1.

Jazyk není pouze prostředkem komunikace, ale též nositelem kultury a identity ( 2 ). Unijní Smlouvy uznávají stěžejní roli jazyka. Článek 3 odst. 3 čtvrtý pododstavec SEU i článek 22 Listiny základních práv Evropské unie stanoví, že Unie respektuje svou jazykovou rozmanitost. Podle čl. 4 odst. 2 SEU navíc Unie ctí i národní identitu svých členských států, jejíž součástí je podle Soudního dvora též ochrana jejich úředních jazyků ( 3 ).

2.

V této souvislosti byl Soudní dvůr několikrát žádán o posouzení vzájemného vztahu mezi ochranou úředních jazyků členských států a dodržováním základních unijních svobod ( 4 ). V projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Nejvyšší správní soud, Litva), vyvstala podobná otázka a Soudnímu dvoru se nabízí příležitost svou relevantní judikaturu dále rozvinout.

3.

Otázky předkládajícího soudu vyvstaly v řízení vedeném mezi Valstybinė kalbos inspekcija (státní jazyková inspekce, Litva; dále jen „inspekce“) a Vilniaus tarptautinė mokykla (Mezinárodní škola ve Vilniusu, Litva; dále jen „škola“), soukromým vzdělávacím zařízením nabízejícím vzdělávací programy pouze v anglickém jazyce. Spor se týká skutečnosti, že na vyučující a administrativní pracovníky školy byl uplatněn vnitrostátní požadavek znalosti litevského jazyka na pokročilé úrovni – požadavek, který se vztahuje na zaměstnance na určitých pracovních místech, jež zahrnují komunikaci s veřejností (dále jen „jazykový požadavek“). Předkládající soud žádá o objasnění slučitelnosti tohoto jazykového požadavku se svobodou usazování ve smyslu článku 49 SFEU, jakož i s článkem 53 směrnice 2005/36/ES (dále jen „směrnice o uznávání“) ( 5 ), který se týká jazykových požadavků vztahujících se na regulovaná povolání.

4.

Článek 53 směrnice o uznávání, nadepsaný „Jazykové znalosti“, stanoví:

„1.   Příslušníci povolání, kteří využijí uznávání odborných kvalifikací, musí mít jazykové znalosti nezbytné k výkonu povolání v hostitelském členském státě.

[…]

3.   Kontroly [dodržování povinnosti zakotvené v odstavci 1] jsou uloženy tehdy, má-li vykonávané povolání důsledky pro bezpečnost pacientů. Kontroly mohou být uloženy i s ohledem na jiná povolání, pokud existují vážné a konkrétní pochybnosti o dostatečnosti jazykových znalostí daného příslušníka povolání ve vztahu k odborným činnostem, které tato osoba zamýšlí vykonávat.

[…]

4.   Každá kontrola jazykových znalostí je přiměřená činnosti, jež má být vykonávána. […]“

5.

Článek 14 Lietuvos Respublikos Konstitucija (Ústava Litevské republiky) stanoví, že státním jazykem je litevština (dále jen „státní jazyk“).

6.

Článek 6 Lietuvos Respublikos valstybinės kalbos įstatymas (zákon Litevské republiky o státním jazyce; dále jen „zákon o státním jazyce“) mj. stanoví, že „[v]edoucí, zaměstnanci a úředníci […] zařízení poskytujících služby obyvatelstvu musí mít znalost státního jazyka odpovídající stupňům jazykových znalostí stanovených vládou Litevské republiky“.

7.

V souladu s tímto článkem 6 přijala litevská vláda nutarimas Nr. 1688 (usnesení č. 1688) ze dne 24. prosince 2003, kterým schválila Valstybinės kalbos mokėjimo kategorijų nustatymo ir jų taikymo tvarkos aprašas (popis postupu pro stanovení a uplatňování stupňů znalosti státního jazyka; dále jen „popis“), jenž je přílohou zmíněného usnesení.

8.

Bod 6 popisu stanoví tři stupně znalosti státního jazyka (přičemž první kategorie je nejnižší a třetí nejvyšší). Podle bodu 6.2 popisu odpovídá druhý stupeň pokročilé úrovni B1 znalosti litevštiny ( 6 ). Podle bodu 8 popisu se druhý stupeň znalosti vztahuje mimo jiné na zaměstnance v oblasti školství, kultury, zdravotní péče a sociálního zabezpečení (s výjimkou učitelů vyučujících ve státním jazyce), pokud musí pro účely své práce pravidelně komunikovat s osobami nebo vyplňovat standardní formuláře v dokumentech.

9.

Navrhovatelka v původním řízení, škola, je soukromým vzdělávacím zařízením, které je registrováno a působí v Litvě od roku 2004. Jejím zřizovatelem je občan Litevské republiky, přičemž v současné době je toto zařízení ve vlastnictví občana Finska (49,96 % podíl), Dánska (25,02 % podíl) a Spojených států amerických (zbývající 25,02 % podíl).

10.

Škola získala potřebná schválení od vnitrostátních orgánů Litevské republiky k poskytování vzdělávacích programů v jiném jazyce než v litevštině, což je možnost, kterou vnitrostátní právní předpisy připouštějí ( 7 ). Škola konkrétně poskytuje program Cambridge International AS/A level a programy International Baccalaureate primary years and middle years (mezinárodní maturitní programy pro základní a střední stupeň), které jsou všechny vyučovány v anglickém jazyce (dále jen „programy v anglickém jazyce“).

11.

Ve dnech 19. a 25. května 2022 provedla inspekce kontrolu za účelem ověření, zda škola dodržuje zákon o státním jazyce a usnesení č. 1688. Dospěla k závěru, že 18 zaměstnanců školy – z nichž pět bylo unijními státními příslušníky a ostatní byli státními příslušníky třetích zemí – nesložilo zkoušku ze znalosti státního jazyka na úrovni druhého stupně (nebo nepředložilo odpovídající osvědčení), jak požaduje usnesení č. 1688 pro zaměstnance v odvětví vzdělávání, kteří musí pravidelně komunikovat s osobami nebo vyplňovat standardní formuláře v dokumentech ( 8 ).

12.

Na základě uvedené kontroly vydala inspekce usnesení ze dne 26. května 2022, v němž požadovala, aby dotčených 18 zaměstnanců – mezi nimiž byli učitelé i administrativní pracovníci (konkrétně ředitel školy a jeho zástupce) – složilo do 2. února 2023 příslušnou zkoušku znalosti státního jazyka (dále jen „napadené usnesení“). Vzhledem k tomu, že podle vnitrostátních právních předpisů ( 9 ) musí takové subjekty, jako je škola, zajistit dodržování příslušných právních aktů, včetně ustanovení upravujících jazykový požadavek, bylo napadené usnesení určeno škole a pro případ nesplnění stanovených povinností jí ukládalo sankce.

13.

Škola podala žalobu k Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu, Litva) znějící na zrušení napadeného usnesení. Žaloba byla rozsudkem ze dne 17. listopadu 2022 zamítnuta a škola podala následně odvolání k Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (litevský Nejvyšší správní soud), který je předkládajícím soudem.

14.

Na základě uvedených okolností se předkládající soud vzhledem k tomu, že má pochybnosti o slučitelnosti jazykového požadavku s článkem 49 SFEU a článkem 53 směrnice o uznávání, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

15.

Písemná vyjádření předložily litevská, lotyšská a nizozemská vláda, jakož i Evropská komise. Jednání se nekonalo.

16.

Podstatou všech tří otázek předkládajícího soudu je, zda je jazykový požadavek slučitelný se svobodou usazování (otázky 1 a 2) a s článkem 53 směrnice o uznávání (otázka 3). V následující analýze se budu zabývat nejprve prvními dvěma otázkami společně (B) a poté se budu věnovat otázce třetí (C). Než však přejdu k meritu předběžných otázek, musím se vyjádřit k námitce týkající se přípustnosti projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vznesené litevskou vládou (A).

17.

Litevská vláda uvedla, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce musí být odmítnuta jako nepřípustná, neboť žádaný výklad unijního práva nemá podle jejího názoru žádný vztah k realitě ani předmětu sporu v původním řízení.

18.

Litevská vláda zejména tvrdí, že jazykový požadavek se nevztahuje na učitele ( 10 ) pracující na takových školách, jako je škola dotčená v projednávané věci, kteří poskytují vzdělávací programy cizích států nebo mezinárodních organizací. Podle uvedené vlády tak musí být napadené usnesení předkládajícím soudem zrušeno, neboť je v rozporu s vnitrostátním právem; položené předběžné otázky tedy nejsou nezbytné pro vyřešení sporu v původním řízení.

19.

V tomto ohledu stačí připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že výklad vnitrostátního práva použitelného na spor v původním řízení přísluší pouze předkládajícímu soudu. Soudnímu dvoru přísluší, aby v rámci rozdělení pravomocí mezi unijními soudy a vnitrostátními soudy vzal v úvahu skutkový a právní kontext, do něhož jsou předběžné otázky zasazeny, tak jak je vnitrostátním soudem vymezen v jeho předkládacím rozhodnutí. Bez ohledu na odchylný výklad vnitrostátního práva vládou tak musí být žádost o rozhodnutí o předběžné otázce posuzována ve světle výkladu uvedeného práva, jak jej podává předkládající soud ( 11 ).

20.

V projednávané věci předkládající soud v návaznosti na příslušnou žádost Soudního dvora o vysvětlení upřesnil, že s výkladem litevské vlády nesouhlasí. Naopak trvá na tom, že podle právní úpravy použitelné na dotčené skutkové okolnosti je třeba mít za to, že se jazykový požadavek vztahuje na vyučující i na administrativní pracovníky školy, takže odpověď na položené předběžné otázky má zásadní význam pro rozhodnutí ve věci, která mu byla předložena.

21.

Mám tedy za to, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce musí být považována za přípustnou.

22.

Podstatou prvních dvou otázek předkládajícího soudu je, zda dotčená situace spadá do působnosti článku 49 SFEU, který zakotvuje svobodu usazování, a zda proto uvedené ustanovení brání vnitrostátní právní úpravě, která bez výjimky ukládá jazykový požadavek vyučujícím i administrativním pracovníkům soukromého vzdělávacího zařízení, které poskytuje programy v anglickém jazyce.

23.

Je ovšem zapotřebí uvést několik úvodních poznámek, pokud jde o relevanci posouzení z hlediska svobody usazování v projednávané věci, a to s ohledem na argument vznesený v tomto smyslu nizozemskou vládou. Poté se budu postupně zabývat použitelností a uplatněním článku 49 SFEU na okolnosti dotčené v projednávané věci.

24.

Podle ustálené judikatury platí, že má-li vnitrostátní opatření vztah současně k několika základním svobodám, Soudní dvůr toto opatření v zásadě přezkoumává pouze z hlediska jedné z těchto svobod, ukáže-li se, že za okolností projednávaného případu jsou ostatní svobody zcela druhotné ve vztahu k první a mohou s ní být spojeny. Za účelem určení nejrelevantnější základní svobody je třeba zohlednit předmět dotyčné právní úpravy ( 12 ).

25.

Nizozemská vláda v tomto ohledu tvrdí, že dotčený jazykový požadavek by měl být posuzován nikoli z hlediska svobody usazování, ale z hlediska volného pohybu pracovníků, jelikož požadavek znalosti státního jazyka je uložen zaměstnancům školy.

26.

Tento názor nesdílím. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že dotčená vnitrostátní právní úprava, přinejmenším v podobě, v jaké je uplatňována v projednávané věci, je určena především škole jako vzdělávacímu zařízení. Napadené usnesení jí bylo určeno z důvodu nesplnění povinnosti zajistit dodržení jazykového požadavku, takže škola byla žalobkyní a následně navrhovatelkou v původním řízení. To je vlastně určitá zvláštnost projednávané věci, kterou se odlišuje od předchozí související judikatury, v níž byl požadavek znalosti jazyka uložen přímo pracovníkům nebo osobám samostatně výdělečně činným ( 13 ). V projednávané věci je naopak dotčená povinnost uložena zaměstnavateli (zařízení), ačkoli se týká jazykových znalostí jeho zaměstnanců (pracovníků).

27.

Kromě toho je nutno mít na paměti, že posouzení jazykového požadavku z hlediska volného pohybu pracovníků by bylo striktně relevantní pouze ve vztahu k uvedeným několika zaměstnancům školy, kteří jsou unijními občany. Naproti tomu svoboda usazování může vstoupit do hry nezávisle na státní příslušnosti dotčených zaměstnanců.

28.

S ohledem na výše uvedené mám za to, že nejrelevantnější základní svobodou, z hlediska které je třeba jazykový požadavek posuzovat, je svoboda usazování. Tím nepopírám relevanci volného pohybu pracovníků v případě školy. Naopak, jak již Soudní dvůr rozhodl, aby bylo právo na volný pohyb zaměstnanců skutečně účinné, musí mít zaměstnavatel možnost se ho dovolávat ( 14 ). V projednávané věci však musí být uvedená svoboda považována za méně relevantní a ustoupit svobodě usazování ( 15 ). V každém případě by posouzení optikou volného pohybu pracovníků podle mého názoru v podstatě vedlo ke stejnému závěru, jak vysvětlím v rámci zkoumání třetí předběžné otázky, která se týká práv na volný pohyb učitelů školy.

29.

Po objasnění této problematiky nyní přistoupím k analýze merita předběžných otázek.

30.

Podle ustálené judikatury svoboda usazování předpokládá, na jedné straně, že dotčená (fyzická nebo právnická) osoba skutečně vykonává hospodářskou činnost, a na druhé straně, že existuje určitý přeshraniční prvek v tom smyslu, že dotčená situace není omezena na jediný členský stát ( 16 ). Oběma těmito body se budu postupně zabývat ve vztahu k projednávané věci.

31.

Pokud jde o první bod, je nutno připomenout, že Soudní dvůr již rozhodl, že organizace výuky za úplatu je hospodářskou činností, na kterou se vztahuje třetí část hlava IV kapitola 2 SFEU, týkající se práva usazování, je-li vykonávána státním příslušníkem jednoho členského státu v jiném členském státě stále a trvale ( 17 ) z hlavní nebo vedlejší provozovny v hostitelském členském státě ( 18 ).

32.

Předkládající soud nicméně vyjádřil pochybnosti ohledně toho, zda lze za hospodářskou činnost považovat činnost školy, přičemž uvedl, že výše citovaná judikatura Soudního dvora se týká organizace vysokoškolské výuky, zatímco škola nabízí programy pro základní a střední stupeň.

33.

Podle mého názoru však úroveň pořádaných kurzů v rámci vzdělávacího systému není pro určení hospodářské povahy vykonávané činnosti relevantní. Podle judikatury Soudního dvora je naopak rozhodující, zda jsou kurzy poskytovány jako služba za úplatu institucí financovanou z podstatné části ze soukromých prostředků (například prostřednictvím školného placeného žáky a jejich rodiči). Naopak kurzy nabízené zařízením, které je součástí veřejného vzdělávacího systému financovaného zcela nebo hlavně státem při plnění jeho poslání v oblasti sociální, kulturní a vzdělávací vůči obyvatelstvu, hospodářskou činnost nepředstavují ( 19 ).

34.

Podle informací uvedených v předkládacím rozhodnutí, které však přísluší ověřit předkládajícímu soudu, je škola pojímána jako soukromé vzdělávací zařízení, které není spjato se státem a které nabízí výuku jednotlivcům za úplatu. Jako taková musí být škola považována za zařízení vykonávající hospodářskou činnost.

35.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora článek 49 SFEU nelze použít na činnosti, které jsou omezeny na jediný členský stát (čistě vnitrostátní situace) a nevykazují žádnou spojitost s jakoukoliv ze situací upravených unijním právem ( 20 ).

36.

Nejprve je třeba připomenout, že článek 49 SFEU se na základě článku 54 SFEU vztahuje i na právnické osoby, pokud: i) byly založeny v souladu s právem členského státu a ii) za účelem dosahování zisku, přičemž iii) mají sídlo, ústřední správu nebo hlavní provozovnu v Unii ( 21 ). V souladu s ustálenou judikaturou slouží umístění sídla, ústřední správy nebo hlavní provozovny právnické osoby podobně jako státní příslušnost fyzických osob k určení jejich vazby k právnímu řádu některého členského státu ( 22 ).

37.

Z informací poskytnutých předkládajícím soudem vyplývá, že škola, zřízená v Litvě podle litevského práva, musí být považována za litevskou právnickou osobu ve smyslu článku 49 SFEU. Tato situace se tak na první pohled jeví jako čistě vnitrostátní (litevská právnická osoba usazená v Litvě), která v zásadě nespadá do působnosti uvedeného článku ( 23 ).

38.

Podle mého názoru však ve vztahu ke škole nelze opomíjet prvek vlastnictví (a tedy i ovládání). Jsem naopak toho názoru, že otázka, zda jde v projednávané věci o svobodu usazování, musí být zkoumána i z hlediska unijních státních příslušníků, kteří mají ve škole majetkové podíly.

39.

V tomto ohledu podotýkám, že Soudní dvůr rozhodl, že situace, kdy státní příslušník členského státu získá podíl na základním kapitálu společnosti usazené v jiném členském státě umožňující mu vykonávat určitý vliv na rozhodování této společnosti a určovat její činnost, spadá do působnosti článku 49 SFEU. Soudní dvůr tak připustil, že i když je účastník původního řízení tuzemskou společností, může být pro účely uplatnění svobody usazování relevantní skutečnost, že jeho hlavní akcionář má státní příslušnost některého jiného členského státu Unie ( 24 ).

40.

V projednávané věci lze na základě dostupných informací podle všeho říci, že státní příslušníci jiných členských států (Finska a Dánska), kteří společně drží 74,98 % podíl ve škole, určitý vliv na rozhodování, řízení a fungování školy mají. Je tedy nutno chápat to tak, že tito unijní občané vykonávají své právo spočívající ve „zřizování a řízení podniku“ (konkrétně školy) ve smyslu čl. 49 druhého pododstavce SFEU jakožto hlavní provozovny. Výkon uvedeného práva zjevně může být takovým vnitrostátním opatřením týkajícím se fungování školy, jako je jazykový požadavek, dotčen. Podle mého názoru představuje takový dopad na státní příslušníky jiných členských států, kteří mají ve škole kapitálový podíl, relevantní přeshraniční prvek, takže dotčenou situaci nelze považovat za čistě vnitrostátní.

41.

S ohledem na výše uvedené zbývá rozhodnout o tom, zda jazykový požadavek představuje omezení svobody usazování, a pokud tomu tak je, zda takové omezení může být odůvodněné.

42.

Podle ustálené judikatury musí být za omezení svobody usazování považována jakákoliv opatření, která zakazují, brání nebo činí méně atraktivním výkon svobody usazování, a to i v případě, že jsou uplatňována nediskriminačním způsobem ( 25 ).

43.

V projednávané věci jazykový požadavek zřetelně omezuje množinu dostupných uchazečů, když ukládá, jak upřesnil předkládající soud, znalost litevského jazyka na pokročilé úrovni již od okamžiku přijetí do zaměstnání a bez ohledu na dobu trvání pracovní smlouvy. Podle mého názoru takový požadavek ztěžuje a činí v Litvě méně atraktivním jak založení zařízení, které poskytuje programy v anglickém jazyce, tak zajištění pracovníků pro takové zařízení a jeho provozování. Jazykový požadavek tedy musí být považován za omezení svobody usazování ve smyslu článku 49 SFEU.

44.

Podle ustálené judikatury lze nicméně omezení svobody usazování připustit, pokud je odůvodněno některým z naléhavých důvodů obecného zájmu a respektuje zásadu proporcionality ( 26 ).

45.

Předkládající soud sice výslovně neupřesnil cíl vnitrostátní právní úpravy, která jazykový požadavek stanoví, nicméně z předkládacího rozhodnutí (s výhradou potvrzení předkládajícím soudem) lze vyvodit, že sledovaným cílem je podpora a ochrana úředního jazyka Litvy.

46.

V tomto ohledu stačí připomenout, že Soudní dvůr soustavně uznává (a zejména v oblasti vzdělávání), že podpora a ochrana úředního jazyka členského státu jakožto vyjádření jeho národní identity představují legitimní cíl a naléhavý důvod obecného zájmu, které mohou v zásadě odůvodnit omezení základních svobod zakotvených ve Smlouvě o FEU, včetně svobody usazování ( 27 ).

47.

Nad rámec výše uvedeného je rovněž nutno podotknout, že příslušná vnitrostátní ustanovení stanoví jazykový požadavek konkrétně ve vztahu k pracovníkům zaměstnaným v zařízeních, která poskytují služby obyvatelstvu – v oblastech, jako je vzdělávání a zdravotní péče –, pokud pravidelně komunikují s veřejností nebo musí vyplňovat standardní formuláře v dokumentech. Z toho podle mého názoru vyplývá, že opatření se netýká primárně otázky, zda uvedení pracovníci sami používají státní jazyk, jako takové, ale spíše potřeby zajištění toho, aby veřejnost, s níž komunikují, měla přístup ke službám v uvedeném jazyce a aby dotčená zařízení byla schopna účinně vykonávat své funkce. Tato specifická funkční logika, která zdůrazňuje praktický význam používání státního jazyka, podle mého názoru posiluje legitimitu sledovaného cíle a dále podporuje odůvodnění omezení.

48.

Bez ohledu na výše uvedené musí jakékoli omezení svobody usazování rovněž respektovat zásadu proporcionality. To znamená, že dotčené vnitrostátní omezení musí být způsobilé zajistit soudržným a systematickým způsobem uskutečnění sledovaného cíle a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení. Kromě toho musí být opatření přiměřené stricto sensu a nastolit spravedlivou rovnováhu mezi dotčenými zájmy – a sice zájmy, které stát sleduje dotčeným opatřením, a zájmy osob, které jsou jím negativně dotčeny ( 28 ).

49.

Je v konečném důsledku věcí vnitrostátních soudů, aby určily, zda vnitrostátní opatření tyto požadavky proporcionality splňuje, neboť mají mnohem lepší možnost posoudit skutkové a právní okolnosti sporu, zejména v takových věcech, jako je věc v původním řízení, která se týká používání úředního jazyka členského státu jako výrazu národní identity ( 29 ). Soudní dvůr, který má podat předkládajícímu soudu užitečnou odpověď, má nicméně pravomoc poskytnout vnitrostátnímu soudu určitá vodítka. Za tímto účelem uvedu několik poznámek ke každému ze tří aspektů proporcionality:

50.

Pokud jde zaprvé o prvek způsobilosti, je nutno posoudit, zda je jazykový požadavek způsobilý chránit nebo podporovat používání státního jazyka ve specifickém kontextu vztahů s veřejnými orgány nebo veřejností obecně.

51.

Podle mého názoru je uvedené kritérium jasně splněno, pokud jde o administrativní pracovníky školy (konkrétně jejího ředitele a jeho zástupce pro vzdělávání, kterých se napadené usnesení týká) ( 30 ), jejichž funkce nutně zahrnují komunikaci s veřejnými orgány i s rodiči současných nebo potenciálních žáků, jakož i plnění příslušných zákonných povinností.

52.

Totožný závěr se nenabízí se stejnou samozřejmostí ve vztahu k vyučujícím ve škole, jejichž úlohou je vyučovat v anglickém jazyce. Jak ovšem Soudní dvůr již dříve uvedl ( 31 ), vyučování není jedinou úlohou učitelů. Náplní jejich práce může za určitých okolností být i poskytování poradenství nebo pomoci žákům (přičemž pro tyto účely může být určitá míra komunikace v jejich mateřském jazyce přínosem), jakož i kontakty s rodiči žáků (kteří nemusí sami hovořit anglicky, byť si pro své děti zvolili vzdělávací program v anglickém jazyce). Navíc, v souvislosti se zajištěním bezpečnosti svých žáků se rovněž může stát, že budou učitelé muset reagovat na mimořádné situace, které vyžadují komunikaci s litevskými tísňovými službami. Ve vztahu k vyučujícím i ve vztahu k administrativním pracovníkům školy je tedy jazykový požadavek podle všeho vhodným prostředkem k dosažení sledovaného cíle.

53.

Je však nutno zdůraznit, že vnitrostátní opatření může být považováno za způsobilé k tomu, aby zaručilo dosažení cíle, pouze pokud skutečně odpovídá snaze dosáhnout jej a je prováděno soudržným a systematickým způsobem ( 32 ). Na základě dostupných informací nic nenasvědčuje tomu, že by při prosazování jazykového požadavku neexistovala taková skutečná snaha nebo že by nebyl tento požadavek uplatňován soudržně. Ze spisu naopak vyplývá, že uvedený požadavek je široce a soudržně použitelný nejen na všechny školy v Litvě, ale obecně na všechna pracovní místa zahrnující komunikaci s veřejností (a vyplňování standardních formulářů v dokumentech) v zařízeních, která poskytují služby obyvatelstvu.

54.

Nyní přikročím k analýze kritéria nezbytnosti, jehož součástí je určení, zda by méně omezující opatření nemohla dosáhnout sledovaného cíle se stejnou účinností. Jistě si lze představit méně omezující alternativy k širokému jazykovému požadavku – jak vysvětlím níže –, nicméně takové alternativy by v podstatě spočívaly v zavádění výjimek z paušálního používání státního jazyka stanoveného vnitrostátními právními předpisy. Ve svém důsledku by tak přísně vzato nezaručily plně rovnocennou úroveň účinnosti při dosahování sledovaného cíle. Mám tedy za to, že jazykový požadavek splňuje „kritérium nezbytnosti“.

55.

Jeden aspekt však podle mého názoru uvedené kritérium nesplňuje, a tím je způsob, jakým má být splnění jazykového požadavku prokazováno. Jak upřesnil předkládající soud, jediným přijatelným důkazem znalosti litevštiny na úrovni B1 je osvědčení o úspěšném složení zvláštní státní zkoušky. Podle mého názoru by sledovaného cíle bylo možné dosáhnout i tehdy, pokud by znalost státního jazyka mohla být prokazována jinými prostředky. Jak již totiž Soudní dvůr rozhodl, nemožnost prokázat požadované jazykové znalosti jinými prostředky – například rovnocennou kvalifikací získanou v jiných členských státech – musí být považována za nepřiměřenou ( 33 ).

56.

Pokud jde o přiměřenost stricto sensu, je nutno posoudit, zda vnitrostátní právní úprava ukládající jazykový požadavek nastoluje spravedlivou rovnováhu mezi cílem podpory a ochrany státního jazyka na jedné straně a respektováním práv chráněných unijním právem, která jsou uvedeným požadavkem dotčena, na straně druhé.

57.

V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že členské státy sice mají široký prostor pro uvážení při volbě opatření k uskutečnění cílů své politiky směřující k ochraně úředního jazyka (jelikož taková politika je výrazem národní identity ve smyslu čl. 4 odst. 2 SEU), to však nic nemění na tom, že tento prostor pro uvážení nemůže odůvodnit vážný zásah do práv, která pro jednotlivce vyplývají z ustanovení Smluv zakotvujících jejich základní svobody ( 34 ).

58.

Pokud jde o rámec analýzy k tomuto bodu, je vhodné uvést, že jazykový požadavek spočívá ve znalosti státního jazyka na pokročilé úrovni (B1), což překračuje základní znalost, ale nedosahuje úrovně odborné jazykové zdatnosti. Kromě toho, jak již bylo uvedeno výše, dotčený požadavek se vztahuje pouze na zaměstnance, kteří jsou v pravidelném kontaktu s veřejností nebo jsou pověřeni vyplňováním standardních formulářů v dokumentech. Jak ovšem zdůraznil předkládající soud, tento požadavek se na zmíněné zaměstnance uplatňuje bez jakékoli výjimky.

59.

V tomto ohledu mám za to, že pokud jde o vyučující v dotčené škole, nenastoluje takový paušální požadavek, který vyžaduje znalost státního jazyka na úrovni B1 u všech učitelů, kteří vyučují v anglickém jazyce, spravedlivou rovnováhu mezi sledovaným cílem a uloženým břemenem. Zaprvé v případě soukromého zařízení, jehož základním účelem je poskytovat výuku v anglickém jazyce, což je možnost výslovně připuštěná vnitrostátním právem a záměrně zvolená žáky (či spíše jejich rodiči), přispívá podle mého názoru uvedený požadavek k dosažení legitimního cíle obecného zájmu jen omezeně ( 35 ). Je pravda, že i v takovém kontextu může být důvodné po učitelích požadovat, aby měli určitou znalost státního jazyka, a to ve světle úvah uvedených v bodě 52 výše. Taková znalost však podle mne nemusí být nutně na úrovni B1 ani nemusí být vyžadována bez výjimky.

60.

Při neexistenci jakýchkoli výjimek je totiž jazykový požadavek podle všeho neúměrně extenzivní, neboť vyžaduje znalost státního jazyka na pokročilé úrovni již od okamžiku přijetí do zaměstnání ( 36 ) bez ohledu na jazyk, v němž je výuka vedena, a dobu trvání pracovní smlouvy učitele. Podle mého názoru to vytváří významné překážky přijímání řádně kvalifikovaných pracovníků, čímž je vážně narušena svoboda usazování ( 37 ). Domnívám se, že si lze představit výjimky z tohoto paušálního požadavku, což by zmírnilo dopad na školu a její učitele (potažmo i na její žáky), aniž by byl ohrožen sledovaný cíl. Takovými výjimkami by mohl být například požadavek nižší úrovně znalosti; umožnění postupného dosažení požadované úrovně nebo stanovení přechodného období po přijetí do zaměstnání za účelem jejího dosažení; propojení dotčeného požadavku s očekávanou dobou trvání zaměstnání učitele v Litvě; umožnění ad hoc výjimek, pokud není k dispozici žádný jiný kvalifikovaný uchazeč ( 38 ); nebo stanovení takového požadavku pouze ve vztahu k určité části pracovníků za podmínky, že zařízení jako celek bude i nadále schopno plnit své právní a správní povinnosti.

61.

Pokud jde o administrativní pracovníky, domnívám se, že vzhledem k zásadně odlišné povaze jejich úkolů ve srovnání s úkoly vyučujících by mohla být rovnováha nastolena odlišně. Na jedné straně, jak je uvedeno v bodě 51 výše, úloha administrativních pracovníků (zejména ředitele školy a jeho zástupce pro vzdělávání, jichž se napadené usnesení týká) může být chápána tak, že vyžaduje především komunikaci s rodiči a dalšími externími zúčastněnými stranami, jakož i kontakty s vnitrostátními orgány za účelem plnění regulačních a správních povinností. Uvedené dvě konkrétní funkce by vlastně mohly být vnímány jako „veřejná tvář“ školy. Požadavek znalosti státního jazyka na pokročilé úrovni tak podle všeho lze označit za důvodný a zásadní v kontextu sledovaného cíle.

62.

Na druhé straně není dopad na svobodu usazování podle mého názoru natolik dramatický jako v případě učitelů. Mám totiž za to, že přinejmenším z hlediska přijímání do zaměstnání je obtížnější najít učitele, kteří mají kvalifikaci pro poskytování určitých specifických mezinárodních programů v anglickém jazyce a současně znalosti litevštiny na úrovni B1, než nalézt vhodné administrativní pracovníky, kteří mají pokročilou znalost litevštiny a jejichž úloha nevyžaduje zvláštní učitelskou kvalifikaci a patrně ani vynikající znalost angličtiny. Dále lze důvodně předpokládat, že konkrétní pracovní místa ředitele a zástupce ředitele pravděpodobně obnášejí dlouhodobý úvazek, přičemž ve světle těchto skutečností lze nabytí pokročilé znalosti státního jazyka podle všeho považovat za proveditelné a nikoli nadměrně zatěžující.

63.

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy a s připomenutím, že je na předkládajícím soudu, aby posoudil proporcionalitu opatření s ohledem na konkrétní okolnosti projednávané věci, Soudnímu dvoru navrhuji, aby na první dvě otázky odpověděl v tom smyslu, že článek 49 SFEU nebrání vnitrostátní právní úpravě, která vyžaduje, aby učitelé a administrativní pracovníci soukromého vzdělávacího zařízení, které poskytuje programy v anglickém jazyce, měli pokročilou znalost úředního jazyka, pokud je taková právní úprava odůvodněna cílem podpory a ochrany uvedeného jazyka a je způsobilá a nezbytná k dosažení uvedeného cíle a zároveň nastoluje spravedlivou rovnováhu mezi dotčenými zájmy.

64.

Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda článek 53 směrnice o uznávání brání takovému jazykovému požadavku, jako je požadavek dotčený v projednávané věci, který se bez výjimky vztahuje na všechny učitele soukromého vzdělávacího zařízení, které poskytuje vzdělávací programy pouze v anglickém jazyce.

65.

Směrnice o uznávání stanoví pravidla pro vzájemné uznávání odborných kvalifikací mezi členskými státy, jejichž cílem je usnadnit volný pohyb osob samostatně výdělečně činných i (a to je obzvlášť případné ve vztahu k učitelům školy) odborníků na pozici zaměstnanců v Unii. Podle čl. 2 odst. 1 směrnice o uznávání se její ustanovení vztahují na každého státního příslušníka členského státu, který chce vykonávat regulované povolání v jiném státě, než ve kterém získal svou odbornou kvalifikaci.

66.

Jak zdůraznil předkládající soud, učitelství je v Litvě regulovaným povoláním. Uvedená směrnice tak může být v projednávané věci relevantní, byť pouze ve vztahu k několika z oněch celkem 18 dotčených zaměstnanců školy, na které se vztahuje napadené usnesení, a to těch, kteří jsou zároveň učiteli a státními příslušníky jiného členského státu. Předkládací rozhodnutí však neupřesňuje, zda uvedené osoby získaly svou odbornou kvalifikaci v některém členském státě (s výjimkou Litvy) ( 39 ), a spadají tudíž do působnosti směrnice na základě jejího čl. 2 odst. 1. V následující analýze nicméně vycházím z domněnky, jejíž ověření přísluší předkládajícímu soudu, že projednávaná věc částečně do působnosti směrnice spadá.

67.

Zaprvé podotýkám, že článek 53 směrnice o uznávání v podstatě umožňuje uložit ve vztahu ke kvalifikovaným odborníkům požadavek znalosti jazyků „nezbytné k výkonu [regulovaného] povolání v hostitelském členském státě“. Soudní dvůr již konkrétně rozhodl, že požadavek dostatečné znalosti úředního jazyka státu musí být považován za nezbytný z důvodu povahy zaměstnání učitele, a to i v případě, že vyučuje v jiném jazyce ( 40 ). Jak je již podrobně popsáno v bodě 52 tohoto stanoviska, důvodem je skutečnost, že úloha učitele není striktně omezena na kurzy, které poskytuje, takže jazyky, které jsou od něj vyžadovány, nejsou omezeny na jazyk vyučování. Proto musí být dotčený jazykový požadavek v zásadě považován za přípustný podle článku 53 směrnice o uznávání.

68.

Uvedený článek 53 nicméně musí být vykládán v souladu se základními svobodami zakotvenými ve Smlouvě o FEU. Proto, jak správně zdůraznily Komise a nizozemská vláda, žádný jazykový požadavek přípustný na základě tohoto článku nesmí mít nepříznivý dopad na volný pohyb pracovníků zakotvený v článku 45 SFEU.

69.

Mám za to, že posouzení jazykového požadavku optikou článku 45 SFEU by do značné míry mutatis mutandis odráželo posouzení provedené ve vztahu k článku 49 SFEU výše.

70.

Velmi stručně řečeno, v zájmu hospodárnosti řízení musí být jazykový požadavek podle mého názoru považován za omezení volného pohybu pracovníků a pravděpodobně za formu nepřímé diskriminace. I když se totiž má za to, že se použije stejným způsobem na litevské státní příslušníky i na migrující pracovníky, bude se ze své podstaty druhých z nich patrně dotýkat více než prvních, kterými může být snadněji splněn, v důsledku čehož budou tito migrující pracovníci obzvláště znevýhodněni ( 41 ). Takové omezení by však případně mohlo být odůvodněno naléhavým důvodem obecného zájmu, jako je ochrana a podpora státního jazyka, pokud je v souladu se zásadou proporcionality. V konečném důsledku by bylo na předkládajícím soudu, aby provedl konkrétní posouzení proporcionality, na jehož podporu by se podle mého názoru mutatis mutandis použily úvahy uvedené v bodě 48 a násl. tohoto stanoviska týkající se svobody usazování.

71.

S ohledem na vše výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr na třetí předběžnou otázku odpověděl v tom smyslu, že článek 53 směrnice o uznávání nebrání takovému požadavku, jako je požadavek dotčený v projednávané věci, který ukládá učitelům soukromého vzdělávacího zařízení, jež poskytuje vzdělávací programy v anglickém jazyce, povinnost pokročilé znalosti úředního jazyka, pokud je taková právní úprava odůvodněna cílem podpory a ochrany uvedeného jazyka a je způsobilá a nezbytná k dosažení uvedeného cíle a zároveň nastoluje spravedlivou rovnováhu mezi dotčenými zájmy.

72.

Bez ohledu na výše uvedené a pro úplnost je třeba poznamenat, že čl. 53 odst. 3 a 4 směrnice o uznávání (ve světle bodu 26 odůvodnění směrnice 2013/55/EU ( 42 ), kterou byla tato ustanovení do směrnice o uznávání vložena) brání systematickým kontrolám jazykových znalostí odborníků. Takové kontroly mohou být uloženy pouze v případě „vážné a konkrétní pochybnosti“ o dostatečnosti jazykových znalostí daného příslušníka povolání, která musí být přiměřená vykonávané činnosti.

73.

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Nejvyšší správní soud, Litva) odpověděl následovně: