null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
LAILY MEDINA
přednesené dne 6. června 2024(1)
Věc C‑158/23 [Keren](i)
T. G.
proti
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podala Raad van State (Státní rada, Nizozemsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Azylová politika – Směrnice 2011/95/EU – Osoby požívající mezinárodní ochrany – Uprchlíci – Článek 34 – Přístup k integračním opatřením – Povinnost zajistit přístup k integračním programům – Ženevská úmluva – Článek 34 – Vnitrostátní právní předpisy ukládající uprchlíkům povinnost občanské integrace – Povinnost účastnit se kurzů a nést náklady na ně – Možnost požádat o půjčku na financování těchto nákladů – Povinnost složit zkoušku ve lhůtě tří let – Nedokončení integračního programu ve stanovené lhůtě – Povinnost zaplatit pokutu – Povinnost vrátit půjčku“
1. Integrace uprchlíků je důležitý a složitý proces, který vyžaduje úsilí všech zúčastněných stran, tedy samotných uprchlíků i společnosti hostitelské země. Proces integrace zahrnuje právní, hospodářské, sociální a kulturní aspekty. Je tedy pouze přirozené, že takové mezinárodní dokumenty, jako je Ženevská úmluva(2), ukládají smluvním státům právní závazek usnadnit uprchlíkům „asimilaci a udělení státního občanství“(3). Tato povinnost byla do unijního práva provedena článkem 34 kvalifikační směrnice(4), který stanoví povinnost členských států „[zajistit] [...] přístup k integračním programům [...], nebo [vytvořit] předpoklady zaručující přístup k těmto programům“.
2. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla podána v rámci sporu mezi T. G. a Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ministr práce a sociálních věcí, Nizozemsko; dále jen „ministr“). Předmětem sporu je rozhodnutí ministra, kterým uložil T. G., který je uprchlíkem, zaprvé pokutu ve výši 500 eur za to, že ve stanovené lhůtě nesložil zkoušku občanské integrace, a zadruhé povinnost vrátit půjčku ve výši 10 000 eur, kterou mu poskytly nizozemské veřejné orgány, aby mu umožnily financovat náklady na programy občanské integrace. Toto rozhodnutí bylo odůvodněno tím, že T. G. nesplnil ve stanovené lhůtě povinnost občanské integrace.
3. Podstatou otázek položených předkládajícím soudem v této souvislosti je, zda a v jakém rozsahu mohou členské státy osobám požívajícím mezinárodní ochrany (dále jen „uprchlíci“)(5) na základě kvalifikační směrnice uložit pod hrozbou pokuty povinnost složit ve stanovené lhůtě zkoušku občanské integrace a uhradit náklady vynaložené na tuto zkoušku a související přípravné kurzy. Zvláštnost této věci spočívá v tom, že vnitrostátní programy občanské integrace představují z hlediska sdílených pravomocí mezi Evropskou unií a členskými státy právo uprchlíka podle unijního práva a současně povinnost uprchlíka podle vnitrostátního práva.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
4. Pro projednávanou věc jsou relevantní body 3, 4, 12, 13, 15, 16, 40, 41 a 47 odůvodnění kvalifikační směrnice.
5. Článek 34 kvalifikační směrnice, nadepsaný „Přístup k integračním opatřením“, stanoví následující:
„Pro usnadnění začlenění osob požívajících mezinárodní ochrany do společnosti zajistí členské státy přístup k integračním programům, které považují za vhodné, s cílem zohlednit zvláštní potřeby osob, jež mají postavení uprchlíka nebo požívají statusu doplňkové ochrany, nebo vytvoří předpoklady zaručující přístup k těmto programům.“
B. Nizozemské právo
6. Článek 34 kvalifikační směrnice byl do nizozemského práva proveden zákonem Wet inburgering (zákon o občanské integraci), jehož cílem je podpořit cizí státní příslušníky, aby převzali zodpovědnost za svou vlastní integraci. Podle článku 3 tohoto zákona, ve znění použitelném v době rozhodné z hlediska skutkového stavu v původním řízení, se na uprchlíky vztahuje povinnost občanské integrace stejně jako na držitele některých jiných povolení k pobytu, jako jsou dlouhodobě pobývající rezidenti. V zásadě platí, že každá osoba, na kterou se vztahuje povinnost občanské integrace, musí ve lhůtě tří let složit všechny části zkoušky občanské integrace (dále jen „lhůta pro občanskou integraci“).
7. Předkládající soud uvádí, že podle článku 7b zákona o občanské integraci ministr tuto lhůtu pro občanskou integraci prodlouží, pokud osobě, na kterou se vztahuje povinnost občanské integrace, nelze klást za vinu překročení této lhůty nebo jestliže se účastní kurzu gramotnosti. Ministr může prodloužit lhůtu pro občanskou integraci v případech, kdy osoba, na kterou se vztahuje povinnost občanské integrace, vyvinula prokazatelné úsilí o integraci. V určitých případech může ministr dotyčnou osobu této povinnosti zprostit.
8. Předkládající soud dodává, že náklady vnitrostátních integračních programů zpravidla nesou osoby, na které se vztahuje povinnost občanské integrace a které mohou za tímto účelem požádat o půjčku až do výše 10 000 eur. Tuto půjčku je možné použít na úhradu kurzů občanské integrace, zkoušek občanské integrace nebo kurzů gramotnosti. Uprchlíci nemusí půjčku vracet, pokud ve lhůtě stanovené pro občanskou integraci úspěšně složí všechny části zkoušky občanské integrace nebo pokud jsou během této lhůty osvobozeni od povinnosti integrace nebo z ní vyňati. Pokud povinnost občanské integrace nesplní vůbec nebo ji nesplní včas, musí v zásadě půjčku vrátit v plné výši.
9. Článek 4.16a Regeling inburgering (integrační nařízení) vstoupil v platnost dne 1. ledna 2022. Podle tohoto ustanovení, které se vztahuje na osoby, které k uvedenému datu splácejí půjčku, může být celá půjčka nebo její část prominuta. Ministr v zásadě promine část dluhu pouze v případě, že osoba, na kterou se vztahuje povinnost občanské integrace, splní tuto povinnost do šesti měsíců od uplynutí lhůty nebo je během této lhůty od uvedené povinnosti osvobozena. Ve výjimečných případech může ministr dluh částečně prominout i tehdy, když osoba, na kterou se vztahuje povinnost občanské integrace, nesplnila tuto povinnost ve lhůtě šesti měsíců, nebo jej může prominout v celé výši.
10. Doba, po kterou lze půjčku splácet, činí nejvýše deset let, přičemž je možné přihlédnout k schopnosti dlužníka splácet. V případě neschopnosti splácet může ministr stanovit výši splátky na 0 eur měsíčně. Jakákoliv zbývající částka je s výjimkou plateb po splatnosti po deseti letech odpuštěna.
11. Článek 31 odst. 1 zákona o občanské integraci stanoví, že ministr uloží správní pokutu osobě, na kterou se vztahuje povinnost občanské integrace a která v tříleté lhůtě nebo v prodloužené lhůtě nesloží určité části zkoušky občanské integrace.
12. Článek 32 uvedeného zákona stanoví:
„V rozhodnutí o uložení pokuty uvedené v čl. 31 odst. 1 ministr stanoví novou maximální lhůtu dvou let, během níž musí osoba, na kterou se vztahuje povinnost občanské integrace, po oznámení rozhodnutí o uložení pokuty s konečnou platností složit části zkoušky občanské integrace uvedené v čl. 7 odst. 2 písm. b) a c).“
13. Podle článku 33 uvedeného zákona platí, že:
„1. Ministr uloží správní pokutu osobě, na kterou se vztahuje povinnost občanské integrace a která nesložila části zkoušky občanské integrace uvedené v čl. 7 odst. 2 písm. b) a c) ve lhůtě stanovené v článku 32. Článek 32 se použije obdobně.
2. Nesloží-li osoba, na kterou se vztahuje povinnost občanské integrace, po uplynutí lhůty stanovené v článku 32 části zkoušky občanské integrace uvedené v čl. 7 odst. 2 písm. b) a c), ministr uloží této osobě každé dva roky správní pokutu.“
14. Článek 1 odst. 1 Beleidsregel boetevaststelling inburgering (Pokyny pro stanovení pokut v rámci občanské integrace), ve znění použitelném v době rozhodné z hlediska skutkového stavu v původním řízení, stanoví kritéria, která je třeba zohlednit pro účely stanovení výše pokuty. Tato kritéria zahrnují počet hodin účasti osoby, na kterou se vztahuje povinnost občanské integrace, na kurzu občanské integrace nebo kurzu nizozemštiny jako druhého jazyka, počet pokusů dotčené osoby o složení částí zkoušky občanské integrace nebo státní zkoušky z nizozemštiny jako druhého jazyka, a počet částí těchto zkoušek, které dotyčná osoba složila. Článek 1 odst. 2 pokynů uvádí, že výše pokuty se stanoví na základě tabulky pokut, která je uvedena v příloze těchto pokynů.
15. Příloha k čl. 1 odst. 2 obsahuje tabulku, podle níž je pokuta stanovena ve výši 1 250 eur za 0 až 149 hodin absolvovaných lekcí, 875 eur za 150 až 299 hodin absolvovaných lekcí a 500 eur za 300 a více hodin absolvovaných lekcí. Kromě toho může být prodloužena lhůta pro občanskou integraci, přičemž v takovém případě není ukládána žádná pokuta. Výše pokuty může být snížena o 20 % v případě složení jedné části zkoušky, o 40 % v případě složení dvou částí zkoušky, o 60 % v případě složení tří částí zkoušky a o 80 % v případě složení čtyř a více částí zkoušky.
II. Spor v původním řízení a předběžné otázky
16. T. G. je eritrejský státní příslušník, který ve věku 17 let přicestoval do Nizozemska. Následně získal povolení k přechodnému pobytu vydávané osobám, jimž byl udělen azyl, což mu umožnilo požívat v Nizozemsku mezinárodní ochrany.
17. Dne 8. ledna 2016, když T. G. dosáhl věku 18 let, mu ministr sdělil, že ode dne 1. února 2016 se na něj bude vztahovat povinnost občanské integrace podle zákona o občanské integraci. To znamenalo, že v zásadě musel ve lhůtě tří let složit všechny části zkoušky občanské integrace. Ministr prodloužil tuto lhůtu do dne 1. února 2020 z důvodu, že T. G. po dlouhou dobu pobýval v ubytovacím středisku pro žadatele o azyl a vyučil se.
18. Vzhledem k tomu, že T. G. nesplnil ve stanovené lhůtě povinnost občanské integrace, uložil mu ministr pokutu ve výši 500 eur a nařídil mu vrácení celé půjčky ve výši 10 000 eur, která mu byla poskytnuta ze strany Dienst Uitvoering Onderwijs (Centrum vzdělávacích služeb, Nizozemsko).
19. Proti tomuto rozhodnutí podal T. G. opravný prostředek, který ministr dne 25. února 2021 prohlásil za neopodstatněný. Dne 4. listopadu 2021 rechtbank Amsterdam (soud v Amsterodamu, Nizozemsko) zamítl žalobu podanou T. G. proti rozhodnutí ze dne 25. února 2021 jako neodůvodněnou. Tento soud uvedl, že vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení neporušuje článek 34 kvalifikační směrnice, neboť stanoví systém poskytující možnosti prodloužení lhůty pro splnění povinnosti a osvobození od ní. Umožňuje také, aby případná poskytnutá půjčka byla splacena na základě finančních možností jednotlivce. Uvedený soud konstatoval, že zásada proporcionality nebyla porušena, neboť ministr přezkoumal a zvážil všechny skutečnosti a okolnosti přiměřeným způsobem. Podle rechtbank Amsterdam (soud v Amsterodamu) ministr dostatečně zohlednil osobní poměry žalobce v původním řízení tím, že prodloužil lhůtu pro občanskou integraci ze tří na čtyři roky a snížil výši pokuty. Uvedený soud neměl za to, že by pokuta byla příliš vysoká, přičemž odkázal na rozsudek ve věci P a S(6). Podle dotčeného soudu ministr nebyl povinen prominout pokutu nebo povinnost vrátit půjčku.
20. Dne 2. prosince 2021, tedy 1 rok a 10 měsíců po uplynutí lhůty pro občanskou integraci, byl T. G. osvobozen od povinnosti občanské integrace, neboť podle ministra v té době vyvinul dostatečné úsilí k absolvování kurzu občanské integrace. Tímto osvobozením nebyla dotčena povinnost T. G. zaplatit pokutu a vrátit půjčku.
21. T. G. podal proti rozsudku ze dne 4. listopadu 2021 opravný prostředek k Raad van State (Státní rada, Nizozemsko), která je předkládajícím soudem.
22. Podstatou otázek předkládajícího soudu je, zda článek 34 kvalifikační směrnice brání tomu, aby byla osobám požívajícím mezinárodní ochrany uložena povinnost občanské integrace, která spočívá v povinnosti složit pod hrozbou pokuty zkoušku v zásadě do tří let, a zda brání tomu, aby náklady na integrační programy nesly osoby, na které se tato povinnost vztahuje.
23. Pokud jde zaprvé o povinnost občanské integrace, předkládající soud má pochybnosti o tom, zda je rozsudek ve věci P a S(7) použitelný na projednávanou věc, neboť tento rozsudek se týká čl. 5 odst. 2 směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty(8), jenž stanoví, že členské státy mohou uložit povinnost integrace, zatímco kvalifikační směrnice takovou možnost neposkytuje.
24. Zadruhé, jestliže podle unijního práva může být uložena povinnost občanské integrace, předkládající soud si klade otázku, zda pozitivní právo na přístup k integračním programům, které plyne z unijního práva, může v konečném důsledku na základě vnitrostátního práva vést k zakázanému jednání, které může být sankcionováno, není-li uvedené právo vykonáváno.
25. Zatřetí, pokud jde o náklady na integrační programy, předkládající soud má za to, že požadavek, aby uprchlíci hradili tyto náklady v plné výši, je v rozporu s článkem 34 kvalifikační směrnice. V tomto ohledu článek 34 uvedené směrnice ukládá členským státům povinnost zajistit všem uprchlíkům přístup k integračním programům. Předkládající soud dodává, že skutečnost, že dotčené osoby mohou uzavřít dohodu o úhradě, se nezdá být relevantní vzhledem k tomu, že povinnost splatit značný dluh trvá po dobu až deseti let, což může bránit účinné integraci v hostitelském členském státě.
26. Začtvrté vyvstává otázka, zda výše pokut a půjčky neohrožuje dosažení cíle a užitečného účinku článku 34 kvalifikační směrnice. V tomto ohledu předkládající soud zdůrazňuje, že vnitrostátní orgány jsou povinny snížit pokutu, je-li to nezbytné k zajištění její přiměřenosti. Půjčka spolu s pokutou by však mohla být považována za překročení mezí toho, co je nezbytné k dosažení cíle sledovaného uvedeným ustanovením, a sice usnadnění integrace. Určité dohody o úhradě by mohly zmírnit dopady těchto finančních sankcí. T. G. však v původním řízení tvrdí, že dotčené opatření může odrazovat od výkonu práce, což narušuje jeho integraci.
27. Za těchto podmínek se Raad van State (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být článek 34 kvalifikační směrnice vykládán v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu ustanovení, jako je článek 7b [zákona o občanské integraci], které [uprchlíkům] ukládá pod hrozbou pokuty povinnost úspěšně složit integrační zkoušku?
2) Musí být článek 34 kvalifikační směrnice vykládán v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu ustanovení, podle kterého [uprchlíci] v zásadě [sami] hradí všechny náklady na integrační programy?
3) Je pro odpověď na druhou otázku relevantní, že [uprchlíci] mohou obdržet státní půjčku na úhradu nákladů integračních programů a tato půjčka je jim odpouštěna, pokud včas složí integrační zkoušku nebo pokud jsou od integrační povinnosti včas [osvobozeni] či z ní [vyňati]?
4) Pokud článek 34 kvalifikační směrnice připouští, aby [uprchlíkům] byla pod hrozbou pokuty uložena povinnost úspěšného složení integrační zkoušky a aby [byli povinni] hradit plné náklady integračních programů, ohrožuje pak výše půjčky, která musí být vrácena, případně ve spojení s pokutou, naplnění cíle a užitečný účinek článku 34 kvalifikační směrnice?“
28. Písemná vyjádření předložili T. G., nizozemská vláda, jakož i Evropská komise. Tito zúčastnění přednesli ústní vyjádření na jednání konaném dne 20. února 2024.
III. Posouzení
29. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká otázky, do jaké míry mohou členské státy na základě kvalifikační směrnice uložit uprchlíkům zaprvé povinnost složit zkoušku občanské integrace pod hrozbou pokuty a zadruhé povinnost nést zcela nebo zčásti náklady na kurzy občanské integrace a související zkoušky.
30. Úvodem podotýkám, že nizozemské právo obsahuje čtyři odlišné typy povinností, a to zaprvé povinnost účastnit se kurzů občanské integrace, zadruhé povinnost nést náklady na tyto kurzy (na jejichž úhradu může být poskytnuta půjčka), zatřetí povinnost vykonat zkoušku občanské integrace a úspěšně ji složit (a zaplatit za ni poplatky) a začtvrté finanční povinnosti, které vznikají v případě neúspěšného složení předmětné zkoušky, a sice zaplatit pokutu a vrátit půjčku.
31. Vzhledem k tomu, že povinnost účastnit se kurzů občanské integrace s sebou nese povinnost nést náklady na ně, jsou tyto dvě povinnosti nerozlučně spjaty a měly by být analyzovány společně. Chronologicky tyto dvě povinnosti předcházejí povinnosti vykonat a úspěšně složit integrační zkoušku a finančním závazkům, které plynou z neúspěšného složení této zkoušky. V tomto stanovisku proto budu zkoumat tyto povinnosti z hlediska jejich souladu s článkem 34 kvalifikační směrnice nikoliv v pořadí uvedeném předkládajícím soudem, ale naopak v jejich chronologickém pořadí. Kromě toho podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, aby Soudní dvůr posoudil, zda výše uvedené povinnosti neohrožují užitečný účinek (effet utile) předmětné směrnice. Tímto aspektem se budu zabývat společně s ostatními otázkami.
32. Za těchto okolností začnu zkoumáním povinnosti účastnit se kurzů občanské integrace a nést náklady na tyto kurzy, které jsou předmětem druhé a třetí otázky a první části čtvrté otázky (oddíl A). Dále se budu věnovat povinnosti vykonat a složit zkoušku občanské integrace a finančním závazkům, které vznikají v případě neúspěšného složení dané zkoušky, což je předmětem první otázky a druhé části čtvrté otázky (oddíl B).
A. Povinnost účastnit se kurzů občanské integrace a povinnost nést náklady na tyto kurzy
33. Podstatou druhé a třetí otázky a první části čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 34 kvalifikační směrnice vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá uprchlíkům povinnost nést veškeré náklady na kurzy občanské integrace, a zda je relevantní, že uprchlíci mohou získat veřejnou půjčku za účelem financování nákladů na tyto kurzy a že tato půjčka je jim prominuta, pokud složí zkoušku občanské integrace nebo byli od povinnosti občanské integrace včas osvobozeni.
34. Než odpovím na tyto otázky, považuji za nezbytné učinit několik úvodních poznámek k pojmům „integrace“, „kurzy občanské integrace“ a „integrační zkoušky“. Dále vzhledem k tomu, že povinnost účastnit se těchto kurzů s sebou nese povinnost tyto kurzy uhradit, budu zkoumat slučitelnost první uvedené povinnosti s článkem 34 kvalifikační směrnice. Teprve poté přistoupím k posuzování druhé uvedené povinnosti.
1. Úvodní poznámky ke kurzům občanské integrace a zkouškám pro uprchlíky
35. Na začátek zaprvé zdůrazňuji, že jak vysvětlil předkládající soud, přiznání ani zachování postavení uprchlíka nezávisí na vnitrostátní právní úpravě dotčené ve věci v původním řízení.
36. Zadruhé jsem z vysvětlení předkládajícího soudu vyrozuměla, že podle nizozemského práva musí osoby, na které se vztahuje povinnost občanské integrace, ve lhůtě tří let – která však může být prodloužena – složit zkoušku sestávající z různých testů, včetně prokázání ovládání nizozemského jazyka v ústní a písemné formě na úrovni alespoň A2 a znalostí nizozemské společnosti(9). Kurzy jsou podle všeho provázány s touto zkouškou, a týkají se tedy jazykových kurzů a znalostí nizozemské společnosti(10). Pro účely analýzy v tomto stanovisku se proto pojem „kurzy občanské integrace“ vztahuje na kurzy související se znalostí jazyka a společnosti hostitelské země (čemuž odpovídá výraz „občanská“ obsažený v uvedeném pojmu) a totéž platí pro pojem „zkouška občanské integrace“, který se týká zkoušky ze znalosti jazyka a společnosti hostitelské země(11).
37. Zatřetí je pro účely tohoto stanoviska důležité rozlišovat mezi pojmem „státní příslušník třetí země“ a pojmem „uprchlík“, přičemž pouze tento druhý pojem spadá do oblasti působnosti Ženevské úmluvy a kvalifikační směrnice(12). „[P]okud jsou uprchlíci zařazeni do širší třídy ‚migrantů‘, je pravděpodobné, že kontrola jejich pohybu bude mít přednost před uspokojováním jejich potřeb ochrany. S tím, jak se stírá hranice mezi pojmy ‚migrant‘ a ‚uprchlík‘, stírá se i rozdíl mezi kontrolou migrace a ochranou uprchlíků(13).“
38. V tomto ohledu Soudní dvůr v bodě 48 rozsudku ve věci P a S uvedl(14), že povinnost složit zkoušku občanské integrace umožňuje zajistit, že dotčení státní příslušníci třetích zemí získají znalosti, které se nesporně jeví jako užitečné pro vytvoření vazeb k hostitelskému členskému státu, a že taková povinnost spolu s pokutou může přispět k dosažení cílů sledovaných směrnicí 2003/109. Nicméně vzhledem k tomu, že čl. 5 odst. 2 uvedené směrnice stanoví, že členské státy mohou uložit povinnost integrace, kdežto kvalifikační směrnice takovou možnost nestanoví, nelze tento rozsudek obdobně použít na projednávanou věc.
39. Pokud jde o projednávanou věc, jelikož T. G. bylo přiznáno postavení uprchlíka, toto stanovisko se zabývá pouze právy přiznanými uprchlíkům. V této souvislosti je klíčovou otázkou, zda členské státy, které mají pozitivní povinnost usnadnit integraci uprchlíků, mohou uprchlíkům ukládat povinnosti týkající se integračních opatření, a pokud ano, jaké.
2. K povinnosti účastnit se kurzů občanské integrace
40. Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že nizozemský systém občanské integrace je v rozsahu, v němž stanoví povinnost členských států umožnit přístup k integračním programům a z toho vyplývající právo uprchlíků získat přístup k těmto programům, považován za opatření provádějící článek 34 kvalifikační směrnice(15). Je proto třeba přezkoumat právní povahu tohoto opatření a požadavky článku 34 kvalifikační směrnice, aby bylo možné určit, zda členské státy mohou uložit uprchlíkům povinnost účastnit se kurzů občanské integrace.
a) Členské státy disponují prostorem pro uvážení, zda je účast v integračních programech povinná, či nikoli
41. Na úvod je třeba poznamenat, že v prostoru svobody, bezpečnosti a práva mají Evropská unie a členské státy podle čl. 4 odst. 2 písm. j) SFEU sdílené pravomoci(16). Podle čl. 2 odst. 2 SFEU platí, že svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii pravomoc sdílenou s členskými státy, mohou členské státy vykonávat svou pravomoc, dokud ji nevykonala Unie(17). Pokud jde o integrační programy, unijní normotvůrce přijal článek 34 kvalifikační směrnice, který členským státům ukládá povinnost zajistit přístup k integračním programům. Tato povinnost vyplývá ze samotného znění tohoto ustanovení, které stanoví, že „členské státy [zajistí] přístup k integračním programům“. Článek 34 kvalifikační směrnice v důsledku této povinnosti přiznává uprchlíkům právo na přístup k těmto programům(18).
42. Z toho vyplývá, že uvedené ustanovení zakládá povinnost členských států – a to pouze členských států – zaručit přístup k těmto programům, přičemž při poskytování tohoto přístupu musí zohledňovat zvláštní potřeby uprchlíků(19). Žádná skutečnost ve znění tohoto ustanovení tedy nenasvědčuje tomu, že by se od uprchlíků vyžadovala účast na integračních opatřeních. Mám za to, že takový požadavek by překračoval meze toho, co zamýšlel unijní normotvůrce(20). Pokud jde o uprchlíky, kvalifikační směrnice přiznává uprchlíkovi právo na přístup k integračním programům a neukládá mu žádnou tomu odpovídající povinnost. Za předpokladu, že výkon tohoto práva nepodléhá omezením, která jsou v rozporu s unijním právem, a zejména s kvalifikační směrnicí, mají členské státy prostor pro uvážení, zda je účast v integračních programech povinná, či nikoli. S touto výhradou členský stát může uložit uprchlíkům povinnost účastnit se kurzů občanské integrace, jelikož tato povinnost nespadá do působnosti uvedené směrnice, a tudíž ani unijního práva(21).
43. Dále vyvstává otázka, do jaké míry článek 34 kvalifikační směrnice brání členským státům v tom, aby ve svých vnitrostátních právních předpisech stanovily, že uprchlíci jsou povinni účastnit se integračních programů, a to z toho důvodu, že taková povinnost by mohla ohrozit práva spojená s postavením uprchlíka, včetně práva na přístup k těmto programům.
b) Požadavky podle kvalifikační směrnice
44. Jak již Soudní dvůr uvedl, členské státy nemohou uplatňovat vnitrostátní právní předpisy, které by mohly ohrozit dosažení cílů kvalifikační směrnice, a zbavit tak tuto směrnici užitečného účinku(22). Je nutné, aby použitelné vnitrostátní předpisy nemohly narušit minimální standardy zavedené dotčenou směrnicí, a zejména jejím článkem 34.
45. Podle ustálené judikatury platí, že pro výklad ustanovení unijního práva je třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí(23).
1) K jazykovému výkladu
46. Pokud jde o znění článku 34 kvalifikační směrnice, jak jsem uvedla výše(24), zaprvé tento článek stanoví povinnost členských států zajistit přístup k integračním programům a z toho vyplývající právo uprchlíků na přístup k těmto programům.
47. Pokud jde o pojmy „integrace“ a „usnadnění“, je důležité mezi těmito dvěma pojmy rozlišovat. K integraci obvykle dochází tehdy, když jsou jednotlivci schopni přijmout kulturní normy dominantní nebo hostitelské kultury při zachování své původní kultury, a je tedy často synonymem pro bikulturalismus(25), kdežto výraz „usnadnění integrace“ je třeba chápat jako přijetí opatření, která mimo jiné poskytují uprchlíkům podporu a poradenství, bezpečnost, stabilitu, integrační programy, kulturní vazby, jazykové kurzy nebo kurzy pro poznání kultury, národních hodnot, základních norem, zásad a způsobu života(26). Z toho plyne, že cíl usnadnění integrace odráží povinnost, která náleží společnosti hostitelského členského státu. Pokud tedy článek 34 kvalifikační směrnice zmiňuje takové usnadnění, ukládá povinnost členským státům, které musí přijmout pozitivní opatření umožňující uprchlíkům integraci(27). Kromě toho tento pojem zahrnuje nejen kurzy, ale i navázání dalších právních, hospodářských a sociálních, jakož i kulturních vazeb a zavedení řady podpůrných prostředků. Z toho vyplývá, že integrační programy, které mají obvykle podobu integračních kurzů, jsou jen jedním ze způsobů, jak integraci usnadnit, a to vedle mnoha jiných. Jak zjevně vyplývá z bodu 47 odůvodnění kvalifikační směrnice, tyto programy zahrnují případně jazykové vzdělávání a „poskytnutí informací o právech a povinnostech jednotlivce spojených se statusem ochrany [uprchlíků] v daném členském státě“(28).
48. Zadruhé článek 34 kvalifikační směrnice stanoví povinnost „[zajistit] [...] přístup k integračním programům“ nebo „[vytvořit] předpoklady zaručující přístup k těmto programům“. Formulace „[vytvořit] předpoklady zaručující přístup k [integračním] programům“ naznačuje, že členské státy mají pozitivní povinnost vytvořit podmínky zaručující uprchlíkům možnost účastnit se integračních programů. Bez ohledu na použití spojky „nebo“ v tomto ustanovení z toho logicky plyne, že povinnost vytvořit tyto předpoklady má doplňkovou povahu ve vztahu k povinnosti zajistit přístup k integračním programům, přičemž vzniká tehdy, když dotčená osoba potřebuje pomoc při přístupu k těmto programům.
49. Zatřetí článek 34 kvalifikační směrnice stanoví, že integrační programy musí být „vhodné, s cílem zohlednit zvláštní potřeby osob, jež mají postavení uprchlíka“. Tato povinnost znamená, jak je uvedeno v bodě 47 odůvodnění uvedené směrnice, že integrační programy poskytované uprchlíkům musí zohledňovat v co největší míře zvláštní potřeby a konkrétní situace uprchlíků, včetně případného jazykového vzdělávání a poskytnutí informací o právech a povinnostech jednotlivce spojených se statusem ochrany v daném členském státě.
50. Z toho vyplývá, že ačkoli doslovný výklad článku 34 kvalifikační směrnice ukládá členským státům povinnost zohlednit zvláštní potřeby uprchlíků, neumožňuje určit, zda členské státy mohou uložit uprchlíkům povinnost účastnit se kurzů občanské integrace. Je proto nezbytné přezkoumat kontext tohoto ustanovení a účel směrnice.
2) Ke kontextuálnímu výkladu
51. Podle judikatury Soudního dvora musí být kvalifikační směrnice vykládána s ohledem na Ženevskou úmluvu a ostatní příslušné smlouvy uvedené v čl. 78 odst. 1 SFEU a tento výklad musí rovněž ctít práva uznaná Listinou základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“)(29). Kromě toho je třeba zohlednit judikaturu týkající se práv přiznaných kapitolou VII uvedené směrnice.
i) K článku 34 Ženevské úmluvy
52. Článek 34 kvalifikační směrnice provádí, byť částečně, článek 34 Ženevské úmluvy do unijního práva, což znamená, že prvně uvedený článek musí být vykládán s ohledem na dotyčné ustanovení úmluvy, ale pouze v rozsahu, v němž bylo toto ustanovení začleněno do unijního práva. Článek 34 kvalifikační směrnice musí poskytovat úroveň ochrany, která je přinejmenším rovnocenná ochraně poskytované článkem 34 Ženevské úmluvy(30).
53. V tomto ohledu je ze znění článku 34 Ženevské úmluvy zřejmé, že smluvní státy jsou povinny mimo jiné usnadňovat uprchlíkům asimilaci co nejvíce. Komentář k Ženevské úmluvě(31) podporuje tezi, že Ženevská úmluva zavazuje smluvní státy k zajištění přístupu k jazykovému vzdělávání. Pojem „asimilace“ se týká jazykových kurzů a znalosti společnosti. Článek 34 kvalifikační směrnice je tedy třeba vykládat v tom smyslu, že stanoví minimální standard integrace do společnosti hostitelského členského státu.
54. Z pojmu „usnadnění“ obsaženého v článku 34 Ženevské úmluvy mimoto vyplývá, že státy musí zohlednit zranitelnost osob s postavením uprchlíka, jež je pro tuto úmluvu stěžejní. Autoři Ženevské úmluvy vyloučili, aby byl na uprchlíky vyvíjen nátlak nebo aby jim byly ukládány povinnosti(32). Úřad UNHCR rovněž zdůrazňuje, že vzhledem ke zvláštní zranitelnosti uprchlíků by neměly být ukládány žádné sankce těm uprchlíkům, kteří nesloží jazykovou zkoušku(33). Účelem „usnadnění integrace“ podle článku 34 Ženevské úmluvy je umožnit uprchlíkům využívat řady práv spojených s postavením uprchlíka. Z toho vyplývá, že článek 34 kvalifikační směrnice, vykládaný s přihlédnutím k Ženevské úmluvě, musí být vykládán v tom smyslu, že jeho cílem je podpora integrace, a nikoli ukládání omezení, která by mohla tomuto cíli bránit. Stejně tak musí být toto ustanovení vykládáno v tom smyslu, že členské státy musí při usnadňování integrace zohledňovat zranitelnost osob, které mají postavení uprchlíka, a zajistit výkon práv spojených s tímto postavením.
ii) Právo na azyl zakotvené v článku 18 Listiny
55. Článek 18 Listiny zakotvuje „právo na azyl“. Podle vysvětlení vztahujících se k tomuto ustanovení, které je třeba vzít v úvahu při jeho výkladu(34), platí, že „[z]nění tohoto článku je založeno na [bývalém článku 63 Smlouvy o ES], nyní nahrazeném článkem 78 [SFEU], který vyžaduje, aby Unie dodržovala ustanovení Ženevské úmluvy o uprchlících“. Z vysvětlení tedy vyplývá, jak tvrdí někteří akademičtí pracovníci, že článek 18 Listiny nemá autonomní obsah, ale pouze uvádí v platnost záruky stanovené Ženevskou úmluvou a jejím protokolem(35).
56. Odkaz na Ženevskou úmluvu však neznamená, že článek 18 Listiny nemá žádnou přidanou hodnotu. Nejprve je třeba uvést, že právo na azyl nemá základ v sekundárních právních předpisech EU, ale bylo zakotveno v primárním právu EU, a to nejen jako právní základ umožňující unijnímu normotvůrci začlenit Ženevskou úmluvu do unijního právního řádu, ale také jako základní právo. Na rozdíl od Ženevské úmluvy, kterou lze chápat v tom smyslu, že pouze ukládá smluvním stranám mezinárodní závazky, Listina přiznává právu na azyl rozměr základních práv.
57. Mám za to, že tento rozměr podporuje tezi, podle níž musí být článek 34 kvalifikační směrnice a další ustanovení obsažená v kapitole VII této směrnice vykládány tak, že zakotvují práva, neboť konkretizují článek 18 Listiny(36). Skutečnost, že členským státům přísluší rozhodnout, zda uloží uprchlíkům povinnost účastnit se kurzů občanské integrace, proto nemůže zpochybnit právo na azyl jako takové ani ohrozit účinnost práv spojených s postavením uprchlíka.
58. Mám tedy za to, že článek 18 Listiny slouží k posílení myšlenky, že podstatou práva na azyl je především přiznání práv uprchlíkům, a nikoliv ukládání povinností, které by mohly ohrozit účinnost těchto práv.
iii) K právům přiznaným kapitolou VII kvalifikační směrnice
59. Je třeba vzít v úvahu zvláštní povahu kapitoly VII kvalifikační směrnice. Pokud jde zejména o práva přiznaná kapitolou VII směrnice 2004/83, která předcházela kapitole VII kvalifikační směrnice, Soudní dvůr konstatoval, že „[j]elikož tato práva přiznaná uprchlíkům jsou důsledkem přiznání postavení uprchlíka [...], uprchlík, dokud má toto postavení, musí mít práva, která mu jsou tak zaručena směrnicí 2004/83, přičemž tato práva lze omezit pouze za podmínek stanovených kapitolou VII této směrnice a členské státy nemají právo stanovit další omezení, která v ní nejsou uvedena“(37). Vzhledem k tomu, že kapitola VII kvalifikační směrnice obsahuje ustanovení, která jsou téměř totožná s kapitolou VII předchůdkyně uvedené směrnice, zůstává tato judikatura relevantní. V této souvislosti Soudní dvůr uvedl, že členský stát nemá žádnou diskreční pravomoc k tomu, zda bude uprchlíkovi nadále poskytovat hmotněprávní výhody zaručené kapitolou VII směrnice 2004/83, nebo mu je odmítne(38).
60. Je tudíž třeba ověřit, zda povinnost účastnit se kurzů občanské integrace, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, stanoví vedle práv spojených s postavením uprchlíka omezení, která nejsou uvedena v kapitole VII kvalifikační směrnice, a zejména zda má vliv na přístup uprchlíků k integračním programům, který jim tato směrnice zaručuje(39).
3) K teleologickému výkladu
61. Jak jsem již uvedla, členské státy nemohou uprchlíkům bránit v účinném přístupu k integračním programům a v požívání dalších práv spojených s postavením uprchlíka(40). Pokud tedy členské státy stanoví podmínky, které musí uprchlíci splnit, aby se mohli účastnit integračních programů, musí respektovat dva cíle, které sleduje článek 34 kvalifikační směrnice: zaprvé zajistit přístup k integračním programům nebo vytvořit předpoklady, které přístup k těmto programům zaručují, a zadruhé zohlednit zvláštní potřeby uprchlíků.
62. Pokud jde o první cíl, v přípravných pracích, a sice v důvodové zprávě k návrhu Komise, se uvádí, že cílem integračních programů je poskytnout „zvláštní podporu znevýhodněným skupinám“ „spíše než jim pouze umožnit rovný přístup k běžným pracovním a vzdělávacím příležitostem“(41). V rozsahu, v němž tedy článek 34 kvalifikační směrnice představuje opatření na vyrovnání postavení „znevýhodněné skupiny“, aby se tato skupina pohybovala na podobné úrovni jako státní příslušníci hostitelských členských států, pokud jde o možnosti zaměstnání a vzdělávání, by toto opatření mělo být prováděno tak, aby účinně umožňovalo přístup k integračním programům(42). V opačném případě takové opatření nedosáhne cíle, kterým je vyrovnání postavení.
63. Pokud jde o druhý cíl, podle článku 34 kvalifikační směrnice mají členské státy rovněž „zohlednit zvláštní potřeby osob, jež mají postavení uprchlíka“(43). V tomto ohledu bod 47 odůvodnění kvalifikační směrnice doplňuje, že zvláštní potřeby uprchlíků a jejich konkrétní situace by měly být zohledněny v co největší míře v integračních programech, jež jsou jim poskytovány, včetně případného zajištění odpovídajícího jazykového vzdělávání a poskytnutí informací o právech a povinnostech jednotlivce spojených se statusem ochrany v daném členském státě.
64. Dále Komise v přípravných pracích mimo jiné uvedla, pokud jde o přístup k integračním opatřením a obsahu ochrany podle kvalifikační směrnice, že „aby byl zajištěn účinný výkon práv formálně přiznaných osobám požívajícím ochrany, je nezbytné zabývat se konkrétními obtížemi, s nimiž se při integraci potýkají“(44) Pokud jde o přístup k integračním opatřením, Komise měla za to, že „[ú]činnost možností integrace [uprchlíků] by se výrazně zlepšila, kdyby při integračních opatřeních bylo náležitě přihlédnuto k jejich vzdělání a odborným zkušenostem či dalším specifikům jejich situace“(45).
65. Posouzení dopadů tohoto návrhu uvádí jako příklady takových integračních programů „programy pro začleňování a jazykové vzdělávací kurzy, které jsou co nejvíce přizpůsobeny těmto zvláštním potřebám“(46). Odkaz na „vhodnost“ znamená, že členské státy „mají možnost uplatňovat opatření, která považují za nejvhodnější a nejúčinnější, s přihlédnutím k příslušným faktorům, jako je úroveň vzdělání a profesní zázemí dotčených osob, velikost a složení komunit osob požívajících mezinárodní ochrany“(47).
66. Z toho podle mého názoru vyplývá, že skutečnost, že je uprchlíkům uložena povinnost účastnit se kurzů občanské integrace, sama o sobě nepředstavuje omezení práva na přístup k integračním programům, a není proto v rozporu s článkem 34 kvalifikační směrnice. S ohledem na cíl usnadnění integrace by však tyto kurzy měly být co nejvíce přizpůsobeny potřebám uprchlíků a případně přispívat k vyrovnání postavení „znevýhodněné skupiny“.
c) Použití v projednávané věci
67. V projednávané věci je nepochybné, že získání znalosti jazyka a společnosti hostitelského členského státu přispívá k usnadnění každodenního výkonu většiny práv zaručených kvalifikační směrnicí, zejména pokud jde o přístup k zaměstnání, vzdělání, sociální ochraně, zdravotní péči nebo bydlení. Účast na kurzech občanské integrace proto patrně usnadní dosažení cílů kvalifikační směrnice a umožní účinné využívání práv spojených s postavením uprchlíka. Z toho vyplývá, že povinnost účastnit se takových kurzů nemusí být sama o sobě považována za omezení přístupu k právům přiznaným na základě kapitoly VII uvedené směrnice, a zejména jejího článku 34.
68. Posouzení by však bylo odlišné, kdyby povinnost účastnit se takových kurzů v praxi omezovala nebo ztěžovala možnost uprchlíků uplatňovat svá práva a požívat výhod zaručených kvalifikační směrnicí. Jak zdůraznila Komise, tak tomu může být například tehdy, když četnost a délka výuky nebo zátěž spojená s přípravou na tuto výuku brání uprchlíkům v práci nebo hledání zaměstnání nebo omezuje jejich právo na všeobecné a odborné vzdělávání(48). Totéž platí v případě, že integrační kurzy nejsou přizpůsobeny zvláštním potřebám uprchlíků, například jestliže se uprchlík potýká s omezenými možnostmi vzdělávání nebo má nízkou úroveň gramotnosti. Pro úplnost poznamenávám, že vzhledem k tomu, že finančním aspektem těchto kurzů a zkoušek se budu zabývat v oddíle B tohoto stanoviska, výše uvedená úvaha se tohoto aspektu netýká.
69. Předkládajícímu soudu proto přísluší ověřit, zda povinnost účastnit se dotčených kurzů občanské integrace, a zejména praktické provádění této povinnosti, omezuje přístup k právům přiznaným kvalifikační směrnicí, a zejména k právům přiznaným na základě kapitoly VII uvedené směrnice. Kromě toho předkládajícímu soudu přísluší určit, zda obsah a podmínky těchto kurzů, které jsou podle vnitrostátního práva pro uprchlíky povinné, zohledňují jejich zvláštní potřeby. Za tímto účelem by měla být provedena analýza, zda jsou náročnost a objem kurzů přizpůsobeny zvláštním potřebám uprchlíka, aby bylo dosaženo výše uvedeného cíle vyrovnání postavení.
3. K povinnosti nést náklady na kurzy občanské integrace
70. Předkládající soud uvedl, že režim stanovený v dotčené vnitrostátní právní úpravě vychází ze zásady, že náklady na integrační programy musí nést sami uprchlíci. Za tímto účelem mohou požádat o půjčku a čerpat ji až do výše 10 000 eur. Uprchlíci nejsou povinni vracet půjčku, pokud složí všechny části zkoušky občanské integrace ve lhůtě pro občanskou integraci nebo pokud jsou v této lhůtě osvobozeni od povinnosti občanské integrace nebo z ní vyňati. Naopak, pokud povinnost občanské integrace nesplní vůbec nebo ji nesplní včas, musí v zásadě půjčku vrátit v plné výši.
71. Na úvod zdůrazňuji, že v projednávané věci T. G. využil celou částku 10 000 eur, aby se zúčastnil kurzů občanské integrace a vykonal zkoušku. V této fázi tedy budu analyzovat jeho konkrétní situaci, přičemž nebudu zohledňovat jiné případy, kdy osoba může potřebovat méně kurzů ke složení zkoušky, a tudíž může platit méně za poplatky za studium.
72. Podle kvalifikační směrnice mohou členské státy v souladu se svým vnitrostátním právem stanovit podmínky, které musí být dodrženy pro splnění povinnosti účastnit se integračních kurzů, jestliže zajistí, aby uprchlíci měli účinný přístup k integračním programům a účinně využívali dalších práv stanovených v kapitole VII uvedené směrnice. S touto výhradou mohou členské státy rozhodnout, že uprchlíci musí sami nést některé nebo všechny náklady spjaté s touto povinností nebo že tyto náklady musí nést daňoví poplatníci. V každém případě platí, jak jsem již uvedla(49), že pokud se členský stát rozhodne pro první možnost, podmínky stanovené jeho vnitrostátním právem nemohou ohrozit cíle sledované článkem 34 kvalifikační směrnice, podle něhož členské státy zaprvé zajistí přístup k integračním programům nebo vytvoří předpoklady, které přístup k těmto programům zaručí, a zadruhé musí zohlednit zvláštní potřeby uprchlíků(50).
73. Pokud jde o první cíl, vzhledem k tomu, že článek 34 kvalifikační směrnice představuje opatření k vyrovnání postavení „znevýhodněné skupiny“, jehož účelem je, aby tato skupina dosáhla rovnocenného postavení ve vztahu ke státním příslušníkům hostitelského členského státu z hlediska pracovních a vzdělávacích příležitostí(51), cena, kterou musí uprchlíci zaplatit za zkoušky, by měla být stanovena v takové výši, jež skutečně umožní přístup k integračním programům(52). V opačném případě takové opatření nedosáhne cíle spočívajícího ve vyrovnání postavení(53).
74. Kromě toho mám za to, že při stanovování výše této ceny musí dotyčný členský stát přezkoumat, zda jsou dotčené integrační programy potenciálně způsobilé pro financování z Evropského fondu pro uprchlíky(54), který se v roce 2014 stal Azylovým, migračním a integračním fondem (AMIF)(55), a pokud ano, zda je tento fond skutečně využíván k financování části těchto programů. V projednávané věci je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda jsou dotčené programy financovány z tohoto fondu, a pokud tomu tak je, jaký dopad má toto financování na náklady jazykových kurzů.
75. Pokud členský stát požaduje, aby uprchlíci nesli náklady na integrační programy, které jsou stanoveny v takové výši, jež umožňuje účinný přístup k integračním programům(56), musí se vnitrostátní soudy zabývat také platebními podmínkami spojenými s těmito náklady. Tyto podmínky nesmí omezovat právo na přístup k těmto programům. Jak bylo uvedeno výše, členské státy nemohou uplatňovat vnitrostátní právní úpravu, která by mohla ohrozit dosažení cílů kvalifikační směrnice, a zbavit ji tak užitečného účinku(57). Z toho vyplývá, že částka ponechaná k úhradě uprchlíkům nesmí nadměrně ztěžovat nebo znemožňovat výkon práva na integraci, neboť členské státy mají povinnost integraci usnadňovat. Kromě toho by dlužná částka neměla mít za následek zásah do výkonu dalších práv podle kapitoly VII kvalifikační směrnice, jako je bydlení, lékařská péče nebo vzdělávání. Uprchlíci by neměli být nuceni ohrožovat tato práva, aby mohli zaplatit za splnění povinnosti občanské integrace.
76. V tomto ohledu musí vnitrostátní orgány při určování, zda má osoba nést náklady na integrační programy, posoudit finanční situaci uprchlíka individuálně. Takové individuální posouzení slouží k určení míry, v níž by se měl uprchlík finančně podílet na úhradě integračních programů a zkoušek(58). Jinými slovy, dotčená finanční povinnost by měla být uložena v souladu s finanční a sociální situací uprchlíka, a nikoli na základě toho, zda složil zkoušku občanské integrace či nikoliv. Jestliže vnitrostátní orgány přenesou náklady na programy občanské integrace na uprchlíka a nezohlední jeho finanční a sociální situaci, nevytvářejí „předpoklady“, které účinně „zaručují přístup k těmto programům“ ve smyslu článku 34 kvalifikační směrnice. Mám za to, že pojem „předpoklady“ znamená, že by takové individuální posouzení mělo být provedeno na začátku, tedy předtím, než osoba zahájí integrační kurzy(59).
77. Kromě toho platí, že pokud je výše poplatků za vzdělávací kurzy příliš vysoká, vyvstává otázka, zda členský stát účinně zajistil přístup k integračním programům, když uprchlíkovi uložil zaplacení poplatků za kurzy občanské integrace. Vzhledem k tomu, že přiznání postavení uprchlíka zakládá právo na účinný přístup k integračním výhodám vyplývajícím z kvalifikační směrnice na základě jejího článku 34, přístup k integračním programům za tíživých finančních podmínek zapříčiněných vysokými náklady hrazenými uprchlíkem nepředstavuje účinný přístup.
78. Skutečnost, že osoby, na které se vztahuje povinnost občanské integrace, mohou požádat o půjčku za účelem financování nákladů na integrační programy, na tomto posouzení nic nemění, neboť půjčka představuje pouze způsob odložení platební povinnosti. Kromě toho, pokud jsou z půjčky vybírány úroky, jak tomu patrně podle vnitrostátní právní úpravy je, což však musí ověřit předkládající soud, pak se platební povinnost vztahuje nejen na úhradu poplatků, ale také na úhradu úroků z půjčky.
79. Podle dotčené vnitrostátní právní úpravy platí, že i v případě poskytnutí půjčky uprchlíkovi tíží povinnost nést náklady na integraci v konečném důsledku uprchlíka. Jestliže uprchlík nesloží zkoušku občanské integrace vůbec nebo ji nesloží včas, bude muset vrátit půjčku v plné výši a vznikne mu vysoký dluh. Uprchlíci, kteří začínají život v hostitelském členském státě zadluženi, budou mít pravděpodobně potíže začlenit se do společnosti tohoto členského státu. Z toho důvodu existuje riziko dvojího znevýhodnění: první nevýhoda spočívá v tom, že jakožto uprchlík patří do zranitelné skupiny a druhá nevýhoda spočívá v tom, že za neúspěšné složení zkoušky občanské integrace musí vrátit (vysokou) půjčku. Nadto platí, že pokud osoba neuspěje u integrační zkoušky, bude pro ni pravděpodobně obtížnější najít si práci, což znamená, že uprchlíci, kteří neuspějí u zkoušky, jsou patrně nejvíce znevýhodněnou a zranitelnou skupinou ze všech uprchlíků. Toto dvojí znevýhodnění může podle mého názoru uvést uprchlíka do situace sociálního vyloučení, což vytváří tlak na veřejné zdroje a vede k finanční závislosti a ztrátě důstojnosti uprchlíků(60). To je přesný opak toho, co měl na mysli unijní normotvůrce, když rozhodl, že členské státy mají usnadňovat integraci(61). A konečně, s ohledem na cíle článku 34 kvalifikační směrnice by se systém úhrad za integrační kurzy nebo zkoušky neměl změnit v sankční mechanismus pro uprchlíky se špatnými výsledky zkoušek nebo v obchodní příležitost pro podniky, kterým z těchto kurzů a zkoušek plynou zisky.
80. V tomto ohledu podotýkám, že T. G. poukázal na skutečnost, že Evropská komise proti rasismu a nesnášenlivosti (dále jen „ECRI“)(62) vyjádřila znepokojení nad skupinou uprchlíků, kteří úspěšně požádali o azyl před rokem 2022, neboť se na ně i nadále vztahovala dotčená vnitrostátní právní úprava a mimo jiné povinnost hradit vysoké náklady na výuku občanské integrace, případně povinnost zaplatit poměrně vysokou pokutu za její nesplnění ve stanovené lhůtě(63). ECRI mimoto dospěla k závěru, že represivní přístup k integraci spojený se značnými sankcemi a splácením vysokých půjček nelze považovat za obousměrný proces, který by usnadnil, podporoval a prosazoval integraci.
81. Pokud jde o druhou podmínku, podle níž musí členské státy zohlednit zvláštní potřeby uprchlíků(64), jak bylo uvedeno výše, jeví se, že tato podmínka je zaměřena na věcnou část kurzů, které by měly být v co největší míře přizpůsobeny uprchlíkům. V tomto ohledu náklady na kurzy nevyhnutelně závisí na potřebách uprchlíků. Konkrétní částka dávaná uprchlíkům k úhradě by však neměla být tak vysoká, aby omezovala účinný přístup ke kurzům. Kromě toho by tato částka neměla být vyšší v případě uprchlíků, kteří se potýkají s problémy s učením, neboť tito by museli absolvovat více kurzů, a nakonec by platili více, přestože se jedná o zvláště zranitelné osoby. Přístup, dle něhož platí, že čím jste zranitelnější, tím více kurzů potřebujete a tím více musíte platit, by měl být odmítnut.
82. S ohledem na výše uvedené mám za to, že článek 34 kvalifikační směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá uprchlíkům povinnost nést náklady na programy občanské integrace, aniž by vnitrostátní orgány předtím prováděly individuální posouzení jejich finanční a sociální situace, a to z toho důvodu, že uvedená povinnost je neslučitelná s povinností zajistit přístup k integračním programům a nevytváří předpoklady, které by zaručovaly přístup k těmto programům. V každém případě nesmí být náklady – je-li jejich úhrada uložena – tak vysoké, aby zbavily právo na přístup k integračním programům užitečného účinku.
B. K povinnosti vykonat zkoušku občanské integrace a úspěšně ji složit a sankce za její nesplnění
83. Podstatou první otázky a druhé části čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 34 kvalifikační směrnice vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž je uprchlíkům pod hrozbou pokuty ukládána povinnost složit zkoušku občanské integrace.
1. Ke slučitelnosti integrační zkoušky s kvalifikační směrnicí
84. Jak bylo uvedeno výše, článek 34 kvalifikační směrnice výslovně nebrání členským státům, aby uprchlíkům uložily povinnost účastnit se programů občanské integrace a absolvovat integrační kurzy. Tyto kurzy mohou dále vést ke zkoušce, přičemž uvedené ustanovení nebrání tomu, aby členský stát uložil uprchlíkům povinnost vykonat zkoušku občanské integrace(65). Z tohoto hlediska je třeba zkoumat, zda má povinnost vykonat a složit zkoušku dotčená ve věci v původním řízení vliv na přístup uprchlíků k integračním programům nebo na jiná práva, která jim zaručuje kvalifikační směrnice(66). Než však přistoupím k analýze rozdílu mezi vykonáním integrační zkoušky a jejím složením, posoudím relevanci judikatury týkající se slučitelnosti integračních zkoušek s jinými směrnicemi, které se vztahují na státní příslušníky třetích zemí.
a) K judikatuře týkající se integračních zkoušek z hlediska jiných směrnic
85. Soudní dvůr zaprvé ve věci P a S(67) uvedl, že směrnice 2003/109 nebrání vnitrostátní právní úpravě ukládající státním příslušníkům třetích zemí, kteří již mají postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, povinnost složit zkoušku občanské integrace pod sankcí pokuty, s výhradou toho, že prováděcí pravidla nesmí ohrozit naplňování cílů sledovaných uvedenou směrnicí, což musel ověřit předkládající soud.
86. Na podporu tohoto závěru Soudní dvůr poukázal mimo jiné na skutečnost, že pokud jde o povinnost složit zkoušku občanské integrace „nelze zpochybňovat, že získání znalostí jak jazyka, tak společnosti hostitelského členského státu do značné míry usnadňuje komunikaci mezi státními příslušníky třetích zemí a státními příslušníky dotčeného státu a kromě toho podporuje vzájemné působení a rozvoj sociálních vztahů mezi nimi. Nemůže být sporu ani o tom, že získání znalostí jazyka hostitelského členského státu činí méně obtížným přístup státních příslušníků třetích zemí na trh práce a k odbornému vzdělávání“(68).
87. Soudní dvůr rovněž zdůraznil, že jelikož povinnost složit zkoušku „umožňuje zajistit ze strany dotčených státních příslušníků třetích zemí získání znalostí, které se nesporně jeví jako užitečné pro vytvoření vazeb k hostitelskému členskému státu, neohrožuje taková povinnost sama o sobě naplňování cílů sledovaných směrnicí 2003/109, nýbrž se naopak může podílet na jejich dosažení“(69).
88. Zadruhé Soudní dvůr konstatoval ve věci K a A(70) ve stejném duchu, že směrnice 2003/86 nebrání tomu, aby členské státy požadovaly po státních příslušnících třetích zemí složení zkoušky občanské integrace. Soudní dvůr uvedl, že povinnost složit zkoušku občanské integrace na základní úrovni umožňuje zajistit, aby dotyční státní příslušníci třetích zemí získali znalosti, které jsou nesporně užitečné pro vytvoření vazeb k hostitelskému členskému státu.
89. Je pravda, že úvahy přednesené v rozsudku ve věci P a S(71) a ve věci K a A(72) nelze mutatis mutandis použít na projednávanou věc. První rozsudek se týká pouze státních příslušníků třetích zemí, kteří požádali o přiznání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta podle směrnice 2003/109(73), jež přiznává právo na právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta státním příslušníkům třetích zemí, kteří pobývali po dobu pěti let na území členského státu, a jež v čl. 5 odst. 2 výslovně umožňuje členským státům přijmout integrační opatření pro účely získání tohoto postavení. Druhý rozsudek se týká čl. 7 odst. 2 směrnice 2003/86, jenž umožňuje členským státům vyžadovat po státních příslušnících třetí země dodržování integračních opatření v souladu s vnitrostátním právem, a to pro účely sloučení rodiny podle této směrnice. Kvalifikační směrnice naproti tomu neobsahuje žádné ustanovení, které by bylo rovnocenné zmíněným dvěma ustanovením. V tomto ohledu, jak vyplývá z článku 13 kvalifikační směrnice, jsou členské státy povinny přiznat postavení uprchlíka, pokud jsou splněny podmínky stanovené v kapitolách II a III uvedené směrnice. Integrace není podmínkou pro získání postavení uprchlíka. Kromě toho, jak vyplývá z bodu 12 odůvodnění kvalifikační směrnice, hlavním cílem ustanovení této směrnice není zaručit integraci uprchlíků jako takovou, ale zajistit používání společných kritérií pro zjišťování totožnosti osob, které mezinárodní ochranu potřebují, jakož i minimální úroveň výhod poskytovaných uvedeným osobám ve všech členských státech (jednotný status)(74).
90. Úvahy Soudního dvora přednesené v těchto dvou věcech o užitečnosti a nezbytnosti získání znalostí jazyka a společnosti hostitelského členského státu pro účely přístupu na trh práce a do vzdělávacího systému mají v zásadě univerzální platnost a jsou použitelné na všechny státní příslušníky třetích zemí bez ohledu na jejich postavení. Tyto úvahy jsou tedy relevantní, pokud jde o uprchlíky. Vzhledem k tomu, že na rozdíl od ustanovení směrnic 2003/109 a 2003/86 článek 34 kvalifikační směrnice obsahuje právo na přístup k integračním programům, je třeba rozlišovat mezi povinností vykonat integrační zkoušku a povinností tuto zkoušku složit.
b) K povinnosti vykonat integrační zkoušku
91. Má-li uprchlík právo na přístup k integračním programům, povinnost účastnit se kurzů občanské integrace a vykonat zkoušku může do jisté míry podpořit osvojení znalostí získaných v rámci těchto kurzů a usnadnit integraci. Z hlediska uprchlíka taková příprava na zkoušku znamená, že si musí osvojit předmětné znalosti a motivuje jej, aby věnoval studiu více úsilí. Z hlediska členského státu je pořádání takových zkoušek způsobem, jak posoudit, zda si osoba osvojila znalosti poskytované v rámci kurzu. Provádění zkoušek může být užitečným nástrojem k měření a sledování účinnosti kurzů, tím spíše, pokud jsou tyto kurzy financovány z veřejných zdrojů. Kromě toho se může jednat o užitečný nástroj, který členským státům umožní shromažďovat zpětnou vazbu o dovednostech a znalostech v oblasti integrace nejen v případě uprchlíků jakožto skupiny, ale i u jednotlivých uprchlíků, a to jako prostředek umožňující poskytovat jim konkrétněji uzpůsobená řešení.
92. Proto zastávám názor, že účast na zkouškách v rámci integračních kurzů může přispět k procesu vzdělávání a tím usnadnit integraci uprchlíků. Domnívám se, že v takovém případě skutečnost, že členské státy vyžadují, aby uprchlíci na konci programu vykonali zkoušku, sama o sobě nemůže ohrozit dosažení cílů kvalifikační směrnice za předpokladu, že lhůta pro vykonání zkoušek a požadovaná studijní zátěž neovlivní účinné využívání ostatních práv a výhod zaručených kvalifikační směrnicí. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že předkládající soud by měl rovněž posoudit, zda je povinnost vykonat zkoušku ve lhůtě tří let, jak je tomu v současné době podle sporné vnitrostátní právní úpravy, přiměřená, a to s přihlédnutím k takovým aspektům, jako je zaprvé obsah, rozsah a význam znalostí předávaných v kurzech, zadruhé schopnost dotčené osoby osvojit si tyto znalosti, zatřetí doba potřebná k získání těchto znalostí a začtvrté, zda je samotná zkouška strukturována a zorganizována tak, aby osoba, která ji vykonává, byla schopna prokázat získané znalosti.
93. Na rozdíl od ustanovení směrnic 2003/109 a 2003/86 však článek 34 kvalifikační směrnice obsahuje povinnost členských států přizpůsobit integrační programy v co největší míře potřebám uprchlíků(75), což znamená, že pokud se členské státy rozhodnou tyto zkoušky pořádat, měly by těmto potřebám přizpůsobit jejich obsah a termíny, což může vyžadovat úpravu zkušebních metod.
94. Z toho vyplývá, že povinnost vykonat zkoušku může být prostředkem k zajištění toho, aby dotčená osoba získala znalosti, které se v případě uprchlíků nesporně jeví jako užitečné pro vytvoření vazeb k hostitelskému členskému státu. Lze tedy konstatovat, že povinnost vykonat zkoušku sama o sobě neohrožuje dosažení cílů sledovaných kvalifikační směrnicí, ale může k jejich dosažení naopak přispět(76). S ohledem na výše uvedený cíl zkoušky by však podle mého názoru měl být poplatek za zkoušku uprchlíkům prominut. Ačkoli v projednávané věci činí náklady na vykonání zkoušky při jedné příležitosti 290 eur, vynaložená částka se v případě opakovaného konání zkoušek zvýší(77), což pravděpodobně znamená, že uprchlíci nacházející se v takové situaci budou mít k dispozici méně prostředků na uplatnění jiných práv podle kapitoly VII kvalifikační směrnice.
95. V této souvislosti je třeba poznamenat, že Soudní dvůr v rozsudcích ve dvou výše uvedených věcech – a sice P a S(78) a K a A(79) – konstatoval, že výše poplatků za zkoušku občanské integrace mohla ohrozit dosažení cíle integrace státních příslušníků třetích zemí podle směrnice 2003/109, respektive výkon práva na sloučení rodiny podle směrnice 2003/86 a zbavit tak tyto směrnice užitečného účinku(80). Předmětem těchto dvou věcí bylo zaplacení pokuty, která sankcionovala nesplnění povinnosti složit zkoušku občanské integrace, vedle placení výdajů týkajících se vykonaných zkoušek. Tato rozhodnutí jsou tudíž relevantní pro uprchlíky, kteří mohou mít potíže uhradit poplatky za zkoušky jednou nebo vícekrát. Vzhledem k tomu, že právo na přístup k integračním programům je právem, které uprchlíkům přiznává kvalifikační směrnice, poplatek za vykonání zkoušky zbavuje článek 34 jeho užitečného účinku.
c) K povinnosti složit integrační zkoušku
96. Pokud jde o povinnost složit integrační zkoušku, nizozemská právní úprava v podstatě stanoví, že uprchlíci jsou povinni v určité lhůtě složit zkoušku ověřující jejich znalosti nizozemského jazyka a společnosti.
97. Je třeba poznamenat, že Soudní dvůr se ve své judikatuře zabýval integračními předpoklady pro získání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta a pro uplatnění práva na sloučení rodiny(81). V projednávané věci však lze integrační zkoušky považovat pouze za prostředek k rozšíření dovedností a znalostí osoby v rámci výkonu jejích práv podle článku 34 kvalifikační směrnice. Jak bylo uvedeno výše, povinnost vykonat a složit zkoušky občanské integrace nemá žádný vliv na získání postavení uprchlíka. Proto tedy platí, jak uvedla Komise, že v tomto ohledu nelze v případě kvalifikační směrnice obdobně použít úvahy vyplývající z judikatury týkající se směrnic 2003/109 a 2003/86.
98. Povinnost složit zkoušku předpokládá, že existuje nejnižší známka, kterou je třeba získat k úspěšnému složení zkoušky. V rámci kvalifikační směrnice nesmí požadavek na získání této nejnižší známky vytvořit situaci, která by nadměrně ztížila nebo znemožnila právo na přístup k integračním programům a na jejich úspěšné dokončení. Důsledky vyplývající z neschopnosti splnit povinnost na získání této nejnižší známky v testu může být pro uprchlíky demotivující nebo odcizující a bránit tak jejich integraci v praktickém smyslu.
99. UNHCR ve Zprávě o integraci uprchlíků v Evropské unii zdůraznil, že zavedení přísných jazykových testů a zkoušek z historie a kultury hostitelské země může znevýhodňovat některé kategorie uprchlíků, zejména starší nebo negramotné osoby(82).
100. S ohledem na tyto úvahy podle mého názoru členské státy nejsou na základě článku 34 kvalifikační směrnice oprávněny požadovat, aby uprchlíci dosáhli určitého hodnocení v integračních zkouškách na důkaz své integrace. Skutečnost, že členský stát ukládá povinnost složit zkoušku ze znalosti jazyka nebo společnosti hostitelského členského státu, proto nelze považovat za opatření přispívající k dosažení cílů uvedené směrnice.
101. Kromě toho předpokládám, že z požadavku složit integrační zkoušku nutně vyplývá i uložení sankce (ať už finanční nebo jiné povahy), a to za účelem zajištění povinnosti složit tuto zkoušku. Tímto aspektem se budu zabývat níže.
2. Sankce: povinnost zaplatit pokutu a povinnost vrátit půjčku
102. Systém sankcí má dva aspekty. Zaprvé za neúspěšné složení integrační zkoušky hrozí pokuta až do výše 1 250 eur, jejíž uložení může ministr zopakovat. V projednávané věci nicméně ministr uložil T. G. pokutu ve výši 500 eur a ve spise není žádná zmínka o tom, že by tato pokuta byla uložena opětovně. Předmětem projednávané věci tedy není maximální výše pokuty ani její opakované ukládání. Zadruhé zde existuje povinnost vrátit půjčku až do výše 10 000 eur. Ačkoli vnitrostátní soud nekvalifikuje tuto povinnost jako „sankci“, může se jí stát, a to tehdy, když uprchlík nesloží integrační zkoušku včas, přičemž za těchto okolností nabude dotčená povinnost sankční povahy. Tyto dvě „sankce“ existují současně a jsou ukládány kumulativně. V projednávané věci byl T. G. od prosince roku 2021 s ohledem na své vynaložené úsilí od povinnosti integrace ve skutečnosti osvobozen, avšak tyto dvě finanční sankce zůstaly zachovány.
103. Na úvod připomínám, že jak zdůrazňuje i UNHCR, vzhledem ke zvláštní zranitelnosti uprchlíků by neměly být ukládány žádné sankce osobám, které neuspějí při integrační zkoušce. Autoři Ženevské úmluvy výslovně nechtěli vyvíjet na uprchlíky nátlak nebo jim ukládat povinnosti(83). Neexistence nátlaku by měla být vodítkem při výkladu článku 34 kvalifikační směrnice(84). Tato neexistence nátlaku zejména znamená, že opatření k usnadnění integrace nemohou mít sankční povahu.
104. Pokud jde o povinnost vrátit půjčku, článek 34 kvalifikační směrnice ukládá členským státům povinnost „vytvořit předpoklady“, které zaručí, že uprchlíci budou mít přístup k integračním programům. Povinnost nést náklady na kurzy a zkoušky občanské integrace za situace, kdy uprchlík nesloží zkoušku občanské integrace ve stanovené lhůtě, má tedy sankční povahu a jako taková ohrožuje cíl sledovaný uvedeným ustanovením. Nejzranitelnější uprchlíci, jimž se nepodaří složit zkoušky včas, patří mezi osoby, které jsou tímto sankčním opatřením nejvíce dotčeny(85).
105. Skutečnost, že uprchlíci mohou uzavřít dohodu o úhradě, která zohlední jejich schopnost splácet, má v tomto ohledu podružný význam. Za takových okolností zůstává povinnost splatit značný dluh zachována až po dobu 10 let, což může skutečně bránit účinné integraci v členském státě. Jak uvedla ECRI, represivní přístup k integraci, který zahrnuje sankce a splácení vysokých půjček, nelze považovat za postup, který by usnadňoval, podporoval a prosazoval integraci(86).
106. Mimoto uložení takové pokuty uprchlíkům nutně vede ke snížení objemu jejich finančních prostředků, což může mít negativní dopad na výkon jejich práv stanovených v kapitole VII kvalifikační směrnice, zejména pokud jsou jejich finanční prostředky již tak omezené.
107. Jak uvedla Komise, uložení povinnosti složit integrační ze strany členského státu pod hrozbou pokuty by mohlo odradit státní příslušníky třetích zemí od podání žádosti o mezinárodní ochranu v dotyčném členském státě nebo vést k druhotnému pohybu do členských států, které takovou povinnost neukládají. Jedním z cílů kvalifikační směrnice je však přispět k omezení druhotného pohybu mezi členskými státy, jak vyplývá z bodu 13 odůvodnění uvedené směrnice.
108. V každém případě platí, že pokud by Soudní dvůr rozhodl, že lze uložit pokutu za nesplnění povinnosti složit zkoušku občanské integrace, jeví se částka 500 eur jako nepřiměřená, a tudíž v rozporu s unijním právem(87).
109. Z těchto důvodů mám za to, že uložení povinnosti členským státem vyžadující, aby uprchlíci složili integrační zkoušku pod hrozbou povinnosti vrátit půjčku a pod hrozbou uložení pokuty ohrožuje dosažení cílů kvalifikační směrnice a narušuje užitečný účinek článku 34 této směrnice.
IV. Závěry
110. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Raad van State (Státní rada, Nizozemsko) následovně:
„Ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany, a zejména článek 34 uvedené směrnice
musí být vykládány v tom smyslu, že
– nebrání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá uprchlíkům povinnost účastnit se kurzů občanské integrace, pokud tato povinnost neomezuje přístup k právům, která jim přiznává uvedená směrnice, a zejména její kapitola VII, a zohledňuje jejich zvláštní potřeby;
– brání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá uprchlíkům povinnost nést vysoké náklady na integrační programy, aniž by vnitrostátní orgány předtím provedly individuální posouzení jejich finanční a sociální situace, a to z důvodu, že tato povinnost je neslučitelná s povinností zajistit přístup k integračním programům a nevytváří předpoklady, které zaručují přístup k těmto programům;
– nebrání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá uprchlíkům povinnost vykonat zkoušku občanské integrace, jejímž předmětem jsou ústní a písemné dovednosti v úředním jazyce hostitelského členského státu a znalosti o společnosti tohoto členského státu; a
– brání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá uprchlíkům povinnost složit takovou zkoušku pod hrozbou povinnosti vrátit půjčku a uložení pokuty, neboť ohrožuje dosažení cílů směrnice 2011/95 a narušuje užitečný účinek článku 34 uvedené směrnice.“
1 Původní jazyk: angličtina.
i Název projednávané věci je fiktivní. Neodpovídá skutečnému jménu žádného ze zúčastněných.
2 Úmluva o právním postavení uprchlíků, která byla podepsána dne 28. července 1951 v Ženevě [Recueil des traités des Nations unies, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)] a vstoupila v platnost dne 22. dubna 1954. Byla doplněna a pozměněna Protokolem týkajícím se právního postavení uprchlíků, který byl přijat v New Yorku dne 31. ledna 1967 a vstoupil v platnost dne 4. října 1967 (dále jen „Ženevská úmluva“).
3 Článek 34 uvedené úmluvy, nadepsaný „Udělení státní příslušnosti“, stanoví, že „[s]mluvní státy se zavazují co nejvíce usnadňovat uprchlíkům asimilaci a udělení státního občanství. Vyvinou zejména veškerou snahu o urychlení řízení o udělení státního občanství a o co možná největší snížení poplatků a nákladů tohoto řízení“.
4 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9).
5 Ačkoliv se žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a otázky v ní obsažené týkají „osob požívajících mezinárodní ochrany“, jak je z této žádosti patrné, T. G. má postavení uprchlíka a podle všeho není nutné zkoumat v tomto stanovisku situaci osob požívajících doplňkové ochrany. První pododstavec čl. 1 oddílu A odst. 2 Ženevské úmluvy stanoví, že pojem „uprchlík“ se vztahuje na kteroukoliv osobu, jež „se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti“. Tato definice byla začleněna do čl. 2 písm. d) kvalifikační směrnice.
6 Rozsudek ze dne 4. června 2015, P a S (C‑579/13, EU:C:2015:369).
7 Rozsudek ze dne 4. června 2015 P a S (C‑579/13, EU:C:2015:369, bod 48).
8 Úř. věst. 2004, L 16, s. 44; Zvl. vyd. 19/06, s. 272.
9 Článek 7 odst. 2 zákona o občanské integraci.
10 Viz článek 16 zákona o občanské integraci.
11 Profesor Grahl-Madsen mimo jiné uvádí, že „v článku 34 jde ve skutečnosti o položení základů či postupné kroky, aby se uprchlík seznámil s jazykem, zvyky a způsobem života národa, s nímž žije, aby se bez jakékoli formy nátlaku mohl lépe začlenit do hospodářského, sociálního a kulturního života země, jež mu poskytla útočiště [viz Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (dále jen „UNHCR“) Commentary on the Refugee Convention 1951 (Articles 2-11, 13-37), říjen 1997, s. 146].
12 Viz zejména body 3, 4 a 15 odůvodnění kvalifikační směrnice.
13 Feller, E., bývalý asistent Vysokého komisaře pro ochranu při UNHCR.
14 Rozsudek ze dne 4. června 2015, P a S (C‑579/13, EU:C:2015:369).
15 Viz bod 4 předkládacího rozhodnutí.
16 Článek 67 odst. 2 SFEU stanoví, že Evropská unie rozvíjí společnou politiku mimo jiné v oblasti azylu. Článek 78 odst. 1 SFEU kromě toho stanoví, že Unie vyvíjí společnou politiku týkající se azylu, která je v souladu s Ženevskou úmluvou. Článek 78 odst. 2 SFEU doplňuje, že za tímto účelem unijní normotvůrce přijímá opatření.
17 V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. září 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567, bod 26).
18 V tomto smyslu viz body 12 a 40 odůvodnění a čl. 23 odst. 2 kvalifikační směrnice a rozsudky ze dne 24. června 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, body 95, 96 a 97), a ze dne 14. května 2019, M a další (Odnětí postavení uprchlíka) (C‑391/16, C‑77/17 a C‑78/17, EU:C:2019:403, body 91 a 99).
19 Viz zejména důvodovou zprávu k návrhu směrnice Rady o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu [COM(2001)0510 final]. Pokud jde o článek 31 [který se stal článkem 34 směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (Úř. věst. 2004, L 304, s. 12; Zvl. vyd. 19/07, s. 96)], Komise vysvětluje, že je „nezbytné poskytnout zvláštní podporu znevýhodněným skupinám, včetně mnoha uprchlíků, a nikoliv jim pouze umožnit rovný přístup k běžným pracovním a vzdělávacím příležitostem“.
20 Naproti tomu normotvůrce v návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany a o změně směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (COM/2016/0466 final) zavedl ustanovení, které členským státům umožňuje stanovit povinnou účast osob požívajících mezinárodní ochrany na integračních opatřeních (čl. 38 odst. 2 uvedeného návrhu).
21 Obdobně viz rozsudky ze dne 24. října 2013, Drozdovs (C‑277/12, EU:C:2013:685, bod 31 a citovaná judikatura) a ze dne 14. září 2017, Delgado Mendes (C‑503/16, EU:C:2017:681, bod 47).
22 V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. června 2015, P a S (C‑579/13, EU:C:2015:369, bod 45). Viz také čl. 4 odst. 3 SEU, z něhož vyplývá, že je povinností členských států učinit veškerá vhodná opatření k plnění závazků, které vyplývají z kvalifikační směrnice, a zdržet se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení jejích cílů. Obdobně viz rozsudky ze dne 4. března 2010 ve věci Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, bod 43), pokud jde o sloučení rodiny, a ze dne 28. dubna 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, body 53 až 55), pokud jde o přistěhovalectví a neoprávněné pobyty.
23 Rozsudek ze dne 10. září 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, bod 22 a citovaná judikatura).
24 Viz body 41 a 42 výše.
25 Berry, J. W., „Acculturation and adaptation in a new society“, International Migration, sv. 30, 1992, s. 69 až 85.
26 Akademičtí pracovníci navrhli koncepční rámec integrace, který je rozdělen do čtyř klíčových oblastí: i) základní: postavení uprchlíka, přístup k právům a občanství; ii) funkční: přístup k bydlení, zdravotnictví, sociálnímu zabezpečení, důstojné práci, finančním službám a vzdělávání; iii) sociální: sociální vztahy a pouta v rámci hostitelské komunity, sociální propojení, sítě, sociální vazby; iv) usnadnění: jazyk, vzdělávání, poradenství, kulturní znalosti, bezpečnost a stabilita. Viz Ager, A., a Strang, A., „Understanding integration: A conceptual framework“, Journal of Refugee Studies, sv. 21, 2008, s. 166 až 191; https://academic.oup.com/jrs/article/21/2/166/1621262. Kapitola VII kvalifikační směrnice konkretizuje některé z těchto oblastí v podobě práv přiznaných uprchlíkům.
27 V právu v oblasti lidských práv lze rozlišovat mezi povinnostmi respektovat, povinnostmi chránit a povinnostmi provádět práva, ačkoli toto rozlišování není ustálené. Článek 34 kvalifikační směrnice spadá do třetí kategorie. Podpůrně lze rozlišovat mezi pozitivními a negativními povinnostmi.
28 Viz také důvodová zpráva k původnímu návrhu směrnice 2004/83, citovaná v poznámce pod čarou 19, kde Komise odkazuje na pokyn č. 7 hlavních směrů zaměstnanosti pro rok 2001 [rozhodnutí Rady 2001/63/ES ze dne 19. ledna 2001 o hlavních směrech politiky zaměstnanosti členských států pro rok 2001 (Úř. věst. 2001, L 22, s. 18)], podle něhož „programy pro usnadnění integrace uprchlíků do společnosti členského státu mohou například zahrnovat“ „individuální akční plán“ týkající se „zaměstnanosti a vzdělávání“, „jazykové kurzy“, „základní a pokročilé vzdělávací kurzy“, „opatření zaměřená na podporu soběstačnosti“, „události pořádané za účelem seznámení s historií a kulturou členského státu“ a „události pořádané společně s občany členského státu na podporu vzájemného porozumění“.
29 Viz mimo jiné rozsudek ze dne 9. listopadu 2021, Bundesrepublik Deutschland (Zachování celistvosti rodiny) (C‑91/20, EU:C:2021:898, bod 27 a citovaná judikatura).
30 V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. května 2019, M a další (Odnětí postavení uprchlíka) (C‑391/16, C‑77/17 a C‑78/17, EU:C:2019:403).
31 Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2-11, 13-37, zveřejněný Oddělením pro mezinárodní ochranu UNHCR, 1997, s. 146.
32 Viz komentář profesora Grahl-Madsena citovaný v poznámce pod čarou 11.
33 Viz UNHCR, Zpráva o integraci uprchlíků v Evropské unii, květen 2007, dostupná na internetové adrese: https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
34 Viz čl. 52 odst. 7 Listiny.
35 Lock, T., „Article 18 CFR“, v Manuel Kellerbauer, Marcus Klamert, a Jonathan Tomkin (vyd.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, s. 2154.
36 Je třeba poznamenat, že bod 16 odůvodnění kvalifikační směrnice uvádí, že tato směrnice usiluje o „zajištění plného dodržování lidské důstojnosti a práva na azyl u žadatelů o azyl a jejich rodinných příslušníků, kteří je doprovázejí, a o podporu používání článků 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 a 35 této listiny, a je třeba ji proto odpovídajícím způsobem provést“.
37 Rozsudek ze dne 24. června 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, bod 97).
38 Tamtéž, bod 95.
39 Tamtéž, bod 98.
40 Viz bod 44 výše.
41 Viz článek 31 důvodové zprávy citované v poznámce pod čarou 19.
42 Viz bod 44 výše.
43 Viz také bod 41 odůvodnění kvalifikační směrnice.
44 Důvodová zpráva k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení osoby požívající mezinárodní ochrany, a o obsahu poskytnuté ochrany [SEC(2009) 1373] [SEC(2009) 1374]/[COM(2009) 551 final] – COD 2009/0164/ „Právní stránka návrhu“, bod 7.
45 Tamtéž.
46 Pracovní dokument útvarů Komise k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení osoby požívající mezinárodní ochrany, a o obsahu poskytnuté ochrany – Posouzení dopadů [COM(2009) 551] [SEC(2009) 1374], s. 33.
47 Tamtéž.
48 V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci P a S (C‑579/13, EU:C:2015:39, bod 81).
49 Viz bod 44 výše.
50 Viz body 62 a 63 výše.
51 Viz důvodová zpráva citovaná v poznámce pod čarou 19.
52 Obdobně viz čl. 9 odst. 4 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, uzavřené v Aarhusu dne 25. června 1998 a schválené jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. 2005, L 124, s. 1), který upřesňuje, že vnitrostátní přezkumné řízení nesmí být nepřiměřeně nákladné (rozsudek ze dne 15. března 2018, North East Pylon Pressure Campaign a Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, bod 48).
53 Kromě toho, jelikož se jedná o vyrovnávací opatření, je třeba zohlednit podobné vzdělávací kurzy nabízené státním příslušníkům hostitelského členského státu nebo jiným státním příslušníkům třetích zemí (jako jsou pracovníci či studenti), které jsou rovněž zaměřeny na vyrovnání postavení těchto sociálních skupin, a to za účelem vyloučení možné diskriminace uprchlíků vůči těmto skupinám.
54 Dne 28. září 2000 přijala Rada rozhodnutí 2000/596/ES o zřízení Evropského fondu pro uprchlíky jako solidárního opatření k zajištění rovnováhy úsilí členských států při přijímání uprchlíků a vysídlených osob a při nesení důsledků tohoto přijetí.
55 Viz čl. 8 písm. d) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 516/2014 ze dne 16. dubna 2014, kterým se zřizuje Azylový, migrační a integrační fond, mění rozhodnutí Rady 2008/381/ES a zrušují rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 573/2007/ES a č. 575/2007/ES a rozhodnutí Rady 2007/435/ES (Úř. věst. 2014, L 150, s. 168), jenž stanoví, že fond podpoří „komplexní kurzy zaměřené na občanskou orientaci a výuku jazyků“.
56 Viz bod 44 výše.
57 Pokud jde zejména o otázku účinnosti, Soudní dvůr byl ve věci P a S ve vztahu k integračním zkouškám uloženým podle směrnice 2003/109 vyzván, aby se vyjádřil k maximální výši pokuty za nesložení těchto zkoušek. V rámci svého posouzení Soudní dvůr analyzoval poplatky za zápis k účasti na zkoušce, případné výdaje spojené s přípravou a skutečnost, že tyto náklady nebyly v případě neúspěchu u zkoušky vraceny. Soudní dvůr v uvedené věci konstatoval, že zaplacení pokuty vedle výdajů spojených s vykonáním zkoušek mohlo ohrozit cíle sledované směrnicí 2003/109, a tudíž ji zbavit užitečného účinku. Viz rozsudek ze dne 4. června 2015, P a S (C‑579/13, EU:C:2015:369, bod 54). V rozsudku ze dne 9. července 2015 ve věci K a A (C‑153/14, EU:C:2015:453) Soudní dvůr zkoumal směrnici Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny (Úř. věst. 2003, L 251, s. 12; Zvl. vyd. 19/06, s. 224) a povinnost plynoucí z nizozemské právní úpravy složit základní zkoušku občanské integrace v zahraničí před vstupem na území tohoto členského státu. Soudní dvůr konkrétně ve vztahu k nákladům uvedl, že členské státy v zásadě mohou od státních příslušníků třetích států požadovat úhradu nákladů a stanovit jejich výši, ale výše těchto nákladů nesmí mít za cíl nebo účinek nepřiměřené ztížení nebo znemožnění výkonu práva na sloučení rodiny.
58 Obdobně viz judikaturu týkající se individuální platební schopnosti s ohledem na zásadu účinné právní ochrany podle článku 47 Listiny. Jak uvedla generální advokátka J. Kokott ve svém stanovisku ve věci Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, bod 38), právní pomoc může být dokonce nezbytná, pokud v zásadě přípustná rizika soudních nákladů představují z důvodu omezené schopnosti dotčené osoby uhradit náklady řízení nepřekonatelnou překážku přístupu ke spravedlnosti. Viz také judikaturu citovanou v rozsudku ze dne 22. prosince 2010 ve věci DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, body 60 a 61), a usnesení ze dne 13. června 2012, GREP (C‑156/12, EU:C:2012:342, bod 40 a násl.).
59 Posouzení finanční způsobilosti ex post může rovněž zasáhnout do práva uprchlíka na výkon jiných práv, jako je právo na práci, protože zohlednění jeho finanční situace po skončení integračního programu může zasáhnout do jeho hospodářského a sociálního blahobytu.
60 Viz bod 16 odůvodnění kvalifikační směrnice.
61 Důvodová zpráva citovaná v poznámce pod čarou 19.
62 Závěry ECRI ze dne 3. března 2022 ohledně Nizozemska [CRI(2022) 03], strana 4, dostupné na internetové adrese: https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/netherlands.
63 Tamtéž.
64 Viz body 49, 62, 63 a 65 výše.
65 Obdobně viz rozsudek ze dne 24. června 2015 ve věci T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, body 47 a 48), v němž Soudní dvůr uvedl, že skutečnost, že znění čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/83 výslovně nevylučuje možnost odejmout povolení k pobytu, které bylo již dříve uprchlíkovi uděleno, představuje jeden z argumentů svědčící ve prospěch výkladu, který členským státům umožňuje přistoupit k takovému opatření.
66 Obdobně viz rozsudek ze dne 24. června 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, bod 98).
67 Rozsudek ze dne 4. června 2015, P a S (C‑579/13, EU:C:2015:369).
68 Tamtéž, bod 47.
69 Tamtéž, body 47, 48 a 50.
70 Rozsudek ze dne 9. července 2015, K a A (C‑153/14, EU:C:2015:453).
71 Rozsudek ze dne 4. června 2015, P a S (C‑579/13, EU:C:2015:369).
72 Rozsudek ze dne 9. července 2015, K a A (C‑153/14, EU:C:2015:453).
73 Jedná se o osoby, které požádaly o přiznání takového postavení v období ode dne 1. ledna 2007 do dne 1. ledna 2010.
74 Rozsudek ze dne 14. května 2019, M a další (Odnětí postavení uprchlíka) (C‑391/16, C‑77/17 a C‑78/17, EU:C:2019:403, bod 79).
75 Viz body 49, 62, 63 a 65 výše.
76 Obdobně viz rozsudek ze dne 4. června 2015, P a S (C‑579/13, EU:C:2015:369, bod 48).
77 Ze spisu skutečně vyplývá, že poplatek za zkoušku se hradí při každém jejím vykonání.
78 Rozsudek ze dne 4. června 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369, bod 54).
79 Rozsudek ze dne 9. července 2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453, bod 69).
80 Viz rozsudky ze dne 4. června 2015, P a S (C‑579/13, EU:C:2015:369, bod 54), a ze dne 9. července 2015, K a A (C‑153/14, EU:C:2015:453, bod 69).
81 Tamtéž.
82 Zpráva o integraci uprchlíků v Evropské unii, květen 2007, dostupná na internetové adrese: https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
83 Viz komentář citovaný v poznámce pod čarou 11 výše.
84 Viz bod 54 výše.
85 Podle zpráv z médií polovina uprchlíků a migrantů nesplní integrační požadavky včas, tj. ve lhůtě tří let pro složení integrační zkoušky; viz https://nos.nl/artikel/2100445-helft-nieuwkomers-haalt-inburgeringsexamen-niet.
86 Viz bod 80 výše.
87 Rozsudek ze dne 4. června 2015, P a S (C‑579/13, EU:C:2015:369, body 51 až 54).