Spojené věci C‑777/22 P a C‑789/22 P

Evropská centrální banka (ECB)

Francesca Corneli

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 15. července 2025

„Kasační opravný prostředek – Hospodářská a měnová politika – Směrnice 2014/59/EU – Ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí – Články 27 až 29 – Opatření včasného zásahu – Nařízení (EU) č. 1024/2013 – Jednotný mechanismus dohledu – Článek 4 odst. 3 – Rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB) zavést nad bankou dočasnou správu – Žaloba na neplatnost podaná akcionářem – Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU – Fyzická osoba bezprostředně a osobně dotčená aktem orgánu Evropské unie – Ukončení dočasné správy – Trvání právního zájmu na podání žaloby – Uplatňování unijního práva a vnitrostátního práva ze strany ECB – Povinnost konformního výkladu vnitrostátního práva“

Žaloba na neplatnost – Fyzické a právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně a osobně – Bezprostřední dotčení – Kritéria – Rozhodnutí o zavedení dočasné správy nad úvěrovou institucí – Určení bezprostřední povahy účinků tohoto rozhodnutí na právní postavení akcionářů této instituce – Dotčení práv akcionářů podílet se na řízení uvedené instituce – Bezprostřední dotčení žalobkyně

(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)

(viz body 60, 62, 63, 65, 66)
Žaloba na neplatnost – Fyzické a právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně a osobně – Osobní dotčení – Kritéria – Rozhodnutí o zavedení dočasné správy nad úvěrovou institucí – Určení osobní povahy účinků tohoto rozhodnutí na právní postavení akcionářů této instituce – Příslušnost ke skupině identifikovatelných osob – Nabytá práva – Osobní dotčení žalobkyně – Irelevantnost počtu příslušných osob

(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)

(viz body 75, 76, 83, 84)
Žaloba na neplatnost – Fyzické a právnické osoby – Právní zájem na podání žaloby – Žaloba akcionáře proti rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB) o zavedení dočasné správy nad úvěrovou institucí – Uplynutí doby dočasné správy – Trvání zájmu – Podmínka – Zrušení rozhodnutí způsobilé být základem pro žalobu na náhradu škody

(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)

(viz body 86, 89, 92–96, 98–100, 102, 104, 105)
Soudní řízení – Předložení nových důvodů v průběhu řízení – Rozšíření dříve uplatněného důvodu – Přípustnost

(viz body 110, 112, 113, 115)
Kasační opravný prostředek – Důvody kasačního opravného prostředku – Odůvodnění rozsudku vykazující porušení unijního práva – Soudním dvorem prováděný přezkum závěrů Tribunálu – Přípustnost

(Článek 256 odst. 1 druhý pododstavec SFEU; statut Soudního dvora, čl. 58 první pododstavec)

(viz body 128, 129)
Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Dohled nad finančním sektorem v Unii – Jednotný mechanismus dohledu – Obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi – Přímý dohled Evropské centrální banky (ECB) nad určitou institucí – Vnitrostátní právo vyplývající z provedení směrnice – Povinnost konformního výkladu vnitrostátního práva – Meze – Obecné právní zásady – Výklad vnitrostátního práva contra legem

(Článek 288 třetí pododstavec SFEU; nařízení Rady č. 1024/2013, čl. 4 odst. 3; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59)

(viz body 132–139, 141)
Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Dohled nad finančním sektorem v Unii – Jednotný mechanismus dohledu – Obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi – Rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB) o zavedení dočasné správy nad úvěrovou institucí – Dodržení zásady proporcionality – Podmínky odůvodňující zavedení dočasné správy – Výrazné zhoršení situace instituce – Závažné majetkové ztráty – Zahrnutí

(Nařízení Rady č. 1024/2013, čl. 4 odst. 3; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59, čl. 29 odst. 1)

(viz body 148–150, 153–158, 164–170)
Kasační opravný prostředek – Zčásti opodstatněný kasační opravný prostředek – Vyřešení sporu ve věci samé soudem rozhodujícím o kasačním opravném prostředku – Podmínka – Stav řízení, který dovoluje ve věci rozhodnout – Neexistence – Vrácení věci Tribunálu

(Statut Soudního dvora, článek 61)

(viz body 160, 171)

Shrnutí

Na základě kasačních opravných prostředků podaných Evropskou centrální bankou (ECB) a Evropskou komisí zrušil Soudní dvůr zasedající ve velkém senátu rozsudek Corneli v. ECB ( 1 ) a vrátil věc Tribunálu k rozhodnutí o důvodech a argumentech, které jím nebyly zkoumány. Soudní dvůr sice potvrdil, že žaloba na neplatnost podaná akcionářem proti rozhodnutím ECB o zavedení dočasné správy nad úvěrovou institucí v případě značného zhoršení její finanční situace je přípustná, nicméně rozhodl, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když vyloučil možnost výkladu vnitrostátního práva v souladu se směrnicí 2014/59 ( 2 ).

Banca Carige (dále jen „banka“) byla úvěrovou institucí se sídlem v Itálii, která od roku 2014 podléhala přímému obezřetnostnímu dohledu ze strany ECB. Žalobkyně v prvním stupni, Francesca Corneli (dále jen „žalobkyně“), byla menšinovým akcionářem banky.

Vzhledem k tomu, že banka k 1. lednu 2018 nesplňovala minimální požadavky týkající se kapitálového poměru, podnikla několik pokusů o nápravu této situace. Tyto pokusy nebyly úspěšné. Poté, co většina akcionářů vyjádřila nesouhlas se zvýšením kapitálu výměnou podřízených dluhopisů za nově vydané akcie, odstoupilo sedm členů správní rady banky, což vedlo ke zbavení funkcí této správní rady na základě stanov banky a použitelného italského práva. V souladu s těmito stanovami zůstali zbylí členové ve funkci k zajištění běžného řízení banky.

Dne 1. ledna 2019 přijala ECB rozhodnutí o zavedení dočasné správy nad bankou, jehož důsledkem bylo zaprvé rozpuštění její správní rady a nahrazení bývalých členů třemi dočasnými správci, zadruhé rozpuštění jejího kontrolního výboru a nahrazení bývalých členů tohoto výboru třemi jinými osobami a zatřetí pověření nových orgánů úkolem spočívajícím v přijetí nezbytných opatření, aby banka opět trvale splňovala majetkové požadavky.

Platnost těchto opatření byla prodloužena rozhodnutím ECB ze dne 29. března 2019 (dále jen společně s rozhodnutím ze dne 1. ledna 2019„sporná rozhodnutí“). ECB následně přijala ve dnech 30. září a 20. prosince 2019 další dvě rozhodnutí o prodloužení, aby bylo možné dokončit operaci posílení vlastního kapitálu banky.

Dne 12. července 2019 podala žalobkyně k Tribunálu žalobu znějící na zrušení rozhodnutí o zavedení dočasné správy, jakož i „každého navazujícího nebo pozdějšího aktu“, včetně zejména jednotlivých rozhodnutí o prodloužení této dočasné správy.

V napadeném rozsudku Tribunál nejprve konstatoval, že žaloba je přípustná pouze v rozsahu, v němž se týká sporných rozhodnutí. Dále dospěl k závěru, že žalobkyně je aktivně legitimována. Po meritorní stránce konečně Tribunál v podstatě rozhodl, že ECB porušila článek 70 konsolidovaného znění zákona o bankách ( 3 ), když rozhodnutí o rozpuštění statutárních nebo kontrolních orgánů banky, zavedení dočasné správy a její zachování v platnosti po dobu uvedenou v rozhodnutí o prodloužení založila na výrazném zhoršení její situace, přestože tato podmínka nebyla tímto ustanovením stanovena. Na tomto základě tudíž sporná rozhodnutí zrušil.

Závěry Soudního dvora

Na prvním místě se Soudní dvůr vyjádřil k důvodům kasačních opravných prostředků týkajícím se závěrů Tribunálu, podle nichž byla žalobkyně aktivně legitimována, jelikož se jí sporná rozhodnutí bezprostředně a osobně dotýkala, a měla rovněž požadovaný právní zájem na podání žaloby, takže její žaloba podaná na základě článku 263 SFEU byla přípustná.

Pokud jde zaprvé o otázku, zda se tato rozhodnutí žalobkyně bezprostředně týkala, Soudní dvůr uvedl, že od zavedení dočasné správy nad bankou a po dobu trvání této situace byla žalobkyně zbavena přinejmenším možnosti vykonat své právo, které jí náleží jakožto akcionáři této banky, spojit se s jinými akcionáři banky, aby společně vykonávali práva náležející akcionářům, konkrétně právo předložit seznam kandidátů na volbu členů správní rady a kontrolního výboru, právo svolat valnou hromadu nebo právo podat žalobu na určení odpovědnosti proti členům řídících a dozorčích orgánů. To je účinek na právní postavení žalobkyně, který přímo vyplývá z přijetí sporných rozhodnutí, jež v tomto ohledu neponechávala adresátovi žádný prostor pro uvážení. V důsledku toho Soudní dvůr rozhodl, že posouzení Tribunálu nebylo v tomto bodě stiženo nesprávným právním posouzením.

Pokud jde zadruhé o otázku, zda se sporná rozhodnutí týkala žalobkyně osobně, Soudní dvůr mimo jiné připomněl svou judikaturu, podle níž platí, že pokud se akt dotýká skupiny osob, jež byly nebo mohly být známy ke dni přijetí tohoto aktu, a na základě kritérií, která jsou členům této skupiny vlastní, musí být tyto osoby považovány za osobně dotčené uvedeným aktem ( 4 ). Okolnost, na niž bylo v projednávaném sporu poukazováno, že banka měla přibližně 35 000 akcionářů, kteří by byli všichni osobně dotčeni spornými rozhodnutími, je v tomto kontextu irelevantní. Soudní dvůr zdůraznil, že použití této judikatury závisí pouze na možnosti identifikovat osoby, kterých se akt dotýká, na základě kritérií vlastních těmto osobám, a nikoli na více či méně vysokém počtu identifikovaných osob.

Soudní dvůr měl dále za to, že judikatura, které se dovolávají ECB a Komise – podle níž možnost určit více či méně přesně počet, nebo dokonce i totožnost právních subjektů, na něž se opatření použije, neznamená, že tyto subjekty musí být považovány za osobně dotčené tímto opatřením, pokud se toto použití provádí na základě objektivní právní nebo skutkové situace definované dotčeným aktem ( 5 ) – se netýká takového případu, jako je případ řešený v projednávaných věcech. Tato judikatura se totiž týká situací, kdy je opatření uplatňováno na základě právní nebo skutkové situace definované dotčeným aktem, takže se již pojmově vztahuje na akty s obecnou působností, a nikoli na takové individuální akty, jako jsou sporná rozhodnutí.

Pokud jde zatřetí o právní zájem žalobkyně na podání žaloby, Soudní dvůr v podstatě potvrdil odůvodnění Tribunálu, z něhož vyplynul závěr o existenci takového zájmu žalobkyně na podání žaloby na neplatnost sporných rozhodnutí, dokud byla tato rozhodnutí v platnosti. Pokud jde o skutečnost, že Tribunál opomněl z vlastního podnětu posoudit trvání právního zájmu žalobkyně na podání žaloby i po uplynutí doby dočasné správy banky, Soudní dvůr dovodil, že tato okolnost nutně neznamená, že právní zájem žalobkyně na podání žaloby, a tudíž předmět sporu před Tribunálem, v průběhu řízení zanikl. Tribunálu však příslušelo, aby před rozhodnutím o meritu věci, která mu byla předložena, ověřil, případně i bez návrhu, že tomu tak nebylo. Tribunál se tím, že tak neučinil, dopustil nesprávného právního posouzení, které však samo o sobě nemůže vést ke zrušení napadeného rozsudku. Žalobkyně by si totiž zachovala právní zájem na zrušení sporných rozhodnutí, pokud by takové zrušení mohlo být základem případné žaloby na náhradu škody. I když tedy v projednávaném sporu účinky sporných rozhodnutí a dočasná správa banky v průběhu řízení před Tribunálem skončily, právní zájem žalobkyně na zrušení těchto rozhodnutí přesto nezanikl.

Na druhém místě Soudní dvůr zamítl jako neopodstatněný důvod kasačního opravného prostředku vycházející z toho, že Tribunál porušil svůj jednací řád ( 6 ) tím, že argument uplatněný poprvé až v replice žalobkyně, podle něhož čl. 70 odst. 1 konsolidovaného znění zákona o bankách neumožňuje zavedení dočasné správy nad bankou v případě výrazného zhoršení její situace, neodmítl z vlastního podnětu jako nepřípustný. V tomto ohledu měl Soudní dvůr za to, že žalobkyni nelze vytýkat, že ve fázi této repliky uplatnila nový žalobní důvod, jelikož uvedený argument představoval rozšíření žalobního důvodu vycházejícího z porušení čl. 70 odst. 1 konsolidovaného znění zákona o bankách, který uplatnila ve svém návrhu na zahájení řízení. Žalobkyně totiž pouze doplnila svou argumentaci směřující k prokázání, že ECB přijala rozhodnutí o zavedení dočasné správy v rozporu s uvedeným ustanovením.

Na posledním místě, pokud jde o důvody kasačních opravných prostředků týkající se výkladu čl. 70 odst. 1 konsolidovaného znění zákona o bankách contra legem, který vede k překročení meze stanovené unijním právem pro povinnost vykládat toto ustanovení v souladu se směrnicí 2014/59 ( 7 ), má Soudní dvůr za to, že jsou přípustné. Otázka, kterou nastolují, totiž znamená totéž co požadavek, aby Soudní dvůr zkoumal, zda Tribunál porušil unijní právo, takže se jedná o právní otázku, která podléhá jeho přezkumu v řízení o kasačním opravném prostředku.

Pokud jde o věc samou, Soudní dvůr nejprve upřesnil, že ECB je povinna, pokud v souladu s nařízením č. 1024/2013 ( 8 ) na banku, která podléhá jejímu přímému obezřetnostnímu dohledu, uplatňuje vnitrostátní právní úpravu provádějící směrnici, vyložit vnitrostátní ustanovení v souladu s touto směrnicí. Má-li dále Tribunál – jako v projednávaném sporu – uplatňovat vnitrostátní právo, pak má tutéž povinnost konformního výkladu tohoto práva s přihlédnutím ke směrnici, která je jím prováděna. Soudní dvůr dodává, že se zákaz výkladu vnitrostátního práva contra legem vztahuje pouze na případ, kdy vnitrostátní právo nemůže být použito tak, aby bylo dosaženo výsledku slučitelného s výsledkem sledovaným dotčeným ustanovením unijního práva ( 9 ).

Soudní dvůr dále uvedl, že ze směrnice 2014/59 ( 10 ) vyplývá, že členské státy musí dbát na to, aby v případě, že se situace bankovní instituce značně zhorší, mohl příslušný orgán zejména v závislosti na této situaci buď požadovat pouhé odstranění vrcholného vedení nebo vedoucího orgánu, ať už jako celku nebo ve vztahu k jednotlivým osobám, anebo též jmenovat jednoho nebo více dočasných správců. Pokud jde v tomto ohledu o argument týkající se nutnosti stanovit při dodržení zásady proporcionality odstupňování opatření, jejichž prostřednictvím příslušný orgán zasahuje do řízení bankovní instituce, Soudní dvůr konstatoval, že systém intervenčních opatření stanovený ve směrnici 2014/59 ( 11 ) tuto zásadu respektuje. Konkrétně opatření spočívající v dočasné správě ( 12 ) smí být přijato až poté, co bylo méně omezující opatření ( 13 ), tj. výměna vrcholného vedení nebo vedoucího orgánu dotyčné bankovní instituce, s ohledem na její situaci shledáno nedostatečným. Vnitrostátní zákonodárce tedy musí při provedení směrnice 2014/59 upravit možnost příslušného orgánu zavést dočasnou správu nad bankovní institucí, zejména v případě značného zhoršení její situace.

V projednávaném sporu sice obzvláště výrazné zhoršení situace banky patří mezi alternativní podmínky pro odstranění statutárních nebo kontrolních orgánů banky stanovené v čl. 69q odst. 1 písm. b) konsolidovaného znění zákona o bankách, avšak není takto uvedeno mezi podmínkami pro použití čl. 70 odst. 1 tohoto předpisu, který se týká dočasné správy banky ( 14 ).

Z této samotné okolnosti však nelze vyvozovat, že by výklad čl. 70 odst. 1 konsolidovaného znění zákona o bankách podaný v souladu s článkem 29 směrnice 2014/59, a to v tom smyslu, že se toto ustanovení použije v případě značného zhoršení situace banky, měl přesto povahu výkladu contra legem ve smyslu judikatury Soudního dvora. Tento výklad totiž není s tímto ustanovením v rozporu, neboť mezi alternativní podmínky odůvodňující použití tohoto ustanovení patří i podmínka spočívající v tom, že jsou očekávány závažné majetkové ztráty banky.

Pojem „značné zhoršení“ situace banky, který je relevantní v rámci směrnice 2014/59, a pojem „závažné majetkové ztráty“ uvedený v konsolidovaném znění zákona o bankách přitom představují právní pojmy, které jsou formulovány obecně a jsou si blízké. Zhoršení situace banky s sebou totiž nutně nese možnost, že v blízké budoucnosti dojde k jejím majetkovým ztrátám, které v případě, že zhoršení bude značné, lze kvalifikovat jako závažné. A contrario, je-li možné očekávat, že banka utrpí závažné majetkové ztráty, může to znamenat pouze to, že v situaci této banky dochází ke zhoršení, které lze kvalifikovat jako „značné“.

Z toho vyplývá, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že čl. 70 odst. 1 konsolidovaného znění zákona o bankách nemůže v italském právu sloužit jako základ pro přijetí opatření spočívajícího v zavedení dočasné správy nad bankou, která čelí značnému zhoršení své situace, aniž tím byl porušen zákaz výkladu vnitrostátního práva contra legem.

V důsledku toho Soudní dvůr kasačním opravným prostředkům vyhověl a napadený rozsudek zrušil.

Soudní dvůr nakonec rozhodl, že stav řízení dovoluje ve věci rozhodnout, pokud jde jednak o námitku nepřípustnosti žaloby vznesenou ECB, podporovanou Komisí, a jednak o čtvrtý žalobní důvod v rozsahu, v němž vychází z nesprávného právního posouzení při určení právního základu použitého pro přijetí sporných rozhodnutí.

Zaprvé měl Soudní dvůr za to, že námitka nepřípustnosti žaloby vznesená ECB, která vychází z toho, že žalobkyně není spornými rozhodnutími bezprostředně a osobně dotčena a nemá právní zájem vyžadovaný k tomu, aby se mohla domáhat zrušení těchto rozhodnutí, musí být zamítnuta.

Zadruhé měl Soudní dvůr za to, že čl. 70 odst. 1 konsolidovaného znění zákona o bankách musí být vykládán v tom smyslu, že podmínka spočívající v možnosti očekávat, že dotčená banka utrpí závažné majetkové ztráty, je splněna v případě výrazného zhoršení její situace, a tudíž odůvodňuje zavedení dočasné správy nad touto bankou. Dospěl tedy k závěru, že se ECB nedopustila nesprávného právního posouzení, když při přijetí sporných rozhodnutí vycházela z tohoto článku konsolidovaného znění zákona o bankách. Čtvrtý žalobní důvod musí být v rozsahu, v němž vychází z nesprávného právního posouzení při určení právního základu použitého pro přijetí sporných rozhodnutí, zamítnut jako neopodstatněný.

Ve zbývající části Soudní dvůr dovodil, že stav řízení nedovoluje ve věci rozhodnout, jelikož ostatní žalobní důvody a argumenty, které žalobkyně uplatnila, nebyly Tribunálem zkoumány.

( 1 ) – Rozsudek ze dne 12. října 2022, Corneli v. ECB (T‑502/19, EU:T:2022:627, dále jen „napadený rozsudek“).

( 2 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59/EU ze dne 15. května 2014, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí a investičních podniků a kterou se mění směrnice Rady 82/891/EHS, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU a 2013/36/EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 a (EU) č. 648/2012 (Úř. věst. 2014, L 173, s. 190).

( 3 ) – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (legislativní nařízení č. 385 – konsolidované znění zákonů v oblasti bankovnictví a úvěrů) ze dne 1. září 1993 (GURI č. 230 ze dne 30. září 1993, běžný dodatek č. 92), ve znění použitelném na projednávaný spor (dále jen „konsolidované znění zákona o bankách“).

( 4 ) – Rozsudek ze dne 12. července 2022, Nord Stream 2 v. Parlament a Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, bod 158 a citovaná judikatura).

( 5 ) – Rozsudek ze dne 12. července 2022, Nord Stream 2 v. Parlament a Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, bod 157 a citovaná judikatura).

( 6 ) – Článek 84 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu.

( 7 ) – Článek 29 odst. 1 směrnice 2014/59.

( 8 ) – Článek 4 odst. 3 nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (Úř. věst. 2013, L 287, s. 63).

( 9 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. června 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, bod 76 a citovaná judikatura).

( 10 ) – Na základě výkladu článku 28 ve spojení s čl. 29 odst. 1 směrnice 2014/59.

( 11 ) – Články 27 až 29 směrnice 2014/59.

( 12 ) – Podle čl. 29 odst. 1 směrnice 2014/59.

( 13 ) – Stanovené v článku 28 směrnice 2014/59.

( 14 ) – Článek 70 odst. 1 konsolidovaného znění zákona o bankách.