 4 a článku 7 Schengenského hraničního kodexu nadále platí.
4.ROZPOČTOVÉ DŮSLEDKY
Navrhovaná změna nemá pro rozpočet EU žádné důsledky.
5.OSTATNÍ PRVKY
•Podrobné vysvětlení konkrétních ustanovení návrhu
Článek 25 se mění takto:
·Maximální lhůta pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic u předvídatelných událostí představujících závažnou hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, stanovená v odstavci 4 první větě tohoto ustanovení, se prodlužuje z šesti měsíců na jeden rok. V souladu s tím se rovněž mění odstavce 1 a 3 tak, že se doba možného prodloužení ochrany hranic zvyšuje z 30 dní na šest měsíců, aby byla přiměřenější celkové maximální době trvání ochrany hranic.
·Účelem této změny je zohlednit přetrvávající závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost (jako jsou přeshraniční teroristické hrozby nebo druhotný pohyb nelegálních migrantů, jež jsou důvodem k dočasnému znovuzavedení ochrany vnitřních hranic), jejichž řešení vyžaduje více času, jak se ukázalo v posledních letech.
·Odstavec 2 se mění za účelem vložení odkazu na nový článek 27a.
·Do odstavce 4 se doplňuje možnost mimořádně prodloužit ochranu vnitřních hranic nad maximální lhůtu. Jestliže závažná hrozba pro veřejnou bezpečnost nebo veřejný pořádek trvá déle než jeden rok, lze za podmínek a postupem stanovených v novém článku 27a výjimečně prodloužit hraniční kontroly o obnovitelnou dobu až šesti měsíců, nejvýše však na dva roky.
·Účelem této změny je, aby aktualizovaná pravidla lépe reagovala na nové výzvy.
Článek 27 se mění takto:
·V odstavci 1, vymezujícím prvky zamýšleného znovuzavedení ochrany hranic (které se na základě čl. 25 odst. 3 vztahují i na prodloužení), se vkládá nové písmeno aa), jímž se členským státům ukládá nová povinnost připravit a sdílet posouzení rizik. Posouzení rizik by mělo vyhodnotit předpokládanou dobu trvání hrozby a dotčené úseky hranic a prokázat, že hraniční kontroly jsou krajním opatřením. Mělo by rovněž podrobně informovat o koordinaci se sousedními členskými státy dotčenými dočasným znovuzavedením ochrany vnitřních hranic. K zajištění kvality těchto údajů se vyžaduje, aby Komise v závislosti na hrozbě, která je důvodem k zamýšlenému znovuzavedení nebo prodloužení ochrany hranic, zapojila příslušnou agenturu (tj. buď Evropskou agenturu pro pohraniční a pobřežní stráž, nebo Europol).
Účelem doplnění tohoto nového prvku je zdůraznit krajní povahu hraničních kontrol jakožto opatření k řešení závažných hrozeb pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, které by mělo být použito pouze, nejsou-li jiná opatření považována za dostatečná k dosažení stejných výsledků.
Tento cíl je podpořen zvláštní povinností uloženou členským státům, které překročí šestiměsíční dobu trvání ochrany hranic, a sice zpětně prokázat, že znovuzavedená ochrana hranic přispěla k odstranění zjištěné hrozby.
Pozměněné ustanovení rovněž zdůrazňuje nutnost spolupracovat se sousedními členskými státy, jichž se zamýšlená ochrana hranic týká.
Proto se v písmeni e) doplňuje nové znění s cílem vyjasnit, že by se před rozhodnutím o znovuzavedení nebo prodloužení kontrol na vnitřních hranicích měly uskutečnit koordinační akce s dotčenými sousedními členskými státy.
Dále se mění poslední věta tohoto odstavce, aby se zdůraznilo, že Komise bude spolupráci se sousedními členskými státy věnovat zvláštní pozornost a může o ní požadovat více informací.
·S ohledem na zvláštní postup prodloužení ochrany hranic nad rámec jednoho roku se odpovídajícím způsobem upravují okolnosti, za nichž je Komise povinna vydat stanovisko, jak je uvedeno v odstavci 4. Po této změně mohou stanovisko vydat Komise nebo kterýkoli členský stát, ale v případě výhrad k nezbytnosti či přiměřenosti zamýšlených hraničních kontrol, nebo je-li ochrana vnitřních hranic prováděna po dobu přesahující šest měsíců, musí stanovisko vydat Komise. Tato povinnost je dále zpřísněna a aktualizována, aby reflektovala novou povinnost vypracovat posouzení rizik a úlohu agentur při jeho hodnocení.
·Odstavec 5, který podrobně vymezuje postup konzultací mezi Komisí a členskými státy, se v zájmu zohlednění účasti agentur také mění. Agentury by se do tohoto postupu měly rovněž zapojit. Ostatní úpravy odrážejí změny v předchozích odstavcích, které kladou větší důraz na kontrolu nezbytnosti a přiměřenosti zamýšlené ochrany hranic. Navrhované úpravy se také zaměřují na zajištění toho, aby dočasné znovuzavedení nebo prodloužení ochrany vnitřních hranic bylo v praxi doprovázeno koordinací mezi členskými státy dotčenými těmito kontrolami.
Jak bylo uvedeno výše, vkládá se nový článek 27a, který stanoví podmínky a postupy v případě závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost, jejíž trvání přesahuje jeden rok.
·V odstavci 1 se objasňuje, že hraniční kontroly mohou být výjimečně prodlouženy o více než rok, pokud je závažná hrozba pro veřejnou bezpečnost nebo veřejný pořádek dostatečně konkrétní a trvá více než jeden rok. Toto ustanovení je třeba vykládat ve spojení s 8. bodem odůvodnění, který vysvětluje, jak lze prokázat konkrétnost hrozby. Se zohledněním kritérií pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic podle článku 26 tedy mohou být hraniční kontroly výjimečně prodlouženy nad rámec jednoho roku s cílem podpořit mimořádná vnitrostátní opatření přijatá k řešení přetrvávající závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost (například vyhlášení výjimečného stavu).
·Odstavec 2 odkazuje na procesní ustanovení článku 27, která by se měla nadále používat (podmínky týkající se obsahu oznámení, pravidla sdílení informací s Evropským parlamentem a Radou, právo na utajení některých informací).
·V odstavci 3 a 4 se stanoví platný postup. Mimořádné prodloužení může doporučit Rada s přihlédnutím ke stanovisku Komise (jež je povinné s ohledem na výše popsanou změnu v čl. 27 odst. 4 a je zohledněno v čl. 27a odst. 3).
Prodloužení může být stejným postupem doporučeno nejvýše třikrát, vždy nejvýše po dobu šesti měsíců. Vzhledem k tomu, že potřeba dalšího prodloužení kontrol na vnitřních hranicích nad rámec jednoho roku pravděpodobně plyne z důvodů, které se dotýkají vnitrostátních výkonných a donucovacích pravomocí, a měla by být potvrzena odpovídajícími výjimečnými vnitrostátními opatřeními, se navrhuje, aby doporučení Rady nezáviselo na návrhu Komise, který by s ohledem na tyto okolnosti zřejmě vycházel z velmi omezených informací. Stanovisko Komise by však Rada měla řádně zohlednit.
V souladu s předchozími ustanoveními, která vyžadují větší zapojení sousedních členských států, se rovněž navrhuje, aby Rada ve svém doporučení případně stanovila podmínky spolupráce mezi dotčenými členskými státy.
Článek 2 nařízení obsahuje standardní podmínky vstupu v platnost a oblasti působnosti.
2017/0245 (COD)
Návrh
NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY,
kterým se mění nařízení (EU) 2016/399, pokud jde o pravidla pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic
EVROPSKÝ PARLAMENT A RADA EVROPSKÉ UNIE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 77 odst. 2 písm. e) této smlouvy,
s ohledem na návrh Evropské komise,
po postoupení návrhu legislativního aktu vnitrostátním parlamentům,
v souladu s řádným legislativním postupem,
vzhledem k těmto důvodům:
(1)V prostoru, kde se osoby mohou volně pohybovat, by mělo znovuzavedení ochrany vnitřních hranic zůstat výjimkou. Ke znovuzavedení ochrany vnitřních hranic by se mělo přistupovat pouze jako ke krajnímu opatření, po omezenou dobu a pouze v míře, v jaké jsou kontroly nezbytné a přiměřené zjištěným vážným hrozbám pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost.
(2)Zjištěné závažné hrozby lze v závislosti na jejich povaze a rozsahu řešit pomocí různých opatření. Podle článku 23 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) 8 , mohou členské státy využívat též policejních pravomocí, jež mohou být za určitých podmínek vykonávány v pohraničních oblastech. Příslušné pokyny pro členské státy jsou uvedeny v doporučení Komise o přiměřených policejních kontrolách a policejní spolupráci v schengenském prostoru 9 .
(3)V souladu s ustanoveními hlavy III kapitoly II Schengenského hraničního kodexu může být ochrana vnitřních hranic dočasně znovu zavedena v krajním případě, jestliže se vyskytne závažná hrozba pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, po omezenou dobu nepřesahující šest měsíců v případě předvídatelných událostí (článek 25) a po omezenou dobu nepřesahující dva měsíce v případech, kdy je třeba přijmout okamžitá opatření (článek 28). Tyto lhůty se ukázaly jako dostatečné pro řešení závažných hrozeb spojených s nejčastějšími předvídatelnými událostmi, například mezinárodními sportovními akcemi nebo politickými událostmi na vysoké úrovni.
(4)Zkušenosti však ukazují, že určité závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost, jako jsou přeshraniční teroristické hrozby nebo některé případy druhotného pohybu nelegálních migrantů uvnitř Unie, které byly důvodem ke znovuzavedení ochrany hranic, mohou přetrvávat podstatně déle než po výše uvedená období. Je proto nezbytné a odůvodněné přizpůsobit lhůty pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic současným potřebám a zároveň zajistit, aby toto opatření nebylo zneužíváno a zůstalo výjimkou, která se použije až v krajním případě. Za tímto účelem by obecná lhůta platná podle článku 25 Schengenského hraničního kodexu měla být prodloužena na jeden rok.
(5)Aby bylo zaručeno, že tyto kontroly na vnitřních hranicích zůstanou výjimkou, měly by členské státy předložit posouzení rizik týkajícího se jejich zamýšleného znovuzavedení nebo prodloužení. To by mělo zejména vyhodnotit, jak dlouho by mohla zjištěná hrozba trvat a které úseky vnitřní hranice jsou dotčeny, dále prokázat, že prodloužení hraničních kontrol je krajním opatřením, a vysvětlit, jak ochrana hranic přispěje k řešení zjištěné hrozby. V případě ochrany vnitřních hranic přesahující šest měsíců by posouzení rizik mělo také zpětně prokázat účinnost znovuzavedené ochrany hranic při řešení zjištěné hrozby a podrobně vysvětlit, jakým způsobem byly jednotlivé sousední členské státy dotčené tímto prodloužením konzultovány a zapojeny do stanovení nejméně zatěžující operativní činnosti.
(6)Kvalita posouzení rizik předloženého členským státem bude velmi důležitá pro posouzení nezbytnosti a přiměřenosti zamýšleného znovuzavedení nebo prodloužení ochrany hranic. Do tohoto posouzení by měla být zapojena Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž.
(7)Pravomoc Komise vydat stanovisko podle čl. 27 odst. 4 Schengenského hraničního kodexu by měla být upravena tak, aby odrážela nové povinnosti členských států v souvislosti s posouzením rizik, včetně spolupráce s dotčenými členskými státy. Je-li ochrana vnitřních hranic prováděna po dobu přesahující šest měsíců, měla by mít Komise povinnost vydat stanovisko. Rovněž by měl být změněn postup konzultací podle čl. 27 odst. 5 Schengenského hraničního kodexu, aby odrážel úlohu agentur (Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž a Europolu) a zaměřil se na praktické provádění různých aspektů spolupráce mezi členskými státy, případně včetně koordinace různých opatření na obou stranách hranice.
(8)Aby byla revidovaná pravidla lépe uzpůsobena výzvám souvisejícím s přetrvávajícími závažnými hrozbami pro veřejný pořádek či vnitřní bezpečnost, měla by existovat možnost prodloužit kontroly na vnitřních hranicích na déle než jeden rok. Prodloužení by měla doprovázet odpovídající výjimečná vnitrostátní opatření, jež byla na daném území v zájmu řešení hrozby rovněž přijata, jako je vyhlášení výjimečného stavu. V žádném případě by tato možnost neměla vést k dalšímu prodloužení dočasných kontrol na vnitřních hranicích na více než dva roky.
(9)Odkaz v článku 29 na čl. 25 odst. 4 by měl být změněn s cílem vyjasnit vztah mezi lhůtami platnými podle článku 29 a článku 25 Schengenského hraničního kodexu.
(10)Možnost provádět dočasné kontroly na vnitřních hranicích v reakci na konkrétní hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, která trvá déle než rok, by měla podléhat zvláštnímu postupu.
(11)Za tímto účelem by Komise měla vydat stanovisko k nezbytnosti a přiměřenosti prodloužení a případně ke spolupráci se sousedními členskými státy.
(12)S ohledem povahu těchto opatření, která se týkají vnitrostátních výkonných a donucovacích pravomocí v souvislosti se závažnými hrozbami pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, by prováděcí pravomoci přijímat doporučení podle tohoto zvláštního postupu měly být výjimečně svěřeny Radě.
(13)Rada s přihlédnutím ke stanovisku Komise může mimořádné další prodloužení doporučit a případně stanovit podmínky pro spolupráci mezi dotčenými členskými státy, aby bylo zajištěno, že se jedná o výjimečné opatření, které bude zavedeno, pouze dokud to bude nezbytné a odůvodněné, a jež bude v souladu s vnitrostátními opatřeními rovněž přijatými na daném území s cílem řešit tutéž konkrétní hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost. Doporučení Rady by mělo být nezbytným předpokladem pro jakékoli další prodloužení na dobu delší než jeden rok, a proto by mělo být stejné povahy jako doporučení již stanovené v článku 29.
(14)Jelikož cílem tohoto nařízení, tedy umožnit ve výjimečných případech prodloužení kontrol na vnitřních hranicích na konkrétním úseku či úsecích vnitřních hranic po dobu nezbytnou k tomu, aby členský stát dokázal odpovídajícím způsobem reagovat na přetrvávající hrozbu přeshraniční povahy, je doplnit stávající pravidla pro dočasné znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích, nemůže jej být dosaženo členskými státy jednajícími samostatně; je tudíž nezbytná změna společných pravidel stanovených na úrovni Unie. Unie proto může přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 Smlouvy o Evropské unii. V souladu se zásadou proporcionality stanovenou v uvedeném článku nepřekračuje toto nařízení rámec toho, co je nezbytné pro dosažení uvedených cílů.
(15)V souladu s články 1 a 2 Protokolu č. 22 o postavení Dánska, připojeného ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě o fungování Evropské unie, se Dánsko neúčastní přijímání tohoto nařízení a toto nařízení pro ně není závazné ani použitelné. Vzhledem k tomu, že toto nařízení navazuje na schengenské acquis, rozhodne se Dánsko v souladu s článkem 4 uvedeného protokolu do šesti měsíců ode dne přijetí tohoto nařízení Radou, zda je provede ve svém vnitrostátním právu.
(16)Toto nařízení rozvíjí ta ustanovení schengenského acquis, kterých se neúčastní Spojené království v souladu s rozhodnutím Rady 2000/365/ES 10 ; Spojené království se tedy nepodílí na jeho přijímání a toto nařízení pro ně není závazné ani použitelné.
(17)Toto nařízení rozvíjí ta ustanovení schengenského acquis, kterých se neúčastní Irsko v souladu s rozhodnutím Rady 2002/192/ES 11 ; Irsko se tedy nepodílí na jeho přijímání a toto nařízení pro ně není závazné ani použitelné.
(18)Pokud jde o Island a Norsko, rozvíjí toto nařízení ta ustanovení schengenského acquis ve smyslu Dohody uzavřené mezi Radou Evropské unie a Islandskou republikou a Norským královstvím o přidružení těchto dvou států k provádění, uplatňování a rozvoji schengenského acquis 12 , která spadají do oblasti uvedené v čl. 1 bodě A rozhodnutí Rady 1999/437/ES 13 .
(19)Pokud jde o Švýcarsko, rozvíjí toto nařízení ta ustanovení schengenského acquis ve smyslu Dohody mezi Evropskou unií, Evropským společenstvím a Švýcarskou konfederací o přidružení Švýcarské konfederace k provádění, uplatňování a rozvoji schengenského acquis 14 , která spadají do oblasti uvedené v čl. 1 bodě A rozhodnutí 1999/437/ES 15 ve spojení s článkem 3 rozhodnutí Rady 2008/146/ES 16 .
(20)Pokud jde o Lichtenštejnsko, rozvíjí toto nařízení ta ustanovení schengenského acquis ve smyslu Protokolu mezi Evropskou unií, Evropským společenstvím, Švýcarskou konfederací a Lichtenštejnským knížectvím o přistoupení Lichtenštejnského knížectví k Dohodě mezi Evropskou unií, Evropským společenstvím a Švýcarskou konfederací o přidružení Švýcarské konfederace k provádění, uplatňování a rozvoji schengenského acquis 17 , která spadají do oblasti uvedené v čl. 1 bodě A rozhodnutí 1999/437/ES ve spojení s článkem 3 rozhodnutí Rady 2011/350/EU 18 .
(21)Toto nařízení respektuje základní práva a dodržuje zásady uznávané zejména Listinou základních práv Evropské unie.
(22)Nařízení (EU) 2016/399 by proto mělo být odpovídajícím způsobem změněno,
PŘIJALY TOTO NAŘÍZENÍ:
Článek 1
Nařízení (EU) 2016/399 se mění takto:
1)Článek 25 se nahrazuje tímto:
„1. Pokud se v prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích vyskytne závažná hrozba pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost některého členského státu, může tento členský stát výjimečně znovu zavést ochranu celých svých vnitřních hranic nebo konkrétních úseků těchto hranic po omezenou dobu nepřesahující 30 dní nebo po předvídatelnou dobu trvání závažné hrozby, pokud její trvání přesahuje 30 dní, přičemž nesmí přesáhnout šest měsíců. Rozsah a doba trvání dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic nepřekročí míru, která je nezbytně nutná jako reakce na tuto závažnou hrozbu.
2. Ochrana vnitřních hranic může být znovu zavedena pouze v krajním případě a v souladu s články 27, 27a, 28 a 29. Pokaždé, když je zvažováno rozhodnutí o znovuzavedení ochrany vnitřních hranic podle článků 27, 27a, 28 nebo 29, je nutné zohlednit kritéria uvedená v článcích 26 a 30.
3. Jestliže závažná hrozba pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost dotčeného členského státu trvá déle než po dobu stanovenou v odstavci 1 tohoto článku, může tento členský stát prodlužovat ochranu svých vnitřních hranic při zohlednění kritérií uvedených v článku 26 a v souladu s článkem 27 ze stejných důvodů, jaké jsou uvedeny v odstavci 1 tohoto článku a s ohledem na případná nová hlediska vždy nejvýše o dobu odpovídající předpokládanému trvání závažné hrozby, která však nepřesáhne šest měsíců.
4. Celková doba znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, včetně jakéhokoliv prodloužení podle odstavce 3 tohoto článku, nepřesáhne jeden rok.
V mimořádných případech uvedených v článku 27a může být celková doba dále prodloužena o maximální dobu dvou let v souladu s uvedeným článkem.
V mimořádných situacích uvedených v článku 29 může být celková doba prodloužena o maximální dobu dvou let v souladu s odstavcem 1 uvedeného článku.“
2)Článek 27 se mění takto:
i) V odstavci 1 se vkládá nové písmeno aa), které zní:
„aa) posouzení rizik vyhodnocující, jak dlouho by mohla zjištěná hrozba trvat a které úseky vnitřní hranice jsou dotčeny, prokazující, že prodloužení ochrany vnitřních hranic je krajním opatřením, a vysvětlující, jak ochrana hranic přispěje k řešení zjištěné hrozby. Pokud již byla ochrana hranic znovu zavedena na dobu delší než šest měsíců, posouzení rizik rovněž objasní, jak předchozí znovuzavedení ochrany hranic přispělo k odstranění zjištěné hrozby.
Posouzení rizik obsahuje rovněž podrobnou zprávu o uskutečněné koordinaci mezi dotčeným členským státem a členským státem či členskými státy, s nimiž sdílí vnitřní hranice, na nichž se provádí ochrana hranic.
Komise případně předá posouzení rizik Evropské agentuře pro pohraniční a pobřežní stráž nebo Europolu.“
ii) V odstavci 1 se písmeno e) nahrazuje tímto:
„e) případně opatření, která mají přijmout ostatní členské státy, jak bylo dohodnuto před dočasným znovuzavedením ochrany dotčených vnitřních hranic.“
iii) V odstavci 1 se poslední věta nahrazuje tímto:
„Je-li to nezbytné, může si Komise od dotčeného členského státu či států vyžádat doplňující informace, například o spolupráci s členskými státy dotčenými plánovaným prodloužením ochrany vnitřních hranic, jakož i další informace potřebné k posouzení toho, zda se jedná o krajní opatření.“
iv) Odstavec 4 se nahrazuje tímto:
„4. Poté, co dotyčný členský stát učiní oznámení podle odstavce 1, a s ohledem na konzultace podle odstavce 5 může Komise nebo kterýkoli jiný členský stát vydat stanovisko, aniž je dotčen článek 72 Smlouvy o fungování EU.
Pokud má Komise výhrady k nezbytnosti nebo přiměřenosti plánovaného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, nebo pokud se domnívá, že by byla vhodná konzultace o některých aspektech oznámení, vydá za tímto účelem stanovisko.
Pokud již byla ochrana vnitřních hranic znovu zavedena na dobu šesti měsíců, vydá Komise stanovisko.“
v) Odstavec 5 se nahrazuje tímto:
„Informace podle odstavce 1 a jakékoliv stanovisko Komise nebo členského státu podle odstavce 4 jsou předmětem konzultací, které vede Komise. Konzultace případně zahrnují setkání mezi členským státem, který plánuje znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, ostatními členskými státy, zejména těmi, které jsou těmito opatřeními přímo dotčeny, a příslušnými agenturami. Posuzuje se přiměřenost zamýšlených opatření, zjištěná hrozba pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, jakož i způsoby, jak zajistit uskutečňování vzájemné spolupráce mezi členskými státy. Členský stát, který plánuje znovu zavést ochranu vnitřních hranic, výsledky této konzultace při provádění ochrany hranic v co nejvyšší míře zohlední.“
3)Vkládá se nový článek 27a, který zní:
Zvláštní postup v případě, že závažná hrozba pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost trvá déle než jeden rok
„1. Ve výjimečných případech, kdy se členský stát potýká s toutéž závažnou hrozbou pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost po dobu delší, než je uvedena v čl. 25 odst. 4 první větě, a jestliže byla na jeho území k řešení této hrozby přijata rovněž odpovídající výjimečná vnitrostátní opatření, může být ochrana hranic dočasně znovuzavedená za účelem řešení hrozby dále prodloužena v souladu s tímto článkem.
2. Do šesti týdnů před uplynutím doby uvedené v čl. 25 odst. 4 první větě oznámí členský stát ostatním členským státům a Komisi, že usiluje o další prodloužení podle zvláštního postupu stanoveného v tomto článku. Oznámení obsahuje údaje, které jsou vyžadovány podle čl. 27 odst. 1 písm. a) až e). Použije se čl. 27 odst. 2 a 3.
3. Komise vydá stanovisko.
4. Rada může s přihlédnutím ke stanovisku Komise doporučit, aby členský stát prodloužil ochranu vnitřních hranic na dobu nejvýše šesti měsíců. Tato doba může být nejvýše třikrát prodloužena o další období nejvýše šesti měsíců. Rada ve svém doporučení uvede přinejmenším informace podle čl. 27 odst. 1 písm. a) až e). V případě potřeby stanoví podmínky pro spolupráci mezi dotčenými členskými státy.“
Článek 2
Toto nařízení vstupuje v platnost dvacátým dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie.
Toto nařízení je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné v členských státech v souladu se Smlouvami.
V Bruselu dne
Za Evropský parlament Za Radu
předseda / předsedkyně předseda / předsedkyně