1.

Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložená Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko) se týká žaloby podané zemědělcem proti příslušnému orgánu, který v důsledku porušení použitelných pravidel ohlašování provedl nejen snížení platby požadované podpory, takzvané „dobrovolné podpory vázané na produkci“ ( 2 ), na chov skotu, ale také uložil správní sankci ( 3 ).

2.

V původním řízení je zejména sporné, zda je přípustné a přiměřené uložit dodatečnou správní sankci, pokud se opožděné ohlášení vytýkané zemědělci – v tomto případě ohlášení přemístění dvanácti kusů skotu na letní pastvu na horské pastvině – týkalo zvířat, která jinak splňovala podmínky pro poskytnutí této podpory. Mimoto je třeba objasnit, zda opožděné, avšak dodatečně podané hlášení může vůbec vést ke snížení nároku na poskytnutí podpory.

3.

Unijní právní rámec projednávané věci tvoří nařízení č. 1760/2000 o identifikaci a evidenci skotu ( 4 ), rozhodnutí Komise 2001/672/ES ( 5 ) přijaté na základě článku 7 tohoto nařízení, jakož i nařízení (EU) č. 1307/2013 ( 6 ) ve spojení s nařízeními v přenesené pravomoci (EU) č. 639/2014 ( 7 ) a č. 640/2014 ( 8 ).

4.

Článek 3 odst. 1 nařízení č. 1760/2000 ( 9 ) popisuje systém identifikace a evidence skotu takto:

„Systém identifikace a evidence skotu zahrnuje toto:

5.

Článek 7 nařízení č. 1760/2000 upravuje povinnosti chovatelů zvířat v rámci systému identifikace a evidence skotu takto:

„1.   Každý chovatel zvířat, s výjimkou přepravců:

S cílem zohlednit praktické obtíže ve výjimečných případech je Komisi svěřena pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 22b, kterými stanoví výjimečné okolnosti, za kterých mohou členské státy prodloužit maximální sedmidenní lhůtu stanovenou v druhé odrážce prvního pododstavce, spolu s maximální délkou tohoto prodloužení, která nesmí překročit 14 dní od uplynutí sedmidenní lhůty uvedené v prvním pododstavci druhé odrážce.

2.   S cílem zajistit náležitou a efektivní vysledovatelnost skotu při sezónním přesunu na pastviny je Komisi svěřena pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 22b, co se týče členských států nebo jejich částí, kde platí zvláštní pravidla pro sezónní pobyt na pastvinách, včetně období, konkrétních povinností chovatelů a pravidel pro registraci zemědělského podniku a evidenci přesunů skotu, včetně přechodných opatření potřebných pro jejich zavedení.“

6.

Na základě článku 7 nařízení č. 1760/2000 přijala Komise rozhodnutí 2001/672, kterým se stanoví zvláštní pravidla pro vyhánění na letní pastviny.

7.

Bod 3 odůvodnění tohoto rozhodnutí zní:

„Zvláštní pravidla musí být stanovena tak, aby bylo kdykoli[ ( 10 )] možné určit místo výskytu jakéhokoli skotu.“

8.

Článek 2 odst. 1 a 2 rozhodnutí 2001/672 stanoví:

„1.   Každé pastvině uvedené v článku 1 musí být přidělen registrační kód, který musí být uveden ve vnitrostátní databázi skotu.

2.   Osoba příslušná pro pastvinu sestaví seznam skotu, na který se vztahují přemísťování podle článku 1. Tento seznam musí obsahovat alespoň:

a u každého skotu:

9.

Článek 2 odst. 4 rozhodnutí 2001/672 ve znění rozhodnutí 2010/300 zní takto:

„Údaje v seznamu, na který odkazuje odstavec 2, se oznámí příslušnému orgánu v souladu s čl. 7 odst. 1 nařízení (ES) č. 1760/2000 nejpozději 15 dnů po přemístění skotu na pastvinu.“

10.

Podle bodu 5 odůvodnění rozhodnutí 2010/30 se změna čl. 2 odst. 4 rozhodnutí 2001/672 zakládá na následující úvaze:

„Za určitých okolností se zvířata při přemísťování z různých zemědělských podniků na stejnou letní pastvinu v horských oblastech dostanou na tyto pastviny za dobu přesahující sedm dnů. Za účelem snížení zbytečné administrativní zátěže by tudíž lhůty v rozhodnutí 2001/672/ES měly být přizpůsobeny s cílem zohlednit uvedenou praxi, aniž by byla ohrožena sledovatelnost.“

11.

„Obecná pravidla“ uvedená v článku 52 kapitoly 1 nařízení č. 1307/2013, nadepsané „Dobrovolná podpora vázaná na produkci“, mimo jiné stanoví:

„1.   Členské státy mohou poskytnout podporu vázanou na produkci zemědělcům za podmínek stanovených v této kapitole […]

[…]

6.   Vázaná podpora je režim omezující produkci, který je poskytován formou roční platby na základě stanovených ploch a výnosů nebo stanoveného počtu zvířat [...]

[…]

9.   S cílem zajistit účinné a cílené využívání prostředků Unie a zabránit dvojímu financování v rámci jiných podobných nástrojů podpory je Komisi svěřena pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 70, které stanoví:

[…]“

12.

Bod 74 odůvodnění nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014 zní:

„Pokud jde konkrétně o dobrovolnou podporu vázanou na produkci, je třeba dále upřesnit obsah informací, které mají být členskými státy oznámeny, v zájmu zajištění řádného uplatňování pravidel pro tuto podporu a účinnosti takovýchto oznámení, aby mohla Komise ověřit, zda členské státy při navrhování opatření podpory dodržují požadavky ohledně souladu a nekumulace podpor, jakož i maximální procentní hodnoty vnitrostátních stropů uvedené v článku 53 nařízení (EU) č. 1307/2013 a související celkové částky.“

13.

Článek 53 odst. 1 a 4 nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014, nadepsaný „Podmínky poskytnutí podpory“, mimo jiné stanoví:

„1.   Členské státy stanoví kritéria způsobilosti pro opatření podpory vázané na produkci v souladu s rámcem stanoveným v nařízení (EU) č. 1307/2013 a s podmínkami stanovenými v tomto nařízení.

[…]

4.   [ ( 11 )] Pokud se opatření vázané podpory týká skotu […], členské státy určí jako podmínku způsobilosti pro podporu požadavky na identifikaci

a registraci zvířat podle nařízení […] (ES) č. 1760/2000 […].

Aniž jsou však dotčeny další podmínky způsobilosti, zvíře se rovněž považuje za způsobilé pro podporu, jsou-li požadavky na identifikaci a registraci uvedené v prvním pododstavci splněny k termínu stanovenému členským státem, který nesmí nastat později, než je:

Termíny uvedené v druhém pododstavci oznámí členské státy Komisi do 15. září 2015.“

14.

V bodech 27, 28, 30 a 31 odůvodnění nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 se mimo jiné uvádí:

[…]

15.

Článek 2 odst. 1 druhý pododstavec nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 stanoví mimo jiné následující definice:

„[...]

2.   ‚nesouladem‘ se rozumí:

[…]

13.   ‚režimem podpory na zvířata‘ se rozumí opatření dobrovolné podpory vázané na produkci podle ustanovení kapitoly 1 hlavy IV nařízení (EU) č. 1307/2013, je-li roční platba, jež má být poskytnuta v rámci stanovených množstevních limitů, založena na stanoveném počtu zvířat;

[…]

15.   ‚žádostí o podporu na hospodářská zvířata‘ se rozumí žádost o vyplacení podpory, je-li roční platba, jež má být poskytnuta v rámci stanovených množstevních limitů, založena na stanoveném počtu zvířat v rámci dobrovolné podpory vázané na produkci podle ustanovení kapitoly 1 hlavy IV nařízení (EU) č. 1307/2013;

16.   ‚ohlášenými zvířaty‘ se rozumějí zvířata, na něž se vztahuje žádost o podporu na hospodářská zvířata v rámci režimu podpory na zvířata nebo na něž se vztahuje žádost o platbu v souvislosti s opatřením podpory na zvířata;

[…]

18.   ‚zjištěným zvířetem‘ se rozumí:

16.

Článek 15 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, nadepsaný „Výjimky z uplatnění správních sankcí“, stanoví:

„1.   Správní sankce stanovené v této kapitole se nepoužijí na tu část žádosti o podporu nebo žádosti o platbu, v jejímž případě příjemce písemně informoval příslušný orgán o tom, že daná žádost o podporu nebo žádost o platbu byla chybná nebo se stala chybnou po svém podání, za předpokladu, že příjemce již nebyl vyrozuměn o záměru příslušného orgánu provést kontrolu na místě a že ho příslušný orgán již neinformoval o nesouladu v žádosti o podporu nebo žádosti o platbu.

2.   Informace poskytnuté příjemcem, na něž se odkazuje v odstavci 1, vedou k úpravě žádosti o podporu nebo žádosti o platbu podle aktuálního stavu.“

17.

Článek 30 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, nadepsaný „Základ pro výpočet“, mimo jiné stanoví:

„[...]

2.   Zvířata, která se nacházejí v zemědělském podniku, lze považovat za zjištěná pouze tehdy, pokud jsou identifikována v žádosti o podporu nebo žádosti o platbu. […]

[…]

4.   [ ( 12 )] Při zjištění případů nesouladu se systémem identifikace a evidence skotu platí, že:

[…]

[…]

Zápisy a hlášení do systému identifikace a evidence skotu lze kdykoli pozměnit, pokud došlo ke zjevným chybám uznaným příslušným orgánem.

[…]“

18.

Článek 31 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 upravuje „[s]právní sankce související se zvířaty ohlášenými v rámci režimů nebo opatření podpory na zvířata“.

19.

Článek 34 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, nadepsaný „Změny a úpravy záznamů v počítačové databázi zvířat“, stanoví:

„Pokud jde o ohlášené kusy zvířat, použije se článek 15 na chyby a opomenutí související se záznamy v počítačové databázi zvířat, které byly provedeny od okamžiku podání žádosti o podporu nebo žádosti o platbu.“

20.

Ustanovení § 8 odst. 1 Marktordnungsgesetzes 2007 ( 13 ) (zákon o organizaci trhu z roku 2007) (dále jen „MOG 2007“), nadepsaného „Přímé platby“, mimo jiné stanoví:

„Vypořádání přímých plateb ve smyslu čl. 1 písm. a) nařízení (EU) č. 1307/2013 [...] se řídí těmito zásadami:

[...]

[...]“

21.

Ustanovení § 8f odst. 1 MOG 2007, nadepsaného „Dobrovolná podpora vázaná na produkci“, mimo jiné stanoví:

„Podpora vázaná na produkci stanovená v § 8 odst. 1 bodě 6 se poskytuje na skot, ovce a kozy na každou velkou dobytčí jednotku zkrmující objemnou píci (VDJ) vyhnanou na pastvu [...]“

22.

Ustanovení § 13 Direktzahlungs-Verordnung 2015 ( 14 ) (nařízení o přímých platbách z roku 2015), nadepsaného „Dobrovolná podpora vázaná na produkci“, mimo jiné stanoví:

„1)   Dobrovolnou podporu vázanou na produkci lze poskytnout pouze na skot, ovce a kozy vyhnané na horské pastviny, které jsou identifikovány a evidovány v souladu s nařízením (ES) č. 1760/2000 [...]. Zvíře se však považuje za způsobilé pro poskytnutí prémie i v případě, že byly údaje uvedené v čl. 7 odst. 1 druhé odrážce nařízení (ES) č. 1760/2000 nahlášeny v první den horské pastvy dotyčného zvířete.

2)   O dobrovolnou podporu vázanou na produkci zemědělec žádá současně s podáním kumulované žádosti o podporu na půdu a přehledu o vyhnání na horské pastviny podle § 22 odst. 5 Horizontale GAP-Verordnung [horizontální nařízení o SZP] a v případě skotu navíc ve spojení s údaji z počítačové databáze skotu obsaženými v hlášeních o (horských) pastvinách podle článku 2 rozhodnutí 2001/672/ES, kterým se stanoví zvláštní pravidla pro [přemísťování] skotu při vyhánění na letní pastviny v horských oblastech, Úř. věst. 2001, L 235, s. 23 [Zvl. vyd. 03/33, s. 341].

3)   Počet zvířat rozhodný pro poskytnutí dobrovolné podpory vázané na produkci se stanoví na základě počtu zvířat daného zemědělce držených na horských pastvinách k rozhodnému datu 15. července.

4)   Zvířata musí být na horských pastvinách držena nejméně 60 dní. Období pastvy na horských pastvinách začíná dnem vyhnání na pastviny, avšak nejvýše 15 dní před podáním hlášení o (horských) pastvinách pro skot nebo přehledu o vyhnání na horské pastviny. [...]“

23.

Ustanovení § 21 Horizontale GAP-Verordnung ( 15 ) (horizontální nařízení o SZP) ,nadepsaného „Podání žádosti“, mimo jiné stanoví:

„1)   Jednotná žádost (kumulovaná žádost na plochy) podle článku 11 nařízení (EU) č. 640/2014 se podává nejpozději do 15. května příslušného roku podání žádosti, a to výlučně postupem podle § 3 odst. 1.

1b)   Pro rok podání žádosti 2020 se jednotná žádost odchylně od odstavce 1 podává nejpozději do 15. června 2020. Změny podle čl. 15 odst. 1 prováděcího nařízení (EU) č. 809/2014[ ( 16 )] se pro rok podání žádosti 2020 oznamují do 30. června 2020.“

24.

Ustanovení § 22 horizontálního nařízení o SZP, nadepsaného „Jednotná žádost“, mimo jiné stanoví:

„1)   Všichni zemědělci, kteří žádají o přímé platby nebo [...], podávají jednotnou žádost v souladu s požadavky stanovenými v § 21 […]

[…]

5)   V případě vyhnání zvířat na horské a společné pastviny se přehled o vyhnání na horské pastviny předkládá nejpozději do 15. července roku podání žádosti.“

25.

Ustanovení § 6 Rinderkennzeichnungs-Verordnung 2008 ( 17 ) (nařízení o identifikaci skotu z roku 2008) mimo jiné stanoví:

„1)   Ve lhůtě sedmi dnů se ohlašují:

[…]

2.   přesuny zvířat mezi hospodářstvími jednoho chovatele v různých obcích, přičemž se uvedou další údaje nezbytné pro pasy zvířat.

1a)   Ve lhůtě patnácti dnů se ohlašují:

1.   vyhnání skotu na horské pastviny nebo pastviny, kde dochází k mísení skotu více chovatelů [...]“

26.

TF pro rok 2020 podal jednotnou žádost (kumulovanou žádost na plochy), kterou požádal o poskytnutí podpory vázané na produkci na skot vyhnaný na (horské) pastviny.

27.

TF nechal dne 28. května 2020 vyhnat dvě krávy a dva další kusy skotu na horské pastviny. Na základě § 6 odst. 1a nařízení o identifikaci skotu z roku 2008 tuto skutečnost dne 1. června 2020 ve stanovené lhůtě ohlásil žalované Agrarmarkt Austria (agentura pro dohled nad zemědělskými trhy, Rakousko, dále jen „AMA“) jakožto příslušnému orgánu. Rovněž ve stanovené lhůtě dne 1. července 2020 ohlásil narození telete, k němuž došlo na horské louce.

28.

Již dne 9. května 2020 bylo – společně se skotem jiných zemědělců – na horskou louku, která byla označena registračním kódem, vyhnáno dalších dvanáct kusů dobytka. K písemnému ohlášení této skutečnosti však došlo až dne 15. června 2020. Ohlášení obsahovalo individuální identifikační čísla zvířat vyhnaných na pastvu a hospodářství TF, jakož i předpokládané datum odehnání z pastviny připadající na 31. října 2020.

29.

Rozhodnutím ze dne 11. ledna 2021 přiznala AMA TF pro rok 2020 přímé platby ve výši 17086,71 eura. Tyto platby sestávaly ze základní platby (11735,71 eura), platby na zemědělské postupy příznivé pro klima a životní prostředí (greening) (5231,56 eura) a podpory vázané na produkci (ve výši 119,44 eura). Pokud jde o žádost o poskytnutí podpory vázané na produkci, AMA uvedla, že je pravda, že u všech kusů skotu TF vyhnaného na pastvu je splněna podmínka doby pastvy v délce 60 dnů. Hlášení podle čl. 7 odst. 1 nařízení č. 1760/2000 však bylo včas podáno pouze u zvířat, která byla na pastvu vyhnána dne 28. května 2020, a telete narozeného dne1. července 2020. U dvanácti dalších kusů skotu, které byly na pastvu vyhnány dne 9. května 2020, však bylo hlášení podáno až po uplynutí patnáctidenní lhůty pro ohlášení stanovené v § 6 odst. 1a nařízení o identifikaci skotu z roku 2008. Podle článků 30 a 31 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 je proto třeba dvanáct zvířat, u nichž se vyskytly nesrovnalosti, porovnat s počtem kusů skotu, u kterých jsou splněny podmínky pro poskytnutí podpory. Toto porovnání, pokud jde o těchto dvanáct zvířat, vede ke snížení podpory o 100 %, v důsledku čehož v tomto ohledu nelze v roce 2020 poskytnout žádnou podporu vázanou na produkci. Dále AMA na základě čl. 31 odst. 3 třetího pododstavce tohoto nařízení uložila sankci ve formě částky ve výši 235,60 eura, která má být započtena oproti platbám na následující tři kalendářní roky.

30.

Prostřednictvím stížnosti, která byla dne 9. února 2021 podána k Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Rakousko), TF napadl neposkytnutí podpory vázané na produkci i uložení sankce. Poukázal na skutečnost, že hlášení o vyhnání na horské pastviny bez jeho vědomí až se zpožděním odeslala jistá třetí osoba.

31.

Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) stížnosti dne 16. listopadu 2021 vyhověl. Zrušil jak snížení vázané podpory, tak správní sankci a uložil AMA, aby provedla nový výpočet a znovu posoudila žádost TF o podporu. Mimoto připustil opravný prostředek „Revision“ k Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud).

32.

Jako odůvodnění Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) v podstatě uvedl, že je sice pravda, že nesoulady vyplývající z porušení ohlašovací povinnosti ve smyslu článku 31 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 vedou ke snížení podpory, jakož i k uložení sankce. Podle článku 15 tohoto nařízení se však správní sankce neuloží, pokud příjemce písemně informoval příslušný orgán o tom, že daná žádost o podporu nebo žádost o platbu byla chybná nebo se stala chybnou. Opožděné ohlášení podle nařízení o identifikaci skotu z roku 2008 představuje rovněž písemné oznámení o chybnosti žádosti ve smyslu tohoto ustanovení. Ve prospěch tohoto výkladu svědčí i zásada proporcionality. Vzhledem k tomu, že daná nesrovnalost nebyla odhalena v rámci kontroly na místě, TF o takové kontrole ani nebyl vyrozuměn a tuto nesrovnalost sám oznámil v opožděném ohlášení, není uložení sankce nezbytné k zajištění řádného uplatňování unijního práva.

33.

V řízení o opravném prostředku „Revision“ podaném AMA se Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud) přiklání k názoru, že rozhodnutí Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) je třeba potvrdit přinejmenším, pokud jde o uplatnění článku 15 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 a nepřípustnost uložení správní sankce ( 18 ). Avšak vzhledem k tomu, že právní otázky, které jsou zásadní pro rozhodnutí v této věci, dosud nejsou v judikatuře Soudního dvora vyjasněny dostatečně jasně, rozhodl se Soudnímu dvoru na základě článku 267 SFEU předložit následující předběžné otázky:

34.

Písemná vyjádření k těmto otázkám v řízení před Soudním dvorem předložily AMA, rakouská vláda a Evropská komise. Soudní dvůr podle čl. 76 odst. 2 jednacího řádu rozhodl, že se nebude konat ústní jednání.

35.

Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda nesoulad vyplývající z porušení povinnosti zemědělce podávajícího žádost ohlásit ve stanovené lhůtě vyhnání skotu, který je předmětem jeho žádosti o poskytnutí podpory vázané na produkci, na letní pastvu na horské pastvině, vede k tomu, že se tato zvířata nepovažují za „zjištěná“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce bodu 18 ve spojení s čl. 30 odst. 4 písm. c) nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, a není tudíž způsobilý pro podporu, i když hlášení bylo podáno dodatečně a daná zvířata splňují ostatní podmínky pro poskytnutí této podpory (viz písmeno A).

36.

Pro případ, že daná zvířata nejsou ani považována za „zjištěná“, ani nejsou způsobilá pro podporu, se předkládající soud prostřednictvím druhé předběžné otázky táže, zda může příslušný orgán nad rámec snížení podpory vázané na produkci uložit (peněžitou) správní sankci (viz písmeno B).

37.

Na první pohled se může zdát překvapivé, že by skot, jehož vyhnání na horské pastviny nebylo příslušnému orgánu včas ohlášeno, avšak který byl předmětem dodatečně podaného hlášení a jinak splňuje podmínky pro poskytnutí podpory vázané na produkci, neměl být způsobilý pro podporu. Jak doložím níže, vyžaduje to však jednoznačné znění platných pravidel podpory (viz bod 1). Podle mého názoru je tento závěr opodstatněný i s ohledem na systematiku (viz bod 2) a cíle (viz bod 3) těchto pravidel.

38.

Je nepochybné, že přesun dvanácti kusů skotu, které byly na horskou pastvinu vyhnány již dne 9. května 2020, byl ohlášen až po uplynutí patnáctidenní lhůty stanovené v čl. 2 odst. 4 rozhodnutí 2001/672. Dále je nesporné, že tento skot splňoval ostatní podmínky pro poskytnutí podpory vázané na produkci, zejména dobu setrvání na této pastvině v délce 60 dní podle § 13 odst. 4 nařízení o přímých platbách z roku 2015, aniž byly v této souvislosti oznámeny nebo provedeny kontroly na místě.

39.

Předkládající soud se táže, zda lze tento skot navzdory opožděnému ohlášení považovat za zvířata, která jsou „zjištěná“, a tudíž způsobilá pro podporu ve smyslu definice uvedené v čl. 2 odst. 1 druhém pododstavci bodě 18 ve spojení s čl. 30 odst. 4 písm. c) nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014.

40.

Podle jednoznačného znění těchto ustanovení tomu tak není.

41.

Podle čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce bodu 18 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 se za „zjištěné“ zvíře považuje pouze zvíře, u něhož byly splněny všechny podmínky stanovené v předpisech o poskytování podpory.

42.

Článek 53 odst. 4 nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014 v tomto ohledu od členských států vyžaduje, aby v případě opatření vázané podpory týkající se skotu jako podmínku způsobilosti pro podporu určily požadavky na identifikaci a registraci zvířat podle nařízení č. 1760/2000. Ustanovení § 13 odst. 1 nařízení o přímých platbách z roku 2015 v souladu s tím stanoví, že dobrovolnou podporu vázanou na produkci lze poskytnout pouze na skot vyhnaný na horské pastviny, který je identifikován a evidován v souladu s nařízením č. 1760/2000. Avšak Pople odstavce 2 tohoto ustanovení tomu tak je v souladu s unijním právem pouze v případě, že vyhnání skotu na letní pastviny v horských oblastech bylo podle čl. 2 odst. 4 rozhodnutí 2001/672 ve spojení s § 6 odst. 1a nařízení o identifikaci skotu z roku 2008 ve stanovené lhůtě nahlášeno v počítačové databázi skotu.

43.

Mimoto je podle čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce bodu 2 písm. a) nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 třeba jakékoli nedodržení kritérií způsobilosti souvisejících s podmínkami poskytování podpory považovat za nesoulad. Takovým nesouladem je nedodržení podmínky způsobilosti ( 19 ) spočívající v řádné evidenci – včetně včasného ohlášení – podle čl. 7 odst. 1 nařízení č. 1760/2000. Je tomu tak tím spíše, že podle čl. 2 odst. 2 rozhodnutí 2001/672 musí seznam skotu, který má být sestaven, pro každý kus skotu obsahovat mimo jiné „datum příhonu na pastvinu“.

44.

Z tohoto chápání vychází rovněž čl. 30 odst. 4 písm. c) nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014. Podle tohoto ustanovení představují chybné záznamy v evidenci, zvířecích pasech nebo v počítačové databázi zvířat nesoulad se systémem identifikace a evidence skotu. Bod 11 odůvodnění nařízení (EU) 2016/1393 ( 20 ), který toto (pozměněné) ustanovení vysvětluje, jako příklady chybných záznamů výslovně uvádí záznamy týkající se prvků, jako je pohlaví, plemeno, barva nebo datum. Kvalifikace opožděných ohlášení a chybných záznamů jako nesouladů ve smyslu čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce bodu 2 písm. a) nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 však neznamená, že je lze z hlediska jejich právních následků – zejména uložení správních sankcí – posuzovat zcela stejně (k této otázce viz níže body 47 a násl.).

45.

Z tohoto důvodu se skot, který byl nahlášen opožděně, čímž byla porušena ohlašovací povinnost, ve smyslu čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce bodu 18 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 v zásadě považuje za nezjištěný, a tudíž i za nezpůsobilý pro podporu.

46.

Vzhledem k pochybnostem, které ohledně tohoto výkladu vznesl předkládající soud, nyní ověřím, zda je tento výklad potvrzen kontextem právní úpravy, a to zejména s ohledem na stanovené výjimky. Za tímto účelem je zejména třeba vzít v úvahu čl. 30 odst. 4 písm. c) nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014.

47.

Opožděně nahlášená zvířata by však výjimečně mohla být považována za „zjištěná“, a tudíž způsobilá pro podporu, pokud by opožděné ohlášení, k němuž došlo v rozporu s čl. 7 odst. 1 nařízení č. 1760/2000 ve spojení s čl. 2 odst. 2 a 4 rozhodnutí 2001/672, bylo možno posuzovat zcela stejně jako chybný záznam ve smyslu čl. 30 odst. 4 písm. c) nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014.

48.

Podle čl. 30 odst. 4 písm. c) nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 mají totiž chybné záznamy v evidenci, ve zvířecích pasech nebo v počítačové databázi zvířat, které ale nejsou relevantní pro ověření dodržování podmínek způsobilosti v rámci režimu nebo opatření podpory, za následek, že se dotyčné zvíře považuje za nezjištěné pouze v případě, že jsou tyto chyby zjištěny alespoň při dvou kontrolách v průběhu 24 měsíců.

49.

Nesoulad, který se zakládá na (věcně) chybném záznamu ve smyslu čl. 30 odst. 4 písm. c) nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, tedy žadatel může s výhradou splnění ostatních kritérií způsobilosti napravit ještě později, pokud tento nesoulad není ve výše uvedeném období zjištěn alespoň při dvou kontrolách.

50.

Předkládající soud se v této souvislosti táže, zda lze opožděné ohlášení přemístění skotu, který splňuje ostatní kritéria způsobilosti, napravit za stejných podmínek jako jiný chybný záznam.

51.

Ve prospěch tohoto chápání by mohla svědčit okolnost, že opožděné, avšak věcně správné ohlášení zvířete je méně závažným nesouladem než chybný, tedy věcně nesprávný záznam týkající se pohlaví, plemene nebo barvy zvířete zmíněný v bodě 11 odůvodnění nařízení 2016/1393 ( 21 ). Chybný záznam se mimoto – jak je uvedeno výše v bodě 44 – může týkat i data. Bod 11 odůvodnění naproti tomu neupřesňuje, zda by takovým datem mohlo být i datum přesunu skotu na jiné místo. Jak již bylo zmíněno v bodě 43, seznam údajů, které mají být nahlášeny u každého kusu skotu, jenž musí být sestaven podle čl. 2 odst. 2 rozhodnutí 2001/672, musí obsahovat i „datum příhonu na pastvinu“.

52.

Nicméně, jak tvrdí i Komise, se mi nezdá, že je v kontextu čl. 30 odst. 4 písm. c) nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 po právní stránce možné posoudit zcela stejně věcně chybný záznam u zvířat i opožděné ohlášení jejich přesunu. Vyplývá to rovněž ze smyslu a účelu ohlašovací povinnosti a lhůty pro ohlášení, jejímž cílem je zajistit plnou vysledovatelnost místa pobytu dotčených zvířat (k tomu podrobněji níže v bodech 58 a násl.).

53.

Na jednu stranu nelze opožděné ohlášení přesunu zvířat na jiné místo výskytu, tedy ohlášení, k němuž původně vůbec nedošlo, bez dalšího srovnávat se včasně provedeným, avšak věcně nesprávným záznamem. V zásadě je tomu tak i v případě nesprávného záznamu data, například přesného data narození telete, a to tím spíše, že se tento záznam nutně netýká místa výskytu zvířete nebo nezpochybňuje účinný dohled nad ním. Pokud čl. 2 odst. 2 rozhodnutí 2001/672 stanoví jako datum, které musí být nahlášeno pro každý kus skotu, „datum příhonu na pastvinu“, nevyplývá z toho v zásadě nic jiného. Na rozdíl od včasného, avšak nesprávného záznamu takového data totiž v případě pozdního ohlášení přesunu skotu po uplynutí lhůty pro ohlášení nedochází k vůbec žádnému záznamu data a místa příhonu do evidence, který by zaručil vysledovatelnost požadovanou v bodě 3 odůvodnění rozhodnutí 2001/672 ( 22 ).

54.

Na druhou stranu opožděné ohlášení odstraňuje pouze do budoucna nedostatek, který již z časového hlediska a s ohledem na požadovanou trvalou vysledovatelnost místa výskytu dotyčného zvířete nelze napravit. Ohlášení totiž nemůže zpětně nic změnit na tom, že příslušné orgány od okamžiku přesunu až do tohoto ohlášení neznaly nebo nemohly zjistit správné místo výskytu zvířete, ačkoli měly mít tuto možnost od uplynutí lhůty pro ohlášení. Tento nedostatek tedy rovněž může ztížit účinnou kontrolu minimální doby pastvy tohoto zvířete na určitém místě.

55.

Skutečnost, že dotčených dvanáct zvířat i hospodářství TF splňovala s výjimkou včasného ohlášení jejich přesunu všechna ostatní kritéria způsobilosti, tedy nic nemění na tom, že dané orgány nemohly od okamžiku porušení ohlašovací povinnosti a nedodržení lhůty pro ohlášení zjistit ani ověřit místo jejich výskytu, ačkoli by to bylo zapotřebí. Jak dokládají bod 30 odůvodnění a článek 34 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, unijní normotvůrce v takovém případě upouští pouze od uložení správní sankce, nikoli však od snížení podpory vázané na produkci; chybný a opomenutý záznam se posuzují stejně pouze za tímto účelem (k této otázce viz níže body 69 a násl.).

56.

Nesoulad vyplývající z porušení ohlašovací povinnosti a nedodržení lhůty pro ohlášení tedy nelze posuzovat stejně jako „chybný záznam“ ve smyslu čl. 30 odst. 4 písm. c) nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, který ještě lze později opravit. Z tohoto důvodu se dotčená zvířata považují za nezjištěná ve smyslu čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce bodu 18 tohoto nařízení.

57.

Výjimka stanovená v čl. 53 odst. 4 nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014 ( 23 ), která je rovněž zmíněna v čl. 30 odst. 4 písm. c) nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 není v projednávané věci relevantní. Toto ustanovení sice členským státům umožňuje považovat zvíře za způsobilé k získání podpory i v případě, kdy jsou požadavky na identifikaci a evidenci splněny až od pozdějšího termínu, který stanoví, tedy po uplynutí lhůty pro ohlášení, a tento termín do15. září 2015 oznámily Komisi ( 24 ). Předkládající soud však toto ustanovení pouze zmiňuje, aniž uvádí, zda ho rakouský zákonodárce vůbec využil, nebo aniž se táže na jeho výklad. Pokud by však existovalo příslušné vnitrostátní ustanovení, což musí ověřit předkládající soud, nebylo by možno vyloučit, že opožděné ohlášení přesto může vést ke zhojení nesouladu vyplývajícího z porušení ohlašovací povinnosti.

58.

Cíle platných pravidel potvrzují, že opožděně nahlášená zvířata v zásadě nelze považovat ani za zjištěná, ani za způsobilá pro podporu. Účelem přísných požadavků na včasné hlášení místa výskytu zvířat je jednak zajištění vysoké úrovně ochrany veřejného zdraví a jednak ochrana finančních zájmů EU.

59.

Cílem nařízení č. 1760/2000 je zvýšení důvěry spotřebitelů v jakost hovězího masa, zachování vyšší úrovně ochrany veřejného zdraví a posílení trvalé stability trhu s hovězím masem ( 25 ). Systém identifikace a evidence skotu určený k tomuto účelu spočívá mimo jiné v tom, že členské státy vytvoří vnitrostátní databáze skotu, ve kterých se zaznamená totožnost zvířete, všechny zemědělské podniky na jejich území a přesuny zvířat. Tento systém musí být vždy natolik úplný a účinný, aby příslušný orgán mohl kdykoli zjistit místo výskytu skotu, aby byl schopen v případě nákazy rychle dohledat původ zvířete a neprodleně zavést opatření k ochraně veřejného zdraví ( 26 ). Za tímto účelem mají chovatelé podle čl. 7 odst. 1 nařízení č. 1760/2000 ve spojení s čl. 2 odst. 4 rozhodnutí 2001/672 mimo jiné povinnost nahlásit příslušnému orgánu veškeré přesuny zvířat ( 27 ). Tyto požadavky ve vnitrostátním právu konkretizují § 13 nařízení o přímých platbách z roku 2015, § 21 a 22 horizontálního nařízení o SZP, jakož i § 6 nařízení o identifikaci skotu z roku 2008.

60.

Soudní dvůr již s ohledem na tyto cíle rozhodl, že čl. 7 odst. 1 nařízení č. 1760/2000 je formulován jako kogentní ustanovení, jelikož detailně popisuje rozsah ohlašovací povinnosti, kterou mají chovatelé zvířat, a přesně definuje lhůtu, ve které musí uvedenou povinnost splnit. Z tohoto závěru vyvodil, že chovatelé musí tuto lhůtu (bezpodmínečně) dodržet ( 28 ). Soudní dvůr nakonec konstatoval, že nedodržení lhůty pro nahlášení přesunu skotu do počítačové databáze, kterou stanoví čl. 7 odst. 1 druhá odrážka nařízení č. 1760/2000, vede k tomu, že tento skot nesplňuje podmínky pro poskytnutí porážkové prémie ( 29 ).

61.

Kogentní povaha povinnosti dodržet lhůtu pro ohlášení se tedy zakládá na cíli zajistit účinnost systému identifikace a evidence skotu a především umožnit příslušným orgánům kdykoli zjistit místo výskytu skotu ( 30 ).

62.

Jak je zmíněno výše v bodech 12 a 42, členské státy mimoto musí podle čl. 53 odst. 1 a 4 nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014 v souladu s rámcem stanoveným v nařízení č. 1307/2013 a podmínkami stanovenými v tomto nařízení v přenesené pravomoci stanovit kritéria způsobilosti. Mezi tato kritéria v případě opatření vázaných na produkci skotu patří požadavky na identifikaci a evidenci zvířat podle nařízení č. 1760/2000. Jak vyplývá z bodu 74 odůvodnění nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014, spočívá cíl této povinnosti – na kterou má dohlížet Komise – v tom, aby členské státy při navrhování opatření podpory dodržely požadavky na soulad a nekumulaci podpor, jakož i maximální procentní hodnoty vnitrostátních stropů uvedené v článku 53 nařízení č. 1307/2013 a související celkové částky. Jinými slovy se má rovněž zabránit tomu, aby bylo v jednom roce podání žádosti možno pro jeden a týž kus skotu požádat o podporu vázanou na produkci a poskytnout ji několikrát ( 31 ). I z tohoto důvodu je nezbytné, aby příslušné orgány mohly kdykoli zjistit totožnost a místo výskytu skotu. Je tomu tak bez ohledu na případné výjimky, které členský stát může v souvislosti s opožděným ohlášením událostí týkajících se zvířat stanovit podle čl. 53 odst. 4 nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014 ( 32 ).

63.

Tyto cíle vyžadují striktní výklad ustanovení o evidenci, a tedy i lhůt pro hlášení zvířat. Nesoulad vyplývající z porušení povinnosti ohlásit přesun zvířat na jiné místo výskytu zvířat ve stanovené lhůtě již tedy nelze zhojit.

64.

V důsledku toho se opožděně nahlášený skot považuje za nezjištěný a v zásadě není způsobilý pro podporu. Proto je třeba na první předběžnou otázku odpovědět záporně a je rovněž nutno zodpovědět druhou předběžnou otázku.

65.

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda příslušný orgán může kromě neposkytnutí podpory vázané na produkci uložit (peněžitou) správní sankci.

66.

V projednávané věci nejsou sporné ani podmínky správní sankce uložené AMA na základě článku 31 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, ani její výpočet jako takový.

67.

Předkládající soud však má s ohledem na skutečnost, že TF přesun dvanácti kusů skotu na horskou pastvinu ohlásil dodatečně, pochybnosti o přípustnosti uložení správní sankce, respektive o její přiměřenosti.

68.

Tato nepřípustnost by mohla vyplývat z čl. 15 odst. 1 ve spojení s článkem 34 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014.

69.

Podle čl. 15 odst. 1 tohoto nařízení se správní sankce nepoužijí na tu část žádosti o podporu nebo žádosti o platbu, v jejímž případě příjemce písemně informoval příslušný orgán o tom, že daná žádost o podporu nebo žádost o platbu byla chybná nebo se stala chybnou po svém podání, za předpokladu, že příjemce již nebyl vyrozuměn o záměru příslušného orgánu provést kontrolu na místě a že ho příslušný orgán již neinformoval o nesouladu v žádosti o podporu nebo žádosti o platbu.

70.

Podle článku 34 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 se článek 15 tohoto nařízení použije na chyby a opomenutí související se záznamy v počítačové databázi zvířat, které byly provedeny od okamžiku podání žádosti o podporu nebo žádosti o platbu, pokud jde o ohlášené kusy zvířat.

71.

Ze skutkových okolností věci uvedených v předkládacím usnesení lze podle všeho dovodit, že dvanáct kusů skotu, jejichž přesun byl ohlášen opožděně, již bylo identifikováno v jednotné žádosti o poskytnutí podpory vázané na produkci, tedy že se ve smyslu čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce bodu 16 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 jednalo o „ohlášená zvířata“ ( 33 ). Od okamžiku podání této jednotné žádosti se tedy v důsledku rozšíření oblasti působnosti čl. 15 odst. 1 tohoto nařízení stanoveného v článku 34 použijí ostatní podmínky a právní důsledky, které stanoví, i na opomenutí související se záznamy v počítačové databázi zvířat ( 34 ). Skutečnost, že nedošlo k včasnému ohlášení přesunu dotčeného skotu na letní pastvu na horské pastvině podle čl. 7 odst. 1 nařízení č. 1760/2000 ve spojení s čl. 2 odst. 4 rozhodnutí 2001/672, takové opomenutí bezpochyby představuje.

72.

Skutečnost, že se čl. 15 odst. 1 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 podle svého znění vztahuje pouze na dodatečnou písemnou informaci o údajích v žádosti o podporu nebo o platbu, které jsou nesprávné nebo se staly nesprávnými, je tedy irelevantní. Jak se domnívá i předkládající soud, článek 34 tohoto nařízení totiž rozšiřuje působnost této výjimky na dodatečnou nápravu opomenutého záznamu údajů týkajících se zvířat v počítačové databázi zvířat. Patří sem i opožděné ohlášení přesunu skotu na letní pastvu na horské pastvině.

73.

Podmínkou možnosti nápravy podle čl. 15 odst. 1 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 je rovněž skutečnost, že příjemce ještě nebyl vyrozuměn o záměru příslušného orgánu provést kontrolu na místě a že ho příslušný orgán ještě neinformoval o nesouladu v žádosti o podporu nebo žádosti o platbu. To má zajistit, že chovatel dodatečnou nápravu provede z autonomních důvodů a dobrovolně. Je nesporné, že k tomuto vyrozumění nebo informování ze strany příslušných orgánů, na základě kterých by se tato náprava jevila jako nikoli dobrovolná, v projednávané věci nedošlo.

74.

Z toho důvodu nelze v projednávaném případě s ohledem na článek 34 ve spojení s čl. 15 odst. 1 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 za opožděné, avšak dodatečně podané hlášení o vyhnání dotčeného skotu na horskou pastvinu uložit správní sankci. Otázka, zda by tato správní sankce byla přiměřená, již tedy není relevantní.

75.

Tento závěr není v rozporu s navrhovanou odpovědí na první předběžnou otázku.

76.

Zaprvé totiž unijní normotvůrce v článku 34 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 vědomě rozhodl, že pro účely uplatnění výjimky z ukládání správních sankcí stanovené v čl. 15 odst. 1 tohoto nařízení se opomenutí záznamu údajů týkajících se zvířat v počítačové databázi zvířat posuzují stejně jako (věcně) chybné záznamy („chyby a opomenutí“) a v případě pozdější dobrovolné nápravy ze strany chovatele zvířat nemají být sankcionována. Zadruhé se v obou případech jedná o nesoulad s kritérii způsobilosti, který v zásadě vede ke snížení požadované podpory vázané na produkci; nemá však navíc podléhat i správní sankci.

77.

Tento přístup se zakládá na myšlence, že vyloučení nebo snížení nároku na podporu vázanou na produkci na skot, jehož přesun byl ohlášen opožděně, představuje pro žadatele dostatečnou motivaci k dodržování platných kritérií způsobilosti včetně ohlašovací povinnosti, aniž je navíc zapotřebí správní sankce. Je tomu tak tím spíše, pokud bylo dodatečně podané hlášení věcně správné ( 35 ) a byla splněna ostatní kritéria způsobilosti.

78.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky, které položil Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko) odpověděl takto: