null
CSROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
7. května 2026(*)
„ Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Azylová politika – Status doplňkové ochrany – Směrnice 2011/95/EU – Článek 26 – Přístup k zaměstnání – Článek 29 – Sociální péče – Rovné zacházení – Opatření v oblasti sociální péče a přístupu k zaměstnání – Podmínka alespoň desetiletého pobytu, z toho poslední dva roky nepřetržitého – Nepřímá diskriminace“
Ve věci C‑747/22,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Tribunale ordinario di Bergamo (Soud prvního stupně v Bergamu, Itálie) ze dne 15. listopadu 2022, došlým Soudnímu dvoru dne 7. prosince 2022, v řízení
KH
proti
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení: K. Lenaerts, předseda, T. von Danwitz, místopředseda, F. Biltgen, K. Jürimäe, I. Jarukaitis (zpravodaj), I. Ziemele, J. Passer a O. Spineanu-Matei, předsedové senátů, S. Rodin, E. Regan, D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, N. Fenger a R. Frendo, soudci,
generální advokát: N. Emiliou,
za soudní kancelář: C. Di Bella, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 17. června 2025,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
– za KH: A. Guariso, G. Maggi a I. Traina, avvocati,
– za Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS): M. Boccia Neri, M. Sferrazza a V. Stumpo, avvocati,
– za italskou vládu: S. Fiorentino a G. Palmieri, jako zmocněnci, ve spolupráci s: M. Cherubini a P. Gentili, avvocati dello Stato,
– za Evropskou komisi: A. Azéma, M. Debieuvre a E. Montaguti, jako zmocněnkyně,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 30. října 2025,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 26 a 29 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi KH, osobou, které byl přiznán status doplňkové ochrany v Itálii, a Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Národní institut sociálního zabezpečení, Itálie) ve věci rozhodnutí tohoto institutu odejmout KH zaručený minimální „občanský příjem“ (reddito di cittadinanza).
Právní rámec
Unijní právo
3 Body 12, 41, 42 a 45 odůvodnění směrnice 2011/95 uvádějí:
„(12) Hlavním cílem této směrnice je na jedné straně zajistit, aby členské státy používaly společná kritéria pro zjišťování totožnosti osob, které mezinárodní ochranu skutečně potřebují, a na druhé straně zajistit minimální úroveň výhod poskytovaných uvedeným osobám ve všech členských státech.
[...]
(41) Aby osoby požívající mezinárodní ochrany mohly účinněji uplatňovat práva a výhody stanovené v této směrnici, je nezbytné zohlednit jejich zvláštní potřeby a konkrétní obtíže, s nimiž se při integraci potýkají. Aniž je dotčena možnost členských států zavést nebo zachovat příznivější normy, nemělo by mít takové zohlednění obvykle za následek příznivější zacházení, než jakého se dostává jejich vlastním státním příslušníkům.
(42) V této souvislosti je zejména třeba vyvinout úsilí k vyřešení problémů, které brání osobám požívajícím mezinárodní ochrany v účinném přístupu ke vzdělávání spojenému se zaměstnáním a k odborné přípravě a jež se týkají mimo jiné finančních omezení.
[...]
(45) Zvláště k předcházení sociálním potížím je vhodné osobám požívajícím mezinárodní ochrany v rámci sociální péče poskytovat bez diskriminace přiměřené sociální dávky a prostředky na živobytí. [...] Možnost omezit tuto péči na základní dávky je třeba chápat tak, že zahrnuje alespoň podporu ve výši minimálního příjmu, pomoc v případě nemoci či v těhotenství a pomoc v rodičovství, jsou-li tyto dávky poskytovány vlastním státním příslušníkům podle vnitrostátních právních předpisů.“
4 Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Účel“, ustanovuje:
„Účelem této směrnice je stanovit normy [pro podmínky], které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, [pro] jednotný status pro uprchlíky nebo [a] osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a [pro] obsah poskytnuté ochrany.“
5 Článek 2 uvedené směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí
a) ‚mezinárodní ochranou‘ postavení uprchlíka nebo status doplňkové ochrany ve smyslu písmen e) a g);
b) ‚osobou požívající mezinárodní ochrany‘ osoba, které bylo přiznáno postavení uprchlíka nebo status doplňkové ochrany ve smyslu písmen e) a g);
[...]
f) ‚osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu‘ státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která nesplňuje podmínky pro uznání za uprchlíka, ale u které existují závažné důvody se domnívat, že pokud by se vrátila do země svého původu, nebo v případě osoby bez státní příslušnosti do země svého dosavadního pobytu, byla by vystavena reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu uvedenou v článku 15, a na kterou se nevztahuje čl. 17 odst. 1 a 2, přičemž tato osoba nemůže nebo vzhledem ke shora uvedené hrozbě nechce přijmout ochranu dotyčné země;
[...]
m) ‚povolením k pobytu‘ povolení nebo schválení vydané orgány členského státu ve formě stanovené právními předpisy dotyčného členského státu, které dovoluje státnímu příslušníkovi třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti pobývat na území tohoto členského státu[...]
[...]“
6 Článek 26 téže směrnice, nadepsaný „Přístup k zaměstnání“, stanoví:
„1. Členské státy povolují osobám požívajícím mezinárodní ochrany vykonávat zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost podle předpisů, které se obecně vztahují na dotyčné povolání a veřejnou službu, bezprostředně po přiznání ochrany.
2. Členské státy zajistí, aby byly osobám požívajícím mezinárodní ochrany nabídnuty příležitosti ke vzdělávání spojenému se zaměstnáním pro dospělé [ke vzdělávání pro dospělé spojenému se zaměstnáním], k odborné přípravě, včetně odborných kurzů ke zvyšování kvalifikace, pracovní praxe na pracovišti a poradenských služeb poskytovaných úřady práce, za podmínek rovnocenných s těmi, které platí pro jejich státní příslušníky.
3. Členské státy se snaží osobám požívajícím mezinárodní ochrany umožnit plný přístup k aktivitám, jež jsou uvedeny v odstavci 2.
[...]“
7 Článek 29 směrnice 2011/95, nadepsaný „Sociální péče“, zní takto:
„1. Členské státy zajistí, aby byla osobám požívajícím mezinárodní ochrany v členském státě, který tuto ochranu přiznal, poskytována stejná nezbytná sociální péče, jaká je poskytována státním příslušníkům tohoto členského státu.
2. Odchylně od obecného pravidla uvedeného v odstavci 1 mohou členské státy omezit sociální péči poskytovanou osobám, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany, na základní dávky, které jsou pak poskytovány ve stejném rozsahu a za stejných podmínek způsobilosti, jaké platí pro jejich státní příslušníky.“
Italské právo
8 Článek 1 decreto-legge n. 4 – Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni (nařízení s mocí zákona č. 4 o naléhavých opatřeních týkajících se občanského příjmu a důchodů) ze dne 28. ledna 2019 (GURI č. 23 ze dne 28. ledna 2019), přeměněného na zákon prostřednictvím legge č. 26 (zákon č. 26) ze dne 28. března 2019 (GURI č. 75 ze dne 29. března 2019) (dále jen „nařízení s mocí zákona č. 4/2019“), v odstavci 1 stanoví:
„Dubnem 2019 se zavádí občanský příjem [...] jako základní opatření aktivní politiky zaměstnanosti s cílem zaručit právo na práci, bojovat proti chudobě, nerovnosti a sociálnímu vyloučení a podporovat právo na informace, vzdělávání, odbornou přípravu a účast na kulturním životě prostřednictvím politik zaměřených na ekonomickou podporu a sociální začlenění osob ohrožených vyloučením do společnosti a do pracovního života.
[Občanský příjem] představuje základní výši dávek v mezích dostupných zdrojů.“
9 Článek 2 tohoto nařízení s mocí zákona, nadepsaný „Příjemci“, stanoví podmínky pro přiznání občanského příjmu. Tyto podmínky se týkají jednak státního občanství, bydliště a pobytu žadatele a jednak mimo jiné jeho příjmů, majetku a užívání trvalých majetkových hodnot jeho domácností. Stran první z těchto podmínek stanoví tento článek 2 v odstavci 1 následující:
„[Občanský příjem] se přiznává domácnostem, které v době podání žádosti a po celou dobu vyplácení dávky splňují současně tyto podmínky:
a) pokud jde o podmínky státní příslušnosti, bydliště a pobytu, musí být člen domácnosti žádající o dávku současně
1) italským státním příslušníkem či státním příslušníkem členského státu [Evropské u]nie, jejich rodinným příslušníkem[...] s právem pobytu nebo trvalého pobytu nebo státním příslušníkem třetího státu, který je držitelem povolení k dlouhodobému pobytu [v Unii];
2) italským rezidentem po dobu nejméně 10 let, z toho poslední dva roky nepřetržitě, a to k okamžiku podání žádosti o dávku, jakož i po celou dobu jejího vyplácení.
[...]“
10 Článek 3 uvedeného nařízení s mocí zákona, nadepsaný „Finanční dávka“, v odstavci 1 stanoví:
„1. „Finanční dávka poskytovaná z titulu [občanského příjmu] na ročním základě je tvořena následujícími dvěma složkami:
a) složkou doplňující rodinný příjem [...] a
b) složkou určenou k doplnění příjmu domácností v nájemním bydlení ve výši ročního nájemného stanoveného v nájemní smlouvě [...] až do výše 3 360 eur.
[...]
6. [Občanský příjem] se přiznává na dobu, po kterou příjemce splňuje podmínky uvedené v článku 2 a která v žádném případě nemůže přesáhnout 18 po sobě jdoucích měsíců.
[Občanský příjem] může být přiznán opakovaně [...].“
11 Článek 4 odst. 1 nařízení s mocí zákona č. 4/2019 stanoví, že přiznání „občanského příjmu“ je podmíněno mimo jiné účastí na individuálním doprovodném programu na podporu pracovního a sociálního začlenění, který zahrnuje rekvalifikaci, další studium, jakož i jiné závazky stanovené orgány příslušnými v oblasti uvedeného začleňování.
12 Článek 7 tohoto nařízení s mocí zákona, nadepsaný „Sankce“, v odstavci 4 stanoví, že „pokud správní orgán vyplácející dávky zjistí, že prohlášení a informace poskytnuté na podporu žádosti neodpovídají skutečnosti [...], rozhodne o okamžitém odnětí podpory se zpětnou účinností. V důsledku odnětí je příjemce povinen vrátit vše, co získal neoprávněně“.
Spor v původním řízení a předběžná otázka
13 Žalobce v původním řízení přicestoval do Itálie v roce 2011 a získal tam status doplňkové ochrany. Z tohoto důvodu je držitelem povolení k pobytu a od roku 2013 nepřetržitě pobývá na italském území. Poté, co prohlásil, že splňuje podmínku alespoň desetiletého pobytu v Itálii (dále jen „podmínka pobytu“) stanovenou v čl. 2 odst. 1 písm. a) bodě 2 nařízení s mocí zákona č. 4/2019, mu byl přiznán „občanský příjem“ stanovený tímto nařízením.
14 Na základě kontrol INPS dopisem ze dne 13. října 2021 konstatoval, že tato podmínka splněna nebyla, „občanský příjem“ odňal, požádal o vrácení částek neoprávněně vyplacených z tohoto titulu a odmítl mu tuto dávku v budoucnu přiznat.
15 Žalobce v původním řízení podal k Tribunale ordinario di Bergamo (Soud prvního stupně v Bergamu, Itálie), tedy předkládajícímu soudu, žalobu znějící na to, aby uvedený soud konstatoval diskriminační povahu odnětí „občanského příjmu“, o němž INPS rozhodl, uznal jeho nárok na „občanský příjem“ za období od prosince 2020 do dubna 2021 a uložil INPS vyplatit mu částku dlužnou z titulu této dávky ve výši, která mu byla vyplacena do okamžiku jejího odnětí, jakož i za období po něm následující až do dosažení doby 18 měsíců stanovené v čl. 3 odst. 6 nařízení s mocí zákona č. 4/2019.
16 Žalobce v původním řízení v tomto ohledu požádal, aby se na něj nevztahovala podmínka pobytu z důvodu, že je v rozporu s články 26 a 29 směrnice 2011/95, které stanoví rovné zacházení v oblasti přístupu k zaměstnání a dávkám sociálního zabezpečení mezi vlastními státními příslušníky a osobami požívajícími mezinárodní ochrany, a představuje nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti. Z tohoto důvodu a vzhledem k tomu, že předtištěný formulář INPS neumožňuje o přiznání „občanského příjmu“ požádat, aniž by bylo splnění této podmínky odsouhlaseno, nemá nepravdivost prohlášení o této podmínce na přiznání „občanského příjmu“ vliv.
17 INPS zpochybňuje opodstatněnost návrhů žalobce v původním řízení a tvrdí, že „občanský příjem“ není dávkou sociální péče, která je předmětem článků 26 a 29 směrnice 2011/95, jelikož jak rozhodl Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie), tento příjem není sociálním opatřením, které má uspokojit základní potřeby jednotlivce, ale sleduje různé konkrétní cíle aktivní politiky zaměstnanosti a sociálního začleňování.
18 Předkládající soud má za to, že pro účely řešení sporu v původním řízení je nezbytné předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, jelikož pokud by tento konstatoval, že podmínka pobytu je v rozporu s unijním právem, nemohlo by být k pravidlu stanovícímu tuto podmínku přihlíženo a návrhům žalobce v původním řízení by muselo být vyhověno.
19 Mimoto uvedený soud uvádí, že „občanský příjem“ spadá do kategorie „dávek sociální péče“ ve smyslu článku 29 směrnice 2011/95, jelikož je financován z obecných daňových příjmů, vyplácený INPS, přiznáván v případě nedostatečných prostředků k pokrytí základních potřeb, o čemž svědčí zejména četné odkazy v nařízení s mocí zákona č. 4/2019 na „chudobu“ a „sociální vyloučení“, a že maximální výše příjmů pro nárok na jeho přiznání je obzvláště nízká. Uvedený soud rovněž uvádí, že podle praxe INPS mají osoby požívající mezinárodní ochrany na „občanský příjem“ rovněž nárok, přestože v čl. 2 písm. a) bodě 1 nařízení s mocí zákona č. 4/2019 nejsou výslovně uvedeny.
20 Mimoto má za to, že vzhledem ke smíšené povaze „občanského příjmu“ je třeba rovněž zkoumat jeho soulad s článkem 26 směrnice 2011/95, týkajícím se rovného zacházení v oblasti přístupu k zaměstnání. V tomto ohledu má předkládající soud za to, že určité činnosti stanovené vnitrostátní právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení ve prospěch příjemců „občanského příjmu“ spadají pod pojem „poradenské služby“ ve smyslu uvedeného článku 26. Tato právní úprava zejména zavádí individuální program podpory pracovního začleňování, který zahrnuje rekvalifikaci, další studium, jakož i jiné závazky pro příjemce tohoto příspěvku. Stanoví rovněž povinnost podstoupit pohovory zaměřené na posouzení psychické způsobilosti, na základě informace od příslušných orgánů absolvovat všechna případná výběrová řízení za účelem přijetí do zaměstnání a přijímat pracovní nabídky předložené Centro per l’impiego (Úřad práce, Itálie).
21 Předkládající soud uvádí, že podmínka pobytu se vztahuje na všechny žadatele o „občanský příjem“ bez rozdílu. Je však neutrální pouze zdánlivě, jelikož pro cizince je obtížnější splnit tuto podmínku než pro italského státního příslušníka. Tak je tomu zejména v případě žadatelů o mezinárodní ochranu, u nichž se předpokládá, že jsou státními příslušníky třetích zemí, v nichž žili alespoň část života. Podíl osob, které v období od roku 2010 do roku 2020 nepobývaly v Itálii, činí totiž u italských státních příslušníků pouze 0,48 %, kdežto u osob požívajících mezinárodní ochrany v tomto členském státě dosahuje 56 %.
22 Co se týče případného odůvodnění podmínky pobytu, předkládající soud uvádí, že účelem této podmínky je „územní sepětí“. Podle uvedeného soudu přitom zaprvé vzhledem k tomu, že účelem „občanského příjmu“ je integrace jeho příjemců, nemůže být tentýž účel podmínkou jeho získání. Zadruhé může být tato podmínka splněna prokázáním několika přerušených období přítomnosti dotyčného žadatele na italském území, což v důsledku toho nemůže jeho „územní sepětí“ jakkoliv prokázat ani být spolehlivým vodítkem pro očekávání jeho budoucí přítomnost na tomto území. Mimoto uvedený soud konstatuje, že k tomu, aby měl žadatel na „občanský příjem“ nárok, musí každopádně trvale pobývat na italském území alespoň po dobu vyplácení této dávky. Kromě toho je vyžadováno, aby zletilí členové domácnosti žadatele byli bezprostředně připraveni absolvovat odbornou přípravu a reagovat na nabídku pracovních míst a aby se uvedený žadatel účastnil individuálního programu podpory pracovního a sociálního začleňování.
23 Uvedená podmínka pobytu je každopádně nepřiměřená a zbytečná zejména s ohledem na rozsudky ze dne 27. března 1985, Scrivner a Cole (122/84, EU:C:1985:145), jakož i ze dne 10. listopadu 1992, Komise v. Belgie (C‑326/90, EU:C:1992:419), které se týkají podmínky pětiletého pobytu vyžadovaného mj. pro poskytnutí životního minima (minimex). Mimoto jak vyplývá z judikatury Soudního dvora, stanovení kritéria založeného na dlouhodobém pobytu představuje nepřímou diskriminaci cizinců, která je zakázána, pokud není založena na objektivních hlediscích nezávislých na státní příslušnosti dotyčných osob nebo pokud není přiměřená sledovanému cíli.
24 Kromě toho je podmínka bydliště příliš omezující, jelikož nebere v potaz jiné možné ukazatele vazby žadatelů o „občanský příjem“ k Italské republice, jako je zápis do registru obyvatel, existence nájemní smlouvy uzavřené na určitou dobu nebo pracovních či vzdělávacích aktivit před podáním žádosti o tento příjem, zápis dětí do školy nebo sloučení rodiny v tomto členském státě.
25 Za těchto podmínek se Tribunale ordinario di Bergamo (Soud prvního stupně v Bergamu) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být články [26 a] 29 [...] směrnice 2011/95 vykládány v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu pravidlu, jako je pravidlo obsažené v čl. 2 odst. 1 písm. a) nařízení vlády s mocí zákona č. 4/2019, které pro nárok na dávku určenou na boj proti chudobě a na podporu přístupu k zaměstnání a sociálnímu začlenění, jako je ‚občanský příjem‘, stanoví vedle podmínky dvou let nepřetržitého pobytu v Itálii před podáním žádosti podmínku celkem desetiletého pobytu tamtéž?“
Řízení před Soudním dvorem
26 V souladu s čl. 16 třetím pododstavcem statutu Soudního dvora Evropské unie požádala Italská republika, aby byla projednávaná věc přidělena k rozhodnutí velkému senátu, čemuž Soudní dvůr dne 13. května 2025 vyhověl.
27 Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 10. července 2023 bylo řízení v projednávané věci přerušeno do vydání konečného rozhodnutí ve spojených věcech C‑112/22 a C‑223/22. V řízení v projednávané věci bylo od 5. srpna 2024, po vyhlášení rozsudku ze dne 29. července 2024, CU a ND (Sociální pomoc – Nepřímá diskriminace) (C‑112/22 a C‑223/22, EU:C:2024:636), pokračováno.
K pravomoci Soudního dvora
28 Italská vláda tvrdí, že Soudní dvůr nemá pravomoc na položenou otázku odpovědět, jelikož vnitrostátní ustanovení použitelná ve věci v původním řízení se týkají dávky stanovené vnitrostátní právní úpravou spadající do výlučné pravomoci členských států. „Občanský příjem“, o který se jedná ve věci v původním řízení, není opatřením sociální pomoci, jehož cílem by bylo pouze zajistit dotčeným osobám určitou výši příjmů, ale představuje komplexní opatření, jehož cílem je především podpora sociálního začleňování a návrat těchto osob na pracovní trh.
29 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že v tomto případě se projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týká výkladu unijního práva, zejména článků 26 a 29 směrnice 2011/95, což zjevně spadá do pravomoci Soudního dvora [obdobně viz rozsudek ze dne 29. července 2024, CU a ND (Sociální pomoc – Nepřímá diskriminace) (C‑112/22 a C‑223/22, EU:C:2024:636, bod 26 a citovaná judikatura].
30 Mimoto v rozsahu, v němž italská vláda touto námitkou nepříslušnosti tvrdí, že „občanský příjem“ dotčený ve věci v původním řízení nespadá do působnosti uvedených článků 26 a 29, je třeba konstatovat, že taková výtka nemůže zpochybnit pravomoc Soudního dvora na položenou otázku odpovědět. Použitelnost a působnost článků 26 a 29 směrnice 2011/95 totiž musí být určeny v rámci věcného posouzení této otázky [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. července 2024, CU a ND (Sociální pomoc – Nepřímá diskriminace) (C‑112/22 a C‑223/22, EU:C:2024:636, bod 27 a citovaná judikatura].
31 Z toho plyne, že Soudní dvůr má pravomoc o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce rozhodnout.
K předběžné otázce
32 Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda články 26 a 29 směrnice 2011/95 musí být vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která podřizuje použití vnitrostátního opatření boje proti chudobě a podpory přístupu k práci a sociálního začleňování na státní příslušníky třetích zemí, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany, podmínce, vztahující se rovněž na státní příslušníky tohoto členského státu, že v uvedeném členském státě pobývali po dobu nejméně deseti let, z toho posledních dva roky nepřetržitě.
K působnosti článků 26 a 29 směrnice 2011/95
33 Italská vláda a INPS tvrdí, že takové opatření, jako je „občanský příjem“, do působnosti článků 26 a 29 směrnice 2011/95 nespadá. Tvrdí, že „občanský základní příjem“ není pouhou dávkou sociální pomoci určenou k nápravě stavu finanční nouze, nýbrž je širším individualizovaným opatřením, které je součástí rozsáhlejšího rámce zahrnujícího podporu domácností trpících chudobou, jakož i závazky těchto domácností přijaté k dosažení konkrétních cílů, které jim mají napomoci stát se soběstačnými. Uvádějí zejména, že předmětná dávka je podmíněna prohlášením zletilých členů domácnosti o bezprostřední připravenosti pracovat, jakož i uzavřením „dohody o zaměstnání“ s úřadem práce. Z toho vyvozují, že „občanský příjem“ je především opatřením usnadňujícím návrat na pracovní trh a sociální začleňování, jehož komplexní povaha byla kromě toho konstatována Corte costituzionale (Ústavní soud).
34 Pokud jde v tomto ohledu v prvé řadě o článek 26 směrnice 2011/95, nadepsaný „Přístup k zaměstnání“, ten v odstavci 2 stanoví, že členské státy zajistí, aby byly osobám požívajícím mezinárodní ochrany, mezi něž v souladu s čl. 2 písm. f) patří osoby, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany, nabídnuty příležitosti ke vzdělávání pro dospělé spojenému se zaměstnáním, k odborné přípravě, včetně odborných kurzů ke zvyšování kvalifikace, pracovní praxe na pracovišti a poradenských služeb poskytovaných úřady práce, za podmínek rovnocenných těm, které platí pro jejich státní příslušníky. Jak vyplývá z použití výrazu „jako je“ ve většině jazykových verzí tohoto čl. 26 odst. 2, výčet těchto činností není vyčerpávající, nýbrž má příkladmý charakter, takže se toto ustanovení vztahuje rovněž na jiné poradenské a vzdělávací činnosti související se zaměstnáním a začleňováním do pracovního trhu. Mimoto odstavec 3 uvedeného článku 26 upřesňuje, že členské státy se snaží těmto osobám umožnit plný přístup k uvedeným aktivitám.
35 Povinnosti stanovené v čl. 26 odst. 2 a 3 směrnice 2011/95 směřují k zajištění užitečného účinku zásady uvedené v odstavci 1 téhož článku, podle kterého členské státy povolují osobám požívajícím mezinárodní ochrany vykonávat bezprostředně po jejím přiznání zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost. Za tímto účelem jsou členské státy podle uvedených odstavců 2 a 3 nejen povinny poskytnout osobám požívajícím mezinárodní ochrany takové poradenství a vzdělávání související se zaměstnáním a začleňováním do pracovního trhu, jako jsou činnosti uvedené v daném odstavci 2, za podmínek rovnocenných těm, které platí pro jejich státní příslušníky, ale musí rovněž umožnit jejich plný přístup k těmto aktivitám, což může obnášet mimo jiné kroky k odstranění překážek, které by mohly tomuto přístupu bránit.
36 Jak totiž vyplývá zejména z bodů 41 a 42 odůvodnění směrnice 2011/95, je nezbytné zohlednit zvláštní potřeby osob požívajících mezinárodní ochrany a jejich konkrétní obtíže při integraci, a v důsledku toho vyvinout úsilí k vyřešení problémů, které jim brání v účinném přístupu ke vzdělávání spojenému se zaměstnáním a k odborné přípravě.
37 Jak uvedl předkládající soud, v projednávané věci čl. 4 odst. 1 nařízení s mocí zákona č. 4/2019 stanoví, že přiznání „občanského příjmu“ je podmíněno mimo jiné účastí na individuálním doprovodném programu na podporu pracovního a sociálního začlenění, který zahrnuje rekvalifikaci, další studium, jakož i jiné závazky stanovené příslušnými orgány. Jak uvedl generální advokát v bodech 34 až 36 svého stanoviska, činnosti uvedené v daném ustanovení se tedy do značné míry shodují s činnostmi uvedenými v čl. 26 odst. 2 směrnice 2011/95. A dále, s výhradou ověření provedených předkládajícím soudem, sleduje uvedený čl. 4 odst. 1 nařízení s mocí zákona č. 4/2019 stejný cíl jako čl. 26 odst. 2 směrnice 2011/95, a sice usnadnění začlenění dotyčných osob do pracovního trhu.
38 Pokud v tomto ohledu bod 42 odůvodnění směrnice 2011/95 výslovně zdůrazňuje, že je třeba vyvinout úsilí k vyřešení problémů mimo jiné finanční povahy, které brání osobám požívajícím mezinárodní ochrany v účinném přístupu ke vzdělávání spojenému se zaměstnáním a k odborné přípravě, pak čl. 1 odst. 1 nařízení s mocí zákona č. 4/2019 stanoví, že „občanský příjem“ je základním opatřením aktivní politiky zaměstnanosti, jejímž cílem je zejména zaručit právo na práci prostřednictvím politik zaměřených na ekonomickou podporu osob ohrožených vyloučením ze společnosti a pracovního života. Z toho, s výhradou ověření provedených předkládajícím soudem, plyne, že uvedené nařízení s mocí zákona uznává nutnost poskytnout určitou formu finanční pomoci dotyčným osobám, kterým by jinak hrozilo, že se nebudou moci účastnit vzdělávacích a poradenských aktivit, které jsou jim určeny, konstatovanou danou směrnicí.
39 Co se týče ve druhé řadě článku 29 směrnice 2011/95, ten stanoví, že členské státy zajistí, aby byla osobám požívajícím mezinárodní ochrany v členském státě, který tuto ochranu přiznal, poskytována stejná nezbytná sociální péče, jako je péče poskytovaná jeho státním příslušníkům.
40 V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že pojem „dávky sociální péče“ odkazuje na všechny systémy pomoci zavedené orgány veřejné moci, ať již na celostátní, regionální, nebo místní úrovni, které využívá jednotlivec, který nemá dostatečné prostředky k pokrytí základních potřeb vlastních, jakož i svých rodinných příslušníků (rozsudek ze dne 28. října 2021, ASGI a další, C‑462/20, EU:C:2021:894, bod 34).
41 Je ovšem třeba uvést, že podle čl. 1 odst. 1 nařízení s mocí zákona č. 4/2019 „občanský příjem“ odpovídá právě základní výši dávek v mezích dostupných zdrojů, poskytovaných zejména za účelem boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení. Jak uvedl předkládající soud, tato dávka představuje opatření pomoci, jehož jedním ze základních cílů je „bojovat proti chudobě“, zejména doplněním příjmu jeho příjemců tak, aby mohli uspokojovat své základní potřeby. Mimoto, jak rovněž uvedl předkládající soud, je toto opatření financováno z obecných daňových výnosů, je vypláceno INPS a je poskytováno žadatelům, kteří nemají dostatečné finanční a majetkové prostředky.
42 Italská vláda však tvrdí, že „občanský příjem“ nepředstavuje „základní dávku“ ve smyslu čl. 29 odst. 2 směrnice 2011/95, takže v podstatě není namístě zacházet s osobami, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany, ve věci tohoto vnitrostátního opatření stejně jako s italskými státními příslušníky.
43 V tomto ohledu je pravda, že podle čl. 29 odst. 2 směrnice 2011/95 mohou členské státy omezit sociální péči poskytovanou osobám, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany, na základní dávky. Je však třeba předně uvést, že uvedený odstavec 2 stanoví výjimku z obecného pravidla stanoveného v odstavci 1 téhož článku, a musí být tedy vykládán restriktivně (rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Kapper, C‑476/01, EU:C:2004:261, bod 72). Mimoto tyto základní dávky zahrnují podle bodu 45 odůvodnění směrnice alespoň podporu ve výši minimálního příjmu. Jak přitom uvedl generální advokát v bodě 53 svého stanoviska a s výhradou ověření, která musí provést předkládající soud, z odůvodnění nařízení s mocí zákona č. 4/2019 vyplývá, že cílem dotčeného opatření je zajistit životní minimum.
44 A dále ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, v žádné případě nevyplývá, že by Italská republika vyjádřila úmysl využít výjimku ze zásady rovného zacházení stanovenou v uvedeném odstavci 2 a omezit rovné zacházení s osobami, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany, pouze na základní dávky [obdobně viz rozsudky ze dne 24. dubna 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, body 87 a 88, jakož i ze dne 29. července 2024, CU a ND (Sociální pomoc – Nepřímá diskriminace) (C‑112/22 a C‑223/22, EU:C:2024:636, bod 42].
45 Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že „občanský příjem“ stanovený italskou právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení, který je smíšenou dávkou, jelikož je jednak opatřením zahrnujícím aktivity a služby uvedené v článku 26 směrnice 2011/95 a jednak dávkou sociální péče ve smyslu článku 29, spadá do působnosti těchto článků, což však musí s přihlédnutím k úvahám uvedeným v bodech 34 až 44 tohoto rozsudku ověřit předkládající soud.
46 Toto konstatování není zpochybněno argumentací INPS a italské vlády připomenutou v bodě 33 tohoto rozsudku a vycházející v podstatě z této smíšené povahy a komplexnosti „občanského příjmu“.
47 Jak totiž rovněž uvedl generální advokát, a to v bodech 56 až 80 svého stanoviska, smíšená povaha a složitá struktura „občanského příjmu“ nemohou vést k jeho vynětí z působnosti článků 26 a 29 směrnice 2011/95. Znění těchto článků ani systematika uvedené směrnice nijak nenaznačuje, že se uvedené články nepoužijí na opatření sledující dvojí cíl, který odpovídá cílům těchto dvou článků. A dále by vyloučení takového vnitrostátního opatření, jako je „občanský příjem“, z působnosti směrnice 2011/95 z důvodu, že toto opatření sleduje takový dvojí cíl, bylo především zjevně v rozporu s účelem jejích článků 26 a 29.
Ke slučitelnosti takové podmínky pobytu, jako je podmínka dotčená ve věci v původním řízení, s články 26 a 29 směrnice 2011/95
48 Pokud jde o slučitelnost takové podmínky pobytu, jako je podmínka požadovaná na základě čl. 2 odst. 1 písm. a) bodu 2 nařízení s mocí zákona č. 4/2019 pro přiznání „občanského příjmu“, s články 26 a 29 směrnice 2011/95, je třeba připomenout, že tyto články stanoví rovné zacházení s osobami požívajícími mezinárodní ochrany a státními příslušníky členského státu, který tuto ochranu přiznal.
49 Uvedené články 26 a 29 jsou tedy vyjádřením zásady rovného zacházení zakotvené v článku 20 Listiny základních práv Evropské unie, která je obecnou zásadou unijního práva. Tato zásada vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno [rozsudek ze dne 8. března 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Přímý účinek), C‑205/20, EU:C:2022:168, bod 54].
50 Uvedená zásada zakazuje nejen zjevnou diskriminaci, ale také všechny skryté formy diskriminace, které se sice opírají o zdánlivě neutrální rozlišovací kritéria, ale fakticky vedou ke stejným diskriminačním výsledkům [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. července 2024, CU a ND (Sociální pomoc – Nepřímá diskriminace) (C‑112/22 a C‑223/22, EU:C:2024:636, bod 48]. V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že za nepřímo diskriminační musí být považovány podmínky vnitrostátního práva, které se sice uplatní nezávisle na státní příslušnosti, avšak v zásadě nebo ve velké většině se dotýkají občanů jiných zemí, jakož i podmínky, které se uplatní bez rozdílu, ale které mohou být snáze splněny vlastními státními příslušníky než příslušníků jiných zemí nebo které by mohly působit zejména v neprospěch posledně uvedených (obdobně viz rozsudek ze dne 5. prosince 2019, Bocero Torrico a Bode, C‑398/18 a C‑428/18, EU:C:2019:1050, bod 41 a citovaná judikatura).
51 V projednávaném případě není zpochybňováno, že se podmínka pobytu dotčená ve věci v původním řízení použije stejným způsobem jak na osoby požívající mezinárodní ochrany, tak na italské státní příslušníky.
52 V kontextu věci týkající se téže vnitrostátní právní úpravy, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, však Soudní dvůr již uvedl, že taková podmínka pobytu dopadá především na osoby, které nejsou státními příslušníky daného státu, mezi něž patří mimo jiné osoby požívající mezinárodní ochrany, a rozdílné zacházení s těmito osobami a vlastními státními příslušníky, které vyplývá ze skutečnosti, že vnitrostátní právní úprava stanoví takovou podmínku, zakládá nepřímou diskriminaci [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. července 2024, CU a ND (Sociální pomoc – Nepřímá diskriminace) (C‑112/22 a C‑223/22, EU:C:2024:636, bod 50 a 52].
53 Je ostatně irelevantní, že dotčené opatření znevýhodňuje případně jak tuzemské státní příslušníky, kteří nejsou s to tuto podmínku splnit, tak osoby požívající mezinárodní ochrany. Určité opatření může být totiž považováno za nepřímo diskriminační, aniž je nutné, aby jeho účinkem bylo zvýhodnění všech vlastních státních příslušníků nebo aby znevýhodňovalo pouze státní příslušníky třetích zemí [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. července 2024, CU a ND (Sociální pomoc – Nepřímá diskriminace) (C‑112/22 a C‑223/22, EU:C:2024:636, bod 51].
54 Taková diskriminace je v zásadě zakázána, ledaže by byla objektivně odůvodněná. Ovšem k tomu, aby byla odůvodněná, musí být způsobilá zaručit uskutečnění legitimního cíle a nesmí překračovat meze toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné [rozsudek ze dne 29. července 2024, CU a ND (Sociální pomoc – Nepřímá diskriminace) (C‑112/22 a C‑223/22, EU:C:2024:636, bod 53].
55 Italská vláda v písemném vyjádření uvádí, že vzhledem k tomu, že „občanský příjem“ je finanční výhodou, jejíž poskytnutí je podmíněno účastí plnoletých členů dotčené domácnosti na individuálním doprovodném programu na cestě k zaměstnání a sociální integraci realizovaném na základě zvláštních dohod, vyžaduje toto poskytnutí administrativně a finančně velmi komplexní opatření sociálního a profesního začleňování.
56 V této souvislosti uvedená vláda tvrdí, že takové opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, předpokládá mobilizaci významných ekonomických zdrojů. Takové opatření překračuje rámec pouhého finančního příspěvku poskytovaného domácnostem v nouzi, jelikož je spojeno s dalšími náklady. Je proto rozumné, že vnitrostátní zákonodárce vyhradil použití uvedeného opatření výhradně pro osoby, které se pevně etablovaly v národním společenství a mohou být považovány za jeho trvalé členy. Podle uvedené vlády tudíž vnitrostátní zákonodárce důvodně omezil přístup k tomuto příjmu na osoby požívající mezinárodní ochrany, které jsou trvale usazeny v Itálii, kde jsou dobře integrovány.
57 Je přitom třeba připomenout, že přiznání sociálních dávek určité osobě pro orgán, který má tyto dávky vyplácet, představuje zátěž nezávisle na tom, zda je jí osoba požívající mezinárodní ochrany, nebo státní příslušník dotyčného členského státu. Nelze tedy v tomto ohledu konstatovat, že se tyto dvě kategorie osob nacházejí v rozdílné situaci (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 1. března 2016, Alo a Osso, C‑443/14 a C‑444/14, EU:C:2016:127, bod 55, jakož i ze dne 21. listopadu 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, bod 34).
58 Mimoto jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 92 svého stanoviska, by připuštění argumentu, podle kterého je vnitrostátní zákonodárce vzhledem k administrativním a finančním nákladům na dotyčné opatření oprávněn přístup k němu omezit pouze na osoby požívající mezinárodní ochrany, které jsou trvale usazeny a dobře integrovány v dotyčném členském státě, znamenalo zavést výjimku z pravidel stanovených v článcích 26 a 29 směrnice 2011/95, která nebyla unijním normotvůrcem zamýšlena.
59 Soudní dvůr již ovšem rozhodl, že vzhledem k tomu, že práva přiznaná kapitolou VII směrnice 2011/95, jejíž součástí jsou články 26 a 29, jsou důsledkem přiznání postavení uprchlíka, a nikoli vydání povolení k pobytu, mohou být omezena pouze za podmínek stanovených touto kapitolou, takže členské státy nejsou oprávněny stanovit další omezení, která v ní uvedena nejsou. Jelikož se uvedené články 26 a 29 vztahují na všechny osoby, jimž byla přiznána mezinárodní ochrana, a tedy i ty, jimž byla přiznána doplňková ochrana, nevážou práva, která jim byla přiznána, na dobu jejich přítomnosti v daném členském státě nebo dobu platnosti jejich povolení k pobytu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. listopadu 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, body 27 a 28).
60 Ostatně jak v podstatě uvedl generální advokát v bodech 101 a 102 svého stanoviska, status osob požívajících mezinárodní ochrany není trvalý, jelikož dotyčný členský stát musí v případě, že určitá osoba přestane být uprchlíkem nebo již nemůže požívat statusu doplňkové ochrany, tento odejmout, ukončit nebo zamítnout jeho prodloužení, což může vést k odnětí povolení k pobytu dotyčné osoby a jejímu návratu do země původu. Z toho plyne, že požadavek, aby osoby požívající mezinárodní ochrany prokázaly, že jsou stabilně usazeny v dotčeném členském státě nebo že mají skutečnou a dostatečně úzkou vazbu na právní řád tohoto členského státu, jakožto podmínku pro použití článků 26 a 29 směrnice 2011/95, je v rozporu s cíli této směrnice, mj. cílem zajistit těmto osobám minimální úroveň výhod ve všech členských státech uvedeným v bodě 12 jejího odůvodnění.
61 Z toho plyne, že taková podmínka alespoň desetiletého pobytu, z toho poslední dva roky nepřetržitého, jako je podmínka, které podléhá přiznání „občanského příjmu“, představuje nepřímou diskriminaci osob, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany, která se nejeví jako objektivně odůvodněná.
62 S ohledem na všechny výše uvedené důvody je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že články 26 a 29 směrnice 2011/95 musí být vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která podřizuje použití vnitrostátního opatření boje proti chudobě a podpory přístupu k práci a sociálního začleňování na státní příslušníky třetích zemí, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany, podmínce vztahující se rovněž na státní příslušníky tohoto členského státu, že v uvedeném členském státě pobývali po dobu nejméně deseti let, z toho posledních dva roky nepřetržitě.
K nákladům řízení
63 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
Články 26 a 29 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany
musí být vykládány v tom smyslu, že
brání právní úpravě členského státu, která podřizuje použití vnitrostátního opatření boje proti chudobě a podpory přístupu k práci a sociálního začleňování na státní příslušníky třetích zemí, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany, podmínce vztahující se rovněž na státní příslušníky tohoto členského státu, že v uvedeném členském státě pobývali po dobu nejméně deseti let, z toho posledních dva roky nepřetržitě.
Podpisy
* Jednací jazyk: italština.