Věc C‑66/22

Infraestruturas de Portugal SA
a
Futrifer Indústrias Ferroviárias SA

Toscca – Equipamentos em Madeira Lda

(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Supremo Tribunal Administrativo)

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 21. prosince 2023

„Řízení o předběžné otázce – Postupy při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby – Směrnice 2014/24/EU – Článek 57 odst. 4 první pododstavec písm. d) – Zadávání veřejných zakázek v odvětví dopravy – Směrnice 2014/25/EU – Článek 80 odst. 1 – Fakultativní důvody pro vyloučení – Povinnost provést směrnici – Uzavření dohod hospodářským subjektem s cílem narušit hospodářskou soutěž – Pravomoc veřejného zadavatele – Dopad dřívějšího rozhodnutí orgánu pro hospodářskou soutěž – Zásada proporcionality – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie – Právo na účinnou právní ochranu – Zásada řádné správy – Povinnost uvést odůvodnění“

Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby – Směrnice 2004/24 – Zadávání zakázek – Důvody pro vyloučení z účasti na veřejné zakázce – Povinnost provést směrnici – Rozsah

(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24, čl. 57 odst. 4 první pododstavec)

(viz body 49–58)
Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání zakázek v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb – Směrnice 2004/25 – Zadávání zakázek – Kvalifikace a výběr na základě kvalifikace – Použití důvodů pro vyloučení a kvalifikačních kritérií pro výběr uvedených ve směrnici 2014/24 – Povinnost provést směrnici – Rozsah

(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25, čl. 80 odst. 1 třetí pododstavec)

(viz body 59–61)
Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby – Směrnice 2004/24 – Zadávání zakázek – Důvody pro vyloučení z účasti na veřejné zakázce – Uzavření dohod hospodářským subjektem s cílem narušit hospodářskou soutěž – Vnitrostátní právní úprava, která omezuje možnost vyloučit nabídku uchazeče z důvodu existence závažných indicií o jednáních tohoto uchazeče, která mohou narušit pravidla hospodářské soutěže – Vyloučení omezené na zadávací řízení na veřejnou zakázku charakterizované tímto druhem jednání – Nepřípustnost

[Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24, čl. 57 odst. 4 první pododstavec písm. d)]

(viz body 67–72, výrok 1)
Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby – Směrnice 2004/24 – Zadávání zakázek – Důvody pro vyloučení z účasti na veřejné zakázce – Uzavření dohod hospodářským subjektem s cílem narušit hospodářskou soutěž – Vnitrostátní právní úprava, která svěřuje pravomoc rozhodnout o vyloučení hospodářských subjektů ze zadávacích řízení z důvodu porušení pravidel hospodářské soutěže výlučně vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž – Nepřípustnost

[Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24, čl. 57 odst. 4 první pododstavec písm. d)]

(viz body 74–80, 82–84, výrok 2)
Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby – Směrnice 2004/24 – Zadávání zakázek – Důvody pro vyloučení z účasti na veřejné zakázce – Uzavření dohod hospodářským subjektem s cílem narušit hospodářskou soutěž – Rozhodnutí veřejného zadavatele o spolehlivosti hospodářského subjektu přijaté na základě tohoto důvodu pro vyloučení – Použití zásady řádné správy – Povinnost uvést odůvodnění

[Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24, čl. 57 odst. 4 první pododstavec písm. d)]

(viz body 87–91, výrok 3)

Shrnutí

Společnost Toscca je hospodářským subjektem, který předložil nabídku v rámci zadávacího řízení organizovaného společností Infraestruturas de Portugal na nákup kreosotových borových kolíků a pražců určených pro odvětví železniční infrastruktury, přičemž tato zakázka byla zadána společnosti Futrifer. Vzhledem k tomu, že žaloba na neplatnost podaná společností Toscca proti tomuto rozhodnutí o zadání byla zamítnuta, podala tato společnost odvolání k Tribunal Central Administrativo Norte (Vrchní správní soud pro severní region, Portugalsko). Tento soud vydal rozsudek, kterým tomuto odvolání vyhověl a uložil společnosti Infraestruturas de Portugal, aby zakázku zadala společnosti Toscca. Supremo Tribunal Administrativo (Nejvyšší správní soud, Portugalsko) tento rozsudek zrušil pro nedostatek odůvodnění a vrátil věc Vrchnímu správnímu soudu pro severní region. Tento soud vydal druhý rozsudek, kterým potvrdil řešení přijaté v jeho prvním rozsudku.

Společnosti Infraestruturas de Portugal a Futrifer podaly kasační opravné prostředky proti tomuto druhému rozsudku k Nejvyššímu správnímu soudu, který je předkládajícím soudem. Tento soud uvádí, že Autoridade da Concorrência (úřad pro hospodářskou soutěž, Portugalsko) uložil společnosti Futrifer v roce 2019 povinnost zaplatit pokutu za porušení práva hospodářské soutěže v rámci zadávacích řízení organizovaných týmž veřejným zadavatelem v letech 2014 a 2015.

Velký senát Soudního dvora ve svém rozsudku rozhodl nejprve o existenci povinnosti členských států provést fakultativní důvody pro vyloučení stanovené ve směrnicích 2014/24 ( 1 ) a 2014/25 ( 2 ). Následně vyjasnil podmínky výkonu pravomoci veřejných zadavatelů k vyloučení hospodářského subjektu z účasti v zadávacím řízení pro nespolehlivost, z důvodu porušení práva hospodářské soutěže, k němuž došlo mimo dotčené zadávací řízení. Konečně upřesnil povinnost veřejných zadavatelů odůvodnit rozhodnutí o spolehlivosti hospodářského subjektu s ohledem na fakultativní důvod pro vyloučení, který souvisí s účastí takového hospodářského subjektu na dohodách, jejichž cílem je narušení hospodářské soutěže, stanovený směrnicí 2014/24.

Závěry Soudního dvora

Úvodem se Soudní dvůr vyjádřil k otázce, zda mají členské státy povinnost provést do svého vnitrostátního práva fakultativní důvody pro vyloučení uvedené ve směrnici 2014/24 ( 3 ), jakož i v ustanovení směrnice 2014/25, které na tyto důvody odkazuje.

Pokud jde o fakultativní důvody pro vyloučení stanovené směrnicí 2014/24, Soudní dvůr uvedl, že na rozdíl od toho, co vyplývá z některých jeho rozsudků ( 4 ), mají členské státy povinnost provést tyto důvody do svého vnitrostátního práva. Tato povinnost znamená, že musí stanovit buď možnost, nebo povinnost veřejných zadavatelů uplatnit uvedené důvody. Zaprvé ze znění ustanovení směrnice 2014/24 týkajícího se fakultativních důvodů pro vyloučení totiž vyplývá, že volba rozhodnutí o vyloučení či nevyloučení hospodářského subjektu ze zadávacího řízení z některého z těchto důvodů přísluší veřejným zadavatelům, ledaže se členské státy rozhodnou tuto možnost vyloučení přeměnit na povinnost. Aby tito veřejní zadavatelé nebyli zbaveni přinejmenším možnosti uplatnit tyto důvody pro vyloučení, členský stát tedy nemůže nezahrnout tyto důvody do svých vnitrostátních právních předpisů provádějících směrnici 2014/24. Zadruhé je tento výklad potvrzen i kontextem ustanovení týkajícího se fakultativních důvodů pro vyloučení, které je v protikladu k jiným ustanovením této směrnice, která poskytují členským státům volbu k provedení či neprovedení těchto ustanovení. V tomto ohledu Soudní dvůr zdůraznil, že volba, která je ponechána členským státům, pokud jde o podmínky pro uplatnění fakultativních důvodů pro vyloučení ( 5 ), nemůže zahrnovat provedení či neprovedení těchto důvodů do vnitrostátního práva. Pokud jde zatřetí o cíl sledovaný směrnicí 2014/24 ve vztahu k fakultativním důvodům pro vyloučení, Soudní dvůr zdůraznil, že unijní normotvůrce měl v úmyslu svěřit veřejným zadavatelům, a výlučně jim, úkol posoudit důvěryhodnost a spolehlivost hospodářských subjektů účastnících se zadávacího řízení, a případně vyloučit subjekty, které shledají nespolehlivými.

Pokud jde dále o směrnici 2014/25 ( 6 ), Soudní dvůr zdůraznil, že členské státy musí na základě své povinnosti provést čl. 80 odst. 1 první pododstavec této směrnice přinejmenším stanovit možnost zadavatelů zahrnout mezi pravidla a kritéria pro vyloučení použitelná v zadávacích řízeních spadajících do působnosti uvedené směrnice fakultativní důvody pro vyloučení stanovené směrnicí 2014/24, aniž je tím dotčeno případné rozhodnutí uvedených států, které spočívá v uložení povinnosti těmto zadavatelům zahrnout uvedené důvody mezi tato kritéria.

Po tomto upřesnění se Soudní dvůr zaprvé vyjádřil k fakultativnímu důvodu pro vyloučení, který souvisí s uzavřením dohod hospodářským subjektem s cílem narušení hospodářské soutěže a který je stanoven směrnicí 2014/24 ( 7 ). Soudní dvůr rozhodl, že tento důvod brání vnitrostátní právní úpravě, která omezuje možnost vyloučit nabídku uchazeče z důvodu existence závažných indicií o jeho chování, jež může narušit pravidla hospodářské soutěže, na zadávací řízení, v jehož rámci k tomuto typu chování došlo. Takové omezení totiž nevyplývá ze znění ustanovení, které stanoví tento důvod pro vyloučení. Kromě toho z kontextu, do něhož zapadá toto ustanovení ( 8 ), vyplývá, že směrnice 2014/24 dovoluje, aby veřejní zadavatelé kdykoli v průběhu zadávacího řízení vyloučili hospodářský subjekt nebo byli o jeho vyloučení požádáni členským státem, pokud se ukáže, že hospodářský subjekt se s ohledem na jednání či opomenutí, k němuž došlo buď před zahájením řízení, nebo v jeho průběhu, nachází v jedné ze situací, na které se vztahují důvody pro vyloučení stanovené toutéž směrnicí. Takový výklad téhož ustanovení umožňuje veřejnému zadavateli ujistit se o důvěryhodnosti a spolehlivosti každého z hospodářských subjektů, které mohou být zpochybněny nejen v případě účasti takového subjektu na protisoutěžním chování v rámci dotčeného řízení, ale rovněž v případě účasti tohoto subjektu na takových předchozích jednáních.

Zadruhé Soudní dvůr zdůraznil, že fakultativní důvod pro vyloučení související s uzavřením dohod hospodářským subjektem, jejichž cílem je narušení hospodářské soutěže, stanovený směrnicí 2014/24, brání vnitrostátní právní úpravě, která svěřuje pravomoc rozhodnout o vyloučení hospodářských subjektů ze zadávacích řízení z důvodu porušení pravidel hospodářské soutěže výlučně vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž. Je sice pravda, že existuje-li zvláštní řízení upravené unijním nebo vnitrostátním právem určené ke stíhání porušení práva hospodářské soutěže, v němž je vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž pověřen vyšetřováním v tomto ohledu, musí se veřejný zadavatel při posuzování poskytnutých důkazů v zásadě opřít o výsledek takového řízení. V tomto kontextu může mít zvláštní význam rozhodnutí takového orgánu, které určilo, že došlo k porušení práva hospodářské soutěže, a proto uložilo uchazeči peněžitou sankci, a to tím spíše, byla-li tato sankce spojena s dočasným zákazem účastnit se zadávacích řízení. Avšak může-li takové rozhodnutí vést veřejného zadavatele k vyloučení tohoto hospodářského subjektu z dotčeného zadávacího řízení, neexistence takového rozhodnutí nemůže bránit veřejnému zadavateli ani jej zbavit povinnosti provést takové posouzení. Toto posouzení musí být provedeno s ohledem na zásadu proporcionality a s přihlédnutím ke všem relevantním skutečnostem za účelem ověření, zda je uplatnění důvodu pro vyloučení, který souvisí s uzavřením dohod hospodářským subjektem, jejichž cílem je narušení hospodářské soutěže, odůvodněno. Vnitrostátní právní úprava, která pojí posouzení důvěryhodnosti a spolehlivosti uchazečů se závěry obsaženými v rozhodnutí vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž týkajícím se zejména budoucí účasti v zadávacím řízení, tedy narušuje posuzovací pravomoc, kterou musí mít veřejný zadavatel v rámci uplatnění fakultativních důvodů pro vyloučení stanovených směrnicí 2014/24.

Podle své analýzy Soudní dvůr dále upřesnil, že členské státy nemohou ve svých právních předpisech omezit rozsah důvodu pro vyloučení, který souvisí s účastí dotyčného hospodářského subjektu na protisoutěžních jednáních.

Zatřetí Soudní dvůr uvedl, že podle zásady řádné správy musí být rozhodnutí veřejného zadavatele o spolehlivosti hospodářského subjektu, přijaté na základě fakultativního důvodu pro vyloučení, který je stanoven směrnicí 2014/24 a souvisí s uzavřením dohod hospodářským subjektem, odůvodněno. Tato povinnost se týká na straně jedné rozhodnutí, kterými veřejný zadavatel vylučuje uchazeče zejména na základě takového fakultativního důvodu pro vyloučení. Na straně druhé se na veřejného zadavatele vztahuje povinnost uvést odůvodnění, pokud zjistí, že se na uchazeče vztahuje jeden z fakultativních důvodů pro vyloučení, ale rozhodne se jej nevyloučit například z důvodu, že by vyloučení představovalo nepřiměřené opatření. Takové rozhodnutí má totiž dopad na právní postavení ostatních hospodářských subjektů, které se účastní dotčeného zadávacího řízení a musí mít možnost hájit svá práva případně prostřednictvím podání žaloby proti tomuto rozhodnutí.

( 1 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 65). Článek 57 odst. 4 první pododstavec této směrnice stanoví situace, kdy veřejní zadavatelé mohou z účasti v zadávacím řízení vyloučit nebo po nich mohou členské státy požadovat, aby vyloučili hospodářský subjekt.

( 2 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 243). Článek 80 odst. 1 třetí pododstavec směrnice 2014/25 stanoví, že pokud tak vyžadují členské státy, zahrnují objektivní pravidla a kritéria pro vyloučení mimo jiné důvody pro vyloučení uvedené v čl. 57 odst. 4 směrnice 2014/24, za podmínek stanovených v uvedeném článku.

( 3 ) – Konkrétně v čl. 57 odst. 4 prvním pododstavci této směrnice.

( 4 ) – Rozsudky ze dne 19. června 2019, Meca (C‑41/18, EU:C:2019:507, bod 33), ze dne 30. ledna 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, body 34 a 40), a ze dne 3. června 2021, Rad Service a další (C‑210/20, EU:C:2021:445, bod 28). Podle těchto rozsudků se členské státy mohou rozhodnout, zda provedou důvody pro vyloučení uvedené v tomto ustanovení, či nikoli.

( 5 ) – Podle čl. 57 odst. 7 směrnice 2014/24.

( 6 ) – Konkrétně podle čl. 80 odst. 1 třetího pododstavce této směrnice.

( 7 ) – Podle čl. 57 odst. 4 prvního pododstavce písm. d) směrnice 2014/24 mohou veřejní zadavatelé z účasti v zadávacím řízení vyloučit nebo po nich mohou členské státy požadovat, aby vyloučili hospodářský subjekt, pokud mohou tito zadavatelé na základě dostatečně věrohodných informací dospět k závěru, že hospodářský subjekt uzavřel s jinými hospodářskými subjekty dohody, jejichž cílem je narušení hospodářské soutěže.

( 8 ) – Zejména z čl. 57 odst. 5 druhého pododstavce směrnice 2014/24.