I. Právní rámec

A. Směrnice 2019/1161

B. Sdělení z roku 2023

II. Postup před zahájením soudního řízení

III. Řízení před Soudním dvorem

IV. K žalobě

A. K nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU

1. Argumentace účastnic řízení

2. Závěry Soudního dvora

B. K uložení paušální částky podle čl. 260 odst. 3 SFEU

1. Argumentace účastnic řízení

2. Závěry Soudního dvora

K nákladům řízení

1

Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr:

2

Body 1, 2, 5, 8, 12 a 33 odůvodnění směrnice 2019/1161 uvádějí:

[…]

[…]

[…]

[…]

3

Článek 1 této směrnice stanoví:

„Směrnice 2009/33/ES se mění takto:

[…]

[…]

[…]‘

4

Článek 2 uvedené směrnice stanoví:

„1.   Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 2. srpna 2021. Neprodleně o nich uvědomí Komisi.

Tyto předpisy přijaté členskými státy musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení. Způsob odkazu si stanoví členské státy.

2.   Členské státy sdělí Komisi znění hlavních ustanovení vnitrostátních právních předpisů, které přijmou v oblasti působnosti této směrnice.“

5

Sdělení Komise 2023/C 2/01, nazvané „Peněžité sankce v řízeních o nesplnění povinnosti“ (Úř. věst. 2023, C 2, s. 1, dále jen „sdělení z roku 2023“), stanoví v bodě 3 pravidla týkající se „penále“ a v bodě 4 pravidla týkající se „paušální částky“.

6

Bod 4.2 tohoto sdělení stanoví metodu výpočtu paušální částky takto:

„Paušální částka se vypočítá zhruba podobným způsobem jako metoda výpočtu penále, tj.:

[…]“

7

Bod 4.2.1 téhož sdělení stanoví:

„Pro výpočet paušální částky se denní částka vynásobí počtem dní, kdy členský stát pokračoval v porušování práva. Počet dnů trvání porušování práva je definován takto:

[…]

[…]“

8

Bod 4.2.2 sdělení z roku 2023 stanoví:

„K výpočtu paušální částky používá Komise stejný koeficient závažnosti a stejný pevný faktor n jako při výpočtu penále […]

Paušální sazba pro paušální částky je nižší než u penále. […]

Paušální sazba použitelná na paušální částku je stanovena v bodě 2 přílohy I.

Na rozdíl od výpočtu penále se při výpočtu paušální částky neuplatní koeficient trvání, neboť trvání porušování práva je již zohledněno vynásobením denní sazby počtem dní, po něž toto porušování pokračuje.“

9

Příloha I tohoto sdělení, nadepsaná „Údaje použité pro stanovení peněžitých sankcí navrhovaných Soudnímu dvoru“, v bodě 2 stanoví, že paušální částka uvedená v bodě 4.2.2 uvedeného sdělení je stanovena ve výši 1000 eur denně, což odpovídá třetině paušální sazby pro výpočet penále, a v bodě 3 stanoví, že faktor „n“ pro Bulharskou republiku je stanoven na 0,18. V bodě 5 této přílohy I je upřesněno, že minimální paušální částka stanovená pro Bulharskou republiku činí 504000 eur.

10

Dne 29. září 2021 zaslala Komise Bulharské republice formální upozornění, v němž jí připomněla, že uplynula lhůta pro provedení směrnice 2019/1161 a ještě jí nebyla oznámena opatření plně provádějící tuto směrnici. Komise proto vyzvala tento členský stát, aby jí sdělil přijatá opatření, a připomněla mu, že pokud jsou platné bulharské právní předpisy již v souladu s touto směrnicí, je povinen oznámit znění příslušných vnitrostátních předpisů a s dostatečnou jasností a přesností rovněž uvést prováděcí opatření.

11

Ve své odpovědi ze dne 29. listopadu 2021 sdělila Bulharská republika Komisi, že směrnice 2019/1161 bude v plném rozsahu provedena přijetím zákona o změně a doplnění zákona o veřejných zakázkách, zákona o změně a doplnění zákona o silniční dopravě, vyhlášky, kterou se stanoví požadavky na čistá a energeticky účinná vozidla, jakož i aktu Rady ministrů o určení odvětvových zadavatelů, kteří jsou povinni přijmout požadavky v oblasti čistých vozidel a jejich podílu na celkovém počtu vozidel. Bulharská republika odkázala na orientační harmonogram, podle kterého budou uvedené právní předpisy přijaty do konce dubna 2022 a uvedené správní akty dva měsíce po přijetí těchto právních předpisů.

12

Vzhledem k tomu, že nedošlo k žádné další komunikaci ohledně provedení směrnice 2019/1161, zaslala Komise dne 6. dubna 2022 Bulharské republice odůvodněné stanovisko, v němž ji vyzvala, aby ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení přijala opatření nezbytná k tomu, aby tomuto odůvodněnému stanovisku vyhověla.

13

Dopisem ze dne 30. května 2022 Bulharská republika vytýkané porušení nezpochybnila, ale připomněla, že směrnice 2019/1161 bude v plném rozsahu provedena přijetím zákonů a správních aktů uvedených v bodě 11 tohoto rozsudku.

14

Vzhledem k tomu, že Komise měla za to, že více než 20 měsíců po uplynutí lhůty k provedení této směrnice nebyla opatření zajišťující úplné provedení této směrnice stále přijata nebo přinejmenším oznámena Komisi, podala k Soudnímu dvoru projednávanou žalobu.

15

Dne 7. února 2024 byla ukončena písemná část řízení v projednávané věci.

16

Podáním ze dne 3. května 2024 vyrozuměla Komise Soudní dvůr, že provedení směrnice 2019/1161 Bulharskou republikou lze považovat za dokončené ke dni 5. ledna 2024, a proto vzala svou žalobu částečně zpět, a to v tom smyslu, že upustila od návrhu na uložení penále, přičemž upravila návrhová žádání směřující k uložení povinnosti tomuto členskému státu zaplatit paušální částku tak, že z tohoto titulu požaduje částku 1593000 eur.

17

Dne 13. května 2024 předložila Bulharská republika své vyjádření k částečnému zpětvzetí žaloby Komisí a ke změně jejích návrhových žádání.

18

Ve dnech 11. a 14. června 2024 předložila Bulharská republika dokument, který byl rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 17. června 2024 založen do spisu v souladu s čl. 128 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora jakožto důkaz předložený po ukončení písemné části řízení.

19

V tomto dokumentu uvedený členský stát předložil v první řadě výsledky šetření týkajících se silničních vozidel pořízených nebo používaných k poskytování dopravních služeb na základě smluv o veřejných zakázkách a ve druhé řadě informace poskytnuté odvětvovými zadavateli.

20

Bulharská republika předložila tyto dodatečné informace na podporu svých argumentů směřujících k zamítnutí návrhu na uložení povinnosti zaplatit paušální částku a podpůrně ke snížení výše paušální částky, kterou požaduje Komise.

21

Komise na tyto nové důkazy odpověděla dopisem ze dne 14. října 2024.

22

V žalobě Komise úvodem připomíná, že v souladu s judikaturou Soudního dvora, zejména s rozsudky ze dne 27. října 2011, Komise v. Polsko (C‑362/10, EU:C:2011:703, bod 46), a ze dne 15. října 2015, Komise v. Německo (C‑137/14, EU:C:2015:683, bod 51), musí být ustanovení směrnice provedena s nezpochybnitelným závazným účinkem a s požadovanou specifičností, přesností a jasností, aby byl naplněn požadavek právní jistoty. Kromě toho Komise uvádí, že pokud směrnice výslovně stanoví, že předpisy provádějící tuto směrnici musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení, jak v projednávané věci stanoví čl. 2 odst. 1 druhý pododstavec směrnice 2019/1161, je podle této judikatury v každém případě nezbytné přijmout zvláštní prováděcí akt. V tomto ohledu se dovolává bodu 49 rozsudku ze dne 11. června 2015, Komise v. Polsko (C‑29/14, EU:C:2015:379).

23

Komise na základě bodů 51 a 59 rozsudku ze dne 8. července 2019, Komise v. Belgie (Článek 260 odst. 3 SFEU – Vysokorychlostní sítě) (C‑543/17, EU:C:2019:573), uvádí, že členské státy jsou kromě toho povinny jí poskytnout jasné a přesné informace o provedení směrnice. Měly by jednoznačně uvést, jakými právními a správními předpisy členské státy podle svého názoru splnily jednotlivé povinnosti, které jim směrnice ukládá. Členské státy jsou rovněž povinny uvést u každého ustanovení dotčené směrnice jedno či více vnitrostátních opatření, která zajišťují jeho provedení, přičemž k tomuto sdělení může být případně připojena srovnávací tabulka.

24

V projednávané věci Komise konstatuje, že Bulharská republika ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku nepřijala opatření nezbytná k provedení směrnice 2019/1161 do svého vnitrostátního práva.

25

Kromě toho Bulharská republika nesplnila svou povinnost neprodleně sdělit Komisi znění prováděcích opatření. Komise zdůrazňuje, že tento členský stát nesplnění povinnosti v tomto ohledu nezpochybňuje.

26

Bulharská republika ve své žalobní odpovědi tvrdí, že zpoždění při provádění směrnice 2019/1161 bylo způsobeno politickou nestabilitou v Bulharsku způsobenou častými změnami vlády, jakož i rozpuštěním Národního shromáždění.

27

Tento členský stát zdůrazňuje, že zákon provádějící tuto směrnici byl přijat dne 5. října 2023 a zveřejněn v Daržaven vestnik č. 88 ze dne 20. října 2023. Tento zákon vstoupil v platnost a byl oznámen v systému Komise Themis pod číslem MNE(2023)05496.

28

Z tohoto důvodu a s ohledem na široký prostor pro uvážení Komise, pokud jde o rozhodnutí pokračovat či nepokračovat v řízení o nesplnění povinnosti členským státem, navrhuje Bulharská republika, aby tento orgán vzal žalobu v projednávané věci zpět.

29

Bulharská republika kromě toho upřesňuje, že některé z definic stanovených směrnicí 2019/1161 existovaly ve vnitrostátních právních předpisech přijatých před 2. srpnem 2021.

30

Konkrétně čl. 5 odst. 2 a 4 zákona o veřejných zakázkách (Zakon za obštestvenite porački) (DV č. 13 ze dne 16. února 2016), ve znění pozdějších předpisů, se shoduje s článkem 4 směrnice 2009/33 ve znění směrnice 2019/1161, pokud jde o definici „veřejných zadavatelů“ a „odvětvových zadavatelů“, jelikož unijní normotvůrce při stanovení těchto definic odkázal na směrnici 2014/24, jakož i na směrnici 2014/25.

31

Pokud jde o čl. 149 odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích (Zakon za dviženijeto po patištata) (DV č. 20 ze dne 5. března 1999) ve znění pozdějších předpisů, toto ustanovení odpovídá čl. 4 bodu 3 směrnice 2009/33 ve znění směrnice 2019/1161, který definuje „silniční vozidlo“ odkazem na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/858 ze dne 30. května 2018 o schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla a o dozoru nad trhem s nimi, o změně nařízení (ES) č. 715/2007 a č. 595/2009 a o zrušení směrnice 2007/46/ES (Úř. věst. 2018, L 151, s. 1).

32

Bulharská republika kromě toho tvrdí, že vzhledem k politické nestabilitě na vnitrostátní úrovni, která představuje případ vyšší moci, jakož i k obtížím, s nimiž se potýkala v průběhu legislativního procesu z důvodu pandemie covidu-19, objektivně nemohla provést směrnici 2019/1161 ve stanovených lhůtách.

33

V replice Komise připomíná, že v souladu s judikaturou Soudního dvora, zejména s rozsudky ze dne 25. ledna 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, bod 53 a citovaná judikatura), jakož i ze dne 8. června 2023, Komise v. Slovensko (Právo na bezplatné ukončení smlouvy) (C‑540/21, EU:C:2023:450, body 80 a 81, jakož i citovaná judikatura), pojem „vyšší moc“ sice nepředpokládá absolutní nemožnost, aby členský stát splnil povinnosti vyplývající z unijního práva, vyžaduje však, aby bylo dotčené nedodržení předpisů způsobeno neobvyklými a nepředvídatelnými okolnostmi, které jsou nezávislé na tomto státě a jejichž důsledkům nemohlo být i přes veškerou vynaloženou péči zabráněno.

34

Tento orgán zdůrazňuje, že Bulharská republika poukazovala na obtíže, s nimiž se potýkala v průběhu legislativního procesu a které vznikly v důsledku pandemie covidu-19, poprvé až ve fázi své žalobní odpovědi před Soudním dvorem.

35

Komise nezpochybňuje skutečnost, že pandemie covidu-19 je mimořádnou a nepředvídatelnou krizí, která je nezávislá na Bulharské republice a vymyká se její kontrole.

36

Má však za to, že je třeba prokázat konkrétní souvislost mezi okolností uplatňovanou jako vyšší moc a dotčeným nesplněním povinnosti, přičemž připomíná, že podle judikatury Soudního dvora, a zejména rozsudku ze dne 25. ledna 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, bod 54 a citovaná judikatura), nemá pojem „vyšší moc“ totožný obsah v různých oblastech uplatňování unijního práva a že jeho význam musí být určen v závislosti na právním rámci, v němž se mají projevit jeho účinky.

37

Bulharská republika neprokázala existenci zvláštní souvislosti mezi pandemií covidu-19 a zpožděním při provádění směrnice 2019/1161. Tento členský stát neuvedl délku zpoždění s provedením směrnice v důsledku této pandemie ani neupřesnil důvody, proč mu uvedená pandemie zabránila dokončit toto provedení ve stanovených lhůtách.

38

Komise s odkazem na rozsudek ze dne 8. června 2023, Komise v. Slovensko (Právo na bezplatné ukončení smlouvy) (C‑540/21, EU:C:2023:450, body 80 a 81, jakož i citovaná judikatura), dodává, že argument vycházející z vyšší moci lze uplatnit pouze po dobu nezbytnou k nápravě vzniklých obtíží.

39

Lhůta pro provedení směrnice 2019/1161 začala běžet sedm měsíců před vyhlášením nouzového stavu v Bulharské republice z důvodu pandemie covidu-19. Jak přitom vyplývá z žalobní odpovědi, přípravné práce týkající se návrhu zákona provádějícího tuto směrnici byly zahájeny až v roce 2021.

40

Všechny členské státy, s výjimkou Estonské republiky a Bulharské republiky, provedly směrnici 2019/1161 do konce roku 2022, přičemž Estonská republika dokončila provedení této směrnice v průběhu dubna 2023.

41

Za těchto podmínek nemůže pandemie covidu-19 odůvodnit skutečnost, že Bulharská republika nesplnila povinnost, která pro ni vyplývá z článku 2 směrnice 2019/1161, a to po dobu více než dvou let po uplynutí lhůty pro provedení směrnice.

42

Pokud jde o argument Bulharské republiky, podle něhož politická nestabilita zabránila provedení směrnice 2019/1161 v požadované lhůtě, Komise připomíná, že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora a zejména s rozsudky ze dne 23. listopadu 2000, Komise v. Francie, (C‑319/99, EU:C:2000:649, bod 10), ze dne 7. prosince 2000, Komise v. Itálie (C‑423/99, EU:C:2000:681, bod 10), ze dne 16. července 2020, Komise v. Irsko (Boj proti praní peněz) (C‑550/18, EU:C:2020:564, bod 85), a ze dne 25. února 2021, Komise v. Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast) (C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 77), se členský stát nemůže dovolávat ustanovení, praxe nebo situací svého vnitrostátního právního řádu coby důvodu, proč neprovedl směrnici ve lhůtě v ní stanovené.

43

V každém případě parlamentní krize, na kterou Bulharská republika odkazuje, začala v dubnu 2021, pouze čtyři měsíce před uplynutím lhůty pro provedení směrnice 2019/1161.

44

Kromě toho Komise uvádí, že i když Bulharská republika tvrdí, že vnitrostátní právo již obsahovalo některé definice zavedené touto směrnicí, předložila v tomto ohledu vysvětlující dokument až ve své žalobní odpovědi.

45

Navíc oznámení vysvětlujícího dokumentu o účinném provedení ustanovení směrnice stávajícími ustanoveními vnitrostátního práva samo o sobě neumožňuje mít za to, že existuje prováděcí akt. Pokud totiž směrnice výslovně stanoví povinnost členských států zajistit, aby předpisy nezbytné k jejímu provedení obsahovaly odkaz na tuto směrnici nebo byl takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení, je nezbytné, aby členské státy přijaly zvláštní akt k provedení dotčené směrnice. Komise se v tomto ohledu opírá o rozsudky ze dne 29. října 2009, Komise v. Polsko (C‑551/08, EU:C:2009:683, bod 23), ze dne 11. června 2015, Komise v. Polsko (C‑29/14, EU:C:2015:379, bod 49), ze dne 4. října 2018, Komise v. Španělsko (C‑599/17, EU:C:2018:813, bod 21), a ze dne 16. července 2020, Komise v. Irsko (Boj proti praní peněz) (C‑550/18, EU:C:2020:564, bod 31).

46

V projednávané věci je takový požadavek výslovně stanoven v čl. 2 odst. 1 druhém pododstavci směrnice 2019/1161.

47

Stávající ustanovení bulharského práva tudíž nelze považovat za zvláštní akt k provedení směrnice 2019/1161.

48

Bulharská republika v duplice tvrdí, že na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, jak v rámci postupu před zahájením soudního řízení, tak v žalobní odpovědi tento členský stát poskytl konkrétní, objektivní a přesné informace o vývoji procesu provádění ustanovení směrnice 2019/1161.

49

Pokud jde o pandemii covidu-19, Bulharská republika tvrdí, že vzhledem k tomu, že legislativní proces je dlouhý, nemohla být tato směrnice provedena bezprostředně po skončení této pandemie.

50

Tento členský stát rovněž odkazuje na delší období, během nichž neexistoval zákonodárný orgán příslušný k přijímání legislativních aktů nezbytných k provedení ustanovení uvedené směrnice.

51

Bulharská republika předložila spolu se svou žalobní odpovědí srovnávací tabulku, ve které jsou uvedena ustanovení vnitrostátních právních předpisů, která odpovídají jednotlivým ustanovením směrnice 2019/1161.

52

Podle čl. 2 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2019/1161 členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 2. srpna 2021 a neprodleně o nich uvědomí Komisi. Podle druhého pododstavce uvedeného odstavce 1 musí tyto předpisy přijaté členskými státy obsahovat odkaz na uvedenou směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení.

53

Článek 2 odst. 2 směrnice 2019/1161 stanoví, že členské státy sdělí Komisi znění hlavních ustanovení vnitrostátních právních předpisů, které přijmou v oblasti působnosti této směrnice.

54

Podle ustálené judikatury Soudního dvora se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku Komise, přičemž změny, ke kterým došlo následně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu [rozsudky ze dne 25. února 2021, Komise v. Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast), C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 15, jakož i ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, bod 28 a citovaná judikatura].

55

V projednávané věci ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 6. dubna 2022 nepřijala Bulharská republika právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení plného souladu se směrnicí 2019/1161, a tudíž tyto předpisy nesdělila Komisi.

56

Tento členský stát v první řadě tvrdí, že stávající právní předpisy již obsahovaly některé z pojmů definovaných směrnicí 2019/1161, zejména pojmy „veřejní zadavatelé“, „odvětvoví zadavatelé“ a „silniční vozidlo“.

57

V tomto ohledu je třeba uvést, že směrnice 2019/1161 nejen změnila definici tří pojmů, které jsou uvedeny v bodě 56 tohoto rozsudku a obsaženy v článku 4 směrnice 2009/33, ale rovněž definovala dva další pojmy, a sice pojmy „čisté vozidlo“ a „těžké užitkové vozidlo s nulovými emisemi“. Kromě toho směrnice 2019/1161 změnila další ustanovení směrnice 2009/33.

58

Bulharská republika přitom neprokázala, že stávající vnitrostátní právní úprava zajišťuje provedení všech změn zavedených směrnicí 2019/1161.

59

Ve druhé řadě tento členský stát tvrdí, že nebylo objektivně možné zajistit provedení směrnice 2019/1161, a to zaprvé z důvodu politické nestability v Bulharsku způsobené častými změnami vlády a rozpuštěním Národního shromáždění, a zadruhé z důvodu pandemie covidu-19, která způsobila zpoždění v legislativních pracích, přičemž tyto dvě skutečnosti představují rovněž případy vyšší moci.

60

Argument Bulharské republiky týkající se politické nestability nelze přijmout v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora, podle které se členský stát nemůže dovolávat ustanovení, praxe nebo situací svého vnitrostátního právního řádu coby důvodu, proč nesplnil povinnosti vyplývající z unijního práva, jako je neprovedení směrnice ve stanovené lhůtě [rozsudky ze dne 25. února 2021, Komise v. Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast), C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 19 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, bod 33].

61

Pokud jde o argument Bulharské republiky týkající se pandemie covidu-19, stačí připomenout, že i když pojem „vyšší moc“ nepředpokládá absolutní nemožnost splnit povinnosti vyplývající z unijního práva, vyžaduje nicméně, aby k dotčenému nesplnění povinnosti došlo v důsledku okolností, které jsou nezávislé na tom, kdo se jí dovolává, jsou neobvyklé a nepředvídatelné a jejich důsledkům nemohlo být i přes veškerou vynaloženou péči zabráněno, přičemž vyšší moci se lze mimoto dovolávat pouze po dobu, která je nezbytná k překonání uvedených obtíží [rozsudek ze dne 8. června 2023, Komise v. Slovensko (Právo na bezplatné ukončení smlouvy), C‑540/21, EU:C:2023:450, bod 81, a ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, bod 36].

62

I když zdravotní krize takového rozsahu, jako byla pandemie covidu-19, představuje pro Bulharskou republiku neobvyklou a nepředvídatelnou událost, která je na ní nezávislá, nic to nemění na tom, že tento členský stát měl jednat s veškerou náležitou péčí a včas – přinejmenším před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 6. dubna 2022 – informovat Komisi o vzniklých obtížích [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, bod 36]. Jak přitom vyplývá z bodů 5 až 8 dupliky a jak Komise potvrdila ve svém podání ze dne 3. května 2024, kterým vzala částečně zpět svá návrhová žádání, Bulharská republika provedla směrnici 2019/1161 v plném rozsahu až dne 5. ledna 2024.

63

S ohledem na tyto úvahy je třeba učinit závěr, že Bulharská republika tím, že nepřijala právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí 2019/1161 ve stanovených lhůtách, a tudíž je nesdělila Komisi, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 1 této směrnice.

64

Komise má za to, že předmětné nesplnění povinnosti spadá do působnosti čl. 260 odst. 3 SFEU a na projednávanou věc se vztahuje sdělení z roku 2023.

65

Připomíná, že podle bodu 2 tohoto sdělení musí být peněžité sankce podle článku 260 SFEU ukládány na základě tří kritérií, a sice závažnosti porušení práva, doby trvání tohoto porušování, jakož i nutnosti zajistit, aby samotná peněžitá sankce odrazovala od dalšího porušování práva.

66

Pokud jde v první řadě o závažnost porušení práva, tento orgán tvrdí, že u žalob podaných na základě čl. 260 odst. 3 SFEU systematicky uplatňuje koeficient závažnosti 10 v případě úplného nesdělení prováděcích opatření. Komise se domnívá, že v souladu s bodem 3.2.2 sdělení z roku 2023 je třeba v Unii založené na úctě k právnímu státu považovat všechny legislativní směrnice za stejně důležité a je vyžadováno jejich úplné provedení členskými státy ve stanovených lhůtách.

67

Komise dodává, že vzhledem k tomu, že Soudní dvůr upřesnil, že povinnost členského státu sdělit prováděcí opatření zahrnuje povinnost poskytnout dostatečně jasné a přesné informace o vnitrostátních ustanoveních, která provádějí odpovídající ustanovení směrnice [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. července 2019, Komise v. Belgie (Článek 260 odst. 3 SFEU – Vysokorychlostní sítě), C‑543/17, EU:C:2019:573, body 51 a 59], může být nesplnění této povinnosti tímto členským státem sankcionováno podle čl. 260 odst. 3 SFEU.

68

Komise proto navrhuje, aby byl v projednávané věci použit koeficient závažnosti 10 na stupnici od 1 do 20. Upřesňuje, že tento koeficient 10 je obzvláště mírný v případě neprovedení směrnice a úplného nesdělení prováděcích opatření. Horizontální použití koeficientu závažnosti 10 ve všech případech úplného neprovedení směrnice a nesdělení prováděcích opatření Komisi zaručuje právní jistotu a předvídatelnost úkonů tohoto orgánu, jakož i rovné zacházení s členskými státy.

69

Komise připomíná, že povinnost přijmout vnitrostátní opatření, která zajistí úplné provedení směrnice, a povinnost sdělit tato opatření Komisi jsou základními povinnostmi členských států, které mají zaručit plnou účinnost unijního práva, a je tudíž nutno mít za to, že neplnění těchto povinností je nepochybně závažné. V této souvislosti cituje rozsudek Soudního dvora ze dne 25. února 2021, Komise v. Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast) (C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 64 a citovaná judikatura).

70

Pokud jde ve druhé řadě o dobu trvání porušení práva, Komise uvádí, že pokud jde o výpočet paušální částky, odpovídá tato doba počtu dní, během nichž trvá porušování práva. Tato doba se vypočítá v souladu s bodem 4.2.1 sdělení z roku 2023 a odpovídá počtu dnů mezi dnem následujícím po uplynutí lhůty pro provedení dotčené směrnice a dnem, kdy bylo porušování práva ukončeno. V projednávané věci Komise upřesňuje, že obdobím, které má být zohledněno, je období od 3. srpna 2021 do 4. ledna 2024, jelikož lhůta pro provedení směrnice 2019/1161 uplynula dne 2. srpna 2021 a dne 5. ledna 2024 byla směrnice 2019/1161 plně provedena do bulharského práva, což odpovídá období 885 dnů.

71

Pokud jde ve třetí řadě o odrazující účinek sankce s ohledem na platební schopnost členských států, Komise uvádí, že je vyjádřen „faktorem n“ stanoveným pro každý členský stát v bodě 3 přílohy I sdělení z roku 2023. Jeho způsob výpočtu, který byl revidován tímto sdělením, nyní závisí převážně na HDP členských států a sekundárně na jejich počtu obyvatel. Podle tohoto bodu 3 činí faktor „n“ Bulharské republiky 0,18.

72

Komise navrhuje stanovit výši paušální částky vynásobením denní částky, která je stanovena v souladu s body 4.2 a 4.2.2 sdělení z roku 2023 a odpovídá částce 1800 eur za den (1000x10x0.18), počtem dnů trvání porušení práva (885 dnů). Celková výše požadované paušální částky tak činí 1593000 eur, což je v každém případě vyšší částka než minimální paušální částka, která je stanovena v bodě 5 přílohy I tohoto sdělení pro Bulharskou republiku na 504000 eur.

73

Bulharská republika navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl návrh Komise na uložení povinnosti zaplatit paušální částku nebo podpůrně snížil výši paušální částky, kterou požaduje.

74

Pokud jde o výši paušální částky, Bulharská republika tvrdí, že obtíže tohoto členského státu uvedené v bodě 32 tohoto rozsudku musí být při určení koeficientu závažnosti tvrzeného nesplnění povinnosti zohledněny.

75

Tento členský stát dodává, že ačkoli stávající bulharská právní úprava výslovně neodkazuje na směrnici 2019/1161, nebrání to jednotlivcům v tom, aby se dovolávali práv vyplývajících z této právní úpravy, která odpovídá požadavkům této směrnice.

76

Posledně uvedená okolnost by měla být rovněž zohledněna v rámci přezkumu závažnosti tvrzeného nesplnění povinnosti a v případě, že by žádost Komise podaná na základě čl. 260 odst. 3 SFEU nebyla Soudním dvorem zcela zamítnuta, měla by vést ke stanovení výše paušální částky na co nejnižší možné úrovni.

77

V replice Komise tvrdí, že jak tvrdila při přezkumu nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, Bulharská republika nemůže uplatnit argument ohledně vyšší moci, aby se vyhnula své platební povinnosti.

78

Tento orgán připomíná, že uložení povinnosti zaplatit paušální částku spočívá na posouzení dopadů nesplnění povinností dotyčného členského státu na soukromé a veřejné zájmy, zejména pokud neplnění povinností trvalo po dlouhou dobu, přičemž vychází z rozsudku ze dne 16. července 2020, Komise v. Irsko (Boj proti praní peněz) (C‑550/18, EU:C:2020:564, bod 76).

79

Bulharská republika ve své duplice tvrdí, že Komise tím, že systematicky uplatňuje koeficient 10 na všechna porušení práva srovnatelná s porušením v projednávané věci, neindividualizuje sankce ve vztahu ke spáchanému porušení práva.

80

S ohledem na specifické okolnosti tohoto členského státu by přitom použití tohoto koeficientu v projednávané věci bylo nepřiměřené.

81

Bulharská republika tvrdí, že chybějící individuální přístup Komise neumožňuje dosáhnout požadovaného odrazujícího účinku a může vést ke snížení kvality provedení směrnice vzhledem k tomu, že jsou členské státy vedeny k tomu, aby za všech okolností provedly směrnice ve stanovené lhůtě.

82

Takový přístup je podle Bulharské republiky mimoto v rozporu se zásadou proporcionality a povinností loajální spolupráce.

83

V odpovědi na částečné zpětvzetí žaloby Komise Bulharská republika tvrdí, že Soudní dvůr v bodech 78 a 79 rozsudku ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích) (C‑147/23, EU:C:2024:346), rozhodl, že se tento orgán nemůže dovolávat zásady rovnosti členských států před Smlouvami, jak je zakotvena v čl. 4 odst. 2 SEU, k odůvodnění automatického uplatnění jednotného koeficientu závažnosti v případě, že nedošlo k úplnému provedení směrnice, a tudíž nebyla sdělena opatření nezbytná k jejímu provedení. Dopady nesplnění povinností členských států na dotčené soukromé a veřejné zájmy se totiž mohou lišit nejen mezi jednotlivými členskými státy, ale i v závislosti na normativním obsahu neprovedené směrnice. Komise se proto nemůže zprostit povinnosti posoudit v každém členském státě a v každém konkrétním případě dopady zjištěného porušení na soukromé a veřejné zájmy tím, že se omezí na automatické uplatnění koeficientu závažnosti při stanovení peněžitých sankcí, a to s přihlédnutím k případným polehčujícím nebo přitěžujícím okolnostem.

84

V projednávaném případě Komise při určování koeficientu závažnosti nezohlednila ani povahu sociálních vztahů dotčených neprovedením, ani několik dalších polehčujících okolností, které Bulharská republika uvedla v průběhu písemné části řízení.

85

Článek 260 odst. 3 SFEU v prvním pododstavci stanoví, že předloží-li Komise Soudnímu dvoru Evropské unie věc podle článku 258 SFEU z důvodu, že dotyčný stát nesplnil povinnost sdělit opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem, může Komise, pokládá-li to za vhodné, navrhnout paušální částku nebo penále, již je dotyčný členský stát povinen zaplatit, ve výši, kterou považuje za přiměřenou okolnostem. Tento čl. 260 odst. 3 v druhém pododstavci stanoví, že shledá-li Soudní dvůr Evropské unie, že došlo k porušení povinnosti, může členskému státu uložit zaplacení paušální částky nebo penále, které nepřekročí výši navrženou Komisí, přičemž platební povinnost nabude účinku ke dni stanovenému Soudním dvorem Evropské unie v jeho rozsudku.

86

Vzhledem k tomu, že – jak vyplývá z bodu 63 tohoto rozsudku – je prokázáno, že k okamžiku uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 6. dubna 2022 Bulharská republika nepřijala, a tudíž ani Komisi nesdělila právní a správní předpisy nezbytné k provedení ustanovení směrnice 2019/1161 do svého vnitrostátního práva, takto zjištěné nesplnění povinnosti spadá do působnosti čl. 260 odst. 3 SFEU.

87

Podle ustálené judikatury platí, že za účelem posouzení, zda je účelné uložit peněžitou sankci, přísluší Soudnímu dvoru v každé věci a v závislosti na okolnostech případu, který mu byl předložen, jakož i na stupni přesvědčování a odrazování, který se mu jeví jako potřebný, rozhodnout o peněžitých sankcích vhodných zejména k předejití tomu, aby se obdobná porušení unijního práva opakovala [rozsudek ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, bod 62 a citovaná judikatura].

88

Je třeba mít za to, že soubor právních a skutkových okolností, jimiž se vyznačuje zjištěné nesplnění povinnosti, a sice skutečnost, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 6. dubna 2022, a dokonce ke dni podání projednávané žaloby nebyly sděleny vůbec žádné právní a správní předpisy nezbytné k provedení uvedené směrnice, je ukazatelem toho, že účinné předcházení opakování obdobných porušení unijního práva v budoucnu může vyžadovat přijetí takového odrazujícího opatření, jako je uložení povinnosti zaplatit paušální částku [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 25. února 2021, Komise v. Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast), C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 70, a ze dne 29. února 2024, Komise v. Irsko (Audiovizuální mediální služby), C‑679/22, EU:C:2024:178, bod 73].

89

Pro účely výpočtu paušální částky, jejíž zaplacení může být členskému státu uloženo na základě čl. 260 odst. 3 SFEU, přísluší Soudnímu dvoru, aby při výkonu posuzovací pravomoci stanovil její výši tak, aby byla přiměřená okolnostem a úměrná porušení, jehož se členský stát dopustil. Mezi faktory, které jsou v tomto ohledu relevantní, patří zejména takové skutečnosti, jako je závažnost zjištěného nesplnění povinnosti, doba, po kterou toto neplnění povinnosti trvalo, a platební schopnost dotčeného členského státu [rozsudek ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, bod 87 a citovaná judikatura].

90

Pokud jde nejprve o závažnost porušení, jehož se členský stát dopustil, nemůže být stanovena automatickým uplatněním koeficientu závažnosti [rozsudek ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, body 79 a 88].

91

Za účelem posouzení závažnosti porušení konstatovaného v projednávané věci je třeba připomenout, že povinnost přijmout předpisy, které zajistí úplné provedení směrnice, a povinnost sdělit tyto předpisy Komisi jsou základními povinnostmi členských států, které mají zaručit plnou účinnost unijního práva, a je tudíž nutno mít za to, že nesplnění těchto povinností je nepochybně závažné [rozsudek ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, bod 72 a citovaná judikatura].

92

V projednávané věci je třeba zdůraznit, že směrnice 2019/1161 je, jak uvádějí body 2, 5, 8, 12 a 33 jejího odůvodnění, důležitým nástrojem unijního práva, neboť jejím cílem je zajistit na straně poptávky motivaci pro čistá vozidla za účelem podpory přechodu na nízkoemisní mobilitu s cílem snižovat emise CO2 vozidel a omezovat znečištění ovzduší a hlukovou zátěž a zároveň podporovat dekarbonizaci odvětví dopravy, a dále tak zlepšit kvalitu ovzduší ve městech a jiných znečištěných oblastech a současně přispívat ke konkurenceschopnosti a růstu průmyslu Unie na rostoucích globálních trzích s vozidly s nízkými a nulovými emisemi.

93

Neprovedení ustanovení této směrnice přitom nutně narušuje dodržování unijního práva a jeho jednotné a účinné uplatňování.

94

Jak bylo připomenuto v bodě 56 tohoto rozsudku, Bulharská republika v žalobní odpovědi sice tvrdila, že některé z pojmů definovaných směrnicí 2019/1161 již existovaly v dřívějších vnitrostátních právních předpisech, a to zejména pojmy „veřejní zadavatelé“, „odvětvoví zadavatelé“ a „silniční vozidlo“ obsažené v této směrnici.

95

Jak však bylo uvedeno v bodě 57 tohoto rozsudku, uvedená směrnice nejen změnila definice těchto tří pojmů uvedených v článku 4 směrnice 2009/33 ve znění směrnice 2019/1161, ale rovněž definovala dva další pojmy, a sice pojmy „čisté vozidlo“ a „těžké užitkové vozidlo s nulovými emisemi“. Tyto dva posledně uvedené pojmy mají přitom zásadní význam s ohledem na cíle směrnice 2019/1161 připomenuté v bodě 92 tohoto rozsudku.

96

Kromě toho unijní normotvůrce přijetím směrnice 2019/1161 změnil další ustanovení směrnice 2009/33.

97

Jak bylo uvedeno v bodě 58 tohoto rozsudku, Bulharská republika přitom neprokázala, že stávající vnitrostátní právní úprava zajišťuje provedení všech změn zavedených směrnicí 2019/1161.

98

Nepřijetí právních a správních předpisů nezbytných k úplnému provedení této směrnice je tudíž závažné.

99

Pokud jde dále o dobu trvání porušení, je nesporné, že Bulharská republika ke dni uplynutí prováděcí lhůty stanovené v článku 2 směrnice 2019/1161, tedy ke dni 2. srpna 2021, nepřijala právní a správní předpisy nezbytné k zajištění provedení této směrnice, a tudíž ani tyto předpisy nesdělila Komisi.

100

Jak vyplývá ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, Bulharská republika provedla směrnici 2019/1161 v plném rozsahu až dne 5. ledna 2024, takže dotčené nesplnění povinnosti trvalo 885 dnů.

101

Konečně, pokud jde o určení platební schopnosti Bulharské republiky, podle judikatury Soudního dvora není namístě zohlednit v metodě výpočtu faktoru „n“ počet obyvatel tohoto členského státu v míře, v jaké to učinila Komise na základě sdělení z roku 2023 [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, body 84 až 86 a 102].

102

Naproti tomu je třeba vycházet z HDP Bulharské republiky jako rozhodujícího faktoru. V tomto ohledu je třeba rovněž zohlednit nedávný vývoj HDP tohoto členského státu, a to ke dni posouzení skutkového stavu Soudním dvorem [rozsudek ze dne 13. června 2024, Komise v. Maďarsko (Přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu II), C‑123/22, EU:C:2024:493, bod 131].

103

S ohledem na tyto úvahy a vzhledem k prostoru pro uvážení, který Soudnímu dvoru přiznává čl. 260 odst. 3 SFEU, podle něhož Soudní dvůr nemůže stanovit paušální částku, jejíž zaplacení ukládá, ve výši překračující výši navrženou Komisí, je třeba mít za to, že účinné předcházení obdobnému porušování práva v budoucnu, jako je porušení článku 2 směrnice 2019/1161, které narušuje plnou účinnost unijního práva, vyžaduje uložení paušální částky, jejíž výše musí být stanovena na 1593000 eur.

104

Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Bulharská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné jí uložit, aby nesla vlastní náklady řízení a nahradila náklady řízení vynaložené Komisí.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (sedmý senát) rozhodl takto: