23.5.2018   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 176/40

1.

poukazuje na to, že využívání nástrojů politiky soudržnosti, jako jsou integrované územní investice (ITI), se přímo týká místních a regionálních orgánů, jelikož jsou nejen hlavními příjemci této politiky, ale jsou také přímo zapojeny do řízení jejího provádění v rámci sdíleného řízení. Několik let po zavedení nástroje ITI v programovém období 2014–2020 a s ohledem na jeho obrovský potenciál pro usnadnění investičních synergií při čerpání prostředků z ESI fondů předkládá VR v této věci stanovisko z vlastní iniciativy. Výbor se domnívá, že je třeba komplexně zhodnotit dosavadní zkušenosti místních a regionálních orgánů s jejich využíváním, a to z hlediska souvisejících úspěchů i problémů, s nimiž se setkaly, a vzít je v potaz s ohledem na legislativní rámec pro období po roce 2020;

2.

zdůrazňuje, že pokud má politika soudržnosti EU efektivněji přispívat k naplňování cílů EU a vytváření evropské přidané hodnoty, obecně zlepšovat sociální a ekonomické podmínky života občanů EU a napomáhat odstraňování rozdílů, musí být přizpůsobena reálným podmínkám a požadavkům každého daného území. Musí tedy cíleně a udržitelně řešit nejen problémy území, ale též využívat jeho potenciál a specifika. Měla by se proto opět především zabývat regionální politikou a územním rozvojem, tedy zejména s ohledem na potřeby území a nikoliv jednotlivých odvětví. Současné komplexní uspořádání ji vzdaluje od skutečného původního cíle. Komplexnost a složitost se stává zásadní překážkou efektivního a flexibilního uplatňování politiky soudržnosti na místní a regionální úrovni;

3.

upozorňuje, že chceme-li opravdu dosáhnout vyšší efektivity politiky soudržnosti, včetně synergických efektů, a využít potenciál území, je třeba významně změnit systém nastavení ESI fondů tak, aby se pro naplňování budoucích cílů EU a vytváření evropské přidané hodnoty stal stěžejním regionální a místní přístup založený na místních podmínkách (tzv. „place-based approach“), nikoliv národní přístup a celonárodní společné priority;

4.

žádá, aby prvky zásady subsidiarity a sdíleného řízení byly účelně uplatněny i v rámci politiky soudržnosti. Na základě těchto principů by EU měla stanovit pouze obecné cíle (čeho chce dosáhnout EU jako celek), ale způsob jejich dosažení by měla určit sama místní a regionální úroveň v návaznosti na konkrétní podmínky a potenciál území, který se v čase vyvíjí;

5.

podotýká, že posílení přístupu založeného na místních podmínkách bude vyžadovat pravidelnější komunikaci ze strany útvarů Komise, a to především ze strany DG REGIO a auditních orgánů, protože budou muset přímo komunikovat nejen s národními orgány, ale i s orgány regionálními a místními. Omezí se též možnost vytváření obecných schémat, která sice řízení a kontrolu zlevňují a zjednodušují, ale výrazně oddalují politiku soudržnosti od jejích příjemců a beneficientů. Uplatnění integrovaných územních přístupů založených na aktivní participaci občanů EU však bude znamenat jasný efekt pro vytváření evropské přidané hodnoty pro občany EU, což musí být prioritou EK a všech orgánů EU i členských států;

6.

upozorňuje, že pokud chceme vytvářet EU pro občany, musíme naši politiku odvíjet od sídel (settlements) bez rozdílu velikosti, tj. od komunit až po regiony, jelikož tato sídla plní pro občany základní nezastupitelnou roli v oblasti kvality jejich života, životního prostředí, vzdělávání, zaměstnanosti, sociálních služeb a zdravotnictví, kultury atd. Protože se nacházejí blíže občanům, lépe chápou jejich občanské požadavky a mohou být vnímavější vůči změnám ve své sociální a demografické struktuře. Vytvářejí podmínky pro kvalitní život občanů, a to s ohledem na jejich zájmy a priority, tedy vytvářejí nezpochybnitelnou evropskou přidanou hodnotu;

7.

proto zdůrazňuje, že regionální politika a regionální dimenze politiky soudržnosti přináší nejen hmatatelný přímý efekt pro občany, čímž EU jako takovou přibližují jejím občanům, prokazují reálnou prospěšnost Evropské unie pro jejich životy a slouží k odstraňování ekonomických i neekonomických disparit, ale zejména vytváří základní podmínky pro realizaci ostatních politik EU. Z tohoto důvodu považuje za zásadní, aby bylo samo provádění regionální politiky soudržnosti považováno za nezpochybnitelnou evropskou přidanou hodnotu, obdobně jako je například podpora vědy a výzkumu sama o sobě vnímána jako evropská přidaná hodnota. Při realizaci regionální politiky soudržnosti by proto také nemělo být vyžadováno prokazování naplňování evropské přidané hodnoty u jednotlivých typů aktivit nebo dokonce projektů, ale měl by být vnímán její přínos jako celku, se zohledněním horizontálních i vertikálních synergických efektů;

8.

podotýká, že pro zlepšení pohledu občanů na politiku soudržnosti a EU jako takovou je nezbytné, aby byly v rámci politiky soudržnosti EU realizovány projekty, které přinášejí občanům skutečný pozitivní prospěch, jenž je odrazem jejich požadavků. Proto by regionální politika soudržnosti měla být nastavena pro všechny typy sídel (settlements), od komunit po regiony, včetně nejvzdálenějších regionů, a měla by zohledňovat reálnou situaci, potenciál a potřeby sídla v závislosti na čase, stavu a místě. Měla by tedy vycházet zdola nahoru a maximálně využívat potenciálu integrovaného přístupu a vzájemných synergií. Zásadní význam v procesu naplňování synergií a integrovanosti by měla hrát regionální a místní úroveň a funkční regiony, které zahrnují několik správních či statistických oblastí (se zohledněním logických vazeb na sousední regiony a zájmů či požadavků nižších územních jednotek), jelikož na této úrovni se spojuje přehlednost plánování a strategií se znalostí místních podmínek;

9.

zdůrazňuje, že z pohledu občanů EU existuje nezpochybnitelná evropská přidaná hodnota, kterou je zvýšení kvality života v sídlech a v EU jako celku. Zvýšení kvality života v sídlech je základním předpokladem pro úspěšnou realizaci všech dalších politik EU. Tuto evropskou přidanou hodnotu lze řešit sektorovým přístupem pouze v omezené míře, ale velmi efektivně prostřednictvím regionálních horizontálních priorit, kterými jsou například: kvalita života v sídlech (tj. lokální a regionální mobilita, zejména mobilita pracovní síly, zaměstnanost a zaměstnatelnost, sociální a kulturní služby, inkluze a integrace, bezpečnost atd.) nebo Smart Community, využití místního ekonomického a neekonomického potenciálu atd. Implementace sektorových priorit při řešení těchto, z pohledu občanů nejdůležitějších priorit, může přinést a přináší pouze omezené efekty a vzhledem k tomu, že nejsou šity na míru místním podmínkám, často vzbuzují v občanech pochybnosti (v řadě případů oprávněné) o své prospěšnosti nejen pro ně, ale pro EU jako celek. Pro řešení těchto, pro občany EU základních atributů naplňujících evropskou přidanou hodnotu tedy nelze příliš efektivně využít sektorový nebo národní přístup, ale pouze integrovaný územní přístup založený na místních podmínkách;

10.

připomíná, že 7. zpráva o soudržnosti zveřejněná v roce 2017 poukazuje na zvýšení nerovností na nižší než regionální úrovni, a to i v nejbohatších regionech. Vzhledem k výzvě, jakou odstranění těchto nerovností na nižší než regionální úrovni představuje, nejsou integrované územní investice dostatečně využívaným nástrojem. Zkušenosti z let 2014–2020 ukazují, že integrované územní investice a nástroje komunitně vedeného rozvoje mohou být využívány k pomoci územím měst a venkova, která se potýkají s největšími potížemi. V některých regionech vycházelo totiž provádění těchto nástrojů a přidělování prostředků z EFRR z ukazatelů nezaměstnanosti a hospodářské dynamiky. Územím vykazujícím nejvíce potíží bylo poskytnuto více prostředků z EFRR než územím s nejvyšší prosperitou. Tato logika územní spravedlnosti je zásadní proto, aby žádné území nezůstávalo v rámci celkového růstu pozadu;

11.

vítá zprávu Integrované územní a městské strategie: jak ESIF přidávají hodnotu v období 2014-2020?  (1), již publikovala Evropská komise v prosinci 2017, a souhlasí se závěry této zprávy. VR by chtěl zdůraznit především následující body této zprávy, které odpovídají současné zkušenosti místních a regionálních orgánů:

12.

prohlašuje, že jako efektivní nástroj pro uplatnění přístupu založeného na místních podmínkách se jeví tzv. integrované územní investice (ITI – Integrated Territorial Investment), a to v celé své šíři, které se již v současném programovém období za různých okolností uplatňují v mnoha členských státech a v různých formách, tj. od regionálních integrovaných územních investic po městské aglomerace (městské ITI podle článku 7), po komunitně vedený místní rozvoj (CLLD – Community Led Local Development) a další integrované územní nástroje;

13.

oceňuje, že v rámci přípravy současného programového období vznikla řada velmi kvalitních dokumentů, které upozorňují na to, že pro zvýšení efektivity fondů EU a větší cílení na výsledky projektů je nezbytné uplatnit integrovaný územní přístup založený na místních podmínkách měnících se v čase. Dokumenty přímo navrhují principy řešení a provádění. Tyto principy se však bohužel vždy neuplatňují systematicky a při nastavování současného programového období převážil národní a velmi odvětvový přístup, který může být pro Evropskou komisi sice administrativně úspornější, ale jak je ze současných debat o stavu politiky soudržnosti patrné, nedosahuje potřebného efektu v konkrétních územích a u konkrétních občanů EU;

14.

považuje za nejvýznamnější z výše zmíněných dokumentů dokument „Agenda pro reformovanou politiku soudržnosti – místní přístup k naplnění výzev a očekávání Evropské unie“ z dubna 2009, čili tzv. „Barcovu zprávu“, která integrovaný územní přístup a přístup založený na místních podmínkách předkládá jako základní kámen pro revitalizaci politiky soudržnosti a volá po rozvojové strategii založené na místních podmínkách a zaměřené na oba zásadní cíle, jak ekonomický, tak sociální;

15.

vítá skutečnost, že Evropská komise (GŘ REGIO) ve spolupráci s experty vypracovala velmi kvalitní dokument „Scenarios for Integrated Territorial Investment (Scénáře integrovaných územních investic)“, publikovaný v lednu 2015, který navrhuje 4 scénáře uplatňování integrovaných územních investic, dle odlišných podmínek a charakteristik území. Tento dokument, včetně návrhů v něm předložených, byl v současném programovém období uplatněn jen v omezené míře i vzhledem k pozdnímu publikování (až 2015). Bylo by vhodné z něj vycházet v rámci debat o budoucnosti ITI;

16.

oceňuje, že se v současném programovém období do provádění ITI dobrovolně zapojilo 20 členských států. Bohužel některé země použily ITI pouze pro uplatňování článku 7 nařízení o EFRR, podle kterého má být nejméně 5 % národních přídělů z EFRR v rámci cíle „investice pro růst a zaměstnanost“ vyhrazeno na integrované strategie rozvoje měst, aniž by dostatečně zohlednily skutečné potřeby na místní a regionální úrovni. Značný počet členských států využil tento nástroj i komplexněji („tematické“ ITI uplatňované podle článku 36 nařízení o společných ustanoveních). Tento důležitý potenciál pro integrované investice by do budoucna mohl být optimalizován tím, že se bude stavět na stávajících příkladech osvědčených postupů a že se tento nástroj bude dále přizpůsobovat rozdílným místním a regionálním požadavkům, a tak se budou provádět doporučení uvedená v tomto stanovisku;

17.

lituje, že v provádění integrovaných územních přístupů došlo ke značnému zpoždění a že tento nástroj zatím nemohl předvést všechny synergické efekty, které by mohl a měl vytvářet. Tato skutečnost ale nemůže a nesmí být extrapolována tak, aby budila dojem, že uplatňování politiky soudržnosti EU prostřednictvím integrovaných územních investic není účinné. Naopak vzhledem ke komplikacím a nejasnostem je to, že se tento nástroj – díky velkému úsilí pracovníků všech zúčastněných subjektů – vůbec rozběhl a přináší výsledky se skutečným pozitivním dopadem na území a jeho občany, důkazem jeho potenciálu. VR navíc upozorňuje na přidanou hodnotu integrovaných územních přístupů v případech, kdy se využívaly jako prostředek k budování kapacit v určitých souvislostech, a usnadňovaly tak integrovaný územní přístup a víceúrovňovou správu tam, kde předtím neexistovaly.

Jak vyplynulo z workshopu na téma Stav provádění udržitelného rozvoje měst a ITI pořádaného v Evropském výboru regionů v roce 2017 (2), hlavní komplikace zavedení ITI v současném programovém období jsou:

Dále byla na workshopu zdůrazněna pozitiva, kterými jsou zejména fixované prostředky na naplňování strategií, dále pak vytváření synergií mezi projekty a především řešení problematiky na základě místních podmínek a potenciálu, tedy skutečné uplatnění přístupu založeného na místních podmínkách;

18.

domnívá se, že základem pro nastavení uplatnění ITI po roce 2020 by měly být současné zkušenosti z jejich implementace. Současný dobrovolný systém uplatňování ITI ale nelze v budoucím období pouze modifikovat. Současné zkušenosti je třeba vnímat pouze jako testovací výsledky pilotních projektů a využít je pro skutečnou regeneraci politiky soudržnosti EU na politiku stojící ve svém základě na regionálním rozvoji, integrovaném územním přístupu a přístupu založeném na místních podmínkách, která bude skutečně využívat potenciálu území a řešit jeho ekonomické a sociální problémy a výzvy ve prospěch občanů EU a unie jako celku;

19.

navrhuje, aby se pro nastavení budoucího programového období vycházelo z výše zmíněného dokumentu „Scenarios for Integrated Territorial Investment“ a aby byl tento dokument uplatněn v co možná největší šíři. Přístup vycházející z principu využití ITI by měl být uplatňován obecněji, a to nejenom v městských aglomeracích, kde se v současné době využívá nejčastěji, a měl by být prováděn rozsáhleji i na různě definovaných venkovských a funkčních územích, na základě místních podmínek, tak jak je nastiňují 4 scénáře tohoto dokumentu. Uplatňování nástroje pro integrované územní investice na funkční oblasti má velký význam, jelikož cílená podpora poskytovaná těmto regionům, založená na strategii „zdola nahoru“, může být ve výsledku nesmírně účinná a přínosná, co se týče vytváření synergií mezi místními zdroji a vnějšími zdroji financování. Implementaci nástroje integrovaných územních investic by měly v následujícím programovém období povinně umožnit všechny členské státy, aby ITI mohly uplatnit svůj potenciál stát se stěžejním nástrojem uplatňování regionální politiky soudržnosti EU, a to vždy na základě zásady partnerství, přičemž by zajistily náležité zapojení a účast místních a regionálních orgánů při navrhování, provádění, sledování a hodnocení strategií;

20.

navrhuje též, aby se při vytváření zastřešujících integrovaných strategií vycházelo z funkčních a logických území, která by neměla být větší než regiony NUTS III, pokud ale logické vazby v daném území nevytváří jiný funkční celek, v rámci kterého lze strategii implementovat efektivněji. To ale neznamená, že by se orgány regionů NUTS III nebo obdobného regionu měly stát zároveň jediným řídicím orgánem implementace strategie ITI a že by na tomto území měla být vytvořena pouze jediná integrovaná strategie. Naopak považuje za vhodné, aby dle místních a funkčních podmínek a logických vazeb vznikly jednotlivé strategie integrovaných územních investic pro různé typy území v rámci výše zmíněného funkčního celku, jejichž výstupy a dopady by měly být ale harmonizovány na této úrovni. Tato harmonizace by měla též umožnit logické tematické provazby na sousední regiony a zohledňovat zájmy či požadavky nižších územních jednotek. Implementace strategií a jejich řízení by měly probíhat tak, aby bylo dosaženo maximálního efektu, a především na dobrovolné bázi s respektováním místních podmínek a vazeb;

21.

velmi doporučuje, aby se všechny zdroje určené na ITI soustředily pokud možno do jednoho operačního programu financovaného z více fondů, a jednotlivé ITI tak vždy odpovídaly pouze jednomu operačnímu programu, tj. aby jednotliví nositelé ITI komunikovali pouze s jedním řídicím orgánem operačního programu. ITI totiž mají výrazně větší přidanou hodnotu v případě, že jsou financovány z více fondů. Nejúčinnějším způsobem, jak uskutečňovat cíle politiky soudržnosti, by byl společný soubor pravidel sjednocující investice z EFRR, ESF, Fondu soudržnosti a těch částí EZFRV, které se týkají rozvoje venkova obecně. Nebude-li pro příští programové období přijat princip propojení ITI s jediným operačním programem, bude nezbytné vyvarovat se vytváření složitých vazeb na jednotlivé sektorové operační programy. VR podporuje programy financované z více fondů, které se provádějí na regionální úrovni. Operační program, kterého bude ITI součástí, by měl být logicky multifondový. Pro dosažení větších synergických efektů by mělo ale být také umožněno, aby nástroj ITI mohl, tam kde je to vhodné, vytvářet funkční vazby s dalšími operačními programy a nástroji jako Horizont a EFSI. Nositelům ITI na všech úrovních by měla být poskytnuta maximální flexibilita při naplňování cílů. Možnost určení hlavního fondu technické pomoci by též mohla usnadnit realizaci operačního provádění nástrojů financovaných z více fondů;

22.

konstatuje, že provádění ITI musí zohlednit existenci ukazatelů produktivity a realizace přizpůsobených konečnému účelu dané integrované územní investice. Je tedy nezbytné, aby pro tento nástroj plánování existovaly konkrétní ukazatele, a v návaznosti na to musí mít regionální orgány ve fázi návrhu operačních programů možnost předložit vlastní ukazatele, které by útvary Komise posoudily s cílem skloubit navrhovaná jednání, ukazatele pro měření a cíl dané ITI. Stejně tak je třeba upozornit na právní obtíže (viz systém státní podpory), které s sebou někdy přináší pozitivní diskriminace v objektivní a subjektivní oblasti ITI například s ohledem na zásady konkurence;

23.

dále doporučuje, aby určení oblastí ITI, jejich prováděcích ustanovení, cílů a rozpočtových prostředků bylo předem jasně definováno v dohodách o partnerství (nebo v obdobných dokumentech, které budou definovat vztahy mezi členskými státy a EU v budoucím programovém období) a příslušných operačních programech jako jejich povinná součást. Současně by měl každý subjekt realizující ITI při schvalování příslušného OP projednat a schválit společně s řídicím orgánem příslušného OP dohodu s EK (přímá třístranná dohoda mezi subjekty realizujícími ITI, řídicím orgánem OP a EK je nezbytná pro úspěšnou implementaci), která by definovala způsob naplňování a stanovila indikátory zaměřené na skutečný výsledný efekt strategie ITI v daném území; V zemích, kde zásada partnerství není řádně zavedena a existuje pouze povrchně, by Evropská komise měla přispět k vytváření vztahů založených na skutečném partnerství zejména pro implementaci ITI;

24.

upozorňuje, že ze současných zkušeností s implementací nejen ITI, ale i EFSI na regionální úrovni obecně vyplývá, že pro zajištění stability a výsledného efektu je nezbytné, aby řízení a financování ITI probíhalo principem globálního grantu, který jasně definuje cíle, indikátory, zdroje a odpovědnost za naplňování. Tento globální grant však nesmí být vnímán jako zdroj finančních prostředků k volnému využití, ale musí být jasně navázán na naplňování cílů a indikátorů stanovených individuálně pro každou strategii ITI v rámci vyjednávání příslušného OP. Systém globálního grantu by měl zajistit předvídatelnost a jistotu zdrojů pro naplňování jednotlivých strategií ITI, a tím též umožnit flexibilní kombinování tohoto finančního zdroje s jinými nástroji EU a národními nástroji (např. EFSI, Horizont atd.) a vlastními zdroji tak, aby mohl být v rámci implementace integrovaných územních investic uplatněn skutečný strategický přístup a bylo dosaženo maximální možné integrovanosti zdrojů a tím nejvyšších synergií v rámci dílčího území i napříč územími v rámci regionu;

25.

provedení ITI musí vést ke zlepšení finančního řízení operačních programů. Doplňkovost neznamená vyšší financování při spuštění tohoto nástroje plánování. Měla by se zohlednit zásada „podněcovat spíše než trestat“ s cílem zlepšit podmínky z hlediska podílu spolufinancování pro pokrytí výdajů na investice, které umožní přímé ztotožnění s předmětem dané ITI;

26.

doporučuje také, aby implementačními orgány, tj. nositeli ITI, byly výhradně místní a regionální orgány různých úrovní, sdružení obcí a rady územního rozvoje vytvořené na základě legislativních ustanovení, euroregiony a meziregionální orgány územní spolupráce, které jediné mohou garantovat naplňování strategií, a měla by jim být poskytnuta maximální flexibilita, a to jak ve výběru aktivit a intervencí pro naplňování cílů, tak v míře a zaměření podpory, aby mohly vhodně kombinovat zdroje EU, vlastní, národní a privátní zdroje pro dosažení co nejvyššího synergického efektu strategie. Mělo by jim též být umožněno, aby v průběhu realizace strategie mohly měnit míru a zaměření podpory v návaznosti na měnící se socioekonomické podmínky území, aby dosáhly co nejefektivnějšího naplnění cílů a co nejvyšší evropské přidané hodnoty. V této souvislosti VR vyzývá Evropskou komisi, aby prostřednictvím jasných pravidel vytvořila právní jistotu, co se týče otázek odpovědnosti při využívání ITI;

27.

domnívá se, že je zásadní přesáhnout rámec prostého seskupení projektů spolufinancovaných z různých fondů a usilovat o skutečnou strategii náležitého integrovaného řízení. V tomto smyslu upozorňuje, že za účelem zajištění větší účinnosti a efektivnosti ITI se má za to, že je nezbytná větší podpora a praktické pokyny pro lepší pochopení nástroje a lepší návrhy a provedení strategií, aby bylo možné co nejvíce využít potenciál tohoto nástroje. Doporučuje proto posoudit vytvoření zvláštní trvalé podpůrné struktury pro regiony, které mají zájem o využití tohoto nástroje, přičemž tato struktura by zahrnovala informační a poradenskou činnost a podporovala by výměnu osvědčených postupů;

28.

na závěr podotýká, že je nezbytné, aby příprava implementace nástroje ITI pro programové období po roce 2020 začala okamžitě poté, kdy bude zveřejněn příští legislativní návrh ohledně ESI fondů na období po roce 2020, tak aby byly jednotlivé strategie ITI detailně připraveny a projednány s občany a dalšími subjekty dříve, než dojde k prvním projednáváním operačních programů s EK. Přístup vytváření strategií zdola nahoru je totiž mnohem participativnější a komplikovanější a vyžaduje mnohem více času při projednávání než přístup pokynů shora dolů. Bylo by vhodné, aby implementace nástroje ITI byla zapracována do legislativního návrhu ohledně ESI fondů na období po roce 2020 a do návrhů rozpočtu, neboť to podpoří budoucí politiku soudržnosti.