Věc C‑292/23

Úřad evropského veřejného žalobce

I. R. O.
a
F. J. L. R

(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Juzgado Central de Instrucción)

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 8 dubna 2025

„Řízení o předběžné otázce – Úřad evropského veřejného žalobce – Nařízení (EU) 2017/1939 – Článek 42 odst. 1 – Procesní úkony, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám – Přezkum vnitrostátními soudy v souladu s požadavky a postupy stanovenými vnitrostátním právem – Rozsah – Předvolání svědků – Vnitrostátní právo neumožňující přímý soudní přezkum takového opatření – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Články 47 a 48 Listiny základních práv Evropské unie – Zásady rovnocennosti a efektivity“

Justiční spolupráce v trestních věcech – Úřad evropského veřejného žalobce – Nařízení 2017/1939 – Procesní záruky – Procesní úkony Úřadu evropského veřejného žalobce, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám – Přezkum vnitrostátními soudy – Rozsah – Rozhodnutí evropského pověřeného žalobce předvolat svědky – Zahrnutí – Podmínka – Rozhodnutí, jehož účelem je vyvolat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy osob zpochybňujících toto rozhodnutí – Podstatná změna právního postavení – Povinnost zaručit těmto osobám účinný soudní přezkum uvedeného rozhodnutí alespoň incidenčně – Dodržení zásady rovnocennosti

(Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU; čl. 86 odst. 3 a čl. 263 první pododstavec SFEU; Listina základních práv Evropské unie, články 47 a 48; nařízení Rady 2017/1939, body 12, 83 a 85 až 89 odůvodnění a články 41 a 42)

(viz body 48–53, 58–80, 91 a výrok)
Justiční spolupráce v trestních věcech – Úřad evropského veřejného žalobce – Nařízení 2017/1939 – Procesní záruky – Soudní přezkum činnosti Úřadu evropského veřejného žalobce – Rozdělení pravomocí mezi vnitrostátní a unijní soudy – Přezkum procesních úkonů Úřadu evropského veřejného žalobce, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám – Pravomoc vnitrostátních soudů

(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU; nařízení Rady 2017/1939, body 86, 87 a 89 odůvodnění a článek 42)

(viz body 54–57)

Shrnutí

Velký senát Soudního dvora, kterému Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (Ústřední vyšetřující soud č. 6 v Madridu, Španělsko) předložil žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, upřesnil rozsah soudního přezkumu procesních úkonů Úřadu evropského veřejného žalobce, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám, a konkrétně rozhodnutí tohoto orgánu předvolat svědky, ze strany vnitrostátních soudů.

I. R. O. a F. J. L. R. byli řediteli španělské společnosti, která získala dotaci na uskutečnění projektu financovaného z prostředků Evropské unie. Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) informoval Fiscalía de área de Getafe-Leganés (Státní zastupitelství pro Getafe-Leganés, Španělsko), že přímé náklady na zaměstnance, které tato společnost uplatnila v souvislosti se dvěma výzkumnými pracovníky, které zaměstnávala za účelem uskutečnění projektu, a sice Y. C. a I. M. B., nejsou dostatečně zdůvodněné. Státní zastupitelství pro Getafe-Leganés poté podalo u soudu prvního stupně trestní oznámení pro dotační podvod. Dne 20. dubna 2021 zahájil uvedený soud proti I. R. O. trestní vyšetřování, v jehož rámci mimo jiné vyslechl Y. C. jako svědka.

Rozhodnutím ze dne 26. července 2022 uplatnili evropští pověření žalobci, kteří se věcí zabývají ve Španělsku, evokační právo ( 1 ) a zahájili proti I. R. O a F. J. L. R. vyšetřování. Dne 2. února 2023 rozhodnutím přijatým na základě vnitrostátního práva ( 2 ) předvolali Y. C. a I. M. B. k výslechu jako svědky. Dne 7. února 2023 podali advokáti zastupující I. R. O. a F. J. L. R. k Úřadu evropského veřejného žalobce opravný prostředek, kterým napadli toto rozhodnutí v rozsahu, v němž se týkalo předvolání Y. C., přičemž poukazovali zejména na zbytečnost takového vyšetřovacího úkonu. Dne 8. února 2023 byl tento opravný prostředek doručen předkládajícímu soudu.

V této souvislosti předkládající soud uvádí, že podle použitelných vnitrostátních právních předpisů nelze proti rozhodnutí Úřadu evropského veřejného žalobce předvolat Y. C. a I. M. B. jako svědky podat opravný prostředek ( 3 ). Článek 42 nařízení 2017/1939 přitom umožňuje soudní přezkum procesních úkonů tohoto úřadu, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám. Předkládající soud, který má za to, že rozhodnutí ze dne 2. února 2023 představuje takový úkon, se Soudního dvora táže na slučitelnost takové vnitrostátní právní úpravy s unijním právem.

Závěry Soudního dvora

Soudní dvůr předně připomněl, že čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939 stanoví, že procesní úkony Úřadu evropského veřejného žalobce, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám, podléhají přezkumu příslušnými vnitrostátními soudy v souladu s požadavky a postupy stanovenými vnitrostátním právem ( 4 ).

Pro určení, zda toto ustanovení brání vnitrostátní právní úpravě, která osobám, proti nimž vede Úřad evropského veřejného žalobce vyšetřování, neumožňuje přímo napadnout před příslušným vnitrostátním soudem rozhodnutí, kterým evropský pověřený žalobce jednající v dané věci předvolá svědky, je třeba ověřit, zda takové rozhodnutí spadá pod pojem „procesní úkony Úřadu, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám“. Soudní dvůr v tomto ohledu uvedl, že znění ustanovení unijního práva, které za účelem vymezení svého smyslu a rozsahu výslovně neodkazuje na právo členských států, musí být zpravidla vykládáno autonomním a jednotným způsobem v celé Unii, přičemž tento výklad je třeba nalézt nejen s ohledem na jeho znění, ale i s přihlédnutím ke kontextu tohoto ustanovení a k cíli sledovanému dotčenou právní úpravou, jejíž je součástí.

V tomto rámci Soudní dvůr na prvém místě uvedl, že pokud jde o rozsah dotčeného pojmu, článek 42 nařízení 2017/1939 neodkazuje na právo členských států. Účelem tohoto ustanovení je nadto především stanovit rozdělení pravomocí mezi vnitrostátní soudy a unijní soudy při výkonu soudního přezkumu činnosti Úřadu evropského veřejného žalobce ( 5 ). Článek 42 odst. 1 přiznává vnitrostátním soudům pravomoc přezkoumávat procesní úkony Úřadu evropského veřejného žalobce, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám, ovšem odstavce 2 až 8 tohoto článku vyjmenovávají případy, kdy soudní přezkum činnosti tohoto úřadu naopak spadá do pravomoci unijních soudů. „Procesními úkony“ ve smyslu čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939 jsou tudíž ty, jejichž legalitu přezkoumávají v zásadě vnitrostátní soudy ( 6 ).

Z toho vyplývá, že pojem „procesní úkony Úřadu, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám“, je autonomním pojmem unijního práva, který musí být vykládán na základě jednotných kritérií. Jedině takový výklad může zajistit, že v celé Unii bude rozdělení pravomocí mezi vnitrostátní soudy a unijní soudy při výkonu soudního přezkumu činnosti Úřadu evropského veřejného žalobce soudržné.

Na druhém místě Soudní dvůr zkoumal, zda rozhodnutí Úřadu evropského veřejného žalobce předvolat svědky spadá pod tento pojem.

Zaprvé výraz „procesní úkony“ označuje zejména úkony provedené Úřadem evropského veřejného žalobce v průběhu vyšetřování ( 7 ). Je přitom nesporné, že rozhodnutí dotčené v původním řízení představuje „procesní úkon“ v souladu s obvyklým významem, který je třeba přikládat tomuto výrazu, a bylo přijato v průběhu vyšetřování Úřadu evropského veřejného žalobce.

Zadruhé, pokud jde o otázku, zda takové rozhodnutí představuje procesní úkon, „který má mít právní účinky vůči třetím osobám“, tento výraz odpovídá kritériu použitému v čl. 263 prvním pododstavci SFEU k vymezení okruhu aktů napadnutelných u unijních soudů v rámci žaloby na neplatnost podle tohoto článku 263. Soudní dvůr z toho vyvodil, že unijní normotvůrce, který použil kritérium obdobné kritériu uvedenému v čl. 263 prvním pododstavci SFEU, měl v úmyslu vztáhnout povinný soudní přezkum procesních úkonů Úřadu evropského veřejného žalobce na veškeré úkony procesní povahy, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy třetích osob tím, že podstatným způsobem mění jejich právní postavení, a to zejména na úkony prováděné v rámci trestního vyšetřování ( 8 ). Kromě toho je třeba při určení, zda má napadený akt v daném případě vyvolat závazné právní účinky, vycházet z podstaty tohoto aktu a posoudit jeho účinky podle objektivních kritérií,

Na otázku, zda má rozhodnutí evropského pověřeného žalobce předvolat svědky vyvolat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčena práva vyšetřovaných osob, jako jsou žalobci v původním řízení, tím, že podstatným způsobem mění jejich právní postavení, tedy nelze odpovědět abstraktně a obecně, ale je nutné provést konkrétní posouzení. Takové posouzení musí přihlédnout zejména k postavení „třetí osoby“ napadající tento akt, jeho obsahu, souvislostem jeho přijetí a pravomocem orgánu, který je jeho autorem.

Soudní přezkum procesních úkonů, které mají mít právní účinky vůči třetím osobám, umožňuje zajistit, aby Úřad evropského veřejného žalobce dodržoval základní práva osob, vůči nimž tyto procesní úkony takové účinky vyvolávají, a zejména přezkoumat, zda tento orgán respektuje spravedlivý proces a právo podezřelých a obviněných osob na obhajobu v souladu s články 47 a 48 Listiny základních práv Evropské unie ( 9 ). Takový přezkum konkrétně zahrnuje ověření nejen dodržování procesních práv podezřelých a obviněných osob stanovených unijním právem, která jsou uvedena v čl. 41 odst. 1 nařízení 2017/1939, ale v souladu s jeho čl. 41 odst. 3 rovněž dodržování veškerých procesních práv, jež těmto osobám a ostatním osobám, kterých se řízení Úřadu evropského veřejného žalobce týká, přiznává příslušné vnitrostátní právo. Vzhledem k tomu, že rozsah procesních záruk poskytnutých různým kategoriím osob se může lišit v závislosti na vnitrostátních procesních pravidlech dotyčného členského státu, rozsah procesních úkonů, které jsou tyto osoby oprávněny napadnout před vnitrostátními soudy, se tudíž může rovněž lišit podle použitelného vnitrostátního práva. Posouzení účinků rozhodnutí předvolat svědky na práva vyšetřovaných osob tedy do určité míry závisí na vnitrostátních procesních pravidlech, jakož i na specifickém kontextu trestního vyšetřování, v jehož rámci Úřad evropského veřejného žalobce přijal toto rozhodnutí, takže vnitrostátní soudy příslušné k provedení soudního přezkumu podle čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939 jsou k tomu nejpovolanější.

Z toho vyplývá, že je na příslušných vnitrostátních soudech, aby posoudily, zda má rozhodnutí evropského pověřeného žalobce předvolat svědky vyvolávat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy osob zpochybňujících toto rozhodnutí, jako jsou v projednávané věci osoby, proti nimž je vedeno toto vyšetřování, tím, že podstatným způsobem mění jejich právní postavení, zejména zásahem do jejich procesních práv. Je-li tomu tak, podléhá uvedené rozhodnutí přezkumu ze strany těchto soudů.

Na třetím místě, pokud jde o otázku, zda tento soudní přezkum musí být případně proveden v rámci přímého opravného prostředku proti tomuto rozhodnutí, Soudní dvůr uvedl, že znění čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939 nevyžaduje, aby členské státy stanovily takový opravný prostředek. Toto ustanovení naproti tomu stanoví, že soudní přezkum se provede „v souladu s požadavky a postupy stanovenými vnitrostátním právem“. Za předpokladu, že práva zakotvená v článcích 47 a 48 Listiny jsou plně zaručena, toto ustanovení tedy nevylučuje, aby takový soudní přezkum mohl být proveden incidenčně.

Tento výklad je podpořen bodem 88 odůvodnění nařízení 2017/1939, který k výše uvedenému přezkumu zákonnosti uvádí, že musí být zajištěny účinné opravné prostředky v souladu s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU ( 10 ). Posledně uvedené ustanovení ukládá členským státům povinnost zajistit, aby měl každý právo napadnout u soudu akt nepříznivě zasahující do jeho právního postavení, který může zasáhnout do práv a svobod zaručených unijním právem, ovšem neznamená nutně, že nositel tohoto práva má k dispozici přímý prostředek nápravy.

Soudní přezkum podle čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939 může mít rovněž formu incidenčního přezkumu, zejména ze strany trestního soudu vydávajícího rozsudek, za předpokladu, že tyto procesní podmínky zaručují právo na účinný opravný prostředek, což předpokládá, že soud, kterému je spor předložen, má pravomoc zkoumat všechny právní a skutkové otázky relevantní pro vyřešení tohoto sporu.

Nicméně podle zásady rovnocennosti platí, že pokud vnitrostátní procesní ustanovení týkající se podobných opravných prostředků vnitrostátní povahy stanoví možnost napadnout obdobné rozhodnutí přímo, musí mít takovou možnost v rámci soudního přezkumu podle čl. 42 odst. 1 nařízení 2017/1939 i osoby zpochybňující rozhodnutí, kterým evropský pověřený žalobce jednající v dané věci předvolá v rámci vyšetřování svědky, jako jsou osoby, proti nimž je vedeno toto vyšetřování.

( 1 ) – Právo uplatněné podle článku 27 nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (Úř. věst. 2017, L 283, s. 1).

( 2 ) – Článek 43 Ley Orgánica 9/2021 de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea [zákon 9/2021, kterým se provádí nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se zavádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce] ze dne 1. července 2021 (BOE č. 157 ze dne 2. července 2021, s. 78523, dále jen „zákon“).

( 3 ) – Podle článků 42 a 43 zákona ve spojení s jeho článkem 90 je soudní přezkum procesních úkonů Úřadu evropského veřejného žalobce možný jen tehdy, pokud jej tento zákon výslovně umožňuje. Vzhledem k tomu, že předvolání svědka není uvedeno mezi úkony, ve vztahu k nimž uvedený zákon umožňuje takový přezkum, neexistuje proti takovému rozhodnutí opravný prostředek k soudu.

( 4 ) – Toto ustanovení bylo přijato na základě čl. 86 odst. 3 SFEU, který umožňuje unijnímu normotvůrci stanovit speciální pravidla použitelná na soudní přezkum procesních úkonů učiněných Úřadem evropského veřejného žalobce při výkonu funkce.

( 5 ) – Viz článek 42 nařízení 2017/1939 vykládaný ve světle bodů 86, 87 a 89 jeho odůvodnění.

( 6 ) – Ovšem s výjimkou procesních úkonů uvedených v čl. 42 odst. 3 nařízení 2017/1939, a nejde-li o rozhodnutí týkající se ochrany osobních údajů a „správní rozhodnutí“ Úřadu evropského veřejného žalobce ve smyslu čl. 42 odst. 8 tohoto nařízení, která spadají do působnosti článku 263 SFEU.

( 7 ) – Viz bod 87 odůvodnění nařízení 2017/1939.

( 8 ) – V této souvislosti označuje pojem „třetí osoba“ uvedený v článku 42 nařízení 2017/1939 kategorii osob zahrnující nejen „podezřelou osobu“ a „oběť“, ale i „další dotčené osoby, jejichž práva mohou být takovými úkony nepříznivě ovlivněna“ (viz bod 87 odůvodnění nařízení 2017/1939).

( 9 ) – Dále jen „Listina“.

( 10 ) – Toto ustanovení ukládá členským státům povinnost stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých unijním právem. Podle judikatury Soudního dvora tato povinnost odpovídá právu každého, jehož práva a svobody zaručené unijním právem byly porušeny, na účinnou právní ochranu, které je zakotveno v čl. 47 prvním pododstavci Listiny.