null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
LAILY MEDINA
přednesené dne 10. července 2025(1)
Věc C‑245/24
LUKOIL Bulgaria EOOD,
LUKOIL Neftohim Burgas AD
proti
Komisija za zaštita na konkurencijata
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Administrativen sad Sofia-oblast (Správní soud oblasti Sofie, Bulharsko)]
„ Řízení o předběžné otázce – Hospodářská soutěž – Článek 102 SFEU – Zneužití dominantního postavení – Odvětví ropy – Odepření přístupu k základní infrastruktuře – Použití kritérií stanovených v rozsudku Bronner (věc C‑7/97) – Privatizace – Koncese“
1. Projednávaná věc znovu nastoluje otázku použití přelomového rozsudku Bronner(2) ve vztahu k odepření přístupu k základní infrastruktuře. Tentokrát uvedená otázka vyvstává v kontextu infrastruktury, která byla původně státním monopolem, následně byla získána privatizací a byly do ní vloženy značné investice na základě plnění privatizační smlouvy i v průběhu provozování podnikatelské činnosti nového vlastníka.
2. Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Administrativen sad Sofia-oblast (Správní soud Sofijské oblasti, Bulharsko), je předkládána v rámci řízení o žalobě podané společnostmi LUKOIL Bulgaria EOOD (dále jen „Lukoil Bulgaria“) a LUKOIL Neftohim Burgas AD (dále jen „Lukoil Burgas“) (společně dále jen „skupina Lukoil“) proti rozhodnutí Komisija za zaštita na konkurencijata (bulharský vnitrostátní úřad pro ochranu hospodářské soutěže, dále jen „KZK“)(3). Ve svém rozhodnutí KZK konstatoval, že skupina Lukoil porušila čl. 21 odst. 2 a 5 zákona na ochranu hospodářské soutěže (zakon za zaštita na konkurencijata, dále jen „ZOHS“) a čl. 102 druhý pododstavec písm. b) SFEU zneužitím dominantního postavení na trhu skladování pohonných hmot.
I. Skutkový základ sporu v původním řízení a předběžná otázka
Činnost skupiny Lukoil v Bulharsku a privatizace
3. Žalobkyně v původním řízení jsou dvě společnosti se sídlem v Bulharsku, které v uvedeném členském státě působily již v době privatizace Neftokhimicheski kombinat Burgas [petrochemický závod v Burgasu (Bulharsko), dále jen „Kombinat Burgas“].
4. Kombinat Burgas zahájil činnost jako společnost ve vlastnictví státu v roce 1963. Hlavní chemické výrobní závody byly postaveny a uvedeny do provozu v letech 1960 až 1970. Aktiva společnosti (tj. infrastruktura) zahrnují tři potrubní vedení a sedm zásobníků/terminálů, které tvoří síť určenou zejména pro přepravu motorových paliv z pobřeží Černého moře do hlavního města a pro přepravu paliv ze zásobníků ropy pro účely skladování a dopravy do největších bulharských měst (Burgas, Stara Zagora, Plovdiv a Sofie). Společnost rovněž využívala přístavní terminál Rosenets k dovozu surovin a vývozu konečných výrobků. Společnost Neftohim, se sídlem v Burgasu, byla založena rozhodnutím Rady ministrů ze dne 24. února 1989. Na základě nařízení Rady ministrů ze dne 5. září 1991 o zakládání jednočlenných obchodních společností ve vlastnictví státu byla uvedená společnost s účinností od 31. srpna 1991 přeměněna na jednočlennou obchodní společnost ve vlastnictví státu. V souladu s programem privatizace prostřednictvím privatizačních kupónů, který přijalo Narodno sabranie (Národní shromáždění) dne 19. prosince 1995, bylo naplánováno, že 25 % kapitálu společnosti bude převedeno z vlastnictví státu do soukromého vlastnictví v rámci hromadné privatizace prostřednictvím privatizačních kupónů, zatímco si stát ponechá 75 % kapitálu. Rozhodnutím Rady ministrů č. 650 ze dne 11. října 1999 byla schválena smlouva o privatizaci na prodej 58 % kapitálu společnosti, tedy většinového podílu. Smlouva o prodeji byla uzavřena dne 12. října 1999 mezi Bulharskou republikou a společností Lukoil Petrol AD, Sofie. Dne 3. května 2001 koupila společnost Lukoil Petrol na základě smlouvy o privatizaci 13,89 % kapitálu společnosti Neftohim (jejíž název byl změněn na Lukoil Neftohim Burgas AD), což představuje prioritní soubor akcií či podílů.
5. Nařízením č. 181 ze dne 20. července 2009 Bulharská republika prohlásila, že přístav Burgas, včetně přístavního terminálu Rosenets, na který je napojen, a výše uvedené potrubní vedení představují strategickou infrastrukturu.
6. V tomto ohledu je v předkládacím rozhodnutí uvedeno, že skupina Lukoil vložila od uzavření smlouvy o privatizaci do dotčených podniků značné investice, přičemž důkazy o investicích do základních zařízení skupiny Lukoil byly ve věci v původním řízení předloženy.
7. Rozhodnutí KZK bylo určeno dvěma společnostem ze skupiny Lukoil: společnosti Lukoil Burgas, která je výrobcem, a společnosti Lukoil Bulgaria, která je distributorem v rámci uvedené skupiny v Bulharsku.
8. Lukoil Burgas, s místem podnikání v Burgasu, je nejdůležitějším výrobcem ropných produktů v zemi. Provozuje rafinerii Burgas a přístavní terminál Rosenets na základě koncese udělené bulharským státem dne 22. března 2011.
9. Pokud jde o řízení společnosti Lukoil Burgas, od 1. ledna 2016 do 9. prosince 2018 byl základní kapitál společnosti rozdělen na 88 417 183 akcií, každá o jmenovité hodnotě 1 leva (BGN). Společnost Lukoil Europe Holdings BV vlastnila 88,72 % akcií a společnost PAO Lukoil (ruská akciová společnost kótovaná na burze) 11,10 %. Od 10. prosince 2018 je kapitál této společnosti rozdělen na 99 397 192 akcií, přičemž Lukoil Europe Holdings drží 89,97 % a PAO Lukoil drží 9,88 % těchto akcií. Konečnou ovládající mateřskou společností je společnost PAO Neftenaya Kompania LUKOIL se sídlem v Ruské federaci. Akcie jsou rozděleny do dvou tříd, a sice na třídu A, kterou tvoří jediná akcie ve vlastnictví Bulharské republiky, jež jí přiznává zvláštní práva, a třídu B, kterou tvoří zbývajících 99 397 191 akcií v podobě zaknihovaných kmenových akcií. Na základě uvedených zvláštních práv může valná hromada akcionářů společnosti Lukoil Burgas přijmout rozhodnutí o podstatném omezení výroby paliva nebo odmítnutí přístupu k přístavním terminálům a potrubním vedením za spravedlivé protiplnění pouze s předchozím písemným souhlasem bulharského státu a za určitých podmínek.
10. Lukoil Bulgaria, se sídlem v Sofii, působí v oblasti distribuce ropných produktů, zejména velkoobchodu s pohonnými hmotami. Za tímto účelem má k dispozici zásobníky rozmístěné po celé zemi. V období od 1. ledna 2016 do 30. listopadu 2020 měla společnost Lukoil Bulgaria tři daňové sklady podléhající spotřební dani. Pro maloobchodní distribuci pohonných hmot využívá společnost Lukoil Bulgaria svou vnitrostátní síť čerpacích stanic.
11. Pokud jde o řízení společnosti Lukoil Bulgaria, od 1. ledna 2016 do 15. prosince 2020 byla výhradním vlastníkem kapitálu uvedené společnosti společnost Lukoil Europe Holdings Ltd, se sídlem v Amsterodamu (Nizozemsko), a poté následně byla ve vlastnictví další společnosti ze skupiny Lukoil, a sice LITASCO SA, se sídlem ve Švýcarsku.
Rozhodnutí KZK a odůvodnění předložení žádosti o rozhodnutí o předběžných otázkách
12. Poté, co Varchovna administrativna prokuratura (Státní zastupitelství při Nejvyšším správním soudu, Bulharsko) zjistilo, že maloobchodní prodejní cena pohonných hmot v Bulharsku klesla v březnu 2020 méně (o 11 %) než srovnatelná cena ropy na světových trzích (o 47 %), požádalo KZK, aby prošetřilo existenci porušení práva hospodářské soutěže v souvislosti s určováním maloobchodních cen paliva.
13. Podle předkládajícího soudu z rozhodnutí KZK vyplývá, že skupina Lukoil je největším oprávněným skladovatelem paliva a hlavním hospodářským subjektem působícím na velkoobchodním a maloobchodním trhu s uvedenými produkty. Podle KZK je infrastruktura skupiny Lukoil v dané zemi i regionu jedinečná a v současné době, když bylo státní vlastnictví zrušeno, ji nelze nahradit.
14. Skupina Lukoil měla navíc jakožto oprávněný skladovatel regulační povinnost umožnit přístup k části své skladovací kapacity. Podle uvedeného rozhodnutí se od 23. prosince 2020 na všechny uvedené infrastruktury, s výjimkou potrubního vedení mezi Burgasem a Sofií, jakož i na zásobníky Iliantsi a Ruse, vztahovala povinnost vyplývající ze změn provedených dne 18. září 2020 v Pravilnik za prilagane na Zakona za aktsiznite i danachnite skladove (nařízení, kterým se provádí zákon o spotřebních daních a daňových skladech), která oprávněným skladovatelům přikazovala zpřístupnit část kapacit konkurenci.
15. Podle uvedeného rozhodnutí KZK uplatňovala skupina Lukoil v období od 1. ledna 2016 do 31. března 2021 (dále jen „období protiprávního jednání“) celkovou strategii, jejímž cílem bylo zneužívat svého dominantního postavení na trhu skladování paliva tím, že neumožní jiným výrobcům nebo dovozcům paliva přístup ke své infrastruktuře pro skladování a přepravu paliva, přičemž skupina Lukoil zejména: i) odepřela dovozcům a výrobcům pohonných hmot přístup k vlastním daňovým skladům skupiny Lukoil; ii) omezila dovozy po moři blokováním daňových skladů v přístavních terminálech Rosenets a Varna; a iii) odepřela dovozcům a výrobcům paliva přístup k potrubnímu vedení skupiny Lukoil.
16. KZK měl za to, že uvedené jednání lze kvalifikovat jako „neodůvodněné odmítnutí dodat zboží nebo poskytnout služby“ ve smyslu čl. 21 odst. 5 ZOHS a jako „omezení výroby, obchodu a technického vývoje na úkor spotřebitelů“ ve smyslu § 21 odst. 2 ZOHS, přičemž obě uvedené kvalifikace spadají rovněž pod zneužívající praktiky spočívající v „omezování výroby, odbytu nebo technického vývoje způsobujících újmu spotřebitelům“, které zakazuje čl. 102 druhý pododstavec písm. b) SFEU. Zmíněný orgán měl za to, že se společnosti Lukoil Burgas a Lukoil Bulgaria dopustily jediného porušení písm. b) uvedeného ustanovení a odpovídajících ustanovení bulharského práva, které spočívalo ve zneužití dominantního postavení na trhu skladování pohonných hmot v Bulharsku. Jako sankci za uvedené protiprávní jednání uložil KZK společnosti Lukoil Burgas pokutu ve výši 139 864 965 BGN (přibližně 71,5 milionu eur) a společnosti Lukoil Bulgaria pokutu ve výši 55 271 210 BGN (přibližně 28,3 milionu eur).
17. Předkládající soud mimo jiné uvádí, že z rozhodnutí KZK vyplývá, že KZK měl za to, že rozsudek Bronner není použitelný z důvodu, že získaná infrastruktura byla vybudována z veřejných prostředků, což platí pro celé období trvání protiprávního jednání, a že existuje právní povinnost poskytnout přístup, která se vztahuje na období od 23. prosince 2020 do 31. ledna 2021.
18. Z uvedeného rozhodnutí vyplývá, že infrastruktura, která sestává zejména z pěti zásobníků ropy, dvou daňových skladů (Burgas a Rosenets) a všech potrubních vedení skupiny Lukoil, k nimž společnosti Lukoil Burgas a Lukoil Bulgaria odepřely během období protiprávního jednání přístup, byla z větší části vybudována z veřejných prostředků.
19. Předkládající soud si v podstatě klade otázku, zda je pro účely vyloučení podmínek vycházejících z rozsudku Bronner z důvodu, že dominantní podnik získal základní infrastrukturu na základě privatizace nebo koncese, nutno zohledňovat jiné okolnosti, jako jsou povinnosti vyplývající ze smlouvy o privatizaci, výše investic vynaložených uvedeným podnikem a to, zda byly uvedené investice uskutečněny z podnětu dominantního podniku nebo na žádost státu.
20. Předkládající soud v tomto ohledu podotýká, že KZK měl za to, že podmínky vycházející z rozsudku Bronner nejsou použitelné na infrastrukturu vybudovanou z veřejných prostředků, která byla následně získána dominantním podnikem v rámci privatizace nebo byla uvedenému podniku poskytnuta na základě koncese. K rozhodnutí KZK však byla připojena dvě nesouhlasná stanoviska dvou členů uvedeného orgánu, kteří v odůvodnění svého postoje citují rozsudek LG(4), v němž bylo konstatováno, že protiprávní jednání podobné protiprávnímu jednání dotčenému v projednávané věci není odmítnutí dodávek, ale představuje zcela odlišný druh protiprávního jednání.
21. Předkládající soud ve své otázce 2.1 zmiňuje sdělení Evropské komise o jejích pokynech k prioritám v oblasti prosazování práva(5). V bodě 75 uvedených pokynů se uvádí, že „[v]ědomí, že mohou mít povinnost zajišťovat dodávky proti své vůli, může vést dominantní podniky (nebo podniky, které předpokládají, že by se mohly stát dominantními) k tomu, aby do dotyčné činnosti neinvestovaly nebo investovaly méně. Rovněž konkurenti mohou být v pokušení parazitovat na investicích uskutečněných dominantním podnikem, místo aby investovali sami. Žádný z těchto důsledků není z dlouhodobého hlediska v zájmu spotřebitelů“.
22. Za těchto okolností se Administrativen sad Sofia-oblast (Správní soud Sofijské oblasti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1. V případě, že vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž zjistil různé praktiky, z nichž některé klasifikoval jako odepření přístupu k základnímu zařízení a jiné jako obchodní omezení, které ale v souhrnu tvořily celkovou strategii podniku, je přípustné konstatovat jediné porušení článku 102 SFEU nebo je nezbytné konstatovat, že se jedná o samostatná protiprávní jednání, která budou klasifikována jako odepření přístupu k základnímu zařízení resp. jako obchodní omezení?
2. Měl by orgán pro hospodářskou soutěž vyloučit použití [podmínek v rozsudku Bronner (dále jen „podmínky Bronner”)] na tvrzené porušení článku 102 SFEU ve formě odmítnutí dodávek (refusal to supply) ve všech případech, kdy podnik v dominantním postavení získal ve vztahu k základní infrastruktuře (essential facility) veřejné prostředky (na základě smlouvy o privatizaci/koncese), nebo je zapotřebí posoudit výši investice, naplňování smlouvy o privatizaci/koncese (na jejímž základě byla získána základní infrastruktura), jakož i otázku, zda investice byla učiněna v souvislosti s naplňováním investiční smlouvy/koncese nebo z vlastní iniciativy?
2.1 V případě kladné odpovědi na předcházející otázku, je zajištěno dodržování zásady proporcionality podle [bodu 75 sdělení Komise o pokynech k prioritám v oblasti prosazování práva] při použití restriktivních kritérií, která byla stanovena na základě zásady ‚zcela nezbytně nutného‘ k zachování hospodářské soutěže, s přiměřeným zohledněním zájmů dominantního podniku, pokud tento dominantní podnik investoval do základní infrastruktury (essential facility)?“
II. Řízení před Soudním dvorem
23. Písemná vyjádření předložily skupina Lukoil, KZK, bulharská vláda a Komise. Všechny uvedené zúčastněné rovněž přednesly ústní vyjádření před Soudním dvorem dne 10. dubna 2025.
III. Posouzení
A. Úvodní poznámky
24. Na základě žádosti Soudního dvora se toto stanovisko zabývá pouze předběžnými otázkami 2 a 2.1, které se týkají použití kritérií z rozsudku Bronner.
25. Vzhledem k tomu, že jsou otázky 2 a 2.1 vzájemně propojeny, budu se jimi zabývat společně. Uvedené otázky předkládajícího soudu jsou ve své podstatě zaměřeny na výklad článku 102 SFEU za účelem určení, zda se kritéria Bronner nepoužijí ve všech případech odepření přístupu k infrastruktuře, kterou dominantní podnik nabyl od státu prostřednictvím privatizace nebo nad kterou vykonává kontrolu na základě koncesní smlouvy. Podpůrně se předkládající soud táže, zda je pro použití kritérií Bronner v projednávané věci nezbytné posuzovat jednání a investiční strukturu dominantního podniku a výši investic. Předkládající soud si rovněž klade otázku ohledně případných důsledků vyplývajících z použití zásady proporcionality v projednávané věci. Je třeba uvést, že z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že otázky vycházejí z předpokladu, že dotčená infrastruktura je základní infrastrukturou.
26. Jak doložím níže, z nedávné judikatury unijních soudů vyplývá, že uvedené soudy zaujímají k použitelnosti kritérií Bronner diferencovaný přístup, přičemž použitelnost těchto kritérií tak závisí mimo jiné na vlastnictví, která je dotčenou základní infrastrukturou, nebo na kontrole nad ní, a na případných regulačních povinnostech.
27. Pokud jde o praktiky spočívající v odepření přístupu k infrastruktuře, kterou vytvořil dominantní podnik pro potřeby vlastní činnosti a kterou vlastní, z judikatury Soudního dvora vyplývá, že takové odepření může představovat zneužití dominantního postavení za podmínky, že i) toto odepření může vyloučit veškerou hospodářskou soutěž na relevantním trhu, ii) nemůže být objektivně odůvodněno a iii) infrastruktura je sama o sobě nezbytná pro výkon činnosti žadatele o přístup v tom smyslu, že neexistuje žádná skutečná nebo potenciální náhrada této infrastruktury(6).
28. Kritéria Bronner jsou dvojí. Zaprvé jsou v uvedeném rozsudku stanoveny určité požadavky, které musí dotčená infrastruktura splňovat, aby se dotčená kritéria použila (požadavky Bronner). Zadruhé vymezuje důsledky, které musí nastat, pokud dominantní podnik odepře poskytnout přístup k dotčené infrastruktuře, aby mohlo být uvedené jednání kvalifikováno jako zneužívání ve smyslu článku 102 SFEU (podmínky Bronner). Ačkoli se otázky 2 a 2.1 v zásadě týkají první části kritérií Bronner, je nezbytné připomenout důvody, které vedly Soudní dvůr ke stanovení uvedených podmínek pro prokázání takového zneužívajícího jednání.
29. Soudní dvůr zdůraznil, že konstatování, že dominantní podnik zneužil svého postavení z důvodu odmítnutí uzavřít smlouvu se soutěžitelem, má za následek, že tento podnik je nucen smlouvu s tímto soutěžitelem uzavřít. Taková povinnost přitom obzvláště zasahuje do smluvní svobody a práva na vlastnictví dominantního podniku, jelikož i podnik v dominantním postavení má v zásadě možnost odmítnout uzavření smlouvy a využívat infrastrukturu, kterou vytvořil pro vlastní potřeby(7).
30. Podmínky Bronner mají za cíl nastolit spravedlivou rovnováhu mezi požadavky nenarušené hospodářské soutěže na jedné straně a smluvní svobodou a právem na vlastnictví dominantního podniku na straně druhé. Nutit podnik ke sdílení aktiv, která vyvinul na vlastní náklady, může omezit inovace a investice, neboť snižuje motivaci kteréhokoli podniku investovat a inovovat v dlouhodobém horizontu(8). Takový přístup vychází z úvahy, že by dominantní podnik do takové infrastruktury neinvestoval stejným způsobem (nebo vůbec), pokud by věděl, že bude nucen ji sdílet se svými konkurenty(9).
31. Uložení povinnosti poskytnout přístup je podle Soudního dvora podmíněno tím, aby dotčená infrastruktura byla nezbytná a jednání dominantního podniku mohlo vyloučit veškerou hospodářskou soutěž. Striktní povaha uvedených kritérií nutně vyžaduje, aby použitelnost kritérií Bronner zůstala omezena na případy, které de facto odpovídají původním požadavkům stanoveným Soudním dvorem jako součást uvedených kritérií. Odlišný výklad zmíněných požadavků by nepatřičně omezil účinnost článku 102 SFEU.
32. Podle Soudního dvora se uvedené podmínky mají zaprvé použít v případě odepření přístupu k infrastruktuře, kterou dominantní podnik vyvinul pro potřeby své činnosti prostřednictvím svých investic, čímž se stanoví požadavek vlastnictví dotčené infrastruktury a kontroly nad ní. S ohledem na účel uvedených podmínek se tudíž tyto podmínky nepoužijí v situaci, kdy dotčená infrastruktura nebyla financována prostřednictvím vlastních investic dominantního podniku, ale z jiných prostředků, jako jsou například veřejné prostředky, a pokud tento podnik není vlastníkem této infrastruktury(10).
33. Zadruhé Soudní dvůr upřesnil použitelnost kritérií Bronner v situaci, kdy dominantní podnik podléhá regulační povinnosti, a rozhodl, že „uložení takové povinnosti [poskytnout přístup ke své infrastruktuře] má za následek, že k [ní] dominantní podnik nemůže ve skutečnosti odepřít přístup“(11). Lze předpokládat, že v takové situaci již zákonodárce nastolil spravedlivou rovnováhu mezi dotčenými zájmy, přičemž vzal v úvahu specifické okolnosti daného odvětví a skutečnost, že si dominantní podnik zachovává svou rozhodovací samostatnost pouze ve vztahu k podmínkám výše uvedeného přístupu(12). Soudní dvůr tak stanovil požadavek plné rozhodovací samostatnosti dominantního podniku ve vztahu k uvedenému přístupu.
34. Soudní dvůr rovněž upřesnil, že podmínky Bronner se použijí pouze na „kategorické“ odmítnutí jednat(13) a nikoli na jiné formy zneužívání (například stlačování marží nebo zničení infrastruktury, jako je třeba odstranění úseku železniční sítě)(14) ani, pokud jde o digitální platformy, na situace, kdy dominantní podnik nevyvinul takovou platformu pouze pro potřeby vlastní činnosti, ale s cílem umožnit třetím podnikům ji využívat(15).
35. Z výše uvedeného vyplývá, že Soudní dvůr zamýšlel kritéria Bronner jako kritéria striktní, aby nedocházelo k oslabení motivace dominantních podniků k investicím do vlastní infrastruktury. Zároveň je působnost kritérií Bronner omezena na specifické situace, v nichž má dominantní podnik nad dotčenou infrastrukturou plnou kontrolu. Ve všech ostatních situacích nelze – k tomu, aby jednání dominantního podniku spočívající v odepření poskytnutí přístupu k základním zařízením mohlo být považováno za zneužívající – vyžadovat, aby byly podmínky Bronner vždy splněny(16).
36. Ve světle těchto úvah se budu nyní věnovat analýze otázek 2 a 2.1.
B. Posouzení sporné infrastruktury ve světle kritérií Bronner
37. První částí druhé otázky se předkládající soud táže, zda se kritéria Bronner nepoužijí ve všech případech odepření přístupu k infrastruktuře, pokud byla uvedená infrastruktura vyvinuta státem s využitím veřejných prostředků.
38. Jak jsem již podotkla v úvodních poznámkách výše, z judikatury unijních soudů jasně vyplývá, že rozhodnutí o tom, zda se použijí kritéria Bronner, nelze učinit mechanicky. Z uvedené judikatury vyplývá, že unijní soudy zkoumají účinek na hospodářskou soutěž a inovace (posuzováním otázky, zda zneužívající jednání vyvolává účinky vyloučení z trhu a brání inovacím) a neposuzují pouze to, jakou má dotčená infrastruktura formu, kdo je držitelem právního titulu k ní nebo kdo ji původně vybudoval(17). Za tímto účelem přistupuje Soudní dvůr k posouzení použitelnosti kritérií Bronner zohledňováním všech relevantních okolností věci(18). Zkoumá otázky týkající se vlastnictví nebo ovládání infrastruktury(19), charakteristik údajného protisoutěžního jednání(20), existence vnějších omezení rozhodovací samostatnosti(21), jakož i účelu investic a vývoje infrastruktury, přičemž v každé věci rozhoduje na základě specifického dopadu uvedených okolností jako celku. Domnívám se tedy, že pro účely rozhodnutí o tom, zda jsou kritéria Bronner použitelná, je předkládající soud povinen posoudit všechny relevantní okolnosti věci, která mu byla předložena.
39. Zjišťování uvedených okolností je úkolem pouze překládajícího soudu, jelikož v rámci řízení o předběžné otázce Soudnímu dvoru nepřísluší, aby zjišťoval skutkový stav, ale pouze aby poskytl výklad relevantních ustanovení unijního práva(22). V této souvislosti přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen(23).
40. Jak vyplývá ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, pochybnosti předkládajícího soudu o použitelnosti kritérií Bronner se týkají důsledků, které je třeba vyvodit z různých aspektů nabytí infrastruktury, jakož i ze získání této infrastruktury a výkonu kontroly nad ní. Předkládající soud se netáže na účel nabytí a užívání uvedené infrastruktury ani nevyjadřuje pochybnosti o charakteristikách tvrzeného jednání dominantního podniku. Má analýza se proto zaměří na následující dva požadavky: i) vlastnictví a ovládání infrastruktury a ii) rozhodovací samostatnost dominantního podniku.
41. Pro účely poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu je vhodné posoudit tyto požadavky na základě jednotlivých aspektů daných v projednávané věci, které jsou relevantní pro určení, zda se použijí kritéria Bronner, a sice: i) infrastruktura, kterou dominantní podnik nabyl od soukromých třetích stran a prostřednictvím soukromého financování; ii) relevance původního státního monopolu infrastruktury; iii) kontrola nad infrastrukturou v případě koncese; iv) relevance investic uskutečněných dominantním podnikem po privatizaci; a v) povinnosti vyplývající z privatizačních a koncesních smluv.
1. Infrastruktura nabytá dominantním podnikem od soukromých třetích osob a prostřednictvím soukromého financování
42. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že některé části infrastruktury dotčené ve věci v původním řízení nabyla skupina Lukoil z vlastního podnětu a pro své vlastní podnikatelské účely, od soukromých třetích osob a prostřednictvím soukromého financování. Uvedenými zařízeními jsou zásobníky ropy Iliantsi a Ruse, které podle společnosti Lukoil „neměly nic společného se smlouvami o privatizaci a koncesními smlouvami“.
43. Lukoil na jednání tvrdila, že sám KZK měl výslovně za to, že kritéria Bronner jsou použitelná na zásobníky ropy Iliantsi a Ruse téměř po celou dobu trvání protiprávního jednání, nicméně přesto se uvedený orgán rozhodl tato kritéria nepoužít.
44. S výhradou ověření předkládajícím soudem platí, že základní infrastruktura takového druhu by představovala klasický kontext použitelnosti kritérií Bronner, tj. infrastruktura byla vytvořena nebo získána pro podnikatelské účely podniku bez jakékoli účasti státu. Kritéria Bronner jsou tedy v zásadě použitelná v rozsahu, v němž v takové situaci dominantní podnik investoval do uvedené infrastruktury na základě předpokladu, že ji bude moci používat pro své vlastní podnikatelské účely a že by ji neměl být ihned nucen sdílet ji se svou konkurencí.
45. V rozsudku LG totiž Soudní dvůr uznal, že se podmínky Bronner použijí v případě odepření přístupu k infrastruktuře, jejímž vlastníkem je dominantní podnik a kterou vyvinul pro potřeby své činnosti prostřednictvím svých investic(24). Uvedený rozsudek podle všeho nevyžaduje, aby byla infrastruktura nutně vybudována samotným dominantním podnikem, neboť použití výrazu „vyvinul“ může jednoduše znamenat „nabyl za účelem jejího začlenění do obchodní strategie podniku“. V tomto smyslu mohou být vlastnická práva získána prostřednictvím jakékoli obchodní transakce.
46. Z toho vyplývá, že pro uvedené části infrastruktury se kritéria Bronner v zásadě použijí za předpokladu, že předkládající soud bude moci prokázat, že skupina Lukoil nabyla jejich vlastnictví prostřednictvím obchodních transakcí se soukromými třetími osobami s využitím soukromého financování a uvedená skupina o této infrastruktuře sama plně rozhoduje.
2. Relevance skutečnosti, že uvedená infrastruktura byla původně státním monopolem, a zda tato skutečnost ipso facto brání kritériím Bronner
47. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že nejdůležitější část infrastruktury byla původně monopolní infrastrukturou ve vlastnictví státu, resp. veřejnou monopolní infrastrukturou, kterou v mezidobí nabyl privatizací soukromý podnik (skupina Lukoil), aniž se na uvedenou infrastrukturu vztahovala trvající koncese nebo regulační povinnost poskytnout přístup(25). Lze podotknout, že judikatura, která by byla přímo relevantní pro tuto část infrastruktury, není příliš rozsáhlá, neboť většina takových odvětví – telekomunikace, energetika, železnice atd. – byla v rámci privatizace nebo liberalizace podřízena regulačním režimům.
48. Klíčovou otázkou je, zda KZK správně tvrdí, že podmínky Bronner nelze použít ve všech případech pouze z toho důvodu, že výstavba základní infrastruktury nebyla financována z vlastních zdrojů dominantního podniku, ale pochází ze státního monopolu nebo byla financována z veřejných prostředků.
49. Domnívám se, že takový přístup by byl příliš zjednodušující. Původ zařízení je sice relevantním faktorem, jak vysvětlím níže, nicméně ze související judikatury unijních soudů a rozhodovací praxe Komise vyplývá, že skutečnost, že určité aktivum bylo kdysi veřejné (vybudováno z veřejných prostředků), neposkytuje právní základ pro vyloučení použití kritérií Bronner ipso facto.
50. Při posuzování použitelnosti kritérií Bronner v kontextu privatizace tak musí být uvedená otázka posuzována v každém jednotlivém případě zvlášť, se zohledněním povahy dotčené infrastruktury, jakož i individuálních aspektů jejího nabytí.
51. Zaprvé, pokud jde o podmínky Bronner ve vztahu k prokázání zneužívajícího odepření přístupu, neexistuje žádná nutná a přímá souvislost mezi historickým státním monopolem a naplněním uvedených podmínek. Otázka, zda je přístup ke konkrétní infrastruktuře nezbytný a zda jeho odepření může vyloučit veškerou hospodářskou soutěž, závisí na skutkových a právních okolnostech existujících v okamžiku tvrzeného zneužití, nikoli na událostech, které nastaly dávno před tvrzeným porušením práva hospodářské soutěže.
52. Zadruhé článek 102 SFEU, který v druhém pododstavci písm. b) stanoví, že zneužívání může spočívat „v omezování výroby, odbytu nebo technického vývoje na úkor spotřebitelů“, nikterak nenasvědčuje tomu, že by infrastruktura vlastněná nebo ovládaná podnikem, který byl dříve státním monopolem, měla po blíže neurčenou dobu po skončení státního monopolu podléhat odlišným právním požadavkům podle uvedeného článku. Uvedené ustanovení ostatně neupravuje žádné zvláštní zacházení ve vztahu k bývalým státním monopolům(26).
53. Pro účely článku 102 SFEU je tedy bývalá státní infrastruktura ve vlastnictví soukromého subjektu z právního hlediska obdobná čistě soukromé infrastruktuře, pokud je dominantní podnik vlastníkem uvedené infrastruktury a plně o ní sám rozhoduje. V této souvislosti je zejména důležité, zda byla infrastruktura nabyta za spravedlivou cenu a zda do ní dominantní podnik investoval, jakož i zda může uvedený podnik vystupovat jako vlastník pro účely použití rozsudku Bronner. V tomto ohledu by měl mít dominantní podnik možnost dovolávat se záruk stanovených v čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie, podle kterého má každý právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej(27).
54. Ve věci v původním řízení by tedy měl předkládající soud ověřit, zda skupina Lukoil zaplatila státu v rámci privatizace spravedlivou cenu. V této souvislosti podotýkám, že Soudní dvůr již v podstatě rozhodl(28) – v rámci unijního práva v oblasti státních podpor, které je úzce propojeno s unijním právem hospodářské soutěže – ve věci týkající se privatizace v těžebním průmyslu, že nabytí aktiv v konkurenční aukci prováděné v rámci privatizace musí být postaveno na roveň jakémukoliv jinému nabytí aktiv. Soudní dvůr v této souvislosti zejména zdůraznil význam spravedlivé ceny, „to znamená […] nejvyšší ceny, kterou by byl soukromý investor jednající v obvyklých podmínkách hospodářské soutěže ochoten zaplatit za uvedené společnosti ve stavu, v němž se nacházejí“. Kromě toho Soudní dvůr zdůraznil důležitost povahy transakce, která musí být „otevřeným a konkurenčním nabídkovým řízením za tržních podmínek“. Je na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda byl ve věci v původním řízení použit postup srovnatelné povahy.
55. Je totiž vhodné poznamenat, že i v předchozích rozhodnutích Komise přistupovala ke zprivatizované základní infrastruktuře rovněž podle rámce, který byl podobný rámci podle rozsudku Bronner. Před rozsudkem Bronner Komise vypracovala doktrínu základní infrastruktury v řadě věcí týkajících se přístupu k dopravní infrastruktuře. V těchto raných věcech z devadesátých let 20. století, které se týkaly privatizovaných přístavů a trajektových terminálů (věci Sealink/B&I – Holyhead a Sea Containers/Stena Sealink)(29), použila Komise uvedenou doktrínu na přístup k přístavu, čímž implicitně uznala, že uvedené přístavy byly pro provozovatele trajektů nezbytné a odepření přístupu by vyloučilo hospodářskou soutěž. I když uvedené věci předcházely rozsudku Bronner, Komise jej svým přístupem nastínila.
56. Dále z věcí předcházejících rozsudku Bronner, jako je Magill(30) a IMS Health(31), vyplývá, že i když bylo aktivum původně vyvinuto s veřejnoprávní účastí nebo právní exkluzivitou, byl nucený přístup k němu omezen na takové „výjimečné okolnosti“, jako jsou okolnosti dané v rozsudku Bronner (nezbytnost, nový výrobek atd.).
57. Kromě toho má přístup, který navrhuji, oporu v bodě 75 rozsudku ve věci LG. Z něj lze vyvodit, že kritéria Bronner jsou vyloučena per se, „pokud dominantní postavení vyplývá z dřívějšího zákonného monopolu, a to tím spíše když dotčená infrastruktura patří státu a byla vybudována a rozvinuta z veřejných prostředků“. Proto v případě, kdy neexistuje žádný zákonný monopol a vlastnická práva byla převedena na soukromý subjekt v rámci privatizace, nelze z judikatury Soudního dvora dovozovat automatické vyloučení kritérií Bronner a předkládající soud musí posoudit rozsah vlastnických práv a práv ovládání. Jedním z cílů uvedených kritérií je totiž ochrana vlastnických práv dominantního podniku, takže konkurenti dominantního podniku mají nárok na nucený přístup k jeho infrastruktuře pouze tehdy, je-li to vhodné a odůvodněné.
58. Situaci, v níž byla infrastruktura převedena na soukromý podnik za úplatu a uvedený podnik byl nucen převzít závazky bývalého veřejného vlastníka vůči třetím osobám (jako jsou dluhy, smluvní povinnosti nebo náklady na ochranu životního prostředí), tak nelze považovat za rovnocennou situaci, v níž bývalý státní monopol základní infrastrukturu „zdědil“ (jako tomu bylo v rozsudku ve věci LG, kdy dominantním podnikem v uvedené věci byla veřejnoprávní společnost a infrastruktura na ni byla v zásadě převedena bezúplatně).
59. Konečně je vhodné poznamenat, že jak nejnovější judikatura Tribunálu, tak i rozhodovací praxe Komise nasvědčují stejnému přístupu. Ve věci Bulgarian Energy Holding(32) skutečnost, že síť uvedeného subjektu byla historicky vybudována státem, Tribunálu – ani Komisi v jejím rozhodnutí – nebránila v použití kritérií Bronner.
60. Proto skutečnost, že infrastruktura byla dříve ve vlastnictví státu a vybudována státem, neznamená, že – jakmile se v důsledku privatizace stala infrastrukturou ve vlastnictví soukromé osoby – automaticky nebude přihlíženo k podmínkám Bronner.
61. Z výše uvedených úvah vyplývá, že původ infrastruktury jako státního monopolu nebrání automaticky použití kritérií Bronner, pokud – v případě, že dominantní podnik získal v důsledku privatizace základní infrastrukturu, která byla původně státním monopolem – dominantní podnik uvedenou infrastrukturu vlastní a vykonává nad ní kondtrolu a nadále již nečerpá výhody zákonného monopolu.
3. Kontrola nad infrastrukturou v případě koncese
62. V této části se pro účely posouzení, zda se uplatní kritéria Bronner, zabývám zkoumáním otázky, jak je v této souvislosti relevantní kontrola nad infrastrukturou. Jinými slovy, věnuji se posouzení, jaký má v této souvislosti význam skutečnost, že některé části infrastruktury dotčené ve věci v původním řízení nejsou ve vlastnictví skupiny Lukoil, ale tato skupina je provozuje na základě koncese. Tato část se konkrétně týká infrastruktury přístavního terminálu Rosenets, který je ve vlastnictví bulharského státu, ale na základě koncese je poskytnut na dobu 35 let skupině Lukoil.
63. Na rozdíl od argumentace KZK pouhá skutečnost, že skupina Lukoil není vlastníkem uvedeného zařízení, sama o sobě nestačí k vyloučení použití kritérií Bronner. V rozsudku IMS Health(33) Soudní dvůr zdůraznil skutečnost, že podnik „kontroluje […] výrobek nebo službu“. Kromě toho, jak zdůraznil generální advokát A. Rantos ve stanovisku ve věci European Superleague Company, „[p]odle teorie základních zařízení může být dominantní podnik, který vlastní nebo ovládá základní infrastrukturu, nucen spolupracovat se svými konkurenty tím, že jim k ní poskytne přístup bez diskriminace“(34). Výše uvedené úvahy a judikatura zdůrazňují možnost rozšířit pojetí vztahu mezi dominantním podnikem a dotčenou základní infrastrukturou z vlastnictví stricto sensu na stav kontroly nad ní.
64. Pokud jde o dopad kritérií Bronner, je třeba poznamenat, že se tato kritéria zaměřují na účinky, jež má odepření přístupu k základní infrastruktuře na konkurenty a spotřebitele, jakož i na neexistenci alternativ, které může dominantní podnik, jenž zařízení vlastní nebo nad ním má kontrolu, způsobit(35). Tři podmínky Bronner stanovené v bodě 41 uvedeného rozsudku jsou vymezeny Soudním dvorem způsobem, který chrání motivaci dominantního podniku investovat, jakož i jeho obecné právo na vlastnictví a svobodu zvolit si své obchodní partnery, aby bylo zaručeno, že povinnost poskytnout přístup k základní infrastruktuře zůstane „výjimečnou okolností“. S ohledem na uvedený kontext umožňuje odůvodnění podporující rozhodnutí v rozsudku Bronner vykládat požadavek „vlastnictví“ široce, tedy tak, že postačuje i pouhá „kontrola“ nad základní infrastrukturou (kdy odepření přístupu k ní omezuje hospodářskou soutěž).
65. Jak podotkl generální advokát F. G. Jacobs ve svém stanovisku ve věci Bronner, doktrína základní infrastruktury se zaměřuje na to, aby se zabránilo účinkům omezení hospodářské soutěže(36). V této souvislosti by v případě zneužívajícího odepření přístupu k takové infrastruktuře utrpěli spotřebitelé stejnou újmu bez ohledu na to, zda je dominantní podnik „vlastníkem“ nebo „koncesionářem“ uvedených zařízení. Platí však zaprvé, že koncesionář musí mít na základě koncesní smlouvy oprávnění vykonávat takovou míru kontroly, která je v podstatě srovnatelná s vlastnictvím, včetně toho, že má možnost o takové infrastruktuře plně sám rozhodovat. Zadruhé k tomu, aby mohl dominantní podnik čerpat výhody z ochrany svých práv získaných na základě takové smlouvy, je třeba, aby za využívání uvedeného zařízení zaplatil spravedlivou cenu. Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda tomu tak bylo i ve věci v původním řízení.
66. Přestože tedy dominantní podnik nemusí být vlastníkem základní infrastruktury, skutečnost, že má k uvedené infrastruktuře práva – například výlučná práva – která byla získána prostřednictvím koncesní smlouvy za spravedlivou cenu a jež uvedenému podniku přiznávají možnost vykonávat kontrolu nad danou infrastrukturou (zejména tím, že bez souhlasu dominantního podniku třetí strany nemají možnost přístupu k infrastruktuře), může stačit k odůvodnění uplatnění kritérií Bronner. Takový přístup zvolily Tribunál i Komise ve věci Bulgarian Energy Holding(37).
67. Podle mého názoru se tudíž kritéria Bronner použijí v zásadě stejně jak na případ, kdy dominantní podnik přímo vlastní infrastrukturu, tak i na případ, kdy ji provozuje na základě koncese. Důležité je však to, že v případě koncesí jsou často uložena značná „omezení“(38), takže dominantní podnik nemusí být v takové situaci schopen prokázat, že má dostatečnou kontrolu nad infrastrukturou nebo vykonává ve vztahu k ní dostatečná práva, zejména právo vyloučit přístup konkurentů k uvedené infrastruktuře – na rozdíl od neomezené kontroly, kterou jakožto výlučný vlastník vykonával podnik Bronner nad dotčenou infrastrukturou ve stejnojmenné věci. V takové situaci je rozhodovací samostatnost dominantního podniku, včetně svobodné volby svých obchodních partnerů, omezená.
68. Z toho vyplývá, že i když dominantní podnik nemusí být vlastníkem základní infrastruktury, tak skutečnost, že má k uvedené infrastruktuře práva – například výlučná práva – vyplývající z koncesní smlouvy, která uvedenému podniku udělují, oproti zaplacení spravedlivé ceny, možnost, aby v rámci výkonu své kontroly nad uvedenou infrastrukturou o ní sám rozhodoval (zejména tím, že bez souhlasu dominantního podniku třetí strany nemají možnost přístupu k infrastruktuře), postačuje k odůvodnění použití kritérií Bronner, nejsou-li uvedená práva omezena podmínkami koncesní smlouvy.
4. Relevance investic vynaložených po privatizaci
69. Předkládající soud rovněž žádá o poskytnutí vodítka ohledně toho, zda by měly být – pro účely určení, zda se použijí kritéria Bronner – nutno v situaci, kdy dominantní podnik nabyl od státu klíčovou infrastrukturu (prostřednictvím privatizace nebo na základě koncese), zohledněny jiné okolnosti, jako je plnění povinností vyplývajících z privatizační nebo koncesní smlouvy, výše případných investic a otázka, zda investice byly vynaloženy z podnětu podniku nebo byly součástí plnění dané smlouvy.
70. Předkládající soud se rovněž v podstatě táže, zda by měl KZK při posuzování výše uvedených otázek uplatnit zásadu proporcionality, aby zajistil, že pokud je dominantní podnik povinen poskytnout přístup ke své infrastruktuře, nebude nespravedlivě sankcionován za investice, které skutečně vynaložil.
71. I v případě, kdy byla základní infrastruktura původně státním monopolem, mohl dominantní podnik vynaložit značné následné investice (na zachování, modernizaci, rozšíření kapacity, zavedení nových výrobků nebo služeb atd.), popřípadě zaplatit spravedlivou cenu v rámci privatizace. Z pohledu uvedeného podniku se jedná o utopené náklady a dotčený podnik má oprávněný nárok na to, aby měl z uvedených investic prospěch.
72. Jak tedy vyplývá z bodů 53 a 68 tohoto stanoviska, pokud dominantní podnik jednal jako rozumný účastník trhu v průběhu privatizace nebo řízení o udělení koncese a i v následujícím období, v takovém případě si zasluhuje ochranu vlastnických práv a smluvní svobody stejně jako vlastníci infrastruktury získané v rámci běžné podnikatelské činnosti, nejsou-li uvedená práva omezena privatizační nebo koncesní smlouvou.
5. Povinnosti vyplývající z privatizačních a koncesních smluv
73. Ještě než se budu věnovat dopadu povinností vyplývajících z privatizačních nebo koncesních smluv, je vhodné připomenout, že Soudní dvůr již upřesnil, že kritéria Bronner se nepoužijí, pokud má dominantní podnik regulační povinnost(39) poskytnout přístup k infrastruktuře, nad kterou má kontrolu(40).
74. V tomto ohledu Soudní dvůr judikoval, že regulační povinnost může být relevantní při posuzování zneužívajícího jednání ve smyslu článku 102 SFEU(41). Soudní dvůr rovněž upřesnil, že existence takové povinnosti ovlivňuje rozhodovací samostatnost dominantního podniku(42). V tomto smyslu uvedený podnik nemůže z důvodu regulační povinnosti nadále (dle své vůle) odepřít přístup(43).
75. Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že předkládající soud nemá žádné pochybnosti o regulačních povinnostech a jejich dopadu na dotčenou infrastrukturu.
76. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že bulharský stát je vlastníkem přístavního terminálu Rosenets, který je součástí „přístavu veřejné dopravy Burgas s celostátním významem“. Jak vyplývá z bodu II.3 předkládacího rozhodnutí, přístavní terminál Rosenets je provozován společností Lukoil Burgas na základě koncesní smlouvy(44) s trváním na dobu 35 let. Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že uvedená koncesní smlouva ukládá i) dominantnímu podniku povinnost poskytnout přístup k jeho přístavním službám(45), a ii) povinnost nečinit nic, co by zakládalo zneužití dominantního postavení v rámci poskytování takového přístupu(46).
77. S ohledem na uvedené skutkové okolnosti nastoluje projednávaná věc dosud neřešenou otázku, zda je možné vycházet z analogie mezi regulační povinností poskytnout přístup na straně jedné a koncesní nebo privatizační smlouvou na straně druhé, pokud přímo nebo nepřímo obsahují určité povinnosti, jež stát uložil dominantnímu podniku v souvislosti s dotčenou infrastrukturou.
78. Z výše uvedené judikatury Soudního dvora vyplývá, že pokud se na dominantní podnik vztahují regulační povinnosti, je aspektem, který určuje, zda se použijí kritéria Bronner, skutečnost, zda má dotčený dominantní podnik možnost svobodně rozhodnout o tom, že přístup k infrastruktuře odepře. Rozhodující je tedy důsledek výkonu regulační pravomoci. Z těchto důvodů mám za to, že je možné vycházet z analogie se situací, kdy příslušný státní orgán – prostřednictvím koncesní nebo privatizační smlouvy – jednostranně ukládá povinnost přístupu prostřednictvím výkonu pravomoci, jež mu byla svěřena příslušnými regulačními akty, a to i v případě, kdy je to prováděno prostřednictvím zvláštního soukromoprávního úkonu. Je však důležité, aby nástroj, který se stát rozhodne použít – zákonný, smluvní nebo regulační, skutečně zakládal závaznou povinnost poskytnout přístup k dotčené infrastruktuře a obsahoval v tomto ohledu jasné, přesné a bezpodmínečné ustanovení.
79. Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že bulharský stát použil několik prostředků vlastních pravomoci orgánu veřejné moci: i) způsob, jakým stanovil podmínky privatizačních a koncesních smluv; ii) přidělení „zlaté akcie“ v rámci podílu na kapitálu společnosti Lukoil Burgas, která státu uděluje právo veta v případě některých strategických rozhodnutí společnosti; iii) změny právní úpravy (tj. kvalifikace ropné infrastruktury jako strategické infrastruktury); a iv) uložení povinnosti poskytnout třetím stranám přístup k části skladovací kapacity. Na základě těchto podmínek přísluší předkládajícímu soudu, aby ověřil, zda je rozhodovací samostatnost skupiny Lukoil skutečně omezena tak, že si zachovává rozhodovací samostatnost pouze ve vztahu k podmínkám přístupu(47).
80. Z výše uvedených úvah vyplývá, že kritéria Bronner se nepoužijí v případech, kdy privatizační nebo koncesní smlouva nebo jiná související opatření omezují rozhodovací samostatnost dominantního podniku, pokud jsou takové podmínky uloženy příslušným státním orgánem, který vykonává svou pravomoc na základě relevantních regulačních ustanovení. Je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda tomu tak je.
IV. Závěry
81. Navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázky 2 a 2.1, které položil Administrativen sad Sofia-oblast (Správní soud Sofijské oblasti, Bulharsko), odpověděl následovně:
„1) Kritéria uvedená v bodě 41 rozsudku ze dne 26. listopadu 1998, Bronner (C‑7/97, EU:C:1998:569) se v zásadě použijí, pokud lze prokázat, že:
a) dominantní podnik nabyl vlastnictví základní infrastruktury prostřednictvím obchodních transakcí se soukromými třetími osobami prostřednictvím soukromého financování za předpokladu, že o této infrastruktuře sám plně rozhoduje;
b) dominantní podnik, který nabyl základní infrastrukturu, jež byla původně státním monopolem, v důsledku privatizace, nemá žádný prospěch ze zákonného monopolu a uvedenou infrastrukturu vlastní a má nad ní kontrolu;
c) dominantní podnik není vlastníkem dotčené základní infrastruktury, nicméně přesto má práva, jako jsou výlučná práva, vyplývající z koncesní smlouvy, která uvedenému podniku za spravedlivou cenu přiznávají rozhodovací samostatnost k výkonu plné kontroly nad uvedenou infrastrukturou.
2) Použitelnost kritérií Bronner by měla být vyloučena v situacích, kdy privatizační nebo koncesní smlouva nebo související opatření týkající se základní infrastruktury obsahují podmínky, které omezují rozhodovací samostatnost dominantního podniku, pokud jsou takové podmínky uloženy příslušným státním orgánem, který vykonává svou pravomoc na základě relevantních regulačních ustanovení.
Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda se kritéria Bronner použijí ve věci v původním řízení.
1– Původní jazyk: angličtina.
2– Rozsudek ze dne 26. listopadu 1998 (C‑7/97, dále jen „rozsudek Bronner“, EU:C:1998:569).
3– Rozhodnutí č. 332 ze dne 4. dubna 2023 (dále jen „rozhodnutí KZK“).
4– Rozsudek ze dne 12. ledna 2023, Lietuvos geležinkeliai v. Komise (C‑42/21 P, dále jen „rozsudek LG“, EU:C:2023:12).
5– Sdělení Komise – Pokyny k prioritám Komise v oblasti prosazování práva při používání článku 82 [ES] na zneužívající chování dominantních podniků vylučující ostatní soutěžitele (Úř. věst. 2009, C 45, s. 7).
6– Viz rozsudky Bronner; bod 41; LG, bod 79; a ze dne 10. září 2024, Google a Alphabet v. Komise (Google Shopping) (C‑48/22 P, dále jen „rozsudek Google Shopping“, EU:C:2024:726, bod 89).
7– Rozsudek ze dne 25. března 2021, Slovak Telekom v. Komise (C‑165/19 P, EU:C:2021:239, bod 46 a citovaná judikatura) (dále jen „rozsudek Slovak Telekom“).
8– Viz stanovisko generálního advokáta F. G. Jacobse ve věci Bronner (C‑7/97, EU:C:1998:264, bod 57).
9– Stejné obavy rezonují i v judikatuře United States Supreme Court (Nejvyšší soud Spojených států amerických) (Verizon Communications Inc v. Law Offices of Curtis v. Trinko LLP, 540 US č. 02-682 (2004)).
10– Rozsudek LG, body 86 a 87. Odepření dominantního podniku zpřístupnit infrastrukturu, kterou má k dispozici poté, co od orgánů veřejné moci „zdědil“ právo ji bezúplatně používat, musí být analyzováno nikoli ve světle specifických podmínek Bronner, ale s ohledem na obecná kritéria článku 102 SFEU jako samostatná forma zneužití (rozsudek LG, bod 91 a citovaná judikatura).
11– Rozsudek LG, bod 88 a citovaná judikatura.
12– V tomto smyslu viz rozsudek LG, bod 88.
13– Rozsudek Google Shopping, bod 90.
14– První situace viz rozsudek Slovak Telekom, body 59 a 60, a druhá situace viz rozsudek LG, bod 91.
15– Rozsudek ze dne 25. února 2025, Alphabet a další (C‑233/23, EU:C:2025:110).
16– V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. února 2011, TeliaSonera Sverige (C‑52/09, EU:C:2011:83, bod 58).
17– Viz například rozsudky ze dne 6. prosince 2012, AstraZeneca v. Komise (C‑457/10 P, EU:C:2012:770; v uvedeném rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že zneužití patentů k oddálení generických léčivých přípravků bylo zneužívající, protože vylučovalo konkurenty a inovace, přestože práva duševního vlastnictví byla držena v souladu s právem); ze dne 17. února 2011, TeliaSonera Sverige (C‑52/09, EU:C:2011:83, body 60 až 77); rozsudek Slovak Telekom, body 50 až 51 a 109, zdůrazňující účinky vyloučení; rozsudek ze dne 12. května 2022, Servizio Elettrico Nazionale a další (C‑377/20, EU:C:2022:379; v uvedeném rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že použití historických údajů o zákaznících by mohlo být zneužívající, pokud by mohlo vyloučit konkurenční nabídky bez ohledu na historický nárok dominantního podniku na tyto údaje); rozsudek LG, bod 134 (s důrazem na účinky vyloučení); rozsudek Google Shopping (ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že upřednostnění sebe sama musí být posuzováno v rámci analýzy založené na účincích). Viz též rozsudky ze dne 17. září 2007, Microsoft v. Komise (T‑201/04, EU:T:2007:289; se zaměřením na újmu způsobenou na inovacích a újmu způsobenou spotřebitelům), a ze dne 25. října 2023, Bulgarian Energy Holding a další v. Komise (T‑136/19, EU:T:2023:669, body 235 a násl.; které zrušilo rozhodnutí Komise z důvodu, že „účinky spočívající ve vyloučení z trhu […] nesmějí být čistě hypotetické.“; dále jen „rozsudek Bulgarian Energy Holding“).
18– Viz rozsudek LG, bod 78 a citovaná judikatura.
19 Viz například rozsudek LG, body 75 a 78 a citovaná judikatura.
20 Viz například rozsudek Google Shopping, bod 158 (Tribunál odmítl, že by posouzení Komise bylo čistě spekulativním, když konstatoval, že svou analýzu odůvodnila na základě i) podezřelých skutečností s ohledem na právo hospodářské soutěže a ii) na základě zvláštních okolnost týkajících se povahy infrastruktury, které vedly k tomuto rozdílnému zacházení).
21 Viz například rozsudek LG, bod 88.
22– Rozsudek ze dne 4. října 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Pokus o přístup k osobním údajům uloženým v mobilním telefonu) (C‑548/21, EU:C:2024:830, bod 41 a citovaná judikatura).
23– Rozsudek ze dne 28. března 2019, Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:263, bod 35 a citovaná judikatura).
24– Rozsudek LG, bod 86.
25 O tento případ se jednalo až do okamžiku uložení regulační povinnosti. Viz bod 14 tohoto stanoviska.
26– Obdobná argumentace již totiž byla před Soudním dvorem uplatněna. Viz například věc, v níž byl vydán rozsudek Slovak Telekom. Kromě toho, na rozdíl od rozsudku Tribunálu v uvedené věci Soudní dvůr v rámci řízení o kasačním opravném prostředku nezaložil svůj rozsudek na skutečnosti, že dominantní postavení mělo svůj původ ve státním monopolu, ale na existenci právní povinnosti přístupu a na povaze jednání.
27– Rozsudek ze dne 21. května 2019, Komise v. Maďarsko (Požívací práva k zemědělské půdě) (C‑235/17, EU:C:2019:432, body 67 a násl.).
28– Rozsudek ze dne 20. září 2001, Banks (C‑390/98, EU:C:2001:456, bod 77).
29– Rozhodnutí Komise ze dne 11. června 1992 týkající se řízení podle článku 86 Smlouvy o EHS (IV/34.174 – Sealink/B&I – Holyhead: prozatímní opatření, k dispozici na internetových stránkách https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases/dec_docs/34174/34174_2_2.pdf), a rozhodnutí Komise ze dne 21. prosince 1993 týkající se řízení podle článku 86 Smlouvy o [ES] (IV/34.689 – Sea Containers v. Stena Sealink – Prozatímní opatření) (Úř. věst. 1994, L 15, s. 8).
30– Rozsudek ze dne 6. dubna 1995, (C‑241/91 P a C‑242/91 P, EU:C:1995:98, bod 53 a násl.).
31– Rozsudek ze dne 29. dubna 2004, (C‑418/01, EU:C:2004:257, body 28 a násl.).
32– V současné době probíhá u Soudního dvora řízení o kasačním opravném prostředku. V rozsudku Bulgarian Energy Holding Tribunál v bodech 250 až 269 potvrdil použití kritérií Bronner.
33 Rozsudek ze dne 29. dubna April 2004 (C‑418/01, EU:C:2004:257, body 28 a 29).
34– C‑333/21, EU:C:2022:993, bod 138 (kurzivou zvýraznila autorka tohoto stanoviska).
35– V případě zneužívajícího odepření přístupu k základnímu zařízení je vyloučena hospodářská soutěž a bez takového přístupu nemůže hospodářská soutěž prospívat.
36– C‑7/97, EU:C:1998:264, bod 43.
37– Viz rozsudek Bulgarian Energy Holding, bod 261 a násl., jakož i rozhodnutí Komise v uvedené věci (které bylo zrušeno Tribunálem z jiných důvodů). Skupina Bulgarian Energy Holding tvrdila, že nemůže být činěna odpovědnou za odepření přístupu, neboť není vlastníkem dotčeného zařízení ani provozovatelem přenosové soustavy. Tribunál uvedený argument odmítl.
38– Jako například povinnosti poskytnout konkurentům dominantního podniku jakožto třetím stranám přístup k infrastruktuře, zejména v síťových odvětvích.
39– Zařízeními, na něž se vztahuje regulační povinnost přístupu, jsou zařízení, na která se již vztahuje odvětvová regulační povinnost umožnit přístup třetím osobám, jako jsou telekomunikační sítě podléhající pravidlům pro zpřístupnění účastnického vedení, energetické sítě nebo železniční infrastruktura, kde právní úprava vyžaduje otevřený přístup za regulovaných podmínek.
40– Rozsudek LG, bod 89. Viz též rozsudek Slovak Telekom, body 57 až 60 (s ohledem, mimo jiné, na regulační povinnost přístupu ex ante není nutné prokazovat nezbytnost). Kromě toho v bodě 51 uvedeného rozsudku Soudní dvůr vysvětlil, že i když „omezení přístupu“ mohou představovat formu zneužití, pokud jsou způsobilá vyvolat přinejmenším potenciální protisoutěžní, či dokonce vylučující účinky, nelze je stavět na roveň prostému odmítnutí umožnit soutěžiteli přístup k infrastruktuře, jelikož orgán pro hospodářskou soutěž nebo příslušný vnitrostátní soud nebude muset nutit dominantní podnik k tomu, aby poskytl přístup ke své infrastruktuře, protože ten již byl poskytnut. Opatření, která budou přijata v takovém kontextu, tedy budou zasahovat do smluvní svobody dominantního podniku a jeho práva na vlastnictví méně, než kdyby byl nucen zpřístupnit svou infrastrukturu, kterou si vyhradil pro potřeby vlastní činnosti.
41– Rozsudek LG, body 88 a 89, jakož i citovaná judikatura.
42– Tamtéž, bod 88.
43– Rozsudek Slovak Telekom, bod 57.
44– Rozhodnutím Rady ministrů Bulharské republiky č. 172 ze dne 22. března 2011 udělil bulharský stát koncesi na služby v přístavním terminálu Rosenets.
45– Článek 32 odst. 2 koncesní smlouvy mezi Bulharskou republikou a společností LUKOIL Neftohim Burgas AD, k dispozici na internetových stránkách https://nkr.government.bg/ConcessionaireProcedures/ConcessionaireProcedureInfo/b5b444ae-11f9-4bbc-9557-fa3250ce48a6.
46– Článek 32 odst. 6 uvedené koncesní smlouvy. Pokud jde o privatizovanou infrastrukturu, předkládající soud uvádí, že bulharský stát má určitý vliv na rozhodovací pravomoc společnosti Lukoil Burgas, jakož i na skutečnost, že dotčená infrastruktura má podle bulharského práva strategický význam.
47 V tomto smyslu viz rozsudek LG, bod 88.