14.10.2005   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 255/61

1.1

Rada (Zaměstnanost a sociální politika, zdravotnictví a spotřebitelé) dne 20. října 2003 přijala usnesení o nehlášené práci (1). Rada chce tímto usnesením vyzvat členské státy, aby přijaly strategii boje proti nehlášené práci na území Evropské unie. Tato strategie bude nedílnou součástí evropské strategie zaměstnanosti. Devátý hlavní směr zaměstnanosti se týká výhradně nehlášené práce. (2)

1.2

Rada vyzývá členské státy, aby toto usnesení použily jako referenční rámec, na jehož základě mohou členské státy vypracovat a zavést svou politiku v kontextu evropské strategie na podporu zaměstnanosti s ohledem na situaci a priority každého státu. Rozhodnutí z velké části vychází z obsahu sdělení Komise na toto téma z roku 1998 (3).

1.3

Členské státy jsou vyzvány k tomu, aby při sestavování svých národních akčních plánů přihlížely k opatřením popsaným v tomto rozhodnutí, jakožto hlavním opatřením přijatým za účelem zavedení politiky zaměstnanosti s ohledem na hlavní směr týkající se nehlášené práce.

1.4

Rada dále doporučuje, aby členské státy společně zjistily, jaké jsou společné charakteristiky nehlášené práce v různých členských státech, které by bylo možné nejlépe využít ke společnému přístupu v rámci evropské strategie zaměstnanosti.

1.5

Jelikož se jedná o preventivní činnost a o sankce s cílem odstranit nehlášenou práci, Rada doporučuje, aby bylo vytvořeno takové právní a správní prostředí, jež by napomáhalo ohlášení výkonu výdělečné činnosti a zaměstnání, tato opatření, v jejichž rámci je třeba zohlednit veřejné finance a sociální systém, mohou přinést např.:

1.6

Rada mimo jiné doporučuje posílit kontrolu, případně i za aktivní pomoci sociálních partnerů a s použitím vhodných sankcí. Vyzývá členské státy, aby ve snaze posílit účinnost tohoto balíčku opatření podporovaly informování veřejnosti o negativních důsledcích, které má nehlášená práce na sociální zabezpečení, a o jejích dopadech na solidaritu a spravedlnost. Vyzývá je také, aby vyhodnotily rozsah neformální ekonomiky a nehlášené práce.

1.7

Chceme-li prohloubit poznatky o rozsahu nehlášené práce, je nutné vyhodnotit na základě údajů, které mají k dispozici úřady sociálního zabezpečení, daňové úřady, ministerstva či národní statistické úřady, šíři neformální ekonomiky a nehlášené práce na národní úrovni; stejně tak je naprosto nutné, aby členské státy přispívaly k rozvoji opatření týkajících se nehlášené práce na úrovni Společenství, aby bylo možné vyhodnotit pokrok, jehož bylo dosaženo na cestě k uskutečnění cíle přeměny práce nehlášené v řádné zaměstnání, najít způsob spolupráce mezi národními statistickými úřady v oblasti metodiky a podpořit výměnu znalostí a zkušeností v této oblasti.

1.8

A konečně Rada vyzývá sociální partnery, aby na evropské úrovni metodicky prošetřili problematiku nehlášené práce v rámci svého víceletého pracovního programu sestaveného ve vzájemné shodě; aby ve sledování nehlášené práce pokračovaly na úrovni odvětví v rámci oborových výborů pro sociální dialog. Vyzývá je, aby na národní úrovni podpořily hlášení o výdělečné činnosti a o zaměstnání a aby bojovaly proti důsledkům nehlášené práce osvětou a dalšími akcemi, jako je případně i kolektivní vyjednávání vedené v souladu s národními tradicemi a praxí, a to způsobem přispívajícím zejména ke zjednodušení zaměstnaneckého prostředí a především s ohledem na malé a střední podniky.

2.1

Ve svém důsledku nehlášená práce připravuje společnost o příjmy plynoucí z daní, poplatků a sociálních příspěvků. Pokud tyto příjmy nejsou započteny do výdělečné činnosti, nejsou ani zdaněny. DPH se ani neúčtuje, ani neodvádí. Provedená práce je placena načerno. Zaměstnavatelé neplatí zaměstnavatelské odvody, mzdy jsou vypláceny načerno. A stejně tak pracující, kteří nepřiznají své výdělky, neplatí ani daň z příjmu.

2.2

Takový systém připravuje společnost o značné příjmy, kterými je financován systém sociálního zabezpečení v různých členských státech. Tyto částky každoročně představují několik miliard.

2.3

Úspěšné seriózní podniky jsou z trhu vytlačeny nebo mají potíže se na něm udržet a rozšiřovat své aktivity, zatímco podniky využívající práci načerno se uchytí a prosperují. Tyto skutečnosti ohrožují efektivitu celého hospodářství. Proto se produktivita nezvyšuje, ale přitom je růst zásadní podmínkou zachování společenského blahobytu.

2.4

Nehlášená práce je celospolečenský problém, se kterým je možno se setkat jak na straně zaměstnavatelů, tak na straně zaměstnanců. Lze je rozdělit do tří hlavních skupin:

2.5

K první skupině patří podniky, které provádějí organizovanou nehlášenou práci systematicky – často ji provozují vedle jiné ohlášené činnosti. Svým zaměstnancům platí často nehlášenou mzdu „načerno“.

2.6

Druhou skupinu tvoří osoby, které mají dvě nebo více zaměstnání, z nichž jedno není nahlášené. V této skupině se nezřídka nacházejí dobře vyškolení pracovníci, kteří si svůj příjem z řádného zaměstnání chtějí vylepšit.

2.7

Třetí skupinou jsou nezaměstnaní, kteří jsou nuceni z různých důvodů pracovat načerno, protože jim řádný pracovní trh žádné zaměstnání nenabízí. Tato skupina je zvlášť exponovaná: zaměstnanci pracují často za špatných podmínek a za nízké mzdy. Obvykle jsou mimo systémy sociálního zabezpečení.

2.8

Vedle těchto tří hlavních rozdílných skupin se vyskytuje nehlášená práce také v jiných formách:

2.9

Pobírání příspěvků, například podpory v nezaměstnanosti nebo nemocenského pojištění při současných nenahlášených příjmech.

2.10

Majitelé domů nebo bytů zadávají provedení menších oprav pracovníkům, kteří takto získané příjmy nenahlásí. To samé platí například pro stěhování. Příčinu tohoto druhu nehlášené práce můžeme často hledat v tom, že příslušné podniky takovéto zakázky nepovažují za dostatečně lukrativní. Místo toho je odkáží na pracovníky, kteří jsou ochotni provést tuto práci ve svém volném čase načerno.

2.11

Situace v nových členských státech EU se jeví podobně jako v 15 starých členských států EU. Ve zprávě zveřejněné v květnu 2004 je upozorňováno zvláště na jeden jev: zaměstnavatelé nahlásí na úřadech pouze určitou část platu. Zbytek dostane zaměstnanec načerno v obálce (4).

2.12

Zbývá důležité zjištění, že se ve všech případech jedná o nehlášenou práci, která významnou měrou doprovází krácení daní a odvodů.

2.13

Toto nepoctivé jednání podkopává společenskou morálku a zodpovědnost, která tvoří základ společnosti, jež používá značné části svých prostředků na sociální podporu.

2.14

Nehlášená práce značně poškozuje celou společnost. Povaha tohoto poškození nemá pouze finanční aspekty. Důvěra se vytrácí na všech úrovních. Mnoho lidí přijímá práci načerno nebo pro ni nachází různé výmluvy jako příliš nízkou podporu v nezaměstnanosti nebo příliš drahé služby apod.

2.15

Jsou zpochybňovány právní základy společnosti a systém státní pomoci, protože již není zajištěno dodržování zákonů a předpisů. Je tudíž nutné tento problém řešit cestou globálních a cílených opatření. Sociální partneři, politicky odpovědné osoby a celá společnost si však velmi pomalu uvědomují negativní důsledky nehlášené práce a nutnost jejího převedení na práci řádně hlášenou.

3.1

Výbor se v roce 1999 vyjádřil ke sdělení Komise na toto téma (5). Cílem sdělení Komise bylo vyvolat širokou diskusi uvnitř EU i ve členských státech. Následovala studie vypracovaná na návrh Komise (6).

3.2

Výbor vítá, že Rada chce svým rozhodnutím tuto otázku upřednostnit.

3.3

Výbor zároveň konstatuje, že Komise v roce 2003 provedla podrobný průzkum o nehlášené práci v rozšířené Evropě. Výsledky průzkumu, zveřejněné v květnu 2004 (7), jsou podle názoru výboru nesmírně cenným přínosem poznatků o nehlášené práci a představují způsob boje proti tomuto jevu. Studie poskytuje vládám a veřejným orgánům členských států podklad k zamyšlení nad metodami boje proti nehlášené práci.

3.4.1

Podle Rady musí být boj proti nehlášené práci nedílnou součástí evropské strategie zaměstnanosti, jejímž cílem je vytvoření více kvalitnějších pracovních míst. Komise tuto snahu sdílí; ministři práce a sociálních věcí členských států Evropské unie se k této věci vyjádřili v červenci 2003 na neformálním setkání ve Varese. Připomenuli, že přeměna nehlášené práce na řádné zaměstnání přispěje k dosažení plné zaměstnanosti, ke zlepšení kvality a produktivity práce, k posílení sociální soudržnosti a k zařazení do pracovního procesu a také k odstranění pastí chudoby a ke snížení nerovnosti na trhu.

3.4.2

Výbor se ve svém stanovisku ke sdělení Komise z roku 1998 připojil k přístupu zaměřenému na vyřešení problému nehlášené práce na základě výhledů zaměstnanosti. Výbor tento svůj postoj potvrzuje.

3.4.3

Cíl přeměnit nehlášenou práci v hlášenou ve smyslu zákona vyžaduje množství opatření.

3.4.4

Nejprve se musí rozlišovat mezi těmi, kteří by měli být zaměstnáni na řádném pracovním trhu a těmi, kteří záměrně svou činnost nenahlásí.

3.4.5

Kromě toho se musí vyjasnit, které činnosti neoficiálního černého hospodářství mohou být převedeny do řádného „bílého“ sektoru.

3.4.6

Je třeba vycházet z toho, že pro určité načerno vykonávané činnosti nebo služby není na „bílém“ trhu poptávka. Této situaci je potřeba věnovat zvláštní pozornost, neboť i takové činnosti mohou být pomocí podpůrných opatření převedeny do oficiálního sektoru.

3.4.7

Předpokladem pro realizaci Lisabonské strategie je mimo jiné i to, že budou v Unii založeny a dále rozvíjeny života schopné a konkurence schopné podniky, čímž bude vytvořeno více pracovních míst.

3.4.8

Cesta od podnikatelského nápadu k fungujícímu a vyrábějícímu závodu se stálými zaměstnanci je velmi zdlouhavý a komplikovaný proces.

3.4.9

Proto je bezpodmínečně nutné vytvořit prostředí podporující růst a rozvoj nově založených podniků.

3.4.10

Zaměstnanci musí mít možnost vyžadovat, aby zaměstnavatelé znali a dodržovali zákonné a daňové předpisy platné pro pracovní trh.

3.4.11

Mezi oběma požadavky je třeba najít rovnováhu. Jinak hrozí velké nebezpečí, že mnoho podniků nebude vůbec založeno a mnoho dobrých nápadů nebude nikdy uskutečněno.

3.4.12

Vizionářský přístup usnesení ministrů práce a sociálních věcí, jež bylo přijato v červenci 2003 ve Varese, může vést k dojmu, že by bylo možné tuto otázku zredukovat na aspekt zaměstnanosti. Avšak nehlášená práce se často pojí s dalšími formami hospodářské kriminality. Tato kriminalita zvláštní úsilí od společnosti a musí být sledována.

3.5.1

K odlišení nehlášené práce od ostatních druhů hospodářské kriminality Rada užívá definici, jež navrhla Komise ve svém sdělení z roku 1998. Výbor za nehlášenou práci považuje „veškerou placenou činnost, která sama o sobě není nelegální, ale která není nahlášena veřejným orgánům“, a pokládá tuto formulaci za přijatelnou s ohledem na nutnost přijmout společnou definici pro všechny členské státy. Výbor tento svůj postoj potvrzuje.

3.6.1

Výbor se několikrát vyjádřil o existenci a příčinách nedovoleného přistěhovalectví; zabýval se také otázkou vztahu mezi nedovoleným přistěhovalectvím a nehlášenou prací. Ilegální přistěhovalci nemají přístup na trh „řádné“ práce a k sociálnímu zabezpečení, takže zájemci z jejich řad volí jiná řešení, jak získat obživu, což je většinou přivede na černý trh práce. Tato situace převažuje mimo jiné ve stavebnictví, v zemědělství a v zahradnictví. Často vede ke vzniku obtížné situace závislosti přistěhovalce v nezákonném postavení na nečestném zaměstnavateli, který ho zneužívá.

3.6.2

Bylo by tudíž vhodné, aby členské státy Evropské unie přijaly opatření pro boj proti nedovolenému přistěhovalectví v rámci společné imigrační politiky (8). K tomu lze použít různé strategie, jejichž povaha by se mohla mezi jednotlivými členskými státy lišit. Jednou z těchto strategií by byl jednoznačně dohled na návrat ilegálních přistěhovalců do země původu; další strategií by bylo posílení hraničních kontrol.

3.6.3

Je však nutné přihlížet k tomu, že člověk, který je ochoten opustit svoji zemi, aby si znovu vybudoval život jinde, je hnán energií, s níž se těžko bojuje.

3.6.4

Je třeba si uvědomit, že existují lidé, kterým jsou ukradeny nebo zabaveny doklady, a tak jsou donuceni vyplatit svůj „přechod“. Organizovaní převaděči tak mají nástroj k tomu, jak přinutit lidi v této situaci k uhrazení daného „dluhu“. Může se to týkat jak osob ve službách, soukromých osob (služebné…), tak pracujících na stavbě (na příklad na stavbě budov nebo v loděnicích) nebo dále v zemědělství, restauracích… Je hrozné být svědkem toho, jak může být zločin organizovaný a propojený s různými vrstvami společnosti. K tomu, aby bylo možné proti tomuto fenoménu bojovat a chránit oběti zajištěním práva a jeho dodržováním, je třeba si tuto skutečnost uvědomit.

3.6.5

V oblasti nedovoleného přistěhovalectví však nelze z humanitárních, právních nebo praktických důvodů poslat dotyčnou osobu zpět do země původu. V tomto případě je výhodnější se snažit o její integraci do společnosti pomocí různých opatření.

3.6.6

Ve vyhodnocení, které bude provedeno na základě přechodných opatření týkajících se „volného pohybu pracovníků“ nebo spíše chybějící svobody pohybu pro občany zemí, které přistoupily 1. května 2004, je třeba zmínit obtíže, se kterými se potýkaly zaměstnavatelé a pracovníci se zřetelem na vývoj kvalifikací, vývoj demografický a kulturní, stejně tak jako vývoj potřeby mobility.

3.6.7

V opačném případě je zde riziko vzniku zdroje pracovní síly k práci na černo se známými negativními důsledky pro trh práce a pro samotné pracující.

3.6.8

Výbor ve svém stanovisku z vlastní iniciativy nazvaném „Přistěhovalectví, integrace a úloha organizované občanské společnosti“ uvádí důležitý prvek opatření boje proti nehlášené práci: zapojení přistěhovalců pomocí celé řady opatření s cílem integrace do občanské společnosti a získání občanství. (9)

3.6.9

Úřady mají povinnost zajistit, aby přistěhovalec byl jasně informován o svých právech a povinnostech a musí mít přístup k řádnému trhu práce, ke vzdělání a k celo-životnímu vzdělávání. Musí mít stejné možnosti využívat zdravotnický systém a další sociální služby jako obyvatelé přijímající země. Dále je nutné bojovat proti vytváření městských ghett.

3.7.1

Rada ve svém usnesení vyzývá členské státy, aby zejména vytvořily právní a správní prostředí, které napomáhá ohlášení výdělečné činnosti a zaměstnání. V podstatě jde o to zbavit nehlášenou práci její atraktivity.

3.7.2

Výbor chce ukázat některé možné alternativy, které by mohly samostatně nebo v kombinaci vést k cíli:

3.7.3

Srovnávacími studiemi by se mělo zjistit, jaké daňové předpisy jsou zvláště zneužitelné pro práci načerno a jaké pole působnosti nabízejí, aby se proti nim mohlo bojovat.

3.7.4

Členské státy potřebují dobře fungující právní systém, aby mohly nehlášenou práci odhalit, právně stíhat a potrestat. To platí především tehdy, jestliže se jedná o systematickou nehlášenou práci, příp. pokud jsou zaměstnanci vykořisťováni.

3.7.5

Musí být podniknuta rozsáhlá vzdělávací a informační opatření, aby byly ukázány škodlivé účinky nehlášené práce jak pro společnost, tak pro jednotlivé občany.

3.8.1

V průzkumech nehlášené práce se všeobecně vychází z toho, že nehlášená práce představuje problém z důvodu neplacení daní.

3.8.2

V průzkumech o rozsahu práce načerno v různých zemích nic nepotvrdilo předpoklad, že existuje statistická souvislost mezi šíří tohoto jevu a celkovou výší daní.

3.8.3

Souvislost mezi nehlášenou prací a daňovým zatížením je složitá. Podle stanoviska výboru není jednoznačné, že by snížení daní automaticky vedlo k poklesu daňových podvodů. Práce načerno existuje i v zemích, kde jsou daňové sazby a daně nízké.

3.8.4

Výbor by uvítal hloubkovou studii osvětlující vztah mezi výší daní a odvodů a výskytem nehlášené práce.

3.8.5

Ze zkušenosti vyplývá, že nehlášená práce je často věcí velmi malých podniků, jež mají omezené administrativní zdroje; je tedy správné se ptát, zda je to dáno neznalostí platných předpisů, složitostí těchto předpisů nebo zda je nehlášená práce úmyslným činem se snahou získat konkurenční výhody.

3.8.6

Naše společnost má v dnešní době velké požadavky na spravedlnost. Proto máme tak podrobné právní normy. Daňový systém tuto situaci jasně dokresluje. Vysoké požadavky ve věci spravedlnosti předpokládají značné prostředky zejména ve správních orgánech pověřených kontrolou dodržování platných předpisů.

3.8.7

Jestliže v nějakém hospodářském odvětví nezanedbatelná část podnikových ředitelů a pracovníků nepřiznává příjmy a mzdy, nemohou daňový systém považovat za správný ti poctiví podnikatelé, kteří leckdy musí své činnosti zanechat kvůli nekalé konkurenci.

3.8.8

Existují tedy důvody, které hovoří ve prospěch zdokonalení, aby bylo možné systémy zjednodušit jak pro občany, tak pro příslušné orgány. Tím se zmenší možnosti zmanipulování systému. Příslušné orgány také budou moci věnovat více zdrojů na boj proti závažné hospodářské kriminalitě.

3.9.1

Jedna z hlavních tezí v usnesení Rady o změně nehlášené práce v řádnou hospodářskou činnost je plánované posílení kontroly a sankcí. Výbor se domnívá, že větší regulace a silnější kontrola státu je účinným způsobem boje proti nehlášené práci. Nenahlášení výdělečné činnosti nesmí být považováno za „hrdinství“. Jak je stanoveno v aktuálních řídících principech musí být vytvořena odpovídající trestní kapacity spojené s efektivními sankcemi, aby se nehlášená práce nevyplatila. Opatření se musí zakládat na dvou pilířích: sankce a prevence. Tyto se nevylučují, ale musí se vzájemně doplňovat. Tato strategie kombinace kontrolních a motivačních opatření se promítá také v rozhodnutích Rady a aktuálních principech politiky zaměstnanosti. Výbor se připojuje k tomuto stanovisku.

3.9.2

Ředitelé podniků často regulaci a kontrolu pociťují jako zatěžující dozor. Občanské a morální cítění obvykle není výsledkem většího počtu pravidel vydaných příslušnými orgány. Dnes se v mnoha hospodářských odvětvích objevuje vůle „udělat pořádek“ a otázky spojené s etikou v mnoha organizacích nabývají velké důležitosti. Dobrovolná opatření potírání nehlášené práce jsou vítaná, avšak nemohou nahradit kontrolu příslušnými úřady.

3.10.1

Pro pracujícího je zaměstnání načerno často synonymem přechodného a krátkodobého místa bez možnosti růstu. Podniky využívající práci načerno se nemohou pravdu rozvíjet ze strachu, že budou jejich podvody odhaleny. Pracující, který začne vykonávat nehlášenou práci, ztrácí veškeré možnosti kariérního postupu. Vývoj mezd není stejný jako na trhu řádné práce a nejsou placeny sociální dávky, nemocenské pojištění a důchod.

3.10.2

Ten, kdo zařizuje nebo organizuje nehlášenou práci, tím sleduje jeden cíl: nechce platit daně a sociální odvody. Je třeba, aby se posílilo vědomí souvislosti mezi zaplacením sociální odvodů a sociálními příspěvky v budoucnosti.

3.10.3

Tyto dva příklady podle stanoviska výboru ukazují potřebu informačních a vzdělávacích akcí. Je totiž nutné ukázat krátkodobé i dlouhodobé negativní důsledky nehlášené práce pro jednotlivce a pro společnost.

3.10.4

Sociální partneři, ale i ostatní účastníci ekonomického života zde mají prvořadou úlohu. Možnost odborových organizací kontrolovat řádné provádění mzdových dohod a placení sociálních příspěvků může pomoci odstranit okolnosti, které napomáhají nehlášené práci. Podnikatelské a odborářské organizace by měly od svých členů vyžadovat dodržování kodexu chování a měly by ukládat sankce v případě jejich nedodržení.

3.10.5

Cena za čestnost nesmí být moc vysoká, neboť tak se vystavujeme nebezpečí, že se nehlášená práce bude stále více šířit. V některých hospodářských odvětvích je práce načerno rozšířena více, v jiných méně. Zároveň zde samozřejmě existuje riziko, že se tradičně na některá odvětví ukazuje prstem z pouhého důvodu, že práce načerno je zde lépe viditelná než jinde.

3.10.6

A konečně, vždy záleží na jednotlivci, jaký postoj zaujme k otázkám morálky, etiky a práva.

4.1

S nehlášenou prací se setkáváme na všech úrovních společnosti. Je však nesmírně těžké přesně vyhodnotit její rozsah, i když podle odhadů představuje v průměru 7 až 16 % HNP Evropské unie. Potlačení nehlášené práce a jejích příčin by přineslo velké zisky.

4.2

Výbor chce upozornit na určité oblasti, které je nutno prověřit více, aby se našla cesta ke zmírnění problému:

4.3

Na závěr chce výbor podtrhnout, že přičítá největší váhu možnosti snížení vysoké nezaměstnanosti v členských státech – která je z velké části právě zdrojem pracovníků načerno a nehlášené práce. Přitom je důležité, aby evropská strategie zaměstnanosti byla za pomoci národních akčních plánů skutečně realizována. Dobře fungující pracovní trh s plnou zaměstnaností a kvalitními pracovními místy je nejlepší ochranou proti nehlášené práci.