5.11.2011   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 322/1

1.

Dne 19. května 2011 Komise přijala návrh o uzavření dohody mezi Evropskou unií a Austrálií o zpracovávání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) leteckými dopravci a o jejich předávání australské správě pro cla a ochranu hranic (3). Návrh byl zaslán evropskému inspektorovi ochrany údajů (EDPS) dne 23. května.

2.

EDPS byl v průběhu května 2011 v rámci zrychleného postupu neformálně konzultován o návrhu týkajícím se dohody mezi Evropskou unií a Austrálií o zpracovávání a předávání údajů jmenné evidence cestujících (PNR).

3.

S přihlédnutím ke skutečnosti, že jeho připomínky zůstávají v platnosti s ohledem na podstatu návrhu přijatého Komisí a předloženého Radě a Parlamentu, se EDPS rozhodl zajistit širší dostupnost svého vyjádření ve formě veřejného stanoviska. Takto může být zohledněno v rámci budoucích diskusí o návrhu.

4.

EDPS využívá této příležitosti ke zdůraznění několika dalších problémů a vyzývá Radu a Parlament, aby k těmto názorům při rozhodování o návrhu v souladu s článkem 218 Smlouvy o fungování Evropské unie přihlédly.

5.

Dohoda mezi EU a Austrálií o údajích jmenné evidence cestujících představuje další krok v agendě EU, který zahrnuje globální pokyny pro jmennou evidenci cestujících, vypracování systému jmenné evidence cestujících v EU a sjednávání dohod s třetími zeměmi (4).

6.

EDPS úzce sledoval vývoj v souvislosti s otázkou jmenné evidence cestujících a přijal dvě stanoviska k „PNR balíčku“ Komise a návrhu směrnice o jmenné evidenci cestujících v EU (5). Názory, které EDPS vyjádřil v souvislosti se systémy jmenné evidence cestujících, doplňují a jsou z velké části v souladu s názory pracovní skupiny zřízené podle článku 29 (6), ale také s dalšími nedávno vydanými dokumenty, včetně stanoviska Hospodářského a sociálního výboru (7) a stanoviska Agentury pro základní práva (8).

7.

Jak je rozvedeno dále, EDPS se vždy důsledně snažil porovnávat účel systémů jmenné evidence cestujících se základními požadavky na jejich nezbytnost a přiměřenost a v druhé fázi analyzovat podrobnosti ustanovení za účelem navržení příslušných zlepšení.

8.

EDPS vítá obecný přístup usilující o harmonizaci záruk ochrany údajů v různých dohodách o jmenné evidenci cestujících se třetími zeměmi. Je však třeba upozornit na několik zjištění.

9.

EDPS a rovněž pracovní skupina zřízená podle článku 29 ve svých stanoviscích soustavně opakují připomínku k návrhu australské jmenné evidence cestujících: musí být prokázána nezbytnost a přiměřenost systémů jmenné evidence cestujících.

10.

Tyto dva základní požadavky představují nezbytné aspekty právních předpisů na ochranu údajů v souladu s článkem 7 a 8 Listiny základních práv a článku 16 Smlouvy o fungování EU. EU musí zajistit, aby byly splněny požadavky právních předpisů EU o ochraně údajů rovněž v případech, kdy dochází ke zpracovávání údajů evropských občanů a jejich předávání z území EU do třetích zemí. V těchto případech je nezbytné před tím, než se může podepsat jakákoli dohoda, posoudit nezbytnost a přiměřenost systému a také ji prokázat. Vedle prvků podporujících nezbytnost systému jmenné evidence cestujících, vyžaduje přiměřenost dostatečnou rovnováhu mezi sledovaným účelem a zpracováváním velkých objemů údajů, následkem čehož dochází k vážnému narušení soukromého života jednotlivců.

11.

Pokud jde o systémy jmenné evidence cestujících, jejich účelem je potírání terorismu a závažné (nadnárodní) trestné činnosti prostřednictvím shromažďování velkého množství údajů o všech cestujících za účelem analýzy rizik těchto cestujících. EDPS v předložených odůvodněních ke stávajícím systémům jmenné evidence cestujících nebo k plánovaným systémům, jako je systém Evropské unie, který podrobně analyzoval ve svém stanovisku z března 2011 (9), doposud neshledal žádné přesvědčivé prvky.

12.

EDPS kromě toho zdůrazňuje, že i kdyby byla prokázána nezbytnost systému, je nutné splnit i test přiměřenosti. Zpochybňuje rovnováhu mezi zpracováváním osobních údajů ve velkém měřítku a sledovaným účelem, zejména s ohledem na různé typy trestné činnosti, které jsou zahrnuté v oblasti působnosti návrhu dohody. Přihlíží k tomu, že pro potírání terorismu a závažné trestné činnosti jsou k dispozici další účinné nástroje.

13.

Níže uvedenými konkrétními připomínkami není dotčeno toto úvodní a základní zjištění. EDPS vítá ustanovení, která počítají s vymezenými zárukami, jako je bezpečnost údajů, vymahatelnost a dozor, jakož i se zárukami týkajícími se následného předávání údajů. Kromě připomínek k nezbytnosti a přiměřenosti systému však zároveň vyjádřil obavy týkající se rozsahu definic a podmínek uchovávání údajů.

14.

Evropský inspektor ochrany údajů konstatuje, že dohoda je založena na čl. 82 odst. 1) písm. d), čl. 87 odst. 2) písm. a) a čl. 218 odst. 6) písm. a) Smlouvy o fungování Evropské unie. Připomíná, že objektivní skutečnosti, které je třeba mít na zřeteli při volbě právního základu, zahrnují zejména cíl a obsah aktu (10). Pokud přezkum aktu EU ukazuje, že tento akt sleduje dvojí účel nebo že má dvě složky, a pokud jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek je možno identifikovat jako hlavní nebo převažující, zatímco druhý nebo druhá je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základě, a sice na tom, který si vyžaduje hlavní nebo převažující účel nebo složka (11). Pouze výjimečně, pokud je prokázáno, že akt má současně několik cílů, které jsou neoddělitelně spojeny, aniž by jeden byl druhotný a nepřímý vzhledem k druhému, může být takový akt založen na různých odpovídajících právních základech (12).

15.

Vzhledem ke zde stručně shrnuté ustálené judikatuře a vyjma čl. 218 odst. 6) písm. a) EDPS tvrdí, že by dohoda neměla být založena na čl. 82 odst. 1) písm. d) a čl. 87 odst. 2) písm. a), ale na článku 16 Smlouvy o fungování Evropské unie.

16.

Pokud jde o účel, je třeba připomenout, že dohody o jmenné evidenci cestujících, o kterých EU jedná, si vyžádala potřeba sladit povinnost leteckých společností poskytovat údaje o jmenné evidenci cestujících orgánům třetích zemí se základním právem na ochranu údajů (13). Text návrhu navíc při mnoha příležitostech odkazuje na účel ochrany osobních údajů (14).

17.

Pokud jde o obsah, je zcela zřejmá převaha ustanovení o ochraně údajů v této dohodě. Kromě článků 3, 4 a 6 proniká ochrana údajů téměř do všech ustanovení dohody. To je zřejmé v článku 1 (účel), článku 2 (definice), článku 5 (přiměřenost), článcích 7 až 19 (záruky použitelné na zpracovávání údajů jmenné evidence cestujících).

18.

Pokud jde o ustanovení o zárukách (články 7 až 19), je nutné poznamenat, že obsahují ustanovení typická pro právní předpisy o ochraně údajů (15). Skutečnost, že právní předpis obsahuje ustanovení typická pro určitou oblast práva, považuje Soudní dvůr za prvek, který odůvodňuje použití jednoho konkrétního právního základu (16).

19.

EDPS má stručně řečeno za to, že účelem dohody je, spíše než zlepšení policejní spolupráce, zajištění a autorizace předávání osobních údajů soukromými provozovateli s ohledem na žádost třetí země. Jelikož podle pravidel EU by takové předávání třetí zemi bylo v zásadě nemožné, je cílem dohody o jmenné evidenci cestujících umožnit předávání osobních údajů v souladu s požadavky EU na ochranu údajů prostřednictvím přijetí speciálních záruk.

20.

Z těchto důvodů se EDPS domnívá, že dohoda by měla být – v každém případě primárně – založena na článku 16 Smlouvy o fungování EU (17).

21.

EDPS konstatuje, že účely zpracovávání údajů jmenné evidence cestujících jsou přesně definované v článku 3 návrhu. Lituje však, že stávající definice jsou širší než definice návrhu směrnice o jmenné evidenci cestujících v EU, které by měly být ještě zúženy, zejména s ohledem na méně závažné trestné činy.

22.

Zatímco definice návrhu směrnice o jmenné evidenci cestujících v EU zohledňují důsledky činností definovaných jako „teroristické“, například konkrétní škody vzniklé osobám nebo vládám (smrt, útoky ohrožující tělesnou integritu, zničení systému dopravy nebo části infrastruktury atd.), stávající návrh je méně konkrétní a více účelově zaměřený, když se zmiňuje o zastrašování osob, vlád nebo závažné destabilizaci základních politických nebo hospodářských struktur.

23.

EDPS se domnívá, že je zapotřebí upřesnit významy výrazů „zastrašit, přinutit a vyvinout nátlak“, jakož i „základní politické, ústavní, hospodářské, nebo (zejména) sociální struktury země nebo mezinárodní organizace“. Tak se zabrání použití systému jmenné evidence cestujících v situacích, které by v žádném případě neměly být jejím cílem, tzn. pokud jde o legitimní činnosti (např. mírové demonstrace) v sociálním, kulturním nebo politickém kontextu (18).

24.

Možnost zpracovávání údajů v ostatních výjimečných případech vyvolává další otázky, zejména pokud se rozšiřuje na „ohrožení zdraví“. EDPS se domnívá, že takové rozšíření účelu je disproporční, zejména když mohou být k dispozici vhodné alternativní a konkrétnější postupy pro řešení závažných hrozeb pro zdraví, volené podle konkrétních případů. Údaje jmenné evidence cestujících navíc nepředstavují nejvhodnější nástroj pro identifikaci cestujících; existují spolehlivější údaje, konkrétně předběžné informace o cestujících.

25.

EDPS rovněž konstatuje, že seznam údajů jmenné evidence cestujících připojený k návrhu přesahuje to, co orgány na ochranu údajů ve stanoviscích pracovní skupiny zřízené podle článku 29 označují jako přiměřené (19). Tento seznam by měl být zkrácen. Zejména zahrnutí kategorie „obecné poznámky“, která může obsahovat irelevantní a potenciálně citlivé údaje, není odůvodněné a tato kategorie by měla být odstraněna.

26.

EDPS vítá vyloučení zpracovávání citlivých údajů z rozsahu použití, jak je uvedeno v článku 8 návrhu. Z návrhu tohoto ustanovení však stále vyplývá, že citlivé údaje mohou být „zpracovávány“. Toto ustanovení umožňuje, aby tyto údaje byly v prvním kroku leteckými společnostmi odeslány a v druhém kroku veřejnými orgány vymazány. Zasílání leteckými společnostmi představuje zpracovávání. EDPS se domnívá, že by letecké společnosti měly mít povinnost citlivé údaje u zdroje zpracování údajů filtrovat.

27.

Článek 9 návrhu obsahuje vyčerpávající ustanovení o zabezpečení a integritě údajů, které je vítáno. EDPS podporuje zejména povinnost ohlásit narušení zabezpečení Úřadu australského komisaře pro informace. S ohledem na následné zasílání informací Evropské komisi by bylo zapotřebí podrobnější vysvětlení postupu. EDPS se rovněž domnívá, že relevantním příjemcem informací tohoto typu jsou také orgány na ochranu údajů a že by měly být v návrhu výslovně uvedeny.

28.

Systém dozoru, včetně opatření týkajících se dohledu a odpovědnosti a vyžadování nediskriminace na základě národnosti nebo místa trvalého pobytu, je vítán. EDPS rovněž důrazně podporuje základní právo každého jednotlivce na správní nápravu a účinnou soudní ochranu. Roli Úřadu australského komisaře pro informace považuje za důležitou záruku, pokud jde o možnosti nápravy a uplatňování práv subjektů údajů.

29.

Podle článku 15, vykládaného a contrario, automatizované rozhodnutí, které „se významně nedotýká cestujícího nebo vůči němu nezakládá nepříznivé právní účinky“, může být učiněno na bázi automatizovaného zpracovávání údajů. Záruky se uplatní pouze v případě, kdy by se rozhodnutí cestujícího významně dotýkalo. S ohledem na široký rozsah automatizovaného zpracovávání osobních údajů, který systém jmenné evidence cestujících předpokládá, je podle EDPS toto omezení sporné. Aby se zamezilo jakémukoli flexibilnímu výkladu tohoto ustanovení, EDPS doporučuje vymazat slovo „významně“ a zajistit, aby nebylo povoleno žádné automatizované rozhodnutí, které má nepříznivé účinky na jednotlivce.

30.

EDPS se domnívá, že délka uchovávání údajů, jak ji předpokládá článek 16, představuje jednu z vážných obtíží návrhu. Období pět a půl roku pro uchovávání, včetně tří let bez maskování údajů, je zcela nepřiměřené, zejména při porovnání tohoto období s předchozím australským systémem jmenné evidence cestujících, který předpokládal archivaci údajů pouze v určitých případech (20). Je zapotřebí obsáhlé odůvodnění pro vysvětlení, proč se nyní předpokládá takto dlouhá doba uchovávání, která nebyla v prvním australském systému jmenné evidence cestujících považována za nezbytnou.

31.

V souladu s tezí, kterou EDPS uvedl ve svém stanovisku k návrhu směrnice o jmenné evidenci cestujících v EU, se EDPS domnívá, že úplná (tj. nezvratná) anonymizace všech údajů by měla být provedena nejpozději do 30 dnů, pokud ne okamžitě.

32.

Záruky poskytnuté na základě článků 18 a 19 jsou vítány, a to zejména proto, že poskytují seznam příjemců údajů předávaných na území Austrálie, zaručují předávání údajů na bázi případ od případu a posouzení nezbytnosti předání v každém případě. EDPS však konstatuje, že toto ustanovení lze obejít prostřednictvím výjimky čl. 18 odst. 1) písm. c), který umožňuje sdílení anonymizovaných údajů, i když to není na bázi případ od případu. Anonymizace však nezahrnuje vymazání prvků, které umožňují identifikaci jedince, ale pouze jejich maskování, přičemž plný přístup k údajům je stále možný. Z tohoto důvodu EDPS doporučuje, aby nebyla povolena žádná výjimka předávání údajů na principu „případ od případu“. EDPS dále navrhuje doplňkovou záruku v podobě omezení předávání údajů pouze orgánům, „jejichž úkolem je boj proti terorismu nebo nadnárodní trestné činnosti“, spíše než orgánům, jejichž funkce jsou „přímo spojené s prevencí (této) trestné činnosti“.

33.

Skutečnost, že předávání údajů do třetích zemí je podmíněno zajištěním „stejných“ záruk jako v původní dohodě, je podporována. Nicméně vzhledem k tomu, že předávání údajů dále implikuje ztrátu kontroly nad způsobem, jakým mohou být údaje zpracovávány, a při neexistenci mezinárodní dohody, která by zaručila efektivní uplatnění záruk těmito příjemci, EDPS dále navrhuje, aby toto předávání údajů podléhalo předchozímu soudnímu povolení.

34.

Návrh předpokládá, že v případě předávání údajů o rezidentovi některého z členských států EU do třetí země by měl být dotčený členský stát informován o tom, zda si je australská správa pro cla a ochranu hranic této situace vědoma (čl. 19 odst. 1) písm. f)). EDPS se domnívá, že je zapotřebí uvést další podrobnosti objasňující účel takového předání do členského státu. Pokud by takové předání informací mělo dopad na zkoumaný subjekt, měla by být zahrnuta další odůvodnění a záruky.

35.

A v neposlední řadě, pokud jde o předávání údajů na území Austrálie a do třetích zemí, jak článek 18, tak článek 19 předpokládají obecné ustanovení, podle něhož by nemělo nic zabránit sdělení údajů jmenné evidence cestujících v případech, kdy je to nezbytné pro účely čl. 3 odst. 4) (21), jinými slovy za výjimečných okolností s cílem chránit zásadní zájem každého jednotlivce, včetně ohrožení zdraví. EDPS již dříve zpochybnil riziko široké interpretace této výjimky. Kromě toho nevidí žádný důvod, proč by předávání údajů v případě výjimečných okolností nemohlo podléhat zárukám, které předpokládají články 18 a 19, zejména pokud jde o omezení účelu nebo minimalizaci údajů, jakož i s ohledem na ochranu identity příjemců a úroveň ochrany osobních údajů.

36.

V souladu s čl. 21 odst. 3) mohou být údaje jmenné evidence cestujících za výjimečných okolností předávány orgánům více než pětkrát v souvislosti s jedním letem v případě konkrétní hrozby. Za účelem posílení právní jistoty by měly být podmínky těchto dalších předání popsány podrobněji a zejména by měl být připojen doplňující požadavek na splnění podmínky bezprostředního ohrožení.

37.

EDPS se domnívá, že podmínky pro přezkum by měly být v několika aspektech stanoveny podrobněji. Měla by být stanovena četnost přezkumů po prvním přezkumu. Dále by do týmu provádějícího přezkumy měly být výslovně, a tedy nikoli jen formou možnosti, zařazeny orgány na ochranu údajů.

38.

EDPS navrhuje, aby se přezkum zaměřil rovněž na posouzení nezbytnosti a přiměřenosti opatření prostřednictvím shromažďování statistik o počtu osob ovlivněných a skutečně odsouzených na základě údajů jmenné evidence cestujících a o účinném uplatňování práv subjektů údajů; toto posouzení by mělo zahrnovat ověření způsobu zpracovávání požadavků subjektů údajů v praxi, zejména v případech, kdy nebyl povolen přímý přístup.

39.

EDPS vítá záruky předpokládané v návrzích, zejména pokud jde o konkrétní provádění dohody. Zvláště aspekty bezpečnosti údajů, ustanovení o dohledu a prosazování jsou vypracovány uspokojivě. EDPS zdůrazňuje, že každý jednotlivec má přístup k australskému orgánu pro ochranu údajů i australským soudním orgánům. To jsou jedny ze základních záruk, které návrhy poskytují.

40.

EDPS však objevil i značný prostor pro zlepšení, a to zejména pokud jde o rozsah dohody, definici terorismu a zahrnutí některých výjimečných účelů, jakož i dobu uchovávání údajů jmenné evidence cestujících. V porovnání s předchozím australským systémem jmenné evidence cestujících a rovněž s návrhem jmenné evidence cestujících v EU je tato doba uchovávání nepřiměřená.

41.

Měl by být znovu zvážen právní základ dohody. Vzhledem k ustálené judikatuře a s výjimkou čl. 218 odst. 6) písm. a) se EDPS domnívá, že by dohoda měla být založena – v každém případě primárně – na článku 16 Smlouvy o fungování EU a nikoli na čl. 82 odst. 1) písm. d) a čl. 87 odst. 2) písm. a) Smlouvy o fungování EU. To je zcela v souladu s prohlášením 21 k Lisabonské smlouvě.

42.

Tyto závěry by měly být pojímány v širším kontextu legitimity jakéhokoli systému jmenné evidence cestujících, který je chápán jako systematické shromažďování údajů o cestujících za účelem hodnocení rizik. Pouze pokud bude systém respektovat základní požadavky nezbytnosti a přiměřenosti v souladu s články 7 a 8 Listiny základních práv a článkem 16 Smlouvy o fungování EU, může návrh splnit další požadavky rámce pro ochranu údajů.

43.

EDPS proto rovněž dospěl k závěru, že je při závěrečných hodnoceních, která předcházejí uzavření dohody, zapotřebí věnovat těmto základním požadavkům více pozornosti.

—

Stanovisko EDPS ze dne 25. března 2011 k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o používání údajů ze jmenné evidence cestujících pro prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti;

—

stanovisko EDPS ze dne 19. října 2010 o globálním přístupu k přenosům údajů jmenné evidence cestujících do třetích zemí.

—

Odůvodnění návrhu uznává, že právní předpisy EU nedovolují dopravcům, aby předávali údaje PNR jejich cestujících zemím, které neposkytují odpovídající úroveň ochrany osobních údajů. A proto „je nutné najít řešení, které poskytne právní základ pro předávání […], aby bylo zajištěno […] dodržování práva jednotlivců na ochranu osobních údajů a jejich fyzickou bezpečnost“.

—

Cíl zajištění dodržování práv na ochranu osobních údajů také zcela jasně vyplývá z preambule, konkrétně z bodu odůvodnění, který cituje článek 6 Smlouvy o EU, článek 16 Smlouvy o fungování EU, článek 8 Evropské úmluvy o lidských právech, Úmluvu č. 108 atd.

—

Preambule rovněž cituje příslušná ustanovení o ochraně údajů obsažená v australském právním řádu, přičemž uznává, že zajišťují ochranu údajů, práva na přístup a nápravu, opravu a vysvětlení a opravné prostředky a sankce za zneužití osobních údajů.

—

Článek 1 Dohody – nazvaný „Účel dohody“ – stanoví, že Dohoda umožňuje předávání údajů PNR. Dále uvádí, že tato dohoda „stanoví podmínky, za kterých mohou být takovéto údaje předávány a používány, a způsob, jímž budou údaje chráněny“ (zdůraznění přidáno).