–

za BRT SpA: E. Fumagalli, A. Manzi, a L. Scambiato, avvocati,

–

za AICAI – Associazione Italiana Corrieri Aerei Internazionali, DHL Express (Italy) Srl, TNT Global Express Srl, Federal Express Europe Inc. Filiale Italiana, United Parcel Service Italia Srl: M. Giordano, avvocato,

–

za General Logistics Systems Enterprise Srl et General Logistics Systems Italy SpA: M. Giordano, avvocato,

–

za italskou vládu: G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s: E. De Bonis a B. G. Fiduccia, avvocati dello Stato,

–

za belgickou vládu: P. Cottin a J.-C. Halleux, jako zmocněnci,

–

za řeckou vládu: V. Baroutas a K. Boskovits, jako zmocněnci,

–

za litevskou vládu: K. Dieninis a S. Grigonis, jako zmocněnci,

–

za portugalskou vládu: P. Barros da Costa, A. Pimenta, J. Ramos, jako zmocněnci, ve spolupráci s: S. Gonçalves do Cabo, advogado,

–

za norskou vládu: I. Collett, V. Hauan a L. Tvedt, jako zmocněnkyně,

–

za Evropskou komisi: L. Malferrari a M. Mataija, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 9 odst. 2 a 3 a článku 22 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (Úř. věst. 1998, L 15, s. 14; Zvl. vyd. 06/03, s. 71), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008 (Úř. věst. 2008, L 52, s. 3) (dále jen „směrnice 97/67“), jakož i zásad proporcionality a zákazu diskriminace.

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Nexive Commerce Srl a dalšími hospodářskými subjekty poskytujícími expresní doručovací služby (dále jen „Nexive Commerce a další“), na straně jedné, a Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Úřad pro dohled nad komunikacemi, Itálie) (dále jen „AGCOM“) a Presidenza del Consiglio dei Ministri (předseda rady ministrů, Itálie), a Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstvo hospodářství a financí, Itálie) a Ministero dello Sviluppo Economico (ministerstvo hospodářského rozvoje, Itálie), na straně druhé, ve věci rozhodnutí č. 182/17/CONS, č. 427/17/CONS a č. 528/18/CONS, kterými úřad AGCOM stanovil pro roky 2017 až 2019 výši a způsob platby příspěvku, který mají platit subjekty působící v odvětví poštovních služeb pro účely financování nákladů na jeho fungování (dále jen „sporná rozhodnutí“).

3

Bod 39 odůvodnění směrnice 97/67 zní:

„vzhledem k tomu, že k zajištění náležitého fungování všeobecných služeb a nenarušené hospodářské soutěže v nevyhrazeném odvětví je důležité oddělit funkce regulátora na jedné straně a provozovatele na straně druhé; že žádný poštovní provozovatel nesmí být zároveň soudcem i stranou; že je na členském státu definovat statut jednoho nebo více vnitrostátních regulačních orgánů, což může být veřejný orgán nebo nezávislý subjekt zřízený k tomuto účelu“.

4

Článek 1 této směrnice stanoví:

„Tato směrnice stanoví společná pravidla, pokud jde o

[…]

5

V článku 9 uvedené směrnice je stanoveno:

„1.   Pro služby, které nespadají do oblasti všeobecných služeb, mohou členské státy zavést všeobecná oprávnění v rozsahu nezbytném pro zaručení souladu se základními požadavky.

2.   Pro služby, které spadají do oblasti všeobecných služeb, mohou členské státy zavést schvalovací postupy včetně individuálních licencí v rozsahu nezbytném pro zaručení souladu se základními požadavky a k zajištění poskytování všeobecných služeb.

Udělení oprávnění může:

Povinnosti a požadavky uvedené v první odrážce a v článku 3 lze stanovit pouze určeným poskytovatelům všeobecných služeb.

[…]

3.   Postupy, povinnosti a požadavky uvedené v odstavcích 1 a 2 jsou transparentní, přístupné, nediskriminační, přiměřené, přesné a jednoznačné, jsou předem zveřejňovány a založeny na objektivních kritériích. Členské státy zajistí, aby důvody pro odmítnutí vydání nebo odnětí oprávnění jako celku nebo jeho části byly sděleny žadateli, a zavedou opravné prostředky.“

6

Článek 22 odst. 1 a 2 téže směrnice zní takto:

„1.   Každý členský stát určí jeden nebo více národních regulačních orgánů pro poštovní odvětví, které jsou právně odděleny od provozovatelů poštovních služeb a působí nezávisle na nich. Členské státy, které si ponechají ve vlastnictví podniky poskytující poštovní služby nebo kontrolu nad nimi, zajistí účinné strukturální oddělení regulačních funkcí od činností spojených s vlastnictvím nebo kontrolou.

[…]

2.   Zvláštním úkolem národních regulačních orgánů je zajišťovat soulad s povinnostmi vyplývajícími z této směrnice, zejména zavedením postupů sledování a regulace pro zajištění poskytování všeobecných služeb. Mohou být rovněž pověřeny zajišťováním souladu s pravidly hospodářské soutěže v poštovním odvětví.

[…]“

7

Bod 47 odůvodnění směrnice 2008/6 zní:

„Národní regulační orgány budou pravděpodobně nadále hrát klíčovou roli, zejména v těch členských státech, kde je ještě třeba dokončit přechod ke konkurenčnímu prostředí. V souladu se zásadou oddělení regulačních a provozních funkcí by členské státy měly zaručit nezávislost národních regulačních orgánů, a zajistit tak nestrannost jejich rozhodování. Tímto požadavkem nezávislosti není dotčena institucionální autonomie a ústavní povinnosti členských států ani zásada neutrality s ohledem na úpravu vlastnictví uplatňovanou v členských státech, jak je stanovena v článku 295 Smlouvy. Národním regulačním orgánům by měly být poskytnuty veškeré zdroje ve smyslu personálního zajištění, odbornosti a finančních prostředků, které jsou nezbytné k plnění jejich úkolů.“

8

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (Úř. věst. 2002, L 108, s. 21; Zvl. vyd. 13/29, s. 337), zrušená ke dni 21. prosince 2020 článkem 125 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1972 ze dne 11. prosince 2018, kterou se stanoví evropský kodex pro elektronické komunikace (přepracované znění) (Úř. věst. 2018, L 321, s. 36, dále jen „evropský kodex pro elektronické komunikace“), v článku 12, nadepsaném „Správní poplatky“, v odstavci 1 stanovila:

„Jakékoli správní poplatky ukládané podnikům, které poskytují službu nebo zajišťují síť podle obecného oprávnění nebo kterým bylo uděleno právo na užívání:

9

Článek 16 odst. 1 evropského kodexu pro elektronické komunikace, nadepsaný „Správní poplatky“, stanoví:

„Jakékoli správní poplatky ukládané podnikům zajišťujícím sítě nebo poskytujícím služby elektronických komunikací na základě všeobecného oprávnění nebo kterým bylo uděleno právo na užívání:

Členské státy se mohou rozhodnout neuplatňovat správní poplatky na podniky, jejichž obrat je pod určitou prahovou hodnotou nebo které z hlediska svých činností nedosahují minimálního tržního podílu nebo mají jen velmi omezenou územní působnost.“

10

Směrnice 97/67 byla do italského práva provedena Decreto legislativo n. 261. – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servicio (legislativní nařízení č. 261, kterým se provádí směrnice 97/67/ES o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality), ze dne 22. července 1999 (GURI č. 182, ze dne 5. srpna 1999), jehož čl. 2 odst. 1 stanovil, že vnitrostátním regulačním orgánem pro poštovní odvětví je ministerstvo pošt a telekomunikací.

11

Toto ustanovení bylo změněno článkem 1 Decreto legislativo n. 58. – Attuazione della direttiva 2008/6/CE che modifica la direttiva 97/67/CE, per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunità (legislativní nařízení č. 58, kterým se provádí směrnice 2008/6/ES, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb Společenství), ze dne 31. března 2011 (GURI č. 98, ze dne 29. dubna 2011).

12

Z článku 2 odst. 1 tohoto legislativního nařízení vyplývá, že jako vnitrostátní regulační orgán ve smyslu článku 22 směrnice 97/67 byl pro poštovní odvětví určen Státní regulační úřad pro poštovní odvětví. Podle čl. 2 odst. 12 uvedeného nařízení byly úkoly dříve vykonávané příslušným ministerstvem, „a to včetně příslušných lidských, finančních a funkčních zdrojů“ převedeny na tento regulační úřad. Pokud jde o provozní náklady uvedeného regulačního úřadu, bylo stanoveno, že tyto náklady budou zčásti financovány prostřednictvím zvláštního fondu, který je součástí rozpočtu ministerstva hospodářského rozvoje, a zčásti prostřednictvím příspěvku, který mají platit všechny hospodářské subjekty z odvětví.

13

Pravomoci regulačního úřadu uvedeného v předchozím bodě byly přeneseny na úřad AGCOM čl. 21 odst. 13 a 14 Decreto-Legge n. 201– Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (nařízení s mocí zákona č. 201 o naléhavých ustanoveních pro růst, spravedlnost a konsolidaci veřejných rozpočtů) ze dne 6. prosince 2011 (GURI č. 284 ze dne 6. prosince 2011), které bylo přeměněno na zákon č. 214 ze dne 22. prosince 2011.

14

Podle čl. 1 odst. 65 a 66 Legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) [zákon č. 266 o ustanoveních týkajících se sestavování ročního a víceletého státního rozpočtu (finanční zákon 2006)] ze dne 23. prosince 2005 (GURI č. 302 ze dne 29. prosince 2005, dále jen „zákon č. 266/2005“):

„65.   Od roku 2007 budou náklady spojené s provozem […] Úřadu pro dohled nad telekomunikacemi […] financovány dotčeným odvětvím v části, která není kryta financováním ze státního rozpočtu, v souladu s postupy stanovenými platnými předpisy a na základě výše příspěvků stanovené rozhodnutím [uvedeného] úřadu v souladu se zákonem stanovenými stropy, a hrazeny budou přímo [uvedenému] úřadu; […]

66.   Od prvního použití v roce 2006 je výše příspěvku, který mají hradit subjekty působící v odvětví komunikací […], stanovena na 1,5 promile z příjmů vykázaných v posledním rozpočtu schváleném před vstupem tohoto zákona v platnost. Pro následující roky budou případné změny ve výši a způsobech odvodu příspěvku přijaty [úřadem AGCOM] v souladu s odstavcem 65, přičemž se uplatní limit 2 promile příjmů vykázaných v rozpočtu schváleném před přijetím rozhodnutí.“

15

Článek 65 Decreto-Legge n. 50 convertito con modificazioni dalla L. 21 giugno 2017, n. 96 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (nařízení vlády s mocí zákona č. 50, přeměněné se změnami zákonem č. 96 ze dne 21. června 2017 o naléhavých ustanoveních ve finanční oblasti, pobídkách ve prospěch územních samosprávných celků, dalších intervencích do oblastí zasažených zemětřesením a opatřeních pro rozvoj) ze dne 24. dubna 2017 (GURI č. 95 ze dne 24. dubna 2017, dále jen „nařízení vlády s mocí zákona č. 50/2017“) stanoví:

„Od roku 2017 jsou náklady na fungování [úřadu AGCOM] v souvislosti s jeho úkoly jakožto [vnitrostátního regulačního orgánu] pro poštovní odvětví hrazeny výhradně způsobem stanoveným v čl. 1 odst. 65 a 66 druhé větě zákona [č. 266/2005], a to s ohledem na příjmy subjektů z poštovního odvětví. […]“

16

Spornými rozhodnutími úřad AGCOM stanovil subjekty povinné platit příspěvek, jakož i způsoby výpočtu příspěvku uvedeného v čl. 1 odst. 65 a 66 zákona č. 266/2005 pro roky 2017 až 2019.

17

Z těchto rozhodnutí vyplývá, že povinnost platit tento příspěvek má „poskytovatel všeobecných poštovních služeb a osoby, které jsou držiteli licence nebo všeobecného oprávnění“ ve smyslu legislativního nařízení, kterým byla provedena směrnice 97/67. Uvedená rozhodnutí dále určují vyměřovací základ příspěvku tak, že je tvořen příjmy dosaženými podniky, které mají povinnost platit příspěvek. Použitelná sazba činila 1,4 promile v letech 2017 a 2018 a 1,35 promile v roce 2019. Podle předkládajícího soudu umožňuje použití této sazby pokrýt veškeré roční výdaje, které úřad AGCOM plánoval vynaložit pro účely regulace uvedeného odvětví během každého z těchto let.

18

Společnosti Nexive Commerce a další, které jsou především společnostmi poskytujícími expresní doručovací služby v rámci italského trhu, podaly žaloby k Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio, Itálie), kterými se domáhaly zrušení sporných rozhodnutí.

19

Vzhledem k tomu, že tyto žaloby byly v prvním stupni zamítnuty, podaly společnosti Nexive Commerce a další proti dotčeným rozsudkům odvolání k předkládajícímu soudu. Na podporu svých odvolání tyto společnosti tvrdí zaprvé, že z čl. 9 odst. 2 a článku 22 směrnice 97/67 vyplývá, že provozní náklady tohoto orgánu spojené s jeho činnostmi v poštovním odvětví musí být spolufinancovány subjekty z odvětví a ze státního rozpočtu, zadruhé, že čl. 9 odst. 2 této směrnice umožňuje, aby tyto subjekty hradily pouze „provozní náklady“, a sice pouze přímé náklady striktně spojené s plněním regulačních úkolů tohoto odvětví, které spadají do všeobecných služeb, a zatřetí, že sporná rozhodnutí nejsou v souladu s čl. 9 odst. 2 uvedené směrnice, jelikož nejsou založena na konkrétním posouzení a nezohledňují ani situaci příjmů subjektů povinných platit příspěvek, ani situaci na trhu, a ani skutečnost, že činnost určitých podniků nevyžaduje žádný regulační zásah.

20

Úřad AGCOM před předkládajícím soudem tvrdí zaprvé, že ustanovení použitelná v projednávané věci nijak neukládají spolufinancování a část provozních nákladů tohoto orgánu hrazená státem se může pro každý dotčený rok rovnat nule. Systém je podle úřadu AGCOM naproti tomu založen na nutnosti zaručit nezbytnou nezávislost a autonomii vnitrostátních regulačních orgánů ve vztahu k vládě. Pokud jde o požadavek funkční nezávislosti těchto vnitrostátních regulačních orgánů ve vztahu k regulovaným subjektům uvedený v čl. 22 odst. 1 směrnice 97/67, ten se podle názoru úřadu AGCOM netýká financování uvedených orgánů, ale plnění jejich úkolů. Zadruhé, pokud jde o působnost čl. 9 odst. 2 této směrnice, Soudní dvůr podle názoru úřadu AGCOM rozhodl v tom smyslu, že možnost členského státu podmínit udělení povolení, která vydává, povinností finančně přispívat na provozní náklady příslušného vnitrostátní regulačního orgánu, se týká oprávnění k provozování poštovních služeb spadajících jak do všeobecných služeb, tak expresních doručovacích služeb. Konečně zatřetí má úřad AGCOM za to, že náklady vnitrostátních regulačních orgánů vzniklé v souvislosti s jejich „průřezovými“ službami spadají pod pojem „provozní náklady“ ve smyslu čl. 9 odst. 2 uvedené směrnice.

21

Za těchto podmínek se Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

22

Článek 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka směrnice 97/67 umožňuje členským státům, aby „ve vhodných případech“ vázaly udělení oprávnění subjektům v poštovním odvětví na „povinnost finančního příspěvku na provozní náklady“ vnitrostátních regulačních orgánů v odvětví. Podstatou všech projednávaných otázek je rozsah této povinnosti přispívat na financování „provozních nákladů“ vnitrostátních regulačních orgánů v tomto odvětví. Posledně uvedený pojem je přitom předmětem druhé předběžné otázky, kterou je tedy třeba zkoumat na prvním místě.

23

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka směrnice 97/67 ve spojení s článkem 22 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že pojem „provozní náklady“ uvedený v prvním z těchto ustanovení zahrnuje zaprvé náklady, které vnitrostátní regulační orgány v poštovním odvětví vynaložily na regulační činnosti týkající se poštovních služeb, které nejsou součástí všeobecných služeb, a zadruhé náklady vzniklé v důsledku činností těchto vnitrostátních regulačních orgánů, které nejsou přímo spojeny s jejich regulační činností, ale jsou určeny k plnění institucionálních pravomocí těchto orgánů jako celku, a sice náklady vzniklé uvedeným vnitrostátním regulačním orgánům z důvodu jejich činností správní a institucionální povahy, přípravných nebo nezbytných k výkonu jejich regulačních činností (dále jen „průřezové náklady“).

24

V tomto ohledu je třeba uvést, že v souladu se zněním čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce čtvrté odrážky směrnice 97/67 se povinnost, kterou mohou členské státy na základě tohoto ustanovení zavést, týká financování provozních nákladů vnitrostátního regulačního orgánu podle článku 22 této směrnice, a sice orgánu, který musí každý členský stát určit pro poštovní odvětví, zejména k zajištění dodržování uvedené směrnice.

25

Tato směrnice však pojem „provozní náklady“ nedefinuje. Konkrétně čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka této směrnice je v tomto ohledu formulován zvláště obecně. Je třeba ostatně uvést, podobně jako to učinil generální advokát v bodě 31 svého stanoviska, že prostudování jednotlivých jazykových znění této směrnice nepřináší poznatky, které by mohly dále objasnit výklad tohoto pojmu.

26

Podle judikatury přitom platí, že i když znění ustanovení směrnice samo o sobě neumožňuje rozhodnout o otázce položené předkládajícím soudem, je třeba pro účely výkladu tohoto ustanovení zohlednit jeho kontext, jakož i obecnou systematiku a účel této směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. listopadu 2019, Haqbin, C‑233/18, EU:C:2019:956, bod 42 a citovaná judikatura).

27

Pokud jde konkrétně o první část druhé otázky, Soudní dvůr již měl příležitost upřesnit, že činnosti vnitrostátních regulačních orgánů v poštovním odvětví se týkají celého tohoto odvětví, a nikoli pouze poskytování služeb patřících mezi všeobecné služby. Vzhledem k tomu, že činnosti příslušející vnitrostátním regulačním orgánům, které jsou, jak vyplývá z čl. 22 odst. 2 směrnice 97/67, pověřeny zajišťovat dodržování povinností vyplývajících z této směrnice a pravidel hospodářské soutěže v poštovním odvětví, se týkají celého tohoto odvětví a jelikož úloha a úkoly těchto orgánů byly normotvůrcem Evropské unie koncipovány tak, že musí být ve prospěch všech subjektů v poštovním odvětví, článek 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka směrnice 97/67 musí být vykládán v tom smyslu, že všem poskytovatelům poštovních služeb, včetně těch, kteří neposkytují poštovní služby patřící mezi všeobecné služby, může být uložena povinnost přispívat na financování těchto orgánů [rozsudek ze dne 16. listopadu 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, body 29, 31 a 32].

28

Podle judikatury Soudního dvora jsou přitom „poskytovateli poštovních služeb“ ve smyslu této směrnice podniky silniční dopravy, nákladní dopravy nebo služby expresního doručování zásilek, které poskytují služby spočívající ve výběru, třídění, přepravě a dodávání poštovních zásilek, s výjimkou případů, kdy je jejich činnost omezena na přepravu poštovních zásilek (rozsudek ze dne 31. května 2018, Confetra a další, C‑259/16 a C‑260/16, EU:C:2018:370, bod 41). I když se expresní doručovací služby odlišují od všeobecných poštovních služeb přidanou hodnotou poskytovanou zákazníkům, pro niž zákazníci souhlasí s vyšší cenou, není-li uvedeno jinak a s ohledem na dotčenou povinnost, čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka uvedené směrnice nemůže být vykládán v tom smyslu, že vylučuje provozovatele těchto služeb ze své osobní působnosti (viz rozsudek ze dne 15. června 2017, Ilves Jakelu, C‑368/15, EU:C:2017:462, bod 24 a citovaná judikatura).

29

Vzhledem k této celkové koncepci úkolů svěřených vnitrostátním regulačním orgánům v poštovním odvětví a výhodám, které z ní mohou vyplývat pro všechny subjekty tohoto odvětví, je tak třeba mít za to, že pojem „provozní náklady“ musí být vykládán v tom smyslu, že mezi náklady, které mohou být financovány poskytovateli poštovních služeb, zahrnuje náklady, které vznikly vnitrostátním regulačním orgánům pověřeným odvětvím při plnění jejich úkolů v oblasti regulace služeb patřících mezi všeobecné služby, jakož i náklady související se službami, které mezi všeobecné služby nepatří.

30

Pokud jde o druhou část druhé otázky, je třeba konstatovat, že s ohledem na to, co bylo konstatováno v bodě 25 tohoto rozsudku, z kontextu ani z obecné systematiky směrnice 97/67 nevyplývá skutečnost, která by mohla omezit rozsah pojmu „provozní náklady“ uvedeného v čl. 9 odst. 2 druhém pododstavci čtvrté odrážce této směrnice v tom smyslu, že by tento pojem nezahrnoval průřezové náklady.

31

Jak v podstatě uvádí generální advokát v bodech 34 až 41 svého stanoviska, výklad tohoto pojmu se navíc nemůže opírat o výklad pojmu „správní náklady“ uvedeného v právním rámci upravujícím elektronické komunikace, který je zmíněn v předkládacím rozhodnutí.

32

V tomto ohledu článek 16 evropského kodexu pro elektronické komunikace označuje náklady spojené s regulací trhu elektronických komunikací, které mohou být pokryty správními poplatky uloženými podnikům zajišťujícím sítě nebo poskytujícím služby elektronických komunikací. Konkrétněji podle odst. 1 písm. a) tohoto článku poplatky v něm uvedené pokrývají v plném rozsahu výlučně správní náklady, které vzniknou při řízení, kontrole a prosazování systému všeobecného oprávnění, práv na užívání a zvláštních povinností, které mohou být těmto podnikům uloženy, které mohou zahrnovat náklady na mezinárodní spolupráci, harmonizaci a normalizaci, analýzu trhu, sledování plnění a na další kontrolu trhu, jakož i na regulační činnost zahrnující přípravu a prosazování sekundárního práva a správních rozhodnutí, jako jsou rozhodnutí o přístupu a propojení.

33

Právě v souvislosti s čl. 12 odst. 1 autorizační směrnice, který má v podstatě stejný rozsah jako čl. 16 odst. 1 písm. a) evropského kodexu pro elektronické komunikace, jenž je nástupcem uvedené směrnice, Soudní dvůr rozhodl, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, na jejímž základě jsou podniky působící v odvětví telekomunikací povinny platit poplatek určený k pokrytí veškerých nákladů, které nese vnitrostátní regulační orgán pověřený odvětvím a nejsou financovány státem, za podmínky, že tento poplatek byl určen výlučně k pokrytí nákladů spojených s činnostmi zmíněnými v uvedeném ustanovení a veškeré příjmy dosažené na základě výběru uvedeného poplatku nepřekročí veškeré náklady spojené s těmito činnostmi (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. července 2013, Vodafone Omnitel a další, C‑228/12 až C‑232/12 a C‑254/12 až C‑258/12, EU:C:2013:495, bod 43, jakož i usnesení ze dne 17. října 2013, Sky Italia, C‑376/12, EU:C:2013:701, bod 34 a citovaná judikatura).

34

Nelze přitom než konstatovat, že na rozdíl od ustanovení uvedených ve dvou předchozích bodech, která přesně vyjmenovávají náklady, které mohou být kryty poplatky vybíranými od podniků působících v dotyčných odvětvích, je čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka směrnice 97/67 formulován obecně, aniž činí rozdíl podle původu nebo povahy nákladů, které vznikají fungováním vnitrostátních regulačních orgánů.

35

Tento doslovný výklad je rovněž v souladu s cílem sledovaným směrnicí 2008/6, z něhož vychází současné znění čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce čtvrté odrážky směrnice 97/67, zajistit, aby vnitrostátním regulačním orgánům byly poskytnuty „veškeré zdroje ve smyslu personálního zajištění, odbornosti a finančních prostředků, které jsou nezbytné k plnění jejich úkolů“.

36

S ohledem na výše uvedené úvahy je tudíž třeba na druhou otázku odpovědět tak, že čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka směrnice 97/67 ve spojení s článkem 22 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že pojem „provozní náklady“ uvedený v prvním z těchto ustanovení zahrnuje zaprvé náklady vynaložené vnitrostátními regulačními orgány v poštovním odvětví na jejich činnosti regulace poštovních služeb, které nepatří mezi všeobecné služby, a zadruhé náklady vzniklé v důsledku činností těchto vnitrostátních regulačních orgánů, které sice nejsou přímo spojeny s jejich úkolem regulace, ale jsou určeny k plnění jejich regulační funkce v poštovním odvětví.

37

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka a odstavec 3 směrnice 97/67 ve spojení s článkem 22 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že brání systému financování vnitrostátních regulačních orgánů pověřených poštovním odvětvím, který se opírá pouze o příspěvky vybírané od subjektů v tomto odvětví na základě tohoto článku 9, s vyloučením jakéhokoli veřejného financování.

38

V tomto ohledu nelze zaprvé ze samotného použití slovesa „přispívat“ uvedeného v čl. 9 odst. 2 druhém pododstavci čtvrté odrážce směrnice 97/67 vyvodit, že toto ustanovení počítá pouze s možností uložit subjektům poštovního odvětví prostou účast na financování provozních nákladů vnitrostátních regulačních orgánů v tomto odvětví. I když totiž sloveso „přispívat“ může být chápáno tak, že odkazuje na činnost účasti na společném díle, neznamená to však pomoc financování ze státního rozpočtu. Naopak vzhledem k velmi obecné formulaci tohoto ustanovení je třeba z něj vyvodit, že členským státům je přiznán široký prostor pro uvážení, pokud jde o vymezení zdrojů systému financování vnitrostátních regulačních orgánů pověřených poštovním odvětvím.

39

Jak totiž v podstatě uvádí generální advokát v bodě 53 svého stanoviska, článek 9 směrnice 97/67 ponechává členským státům volbu mezi systémem financování založeným výlučně na poplatcích vybíraných od provozovatelů poštovních služeb, systémem financování z vnitrostátních rozpočtů, nebo konečně smíšeným systémem spolufinancování vnitrostátních regulačních orgánů v poštovním odvětví, a to jak z příspěvků od subjektů z tohoto odvětví, tak z rozpočtu dotyčného členského státu. Odstavec 3 tohoto článku se v tomto ohledu omezuje na upřesnění, že povinnosti uvedené v odstavci 2 zmíněného článku jsou transparentní, přístupné, nediskriminační, přiměřené, přesné a jednoznačné, jsou předem zveřejněny a založeny na objektivních kritériích.

40

Zadruhé, pokud jde o kontext ustanovení uvedeného v předchozím bodě, je nutno konstatovat, že článek 1 směrnice 97/67, který upřesňuje, že tato směrnice stanoví společná pravidla týkající se mimo jiné vytvoření vnitrostátních regulačních orgánů v dotyčném odvětví, neposkytuje žádné další upřesnění, pokud jde o pravidla upravující způsob jejich financování.

41

Žádné jiné ustanovení této směrnice neumožňuje zpochybnit závěr učiněný v bodě 39 tohoto rozsudku ani konkrétně slučitelnost systému financování vnitrostátních regulačních orgánů pověřených poštovním odvětvím výhradně z příspěvků subjektů v tomto odvětví se směrnicí 97/67.

42

Je pravda, že článek 22 uvedené směrnice ukládá členským státům povinnost určit vnitrostátní regulační orgány, které působí nezávisle na provozovatelích poštovních služeb. Je však třeba konstatovat, podobně jako to učinil generální advokát v bodě 58 svého stanoviska, že pokud vnitrostátní regulační orgán skutečně disponuje finančními zdroji, které mu umožňují plnit jeho úkoly a vyhnout se nepatřičnému vlivu jak účastníků trhu, tak státních orgánů, nejsou způsob a zdroje jeho financování jako takové rozhodující.

43

Konečně zatřetí účel čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce čtvrté odrážky směrnice 97/67, jak je uveden v bodě 35 tohoto rozsudku, nebrání tomu, aby byl tento článek vykládán v tom smyslu, že umožňuje členským státům, aby si zvolily způsob financování vnitrostátních regulačních orgánů v poštovním odvětví výhradně prostřednictvím příspěvků od subjektů z tohoto odvětví, za podmínky, že je zajištěno, že tyto vnitrostátní regulační orgány mají k dispozici zdroje nezbytné k jejich řádnému fungování, a tedy právní prostředky k tomu, aby mohly od těchto subjektů vyžadovat zaplacení uvedených příspěvků.

44

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka a čl. 9 odst. 3 směrnice 97/67 ve spojení s článkem 22 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby se členský stát rozhodl pro mechanismus financování vnitrostátního regulačního orgánu pověřeného poštovním odvětvím výhradně prostřednictvím příspěvků vybíraných od subjektů z tohoto odvětví na základě čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce čtvrté odrážky této směrnice, s vyloučením jakéhokoli financování ze státního rozpočtu, za předpokladu, že tento systém zaručuje dotyčnému vnitrostátnímu regulačnímu orgánu, že bude mít skutečně k dispozici finanční prostředky nezbytné k zajištění svého řádného fungování a nezávislého plnění svých úkolů regulace v poštovním odvětví nebo právní prostředky, které mu umožňují tyto finanční prostředky získat.

45

Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda unijní právo, zejména zásady proporcionality a zákazu diskriminace, jakož i čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka směrnice 97/67, musí být vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby byla všem subjektům z poštovního odvětví, včetně poskytovatelů expresních doručovacích služeb, uložena povinnost finančně přispívat, a to jednotně bez ohledu na údajně proměnlivou intenzitu regulační činnosti vnitrostátního regulačního orgánu, kterému podléhají, v závislosti na tom, zda jimi poskytované služby patří mezi všeobecné služby.

46

V tomto ohledu je nutno konstatovat, že směrnice 97/67 nestanoví zvláštní způsob výpočtu výše dotčeného příspěvku. Jak však bylo připomenuto v bodě 39 tohoto rozsudku, taková povinnost platit příspěvek, uložená na základě čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce čtvrté odrážky této směrnice, musí v souladu s odstavcem 3 tohoto článku kromě toho, že musí být transparentní, dostupná, přesná, jednoznačná, předem zveřejněná a založená na objektivních kritériích, dodržovat zásady zákazu diskriminace a proporcionality.

47

Pokud jde na prvním místě o přiměřenost povinnosti platit příspěvek uložené na základě čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce čtvrté odrážky uvedené směrnice jednotným způsobem všem subjektům z poštovního odvětví, je třeba připomenout, že je na předkládajícím soudu, aby při celkovém posouzení všech relevantních právních a skutkových okolností ověřil, zda je taková povinnost s to zaručit uskutečnění sledovaných cílů a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné. Soudnímu dvoru však přísluší, aby mu za tímto účelem poskytl všechny prvky výkladu unijního práva, které mu umožní rozhodnout (rozsudek ze dne 31. května 2018, Confetra a další, C‑259/16 a C‑260/16, EU:C:2018:370, bod 49 a citovaná judikatura).

48

Co se týče na jedné straně způsobilosti takové povinnosti zaručit uskutečnění cíle, který sleduje, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že vnitrostátní právní předpisy jsou vhodné k zaručení uskutečnění dovolávaného cíle pouze tehdy, pokud opravdu odpovídají snaze jej dosáhnout soudržným a systematickým způsobem (rozsudek ze dne 31. května 2018, Confetra a další, C‑259/16 a C‑260/16, EU:C:2018:370, bod 50 a citovaná judikatura).

49

Za této situace není v projednávané věci sporné, že dotčené opatření, které jednotným způsobem ukládá všem subjektům z poštovního odvětví stejnou povinnost platit příspěvek a zejména stejnou sazbu příspěvku, aniž zohledňuje míru intenzity regulační činnosti vnitrostátního regulačního orgánu, pokud jde o služby poskytované každým subjektem, je způsobilé zaručit uskutečnění sledovaného cíle nebo to, že vnitrostátní právní předpisy takový cíl sledují soudržným způsobem. Ostatně vzhledem k tomu, že cílem tohoto vnitrostátního opatření je v podstatě zaručit dotyčnému vnitrostátnímu regulačnímu orgánu co největší financování, které mu umožní plnit úkoly zcela nezávisle, musí být uvedené opatření v zásadě považováno za opatření, které je způsobilé zaručit uskutečnění takového cíle.

50

Na druhé straně nelze mít za to, že toto opatření překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, pouze z toho důvodu, že pro účely výpočtu sporného příspěvku není zohledněna případná vyšší míra intenzity činnosti tohoto vnitrostátního regulačního orgánu v oblasti služeb patřících mezi všeobecné služby.

51

Je totiž pravda, jak uvádí Evropská komise ve svém vyjádření, že regulace univerzální služby zahrnuje přijetí konkrétních opatření a v určitých souvislostech intenzivní sledování ze strany dotyčného vnitrostátního regulačního orgánu. Nic to však nemění na tom, že se tato činnost neliší od ostatních činností takového vnitrostátního regulačního orgánu, jejichž cílem je regulace dotčeného trhu jako celku, a musí tak být posuzována v celkovém kontextu liberalizace poštovního odvětví. V tomto ohledu nelze vzhledem k vývoji tohoto odvětví vyloučit, že jednotlivé subjekty mohou vykonávat stále podobnější činnosti a že, jak uvádí portugalská vláda ve svém písemném vyjádření, poštovní služby jsou vzájemně zaměnitelné.

52

S ohledem na prostor pro uvážení zmíněný v bodě 38 tohoto rozsudku tak zásada proporcionality, jakož i čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka a čl. 9 odst. 3 směrnice 97/67 nemohou být vykládány v tom smyslu, že musí existovat přesná spojitost mezi výší příspěvku uloženého subjektu a náklady, které skutečně vynaložil dotyčný vnitrostátní regulační orgán z důvodu své regulační činnosti vůči tomuto provozovateli.

53

Pokud jde na druhém místě o zákaz diskriminace, podle ustálené judikatury zásada rovného zacházení vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno (rozsudek ze dne 7. března 2017, RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, bod 41 a citovaná judikatura).

54

I když se, jak bylo připomenuto v bodě 28 tohoto rozsudku, expresní doručovací služby liší od všeobecných poštovních služeb přidanou hodnotou poskytovanou zákazníkům, nelze z toho vyvodit, že poskytovatelé takových služeb se z hlediska své případné povinnosti přispívat na financování provozních nákladů vnitrostátních regulačních orgánů pověřených poštovním odvětvím podle čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce čtvrté odrážky směrnice 97/67 nacházejí v situaci, která odůvodňuje odlišné zacházení, než je zacházení vyhrazené ostatním subjektům z tohoto odvětví.

55

Totéž platí obecněji, s ohledem na úvahy uvedené v bodě 51 tohoto rozsudku, pro subjekty, které neposkytují služby patřící mezi všeobecné služby, jejichž situace sama o sobě neodůvodňuje zacházení odlišné od zacházení vyhrazeného těm, kteří takové služby poskytují. S ohledem na výhody, které všem subjektům v poštovním odvětví plynou z celkové činnosti takového vnitrostátního regulačního orgánu, je totiž třeba mít za to, že se tyto subjekty v zásadě nacházejí ve srovnatelných situacích bez ohledu na povahu služeb, které poskytuje každý subjekt.

56

V každém případě je třeba zdůraznit, že srovnatelnost dvou situací musí být posuzována zejména ve světle cíle opatření, které mezi nimi rozlišuje, nebo naopak s nimi zachází stejně (obdobně viz rozsudek ze dne 1. března 2011, Association belge des Consommateurs Test-Achats a další, C‑236/09, EU:C:2011:100, bod 29).

57

S ohledem na cíl sledovaný opatřením dotčeným v původním řízení, jak byl identifikován v bodě 49 tohoto rozsudku, je přitom třeba mít za to, že subjekty, které neposkytují služby patřící mezi všeobecné služby, a subjekty, které takové služby poskytují, se nacházejí ve srovnatelné situaci.

58

S výhradou celkového posouzení všech relevantních právních a skutkových okolností, které přísluší provést předkládajícímu soudu, tudíž nelze mít za to, že taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, je v rozporu se zásadou zákazu diskriminace.

59

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na třetí otázku odpovědět tak, že unijní právo, a zejména zásady proporcionality a zákazu diskriminace, jakož i čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec čtvrtá odrážka směrnice 97/67, musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která s cílem zaručit vnitrostátnímu regulačnímu orgánu pověřenému poštovním odvětvím financování, které mu umožní plnit jeho úkoly související s regulací tohoto odvětví zcela nezávisle, jednotně ukládá všem subjektům z uvedeného odvětví povinnost přispívat na financování provozních nákladů tohoto vnitrostátního regulačního orgánu, aniž zohledňuje intenzitu úkolů regulace a sledování vykonávaných v závislosti na jednotlivých druzích poštovních služeb a aniž za tímto účelem rozlišuje mezi poskytovateli všeobecných poštovních služeb a subjekty expresních poštovních služeb, za předpokladu, že povinnost, kterou tato právní úprava ukládá těmto subjektům, je kromě toho transparentní, dostupná, přesná a jednoznačná, je předem zveřejněna a je založena na objektivních kritériích.

60

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto: