1

Evropská komise se svou žalobou domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Maďarská republika tím, že přijala

nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 SFEU a čl. 5 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1535 ze dne 9. září 2015 o postupu při poskytování informací v oblasti technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti (Úř. věst. 2015, L 241, s. 1).

2

V článku 49 SFEU je stanoveno:

„V rámci níže uvedených ustanovení jsou zakázána omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho členského státu na území jiného členského státu. Stejně tak jsou zakázána omezení při zřizování zastoupení, poboček nebo dceřiných společností státními příslušníky jednoho členského státu usazenými na území jiného členského státu.

Svoboda usazování zahrnuje přístup k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkon, jakož i zřizování a řízení podniků, zejména společností ve smyslu čl. 54 druhého pododstavce, za podmínek stanovených pro vlastní státní příslušníky právem země usazení, nestanoví-li kapitola o pohybu kapitálu jinak.“

3

V článku 1 odst. 1 směrnice 2015/1535 je stanoveno:

„Pro účely této směrnice se rozumí:

[...]

[...]

4

V článku 5 odst. 1 prvním pododstavci této směrnice je stanoveno:

„S výhradou článku 7 sdělí členské státy neprodleně Komisi každý návrh technického předpisu s výjimkou případu, kdy se jedná pouze o úplné převzetí mezinárodní nebo evropské normy, a kdy postačí informace o dotyčné normě; členské státy současně Komisi sdělí důvody, pro které je nezbytné takový technický předpis přijmout, pokud již nebyly uvedeny v samotném návrhu.“

5

V ustanovení § 27/A horního zákona je stanoveno:

„(1)   Báňský úřad v rámci svých pravomocí souvisejících se správou nerostného bohatství pozorně sleduje hospodářské procesy související s průzkumem, dobýváním, obchodem a využitím nerostných surovin v národním hospodářství. Báňský úřad v této souvislosti ověřuje, zda nenastala situace pro přijetí opatření v oblasti dozoru nad trhem.

(2)   Pokud měsíční hodnota cenového indexu základních stavebních materiálů, zveřejněného [Központi Statisztikai Hivatal (Ústřední statistický úřad, Maďarsko)] [...], vykazuje minimálně dvakrát během dvanácti měsíců nárůst cen stavebních materiálů alespoň o 5 % ve srovnání se stejným obdobím předchozího roku, může předseda [Báňského úřadu] nařízením rozhodnout o tom, že nastala situace odůvodňující opatření dozoru nad trhem.

[...]

(4)   V nařízení uvedeném v odstavci 2 se stanoví doba trvání situace odůvodňující uplatnění opatření dozoru nad trhem, která nesmí být delší než jeden rok.

[...]“

6

V ustanovení § 27/B horního zákona je stanoveno:

„(1)   Předseda [Báňského úřadu] stanoví nařízením pro těžební lokality, jež byly stanoveny za účelem dobývání nerostů a základních stavebních materiálů, o objemu nejméně 5000000 m3 vytěžitelných nerostných surovin,

po dobu trvání situace, která odůvodňuje uplatnění opatření dozoru nad trhem.

[...]

(5)   V případě nedodržení požadavků uvedených v odst. 1 písm. b) a c), které jsou stanoveny v nařízení podle odstavce 1, odejme Báňský úřad provozovateli těžby povolení k těžební činnosti.“

7

V ustanovení § 27/C tohoto zákona je stanoveno:

„(1)   Nastane-li situace, která odůvodňuje opatření dozoru nad trhem, uhradí podnik uvedený v odstavcích 2 a 3 dodatečný poplatek za těžbu ve smyslu tohoto článku.

(2)   Dodatečný poplatek za těžbu hradí podnik, který

[...]

(5)   Osoba povinná hradit poplatek podle odstavce 2 je povinna uhradit dodatečný poplatek za těžbu v případě prodeje produktů, které slouží jako základní stavební materiály, vytěžené nebo zpracované touto osobou, pokud prodejní cena za tunu uvedená na účetním dokladu bez daně z přidané hodnoty [(DPH)] převyšuje jednotkovou referenční cenu za tunu stanovenou v nařízení [předsedy Báňského úřadu]. Výše dodatečného poplatku za těžbu se rovná 90 % z výsledné hodnoty součinu prodaného množství a rozdílu mezi prodejní cenou za tunu a referenční jednotkovou cenou za tunu. Prodejní cena uvedená v účetním dokladu nesmí zahrnovat náklady na služby a prodejní cena nesmí být snížena o náklady na služby.

[...]“

8

Nařízení č. 404/2021 a č. 405/2021 byla původně přijata s účinností od 9. července 2021 a pouze na dobu trvání pandemie covidu-19. Účinnost těchto nařízení však byla několikrát prodloužena z důvodu války na Ukrajině, takže ke dni podání projednávané žaloby pro nesplnění povinnosti byla uvedená nařízení stále v platnosti.

9

V článku 1 nařízení č. 404/2021 je stanoveno:

„(1)   Odchylně od [Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (zákon č. CXCIV z roku 2011 o hospodářské stabilitě Maďarska)] je povinen platit dodatečný poplatek za těžbu podnik, který

a jehož

(2)   Osoba povinná k platbě, která těží, zpracovává nebo vyrábí jako základní stavební materiál

[...]

– bez DPH – je povinna zaplatit jako dodatečný poplatek za těžbu 90 % z rozdílu mezi svým skutečným obratem a obratem stanoveným na základě prodaného množství a ceny stanovené v tomto odstavci.

[...]

(3)   Není-li prodejce povinen platit dodatečný poplatek za těžbu, musí při prodeji výrobků uvedených v odstavci 2 usilovat o přiměřené ziskové rozpětí s přihlédnutím k hodnotám uvedeným v odstavcích 2 a 2a.

(4)   Pokud prodávající, který není povinen platit dodatečný poplatek za těžbu, uplatňuje cenovou politiku směřující k dosažení nepřiměřeného zisku, která je v rozporu s ustanoveními odstavce 3, může Nemzeti Adó- és Vámhivatal Kiemelt Adó- és Vámigazgatóság [(státní daňová a celní správa, Maďarsko)] zahájit správní daňové řízení.

[...]

(7)   Pro účely tohoto nařízení se hlavní činností ve smyslu odstavce 1 rozumí činnost, kterou podnik vykonával jako hlavní činnost kdykoli v roce 2019.“

10

V článku 1 odst. 1 až 3a nařízení č. 405/2021 je stanoveno:

„(1)   Vzhledem k výjimečné situaci způsobené pandemií covidu-19 přijímá Báňský úřad rozhodnutí pro těžební lokality zřízené za účelem těžby surovin a základních stavebních materiálů, kterým ukládá provozovateli těžby,

[...]

(2)   Provozovatel těžby, který dobývá suroviny a základní stavební materiály, může se souhlasem báňského úřadu objem těžby snížit. Provozovatel těžby může podat žádost o snížení objemu těžby nejpozději dvacátý den měsíce následujícího po posledním dni ročního období těžby stanoveného v odstavci 1.

(2a)   Snížení objemu těžby lze povolit, pokud:

(3)   Není-li těžba zahájena podle odstavce 1, s výjimkou případů uvedených v odstavci 3a, odejme Báňský úřad provozovateli těžby povolení k těžbě a novým držitelem povolení k těžbě v dané těžební lokalitě stanoví Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. [Maďarský úřad pro správu národního majetku], kterou pověří výkonem vlastnického práva jménem maďarského státu.

(3a)   Báňský úřad neodejme provozovateli těžby povolení k těžbě, pokud uvedený provozovatel v souladu s odstavcem 2a prokáže existenci důvodu vylučujícího použití tohoto pravidla.“

11

Dne 6. dubna 2022 zaslala Komise Maďarsku formální upozornění, v němž zpochybnila slučitelnost nařízení č. 404/2021 a č. 405/2021, jakož i zákona č. CXXXVI z roku 2021, kterým byla do horního zákona vložena ustanovení § 27/A, § 27/B a § 27/C, zejména s článkem 49 SFEU a čl. 5 odst. 1 směrnice 2015/1535.

12

Podle Komise byly nařízením č. 404/2021 zaprvé stanoveny oficiální ceny některých základních stavebních materiálů, jako je písek, štěrk a cement, které byly nižší než tržní ceny, a zadruhé jím byla uložena největším podnikům, které tyto materiály těží nebo vyrábějí a téměř všechny jsou vlastněny společnostmi usazenými v jiných členských státech, povinnost platit poplatek, označovaný jako „dodatečný poplatek za těžbu“, ve výši rovnající se 90 % rozdílu mezi referenční cenou stanovenou tímto nařízením a skutečnou prodejní cenou tohoto základního materiálu. Současně byly podle Komise podniky, na které se uvedená nařízení vztahovala, podle nařízení č. 405/2021 povinny zachovat minimální objem těžby stanovený vládou, aby jim nebylo odňato povolení k těžbě. Zákon č. CXXXVI z roku 2021 zmocnil předsedu báňského úřadu k přijetí obdobných opatření.

13

Maďarsko v odpovědi ze dne 13. června 2022 zpochybnilo porušení povinností, která mu byla v tomto formálním upozornění vytýkána. Tento členský stát zejména tvrdil, že dodatečný poplatek za těžbu je daní, sporná ustanovení byla odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu a že sporná ustanovení omezují svobodu usazování přiměřeným způsobem.

14

Dne 26. ledna 2023 zaslala Komise Maďarsku odůvodněné stanovisko, v němž v podstatě zopakovala argumenty uvedené ve formálním upozornění. Komise tento členský stát vyzvala, aby přijal opatření nezbytná k tomu, aby tomuto odůvodněnému stanovisku vyhověl ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení.

15

Maďarsko odpovědělo na odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 30. března 2023, v němž zopakovalo, že vytýkaná nesplnění povinnosti nejsou opodstatněná.

16

Vzhledem k tomu, že Komise nepovažovala tuto odpověď za přesvědčivou, podala dne 23. února 2024 projednávanou žalobu pro nesplnění povinnosti.

17

Na podporu žaloby uplatňuje Komise dva žalobní důvody, vycházející z porušení článku 49 SFEU a čl. 5 odst. 1 směrnice 2015/1535.

18

Pokud jde nejprve o nařízení č. 404/2021, Komise tvrdí, že v jeho čl. 1 odst. 2 je stanovena referenční cena pro pět základních stavebních materiálů, a sice pro tříděný písek, tříděný štěrk, tříděný písčitý štěrk, přírodní písčitý štěrk a cement. V případě prodeje za vyšší cenu, než je cena referenční, je dotčený podnik povinen zaplatit dodatečný poplatek za těžbu stanovený podle tohoto nařízení, jehož výše odpovídá 90 % rozdílu mezi jeho skutečným obratem a obratem stanoveným na základě prodaného množství a referenční ceny.

19

Pokud jde dále o nařízení č. 405/2021, Komise uvádí, že podle čl. 1 odst. 1, 2 a 2a tohoto nařízení ukládá báňský úřad provozovatelům těžby povinnost skutečně zahájit těžební činnost ve lhůtě jednoho roku a v závislosti na okamžiku, v němž byl tento plán získán, buď v rozsahu alespoň 50 % maximálního objemu těžby povoleného v provozně-technickém plánu pro zahájení těžby, nebo v rozsahu 100 % tohoto objemu těžby (dále jen „povinnost minimální těžby“). Příslušný minimální objem těžby lze snížit pouze na základě povolení vydaného tímto úřadem, pokud byl provozovatel těžby vystaven vyšší moci nebo existuje-li jiný naléhavý vnější důvod. Bez takového povolení by provozovateli, který by nedodržel povinnost minimální těžby, bylo povolení k těžbě odňato.

20

Pokud jde v neposlední řadě o horní zákon, podle ustanovení § 27/A až § 27/C je předseda báňského úřadu oprávněn přijímat obdobná opatření, jako jsou opatření stanovená v nařízeních č. 404/2021 a č. 405/2021. Skutečnost, že předseda tohoto úřadu taková opatření nepřijal, ačkoli podmínky pro jejich uplatnění byly splněny, lze vysvětlit okolností, že maďarský zákonodárce prodloužil z důvodu války na Ukrajině dobu platnosti těchto nařízení, která byla původně omezena na dobu trvání pandemie covidu-19.

21

Komise má za to, že v důsledku všech těchto opatření je omezena svoboda usazování.

22

V tomto ohledu Komise tvrdí, že v průběhu postupu před zahájením soudního řízení konstatovala, že ceny stanovené v čl. 1 odst. 2 nařízení č. 404/2021 byly u všech základních materiálů, jež jsou v něm uvedeny, vždy nižší než tržní ceny.

23

Rovněž konstatovala, že ze 340 podniků působících v Maďarsku v odvětvích vymezených tímto nařízením se povinnost platit dodatečný poplatek za těžbu vztahuje pouze na čtyři z nich a všechny tyto podniky jsou až na jednu výjimku vlastněny podnikem usazeným v jiném členském státě. Ačkoli tyto čtyři podniky představují pouze 1,2 % z celkového počtu 340 podniků, činí jejich podíl na trhu, kterého společně dosahují v těchto odvětvích činností, 25 %.

24

Podniky s povinností platit dodatečný poplatek za těžbu jsou nuceny prodávat své výrobky za cenu stanovenou v nařízení č. 404/2021, aby nemusely zaplatit kvůli tomuto poplatku 90 % z rozdílu mezi touto cenou a tržní cenou. Podle Komise jsou tak tyto podniky nuceny na rozdíl od podniků, které nejsou povinny platit uvedený poplatek, ke ztrátovému hospodaření. Nařízení č. 405/2021 podle Komise tento účinek dále prohlubuje v tom smyslu, že podniky povinné platit tento poplatek se musí podřídit povinnosti minimální těžby, jež je stanovena v tomto nařízení, aby jim nebylo odňato povolení k těžbě, a to i když hospodaří se ztrátou.

25

Komise tvrdí, že za těchto podmínek tato dvě nařízení, a to jak samostatně, tak ve vzájemném spojení, brání podnikům usazeným v jiných členských státech ve výkonu svobody usazování nebo jej činí méně atraktivním, a to ze tří důvodů.

26

Zaprvé tato pravidla ztěžují podnikům, jež jsou usazeny v jiných členských státech a mají v úmyslu vstoupit na maďarský trh, přístup na tento trh. Mimoto tyto podniky jsou podle nařízení č. 405/2021 povinny dosáhnout během jednoho roku objemu těžby odpovídajícímu povinnosti minimální těžby, přičemž nařízení č. 404/2021 podle Komise značně znesnadňuje, či dokonce vylučuje dosažení zisku.

27

Zadruhé pro podniky usazené v jiných členských státech, které již působí na maďarském trhu, zavedení nových podmínek týkajících se výkonu hospodářské činnosti snižuje atraktivitu výkonu svobody usazování, či jej dokonce znemožňuje, jelikož jejich zisky jsou značně omezeny. Podle Komise je dokonce možné, že jsou nuceny hospodařit se ztrátou.

28

Zatřetí z bodu 53 rozsudku ze dne 21. prosince 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972) podle Komise vyplývá, že výkon svobody usazování v zásadě znamená, že hospodářské subjekty mají svobodu určit nejen povahu a rozsah hospodářské činnosti, která bude vykonávána v hostitelském členském státě, ale i svobodu objem této činnosti následně snížit. Podle Komise přitom povinnost minimální těžby neumožňuje, aby byl tento aspekt svobody usazování vykonáván.

29

V neposlední řadě vede dotčená vnitrostátní právní úprava k nepřímé diskriminaci, neboť se až na jednu výjimku vztahuje na podniky ovládané společnostmi usazenými v jiných členských státech.

30

Maďarsko má za to, že Komise se při konstatování existence nesplnění povinnosti nesprávně opírá o kumulativní použití vnitrostátních právních předpisů, jichž se týká projednávaná žaloba.

31

Podle tohoto členského státu totiž nelze účinky nařízení č. 404/2021 a č. 405/2021 kumulovat, neboť je nelze použít společně.

32

Nařízení č. 405/2021 se podle svého čl. 1 odst. 1 týká pouze provozovatelů těžby, kteří ke dni vstupu tohoto nařízení v platnost, tedy ke dni 9. července 2021, dosud skutečně nezahájili těžební činnost. Tito provozovatelé z podstaty věci nesplňují kritéria týkající se jejich hlavní činnosti v roce 2019 a čistého obratu, kterého dosáhli v témže roce, na které odkazuje nařízení č. 404/2021 za účelem určení podniků s povinností platit dodatečný poplatek za těžbu.

33

V praxi se tedy povinnost minimální těžby stanovená nařízením č. 405/2021 netýká podniků, jež mají povinnost platit dodatečný poplatek za těžbu, který byl stanoven nařízením č. 404/2021.

34

Mimoto podle Maďarska je v ustanoveních § 27/A až § 27/C horního zákona zakotven pouze právní rámec, jehož cílem je výjimečně a dočasně zmocnit předsedu příslušného vnitrostátního orgánu ke stanovení určitých pravidel. Nejenže taková pravidla dosud nebyla přijata, ale navíc se tato ustanovení věcně odlišují od ustanovení nařízení č. 404/2021 a č. 405/2021.

35

Pokud jde o argumenty, které Komise uplatňuje, aby prokázala, že tato nařízení omezují svobodu usazování, Maďarsko zaprvé, pokud jde o podniky usazené v jiném členském státě, které mají v úmyslu vstoupit na maďarský trh, namítá, že povinnost minimální těžby se vztahuje na všechny nové subjekty vstupující na tento trh, ať tuzemské, či nikoli, což vylučuje jakékoli omezení svobody usazování.

36

Mimoto v horním zákoně je jako obecné pravidlo stanovena povinnost skutečně zahájit těžbu v určité lhůtě a u těžebních lokalit určitého významu dosáhnout minimálního objemu těžby. V nařízení č. 405/2021 je ve srovnání s tímto obecným režimem uložena povinnost vyšší těžby po přechodné období vzhledem k mimořádné situaci a ustanovení § 27/B tohoto zákona umožňuje rovněž na přechodné období odchylku od obvykle použitelných pravidel. Podle Maďarska není nepřiměřené, že objem minimální těžby dočasně překročí obvykle použitelnou úroveň.

37

Pokud jde zadruhé o podniky, které již na maďarském trhu působí, Maďarsko tvrdí, že dodatečný poplatek za těžbu je daní založenou na neutrálních kritériích, jako je čistý obrat dosažený v roce 2019 a referenční cena stanovená nařízením č. 404/2021. Aby daňové zatížení zůstalo přiměřené, uvedené nařízení navázalo daňovou povinnost na výši obratu. V tomto ohledu Soudní dvůr v bodě 50 rozsudku ze dne 3. března 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), podle Maďarska uznal, že výši obratu lze považovat za neutrální rozlišovací kritérium, jelikož představuje relevantní ukazatel daňové schopnosti osob povinných k dani.

38

Pokud jde zatřetí o rozsudek ze dne 21. prosince 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), ten se podle Maďarska týká jiného kontextu, než je kontext projednávané věci, takže z něj nelze dovozovat obecný závěr, že členské státy nemohou v mezích svých pravomocí přijímat opatření, která by mohla ovlivnit rozsah hospodářské činnosti podniků.

39

Pokud jde v neposlední řadě o existenci nepřímé diskriminace, skutečnost, že podniky povinné platit dodatečný poplatek za těžbu jsou vlastněny především podniky, jež jsou usazeny v jiných členských státech, vyplývá ze specifických charakteristik maďarského trhu, na němž jsou nejsilnějšími podniky v dotčeném odvětví podniky zahraniční. V tomto ohledu je projednávaná věc podle Maďarska srovnatelná s věcmi, v nichž byly vydány rozsudky ze dne 3. března 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) a ze dne 3. března 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140).

40

Komise v replice zpochybňuje opodstatněnost postoje Maďarska, podle kterého se účinky nařízení č. 404/2021 a č. 405/2021 nekumulují, neboť tato nařízení nelze uplatňovat společně. Z článku 1 odst. 2 a 2a nařízení č. 405/2021 totiž vyplývá, že na podniky, které již vykonávají těžební činnost, se vztahuje povinnost minimální těžby. Na tyto podniky se přitom rovněž vztahuje působnost nařízení č. 404/2021.

41

Maďarsko v tomto ohledu v duplice tvrdí, že takový výklad uvedeného ustanovení čl. 1 odst. 2 a 2a je nesprávný, neboť se vztahuje pouze na provozovatele těžby, kteří zahajují novou těžební činnost.

42

Uznává, že s ohledem na znění nařízení č. 404/2021 a č. 405/2021 není v zásadě vyloučeno, aby se na provozovatele těžby, který je již přítomen na maďarském trhu a zahájí těžební činnost v nové těžební lokalitě, nevztahovala obě tato nařízení. V takovém případě by se však povinnost minimální těžby týkala pouze této nové lokality. Dále vzhledem k tomu, že použití nařízení č. 405/2021 na určitého provozovatele těžby závisí na rozhodnutí báňského úřadu, kumulativní použití obou nařízení na podniky s povinností platit dodatečný poplatek za těžbu předpokládá, že takové podniky by byly adresáty takového rozhodnutí. Podle informací, které tento úřad sdělil, však ve vztahu k žádnému z těchto podniků nebylo takové rozhodnutí vydáno.

43

Kromě toho Komise v replice uvádí, že i když ustanovení § 27/A až § 27/C horního zákona zakotvují pouze právní rámec, jenž umožňuje předsedovi příslušného vnitrostátního orgánu stanovit určitá pravidla, což doposud neučinil, z bodu 70 rozsudku ze dne 5. července 2007,Komise v. Belgie (C‑522/04, EU:C:2007:405), vyplývá, že i když orgány členského státu v praxi neuplatňují vnitrostátní ustanovení, které je v rozporu s unijním právem, právní jistota nicméně vyžaduje, aby toto ustanovení bylo změněno.

44

Pokud jde o argumenty Maďarska vycházející z rozsudků ze dne 3. března 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), a ze dne 3. března 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), Komise připomíná, že věci, ve kterých byly vydány tyto rozsudky, se týkaly progresivních daní z obratu. Dodatečný poplatek za těžbu však podle ní není daní z obratu ani nemá progresivní povahu.

45

Tento poplatek není daní z obratu, neboť jeho základ se neopírá o obrat podniků, které jsou povinny ji platit, neboť tento obrat je relevantní pouze pro vymezení okruhu dotčených podniků. Mimoto jediným relevantním obratem je obrat, kterého uvedené podniky dosáhly v roce 2019, takže tento okruh podniků, který je tvořen z převážné většiny z podniků, jež jsou vlastněny společnostmi usazenými v jiných členských státech, byl maďarským orgánům znám při přijímání nařízení č. 404/2021 a č. 405/2021 a nemění se v závislosti na výši jejich ročního obratu.

46

Tento způsob určení působnosti nařízení č. 404/2021 podle Komise naznačuje diskriminační záměr, který spočívá v tom, že se podniky, na které se vztahuje oblast působnosti uvedeného nařízení, nacházejí v méně výhodném postavení než podniky, na které se nevztahuje dodatečný poplatek za těžbu a jsou vlastněny zejména maďarskými státními příslušníky.

47

Dodatečný poplatek za těžbu mimoto podle Komise nevykazuje znaky progresivního zdanění, neboť dotčené podniky nejsou povinny jej platit, pokud dodržují cenu stanovenou nařízením č. 404/2021, ale pokud tuto cenu překročí, musí uhradit 90 % z rozdílu mezi uvedenou cenou a prodejní cenou.

48

Stručně řečeno, i když určení působnosti tohoto nařízení se striktně vzato nezakládá na rozlišování na základě státní příslušnosti nebo místa usazení dotčených podniků, zjevně vykazuje diskriminační nebo ochranné aspekty, a je tedy neslučitelné se základními svobodami ve smyslu rozsudku ze dne 9. května 1985, Humblot (112/84, EU:C:1985:185, bod 14).

49

V tomto ohledu Maďarsko namítá, že dodatečný poplatek za těžbu představuje proměnlivou daň uplatňovanou podle jednotlivých pásem, neboť podniky jsou považovány za osoby povinné k dani podle výše obratu. Dodává, že i kdyby tento poplatek neměl progresivní povahu, bylo by možné přenést některé ze závěrů dovozených v rozsudcích ze dne 3. března 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), a ze dne 3. března 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), například skutečnost, že obrat je relevantním ukazatelem daňové schopnosti osoby povinné k dani.

50

Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury za omezení svobody usazování ve smyslu článku 49 SFEU musí být považována veškerá opatření, která výkon této svobody zakazují, tvoří překážku tomuto výkonu nebo jej činí méně atraktivním (rozsudek ze dne 25. dubna 2024, Edil Work 2 a S. T., C‑276/22, EU:C:2024:348, bod 30 a citovaná judikatura).

51

V tomto ohledu je rovněž zakázána nejen zjevná diskriminace na základě místa sídla společnosti, ale také všechny formy skryté diskriminace, které použitím jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku [rozsudky ze dne 5. února 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, bod 30, a ze dne 4. října 2024, Staatssecretaris van Financiën (Úroky z úvěru v rámci skupiny), C‑585/22, EU:C:2024:822, bod 37 a citovaná judikatura].

52

Aby bylo možné posoudit, zda ustanovení týkající se zaprvé povinnosti zaplatit dodatečný poplatek za těžbu, která jsou stanovena v nařízení č. 404/2021, a zadruhé povinnosti minimální těžby, která jsou stanovena v nařízení č. 405/2021, jakož i podobná ustanovení obsažená v § 27/A až § 27/C horního zákona, jak jsou uvedena v tomto žalobním důvodu, jsou v rozporu se článkem 49 SFEU, je třeba nejprve určit, zda jejich účinky musí být posuzovány jak společně, tak samostatně, přičemž Komise má za to, že se tyto dva druhy povinností mohou uplatnit společně, což Maďarsko zpochybňuje.

53

V tomto ohledu je však třeba připomenout, že v souladu s ustálenou judikaturou týkající se důkazního břemene v rámci v řízení o nesplnění povinnosti podle čl. 258 SFEU musí Komise prokázat tvrzené nesplnění povinnosti a předložit Soudnímu dvoru skutečnosti nezbytné k tomu, aby Soudní dvůr ověřil existenci tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se Komise mohla opírat o jakoukoli domněnku [rozsudek ze dne 21. prosince 2023, Komise v. Dánsko (Maximální doba parkování), C‑167/22, EU:C:2023:1020, bod 47 a citovaná judikatura].

54

V případě, že má nesplnění povinnosti původ v přijetí opatření ve formě zákona či podzákonného předpisu, jehož existence a uplatňování nejsou popírány, však může být toto nesplnění povinnosti prokázáno právní analýzou ustanovení tohoto předpisu [rozsudek ze dne 19. listopadu 2024, Komise v. Polsko (Volitelnost a členství v politické straně), C‑814/21, EU:C:2024:963, bod 130, jakož i citovaná judikatura].

55

V projednávané věci má nesplnění povinnosti, které Komise přičítá Maďarsku, původ konkrétně v přijetí nařízení č. 404/2021 a č. 405/2021, jejichž existenci ani uplatňování tento členský stát nepopírá a jejichž ustanovení jsou podrobena právní analýze v návrhu na zahájení řízení.

56

Je tedy třeba přezkoumat opodstatněnost této analýzy ověřením, zda jak tvrdí Komise, se osobní působnost těchto nařízení překrývá, takže je lze uplatnit kumulativně na stejný podnik.

57

Z článku 1 odst. 1 a 7 nařízení č. 404/2021 vyplývá, že dodatečný poplatek za těžbu jsou povinny platit podniky, jejichž hlavní činností v roce 2019 byla těžba nebo výroba některých základních stavebních materiálů a u nichž výše čistého obratu za tento rok dosáhla prahové hodnoty 3 miliard HUF (přibližně 7715000 eur) nebo ji překročila.

58

Pokud jde o nařízení č. 405/2021, z jeho čl. 1 odst. 1 vyplývá, že báňský úřad musí přijmout rozhodnutí ukládající provozovatelům těžby, aby skutečně zahájili těžbu v dotčené těžební lokalitě ve lhůtě jednoho roku, a to buď alespoň v rozsahu 50 % maximálního objemu těžby povoleného v technickém provozním plánu této lokality, pokud provozovatel tento plán získal před nabytím účinnosti tohoto nařízení, nebo v rozsahu 100 % tohoto objemu, pokud uvedený plán získal až po tomto okamžiku.

59

Povinnost minimální těžby se proto může vztahovat pouze na provozovatele těžební činnosti, kteří ke dni vstupu posledně uvedeného nařízení v platnost, tj. k 9. červenci 2021, skutečně dosud nezahájili těžební činnost v dané těžební lokalitě.

60

Jak přitom správně uvádí Maďarsko, tito provozovatelé nejsou ve skutečnosti povinni platit dodatečný poplatek za těžbu, neboť osobní působnost vyhlášky č. 404/2021 se vztahuje pouze na podniky, jejichž hlavní činností v roce 2019 již byla těžba nebo výroba některých základních stavebních materiálů.

61

Tento závěr není zpochybněn argumentem uplatněným Komisí, podle kterého se čl. 1 odst. 2 první věta tohoto nařízení vztahuje na provozovatele těžby, kteří již v okamžiku vstupu nařízení č. 405/2021 v platnost těžební činnost vykonávali. Komise má za to, že jelikož toto ustanovení stanoví podmínky týkající se snížení objemu těžby pro „provozovatele těžby, který těží suroviny a základní stavební materiály“, má obecnou působnost a není omezeno pouze na provozovatele, kteří těžební činnost skutečně zahájí po tomto vstupu v platnost.

62

Jak přitom správně tvrdí Maďarsko, z čl. 1 odst. 2 druhé věty nařízení č. 405/2021 vyplývá, že toto ustanovení odkazuje na lhůtu jednoho roku stanovenou v čl. 1 odst. 1 tohoto nařízení, tedy na lhůtu, která se týká skutečného zahájení těžební činnosti v těžební lokalitě. Z toho důvodu se uvedený čl. 1 odst. 2 týká pouze provozovatelů těžby, kteří takovou těžbu zahajují, a nemá obecný dosah, který mu přisuzuje Komise.

63

Je tudíž třeba konstatovat, že Komise nepředložila důkaz, který měla ve smyslu judikatury uvedené v bodě 53 tohoto rozsudku předložit, pokud jde o kumulativní uplatnění nařízení č. 404/2021 a č. 405/2021 na tytéž podniky.

64

Není tedy třeba zkoumat, zda je v důsledku kumulativního uplatnění těchto nařízení na podniky, které mají sídlo v jiných členských státech než v Maďarsku, bráněno uvedeným podnikům ve výkonu svobody usazování v tomto členském státě nebo jej činí méně atraktivním. Je třeba naproti tomu ověřit, zda tato dvě nařízení porušují, posuzována samostatně, svobodu usazování stanovenou v článku 49 SFEU, jak Komise rovněž tvrdí na podporu žaloby.

65

S ohledem na výše uvedené důvody musí být nařízení č. 404/2021 a č. 405/2021 pro účely projednávané žaloby přezkoumána odděleně a následně bude posouzeno, zda ustanovení § 27/A až § 27/C horního zákona porušují svobodu usazování.

66

Pokud jde o otázku, zda povinnost zaplatit dodatečný poplatek za těžbu stanovená nařízením č. 404/2021 představuje omezení svobody usazování, je třeba zaprvé uvést, že Komise tvrdí, aniž jí Maďarsko odporuje, že referenční ceny stanovené v čl. 1 odst. 2 tohoto nařízení byly v období, v němž probíhal postup před zahájením soudního řízení, u všech materiálů, jež jsou v něm uvedeny, vždy nižší než tržní ceny.

67

Vzhledem k tomu, že výše tohoto poplatku odpovídá 90 %, tedy téměř celému, rozdílu mezi prodejní cenou dotčených materiálů a touto referenční cenou, vyplývá z toho, že uvedený poplatek v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 50 tohoto rozsudku nutně činí výkon svobody usazování méně atraktivním, či dokonce nemožným, neboť může zabránit v návratnosti investic uskutečněných podniky, které mají povinnost jej hradit (obdobně viz rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 36).

68

Zadruhé Komise tvrdí, rovněž aniž jí Maďarsko odporuje, že z 340 podniků, jež v Maďarsku v dotčeném odvětví působí, platí dodatečný poplatek za těžbu pouze čtyři podniky, z nichž tři jsou vlastněny společností usazenou v jiném členském státě.

69

Je skutečností, že podle zásady daňové autonomie členských států platí, že mimo oblasti, v nichž je unijní daňové právo harmonizováno, spadá určení základních znaků každé daně do posuzovací pravomoci těchto států. Tato pravomoc musí být nicméně vykonávána v souladu s unijním právem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. března 2021, Komise v. Maďarsko, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, bod 44), a zejména ustanovení Smlouvy o FEU v oblasti svobody usazování (rozsudek ze dne 6. října 2022, Contship Italia, C‑433/21 a C‑434/21, EU:C:2022:760, bod 42 a citovaná judikatura).

70

Mandatorní daň ukládaná na základě zdánlivě objektivního kritéria, jež však ve většině případů vzhledem k jejím znakům znevýhodňuje obchodní společnosti se sídlem v jiném členském státě, než je členský stát zdanění, nacházející se ve srovnatelné situaci jako společnosti se sídlem v posledně uvedeném členském státě, představuje nepřímou diskriminaci obchodních společností na základě místa jejich sídla, jež je v rozporu s články 49 a 54 SFEU [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. října 2024, Staatssecretaris van Financiën (Úroky z úvěru v rámci skupiny), C‑585/22, EU:C:2024:822, bod 38 a citovaná judikatura].

71

Tak je tomu v případě dodatečného poplatku za těžbu, jelikož se uplatňuje především na společnosti usazené v jiných členských státech než v Maďarsku, a to systematicky.

72

Ačkoli Maďarsko tvrdí opak, tato situace zejména není výsledkem použití neutrálního kritéria zdanění, jako je obrat, na rozdíl od situace dotčené ve věcech, v nichž byly vydány rozsudky ze dne 3. března 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, bod 46) a ze dne 3. března 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, bod 66).

73

Jak totiž správně uvádí Komise, v projednávané věci neslouží výše obratu k určení základu pro dodatečný poplatek za těžbu, ale pouze k určení podniků, jež jsou jej povinny hradit. Mimoto, jak uznává Maďarsko, výše tohoto poplatku odpovídá vždy 90 % rozdílu mezi referenční cenou stanovenou tímto nařízením a prodejní cenou dotčených materiálů, takže tento poplatek nemá progresivní povahu.

74

Navíc dodatečný poplatek za těžbu zavedený během roku 2021 v zásadě na omezené období, a sice po dobu pandemie covidu-19, zohledňuje za účelem určení podniků, které jsou povinny jej platit, výši obratu v neměnném období, a sice obrat, kterého tyto podniky dosáhly v roce 2019, i když se na ně povinnost platit tento poplatek vztahovala přinejmenším do dne podání projednávané žaloby pro nesplnění povinnosti, tj. do 23. února 2024.

75

Dokud bude účinnost nařízení č. 404/2021 prodlužována, bude se dodatečný poplatek za těžbu vztahovat vždy na tytéž čtyři podniky, z nichž tři jsou vlastněny společností usazenou v jiném členském státě, přestože jejich obrat dosažený po roce 2019 již nedosáhne prahové hodnoty 3 miliard HUF (přibližně 7715000 eur).

76

Naopak podniky působící v témže odvětví, jejichž obrat by dosáhl této prahové hodnoty po roce 2019, nejsou povinny tento poplatek platit. Komise přitom tvrdí, aniž to Maďarsko zpochybňuje, že podniky, které nemají povinnost uvedený poplatek hradit, jsou převážně ve vlastnictví fyzických nebo právnických osob usazených v Maďarsku.

77

Režim zavedený nařízením č. 404/2021 se tedy vyznačuje tím, že s ohledem na způsob vymezení osobní působnosti tohoto nařízení budou podniky, které jsou povinny platit dodatečný poplatek za těžbu, vždy tytéž a mimoto budou podléhat povinnosti platit tento poplatek nezávisle na vývoji svého obratu. Zároveň žádnému jinému podniku nevznikne povinnost tento poplatek platit, přestože jeho obrat dosáhne nebo překročí uvedenou prahovou hodnotu 3 miliardy HUF (přibližně 7715000 eur).

78

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že povinnost zaplatit dodatečný poplatek za těžbu stanovená nařízením č. 404/2021 představuje omezení svobody usazování ve smyslu článku 49 SFEU.

79

Pokud jde o otázku, zda povinnost minimální těžby představuje omezení svobody usazování, Komise zaprvé opakovaně uvádí, že z tohoto nařízení vyplývá, že podniky, na které se vztahuje, jsou povinny dosáhnout určitého objemu těžby nebo jej zachovat, přičemž jsou nuceny hospodařit se ztrátou, aby nemusely plnit povinnost platit dodatečný poplatek za těžbu podle nařízení č. 404/2021.

80

Takový argument tedy předpokládá, že podniky, na které se vztahuje taková povinnost dosažení určitého objemu těžby, jsou rovněž povinny platit dodatečný poplatek za těžbu. Jak nicméně vyplývá z bodu 60 tohoto rozsudku, tyto podniky v praxi nejsou povinny platit dodatečný poplatek za těžbu.

81

Dále, pokud jde o podniky, které hodlají zahájit těžební činnost v Maďarsku po vstupu nařízení č. 405/2021 v platnost, a sice pouze o podniky, jichž se týká povinnost minimální těžby, jak vyplývá z bodu 59 tohoto rozsudku, Komise se omezuje pouze na obecné tvrzení, že tato povinnost ztěžuje společnostem usazeným v jiných členských státech přístup na maďarský trh.

82

Vzhledem k neexistenci jakéhokoli kumulativního účinku s povinností platit dodatečný poplatek za těžbu je přitom třeba konstatovat, že Komise, která předložila pouze takový obecný argument, nepředložila důkaz, že povinnost minimální těžby činí výkon svobody usazování méně atraktivním, jak vyžaduje judikatura připomenutá v bodech 50 a 53 tohoto rozsudku.

83

Kromě toho je třeba uvést, jak správně tvrdí Maďarsko, že tato povinnost minimální těžby se vztahuje na všechny provozovatele těžby, ať již vnitrostátní, či nikoli, kteří zahajují těžební činnost v těžební lokalitě v Maďarsku. V tomto ohledu přitom Komise nepředložila žádnou indicii, která by mohla prokázat, že uvedenou povinností jsou dotčeny zejména společnosti usazené v jiných členských státech.

84

Komise dále tvrdí, že povinnost minimální těžby brání tomu, aby provozovatelé těžby mohli snížit objem hospodářské činnosti, přestože z rozsudku ze dne 21. prosince 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, bod 53) vyplývá, že svoboda usazování znamená, že hospodářské subjekty mají zejména svobodu určit povahu a rozsah hospodářské činnosti, která bude vykonávána v hostitelském členském státě, jakož i svobodu následně snížit objem této činnosti.

85

V tomto ohledu stačí uvést, že z uvedeného rozsudku nevyplývá, že hospodářské subjekty, které zahajují činnost v jiném členském státě, než ve kterém jsou usazeny, nemohou v hostitelském členském státě v zásadě podléhat případným povinnostem, jež se mohou týkat zejména objemu činnosti, pokud jsou tyto povinnosti slučitelné s unijním právem. Pro posouzení takové slučitelnosti ve vztahu ke svobodě usazování ve smyslu článku 49 SFEU je totiž třeba, jak vyplývá z uvedeného rozsudku, zohlednit zvláštnosti vnitrostátní právní úpravy, která takové povinnosti zavádí. V této souvislosti z čl. 1 odst. 1 nařízení č. 405/2021 vyplývá, že povinnost minimální těžby závisí na „maximálním objemu těžby povoleném v provozně-technickém plánu pro zahájení těžby“. Je přitom nutno konstatovat, že Komise k této záležitosti nepředložila žádný přesný poznatek, který by Soudnímu dvoru umožnil ověřit konkrétní dopad, který může mít tato posledně uvedená povinnost sama o sobě na výkon svobody usazování dotčenými podniky.

86

S ohledem na výše uvedené důvody je třeba konstatovat, že Komise právně dostačujícím způsobem neprokázala skutečnost, že by povinnost minimální těžby zakládala omezení svobody usazování ve smyslu článku 49 SFEU.

87

Pokud jde konečně o otázku, zda zakládají omezení svobody usazování ustanovení § 27/A až § 27/C horního zákona, je třeba uvést, že Komise v žalobě pouze tvrdí, že tato ustanovení obsahují opatření obdobná opatřením uvedeným v nařízeních č. 404/2021 a č. 405/2021.

88

V tomto ohledu je třeba konstatovat, že v § 27/A horního zákona jsou v podstatě stanoveny podmínky, za nichž předseda báňského úřadu může prostřednictvím nařízení vyhlásit existenci „situace odůvodňující opatření dozoru nad trhem“.

89

Během období trvání takové situace má předseda tohoto orgánu pravomoc přijímat, a to vždy prostřednictvím nařízení, opatření obdobná opatřením, jež byla stanovena v nařízeních č. 404/2021 a č. 405/2021. Podle ustanovení § 27/B tohoto zákona je totiž tomuto předsedovi umožněno, aby stanovil zejména povinnost minimální těžby pro těžební lokality splňující určité podmínky. Mimoto v ustanovení § 27/C uvedeného zákona se zavádí zvláštní poplatek, rovněž nazvaný „dodatečný poplatek za těžbu“, přičemž předseda báňského úřadu musí pro účely placení tohoto poplatku stanovit prostřednictvím nařízení referenční ceny určitých základních stavebních materiálů.

90

Za těchto okolností je třeba v první řadě konstatovat, že v ustanoveních § 27/A až § 27/C horního zákona je zakotven pouze obecný závazný rámec, který musí být proveden prostřednictvím jednotlivých nařízení, která případně přijímá předseda báňského úřadu. Je přitom nesporné, že ke dni podání projednávané žaloby nebylo v tomto směru přijato žádné takové nařízení.

91

Ve druhé řadě opatření stanovená v ustanoveních § 27/B jsou zajisté srovnatelná s opatřeními stanovenými v nařízení č. 405/2021 a ustanovení § 27/C s ustanoveními nařízení č. 404/2021, nicméně tato ustanovení nejsou totožná.

92

Pokud jde konkrétně o režim týkající se dodatečného poplatku za těžbu, je třeba připomenout, že referenční ceny pro výpočet tohoto poplatku jsou stanoveny přímo tímto nařízením č. 404/2021, přičemž tyto ceny byly v průběhu postupu před zahájením soudního řízení vždy nižší než tržní ceny, jak vyplývá z bodu 66 tohoto rozsudku.

93

Naproti tomu v § 27/C uvedeného zákona nejsou stanoveny referenční ceny pro výpočet poplatku, který stanoví, jelikož tyto ceny musí být stanoveny v nařízení předsedy báňského úřadu. Proto není jisté, že ceny, které uvedený předseda případně stanoví, budou nižší než tržní ceny.

94

Obdobně, zatímco podniky povinné platit dodatečný poplatek za těžbu zavedený nařízením č. 404/2021 budou vždy tytéž, jak vyplývá z bodů 74 až 77 tohoto rozsudku, jelikož tento poplatek je založen na obratu v neměnném období, podniky, které jsou povinny platit poplatek stanovený v ustanovení § 27/C horního zákona, se mohou postupem času měnit. Za účelem identifikace posledně uvedených podniků totiž tento článek odkazuje na obrat dosažený těmito podniky „ve druhém zdaňovacím období předcházejícím situaci odůvodňující opatření dozoru nad trhem“, tedy na obrat v období, jež není neměnné.

95

Z těchto úvah vyplývá, že důvody, na jejichž základě bylo prokázáno, že povinnost platit dodatečný poplatek za těžbu stanovená v nařízení č. 404/2021 zakládá omezení svobody usazování, nelze uplatnit na režim stanovený v ustanovení § 27/C horního zákona, nebo by případně mohly být uplatněny pouze tehdy, pokud by předseda báňského úřadu provedl ustanovení § 27/A až § 27/C tohoto zákona, k čemuž ke dni podání projednávané žaloby, a tím spíše ani ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, nedošlo.

96

Tento závěr není zpochybněn judikaturou Soudního dvora, na kterou odkazuje Komise, jak vyplývá zejména z bodu 102 rozsudku ze dne 26. června 2019, Komise v. Řecko (C‑729/17, EU:C:2019:534), podle níž i tehdy, když orgány členského státu fakticky neuplatňují vnitrostátní ustanovení, které je v rozporu s unijním právem, právní jistota vyžaduje, aby bylo toto ustanovení změněno.

97

Tato judikatura totiž vyžaduje, aby bylo nesporné, že sporné ustanovení je v rozporu s unijním právem, čemuž v případě těchto ustanovení § 27/A až § 27/C k tomuto okamžiku není.

98

S ohledem na výše uvedené důvody je třeba konstatovat, že ustanovení § 27/A až § 27/C horního zákona jako taková a vzhledem k neexistenci jejich provedení prostřednictvím nařízení, která by byla přijata předsedou báňského úřadu, nezakládají omezení svobody usazování ve smyslu článku 49 SFEU.

99

Komise uvádí, že Maďarsko v odpovědi na odůvodněné stanovisko uvedlo několik naléhavých důvodů obecného zájmu, které odůvodňují přijetí a zachování dodatečného poplatku za těžbu.

100

Nejprve se dovolává oživení hospodářství, jakož i ochrany národního hospodářství a jeho hlavních odvětví. Podle Komise se jedná o hospodářské cíle, které nemohou představovat naléhavé důvody obecného zájmu, a to ani v takové výjimečné situaci, jako je oživení hospodářství po pandemii covidu-19, jak vyplývá z bodů 23 a 64 rozsudku ze dne 13. července 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568).

101

Maďarsko se dále dovolávalo boje proti narušení fungování trhu, zachování programu bytové výstavby a potlačování nekalých cenových praktik, které jsou podle Komise obecnými a neurčitými pojmy, jež jsou obtížně oddělitelné od hospodářských cílů uvedených v předchozím bodě, a tento členský stát u nich podle Komise neupřesnil jejich obsah ani rozsah, v němž nařízení č. 404/2021 přispívá k dosažení těchto cílů.

102

Maďarsko se konečně dovolávalo cílů, které podle Komise představují naléhavé důvody obecného zájmu uznané unijním právem, a sice bezpečnosti dodávek, jakož i ochrany spotřebitelů a příjemců služeb.

103

Pokud jde zaprvé o bezpečnost dodávek, Soudní dvůr v bodech 67 a 69 rozsudku ze dne 13. července 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), judikoval, že takového cíle se lze dovolávat jen v případě skutečné a dostatečně závažné hrozby, kterou je dotčen základní zájem společnosti, přičemž upřesnil, že nelze mít za to, že cíl zajistit bezpečnost zásobování ve prospěch odvětví stavebnictví, pokud jde o určité základní suroviny, spadá pod takový základní zájem.

104

Maďarsko podle Komise předně neprokázalo, že existuje skutečné a dostatečně závažné ohrožení bezpečnosti dodávek materiálů, na které se vztahuje nařízení č. 404/2021. I kdyby byl objem výroby těchto materiálů v tomto členském státě nedostatečný, nic nebrání jejich dovozu. Mimoto maďarská vláda neomezila ani jejich vývoz.

105

Dále je právní úprava dotčená v projednávané věci podle Komise zjevně nepřiměřená k zajištění takové bezpečnosti dodávek, neboť tím, že dotčeným podnikům ukládá povinnost prodávat se ztrátou, poškozuje jejich finanční stabilitu a podněcuje je k ukončení činnosti na maďarském trhu. I kdyby se připustilo, že stanovení referenčních cen zlepšuje bezpečnost dodávek základních stavebních materiálů, 75 % výroby těchto materiálů tomuto požadavku nepodléhá.

106

Maďarsko konečně nevysvětlilo důvod, proč takovou bezpečnost dodávek nelze zajistit opatřeními, která by svobodu usazování omezovala méně.

107

Pokud jde zadruhé o ochranu spotřebitelů a příjemců služeb, Komise uvádí, že Maďarsko tvrdí, že velikost podílů na trhu, které mají podniky povinné platit dodatečný poplatek za těžbu, byla relevantním faktorem pro posouzení vhodnosti a přiměřenosti tohoto poplatku a v důsledku uplatnění tohoto poplatku na základě čistého obratu je zaměřen na podniky, které mají dostatečné podíly na trhu k tomu, aby mohly omezovat výrobu a udržovat uměle vysoké prodejní ceny.

108

V tomto ohledu Komise poznamenává, že pokud bylo skutečným cílem dodatečného poplatku za těžbu bojovat proti mimořádným ziskům, lze si klást otázku, proč se uložení tohoto poplatku vztahuje jen na velmi malý počet podniků působících v dotčeném odvětví.

109

Mimoto Komise zdůrazňuje, že podle čl. 1 odst. 4 nařízení č. 404/2021 platí, že uplatňuje-li prodávající, který není povinen platit uvedený poplatek, cenovou politiku zaměřenou na dosahování nepřiměřeného zisku, může vůči němu vnitrostátní daňová a celní správa zahájit správní daňové řízení. Toto ustanovení za účelem dosažení cíle spočívajícího v zamezení nepřiměřeným ziskům stanoví méně omezující opatření, než je uložení uvedeného poplatku.

110

Mimoto Maďarsko podle Komise neprokázalo, že podniky povinné platit dodatečný poplatek za těžbu mají takové tržní podíly, že by mohly narušovat podmínky na trhu. Účinky narušení trhu, které tento členský stát popisuje, lze podle Komise srovnat se situací zneužití dominantního postavení ve smyslu článku 102 SFEU, proti němuž je případně třeba bojovat prostřednictvím právních nástrojů vycházejících z práva hospodářské soutěže. Ostatně před maďarským orgánem pro hospodářskou soutěž probíhají řízení proti podnikům v dotčeném odvětví.

111

Maďarsko zpochybňuje argument Komise, že nařízení č. 404/2021 a č. 405/2021 sledují čistě hospodářský cíl. Naopak podle něj tato nařízení sledují zájmy spotřebitelů a příjemců služeb, neboť zaručují jak dostupnost dostatečného množství surovin pro stavební průmysl, tak nezneužívající cenové praktiky.

112

Negativní hospodářské dopady, jež se projevily v letech 2020 a 2021 kvůli pandemii covidu-19, byly u produktů, jako je písek nebo štěrk, zhoršeny obchodní politikou některých účastníků trhu. Cena produktů těžby se v posledních pěti letech zvýšila v průměru o 20 % nezávisle na vnitrostátní nabídce a poptávce. Ve stejném období největší hospodářské subjekty v odvětví těžby písčitého štěrku podle Maďarska výrazně zvýšily nejen svůj obrat, ale i zisk po zdanění. Údajně tak dosáhly dodatečných zisků tím, že využily extrémního nárůstu poptávky ze strany ostatních hospodářských subjektů působících v odvětví stavebnictví.

113

Není nezbytné předkládat, jak požaduje Komise, důkazy o existenci nedostatku dotčených materiálů na maďarském trhu, neboť i boj proti pravděpodobnému ohrožení bezpečnosti dodávek základních stavebních materiálů lze považovat za legitimní cíl, existují-li indicie, že tato bezpečnost může být ohrožena. K tomu, aby byl členský stát oprávněn zavést vhodná a přiměřená preventivní opatření určená k odvrácení takového rizika, tedy není třeba čekat, až bude taková bezpečnost skutečně ohrožena.

114

Pokud jde o argumenty Komise týkající se zjevně nevhodné povahy nařízení č. 404/2021 k zajištění uvedené bezpečnosti dodávek, Maďarsko namítá, že i podniky, na které se nevztahuje dodatečný poplatek za těžbu a jejichž podíl na celkové produkci dotčeného materiálu činí 75 %, musí zohlednit cenovou úroveň stanovenou v nařízení č. 404/2021 a usilovat o přiměřené ziskové rozpětí. Přiměřenost by podle Maďarska byla ohrožena právě tehdy, kdyby se povinnost platit dodatečný poplatek za těžbu vztahovala na všechny hospodářské subjekty, a nikoli pouze na ty, jejichž hospodářská síla jim umožňuje ji nést.

115

Konečně, pokud jde o řízení v oblasti hospodářské soutěže uvedená Komisí, za předpokladu, že by právo hospodářské soutěže mohlo vyřešit nekalé cenové praktiky, neumožňovalo by zajistit dostupnost dostatečného množství základních stavebních materiálů.

116

Jak vyplývá z ustálené judikatury, omezení svobody usazování lze připustit pouze za podmínky, že je zaprvé odůvodněno některým z naléhavých důvodů obecného zájmu a zadruhé respektuje zásadu proporcionality, což znamená, že musí být způsobilé zajistit soudržným a systematickým způsobem uskutečnění sledovaného cíle a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení [rozsudek ze dne 6. října 2020, Komise v. Maďarsko (Vysokoškolské vzdělávání),C‑66/18, EU:C:2020:792, bod 178 a citovaná judikatura].

117

Dotyčnému členskému státu pak přísluší prokázat, že jsou tyto kumulativně stanovené podmínky splněny [rozsudek ze dne 6. října 2020, Komise v. Maďarsko (Vysokoškolské vzdělávání),C‑66/18, EU:C:2020:792, bod 179 a citovaná judikatura].

118

V tomto kontextu je nicméně třeba rovněž připomenout, že k odůvodněním, která mohou být uplatňována členským státem, musí být předloženy vhodné důkazy nebo analýza způsobilosti a nezbytnosti omezujícího opatření přijatého tímto státem, jakož i přesné informace, které mohou podpořit jeho argumentaci [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. května 2019, Komise v. Maďarsko (Požívací práva k zemědělské půdě),C‑235/17, EU:C:2019:432, bod 94 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 10. července 2025, INTERZERO a další, C‑254/23, EU:C:2025:569, bod 101].

119

V projednávané věci Maďarsko tvrdí, že přijetí nařízení č. 404/2021 bylo nezbytné k oživení hospodářství, ochraně národního hospodářství a jeho hlavních odvětví, včetně zajištění dodávek základních stavebních materiálů, k zachování a zabezpečení programu bytové výstavby, pro boj proti selhání trhu, k zajištění poctivého obchodního styku, potlačování nekalých cenových praktik a k ochraně příjemců služeb.

120

Tento členský stát zdůrazňuje, že se nejedná o čistě hospodářské cíle, neboť toto nařízení má v konečném důsledku sloužit zájmům spotřebitelů a příjemců služeb, neboť zaručuje dostupnost základních stavebních materiálů v dostatečném množství a za ceny, které nejsou přemrštěné.

121

Z písemností uvedeného členského státu vyplývá, že všechny tyto důvody se v podstatě zakládají na údajných kombinovaných účincích nepříznivého vývoje na trhu kvůli pandemii covidu-19 a nedostatku těchto materiálů. Účinky tohoto nedostatku byly zhoršeny chováním nejvýznamnějších hospodářských subjektů v dotčeném odvětví, jež tím dosáhly mimořádných zisků, neboť využily extrémního nárůstu poptávky.

122

Podle ustálené judikatury důvody čistě hospodářské povahy nemohou být naléhavými důvody obecného zájmu, které by mohly odůvodnit omezení základní svobody zaručené Smlouvou o FEU (rozsudek ze dne 10. července 2025, INTERZERO a další, C‑254/23, EU:C:2025:569, bod 123 a citovaná judikatura).

123

To platí zejména pro cíle spojené s podporou národního hospodářství nebo s jeho řádným fungováním (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. července 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, bod 64 a citovaná judikatura), jako je cíl spočívající v oživení hospodářství, jakož i v ochraně národního hospodářství a jeho hlavních odvětví, jehož se Maďarsko v projednávané věci dovolává.

124

Soudní dvůr naproti tomu připustil, že vnitrostátní právní úprava může být odůvodněným omezením základní svobody, vychází-li z hospodářských důvodů, které sledují cíl obecného zájmu (rozsudek ze dne 10. července 2025, INTERZERO a další, C‑254/23, EU:C:2025:569, bod 123 a citovaná judikatura).

125

Z ustálené judikatury nicméně vyplývá, že pokud naléhavé důvody obecného zájmu, jako je veřejný pořádek či veřejná bezpečnost, uvedené v čl. 52 odst. 1 SFEU, umožňují odchýlit se od základní svobody stanovené Smlouvou o FEU, musí být vykládány restriktivně, a proto nemůže být jejich rozsah určován jednostranně každým členským státem bez kontroly ze strany orgánů Evropské unie. Těchto důvodů se lze dovolávat pouze v případě skutečné, aktuální a dostatečně závažné hrozby dotýkající se některého základního zájmu společnosti [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. května 2019, Komise v. Maďarsko (Požívací práva k zemědělské půdě),C‑235/17, EU:C:2019:432, bod 59; ze dne 18. června 2020, Komise v. Maďarsko (Transparentnost sdružování),C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 91 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 13. července 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, bod 66].

126

Pokud jde konkrétně o cíl související s bezpečností zásobování, Soudní dvůr rozhodl, že takového cíle se lze dovolávat jen v případě skutečné a dostatečně závažné hrozby, kterou je dotčen základní společenský zájem (rozsudek ze dne 13. července 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, bod 67 a citovaná judikatura).

127

Soudní dvůr v bodě 69 rozsudku ze dne 13. července 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568) již přitom judikoval, že nelze mít za to, že cíl spočívající v zajištění bezpečnosti zásobování ve prospěch odvětví stavebnictví, pokud jde o některé základní suroviny, a sice štěrk, písek a jíl, jež jsou výsledkem těžební činnosti, spadá pod „základní zájem společnosti“ ve smyslu judikatury připomenuté v předchozích dvou bodech.

128

Stejně tak nelze mít za to, že cíl, kterého se Maďarsko v projednávané věci dovolává, jímž je zajistit bezpečnost zásobování odvětví stavebnictví materiály, na které se vztahuje dodatečný poplatek za těžbu zavedený nařízením č. 404/2021, a sice tříděný písek, tříděný štěrk, tříděný písčitý štěrk, přírodní písčitý štěrk a cement, spadá pod takový „základní zájem společnosti“, a tudíž ani nezakládá naléhavý důvod obecného zájmu, který by mohl odůvodnit omezení svobody usazování.

129

Pokud jde o cíl spočívající v zachování a zabezpečení programu bytové výstavby, je nutno konstatovat, že Maďarsko ve svých písemnostech neposkytlo žádný poznatek o obsahu ani rozsahu tohoto programu, čímž porušilo povinnost, která pro něj v tomto ohledu vyplývá podle judikatury uvedené v bodě 118 tohoto rozsudku.

130

Každopádně se tento cíl, stejně jako cíle spočívající v boji proti narušení fungování trhu, potlačování nekalých cenových praktik, jakož i v ochraně spotřebitelů a příjemců služeb, v podstatě zakládá, jak vyplývá z bodu 121 tohoto rozsudku, na údajných kumulativních účincích nepříznivého vývoje trhu v důsledku pandemie covidu-19 a nedostatku materiálu, na který se vztahuje dodatečný poplatek za těžbu.

131

V tomto ohledu Komise Maďarsku vytýká, že nepředložilo žádný důkaz o existenci takového nedostatku na maďarském trhu.

132

Maďarsko přitom tvrdí, že takové důkazy není nutné předkládat, neboť i boj proti pravděpodobnému ohrožení bezpečnosti dodávek podobných materiálů v odvětví stavebnictví lze rovněž považovat za legitimní cíl, existují-li indicie, že tato bezpečnost může být ohrožena.

133

Tímto postupem tento členský předně nedodržel povinnosti připomenuté v bodech 117 a 118 tohoto rozsudku, které mu přísluší, pokud se dovolává naléhavých důvodů obecného zájmu, aby odůvodnil omezení svobody usazování

134

Maďarsko se dále tím, že argumentuje pouhou „pravděpodobností“ ohrožení bezpečnosti zásobování odvětví stavebnictví některými materiály, netvrdí existenci „skutečné“ a „aktuální“ hrozby ve smyslu judikatury uvedené v bodě 126 tohoto rozsudku.

135

Existence skutečné, aktuální a dostatečně závažné hrozby dopadající na některý ze základních zájmů společnosti, umožňující uplatnit naléhavé důvody obecného zájmu, tedy není ve vztahu k cílům uvedeným v bodě 130 tohoto rozsudku prokázána.

136

Omezení svobody usazování vyplývající z povinnosti platit dodatečný poplatek za těžbu stanovené v nařízení č. 404/2021 tudíž není odůvodněno žádným z cílů, kterých se Maďarsko dovolává.

137

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že Maďarsko tím, že přijalo ustanovení týkající se placení poplatku stanoveného tímto nařízení, nesplnilo povinnosti vyplývající z článku 49 SFEU.

138

Prvnímu žalobnímu důvodu je tudíž třeba částečně vyhovět v rozsahu, v němž se týká dodatečného poplatku za těžbu stanoveného nařízením č. 404/2021.

139

Komise tvrdí, že nařízení č. 404/2021 a ustanovení § 27/A až § 27/C horního zákona jí měly být oznámeny v souladu s čl. 5 odst. 1 směrnice 2015/1535 ve fázi návrhu.

140

Má za to, že toto nařízení i ustanovení § 27/A až § 27/C horního zákona spadají pod pojem „jiné požadavky“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. d) této směrnice, neboť se jedná o pravidla, jež mají „závaznou právní formu“.

141

Mimoto nařízení č. 404/2021 a ustanovení § 27/A až § 27/C horního zákona ovlivňují uvádění na trh surovin a základních stavebních materiálů, které jsou v nich uvedeny, a to zaprvé stanovením oficiálních cen těchto výrobků a zadruhé uložením povinnosti zaplatit dodatečný poplatek za těžbu.

142

Podle Komise lze tento výklad dovozovat i z její příručky ke směrnici 2015/1535, v níž je upřesněno, že se pojem „jiné požadavky“ vztahuje rovněž na podmínky „mající vliv na spotřební cyklus výrobku, od období uvedení na trh až po fázi nakládání se vzniklým odpadem nebo likvidaci tohoto odpadu“, přičemž tyto podmínky musí být způsobilé významně ovlivnit složení nebo povahu výrobku nebo jeho uvádění na trh.

143

Maďarsko tvrdí, že druhý žalobní důvod musí být zamítnut.

144

Z článku 5 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2015/1535 vyplývá, že členské státy neprodleně sdělí Komisi každý „návrh technického předpisu“, přičemž tento pojem zahrnuje zejména, jak vyplývá z čl. 1 odst. 1 písm. g) této směrnice, pojem „jiný požadavek“.

145

Podle čl. 1 odst. 1 písm. d) uvedené směrnice se pojmem „jiné požadavky“ rozumí požadavek jiný než technická specifikace kladený na výrobek zejména z důvodu ochrany spotřebitelů nebo životního prostředí, který má vliv na jeho spotřební cyklus po uvedení na trh, jako jsou podmínky použití, recyklace, opětovného používání nebo zneškodňování, pokud tyto podmínky mohou významně ovlivnit složení nebo povahu výrobku nebo jeho uvádění na trh.

146

Definice posledně uvedeného pojmu je tedy do jisté míry složitější a vyžaduje, jak uvedl generální advokát v bodě 118 svého stanoviska, splnění řady kumulativních podmínek.

147

Je třeba připomenout, že jak vyplývá z bodu 53 tohoto rozsudku, v rámci řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU přísluší Komisi, aby prokázala existenci tvrzeného nesplnění povinnosti a předložila Soudnímu dvoru poznatky nezbytné k přezkoumání existence tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se přitom Komise mohla opírat o pouhé domněnky.

148

Teprve když Komise předložila dostatečné poznatky k prokázání existence tvrzeného nesplnění povinnosti, je na tomto členském státu, aby věcně a podrobně zpochybnil předložené poznatky a důsledky, které z nich vyplývají [rozsudek ze dne 24. června 2021, Komise v. Španělsko (Zhoršení stavu přírodní oblasti Doñana),C‑559/19, EU:C:2021:512, bod 47 a citovaná judikatura].

149

I když Komise v projednávané věci na podporu druhého žalobního důvodu tvrdí, že nařízení č. 404/2021 a ustanovení § 27/A až § 27/C horního zákona spadají pod pojem „jiný požadavek“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. d) směrnice 2015/1535, toto tvrzení ničím nepodpírá, neboť v podstatě pouze konstatuje, že se jedná o pravidla, která mají „závaznou právní formu“ a ovlivňují uvádění surovin a základních stavebních materiálů na trh. Tato tvrzení přitom neumožňují právně dostačujícím způsobem prokázat důvody, proč tyto akty maďarského práva spadají pod tento pojem.

150

Při neexistenci byť stručné analýzy jednotlivých kumulativních podmínek stanovených posledně uvedeným ustanovením ve vztahu ke každému z těchto aktů, Komise neumožnila Soudnímu dvoru, aby ověřil existenci tvrzeného nesplnění povinnosti.

151

Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že Komise právně dostačujícím způsobem neprokázala, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 5 odst. 1 směrnice 2015/1535.

152

V důsledku toho je třeba druhý žalobní důvod zamítnout.

153

S ohledem na všechny výše uvedené důvody je třeba určit, že Maďarsko tím, že přijalo ustanovení týkající se platby dodatečného poplatku za těžbu uvedená v nařízení č. 404/2021, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 49 SFEU.

154

Ve zbývající části se žaloba zamítá.

155

Podle čl. 138 odst. 3 jednacího řádu Soudního dvora platí, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení.

156

Vzhledem k tomu, že žalobě Komise se v projednávané věci vyhovuje pouze částečně, je důvodné rozhodnout, že každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto: