–

za Est Wind Power OÜ: P. Kergandberg a E.-K. Velbri, vandeadvokaadid,

–

za Elering AS: T. Järviste a V. Šipilov, vandeadvokaadid,

–

za estonskou vládu: M. Kriisa, jako zmocněnkyně,

–

za Evropskou komisi: G. Braga da Cruz, I. Georgiopoulos a E. Randvere, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu bodu 19 podbodu 44) a poznámky pod čarou 66 sdělení Komise nazvaného „Pokyny pro státní podporu v oblasti životního prostředí a energetiky na období 2014-2020“ (Úř. věst. 2014, C 200, s. 1, dále jen „pokyny z roku 2014“).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Est Wind Power OÜ (dále jen „EWP“) a Elering AS, provozovatelem přenosové soustavy, ve věci legality stanoviska vydaného Elering na žádost EWP, v němž se konstatuje, že stav pokroku projektu výstavby větrného parku nesplňuje požadavky vnitrostátních právních předpisů umožňující kvalifikovat EWP jako „stávajícího výrobce“ energie, a tudíž poskytnout posledně uvedené společnosti dotace na výstavbu tohoto parku.

3

Článek 29 odst. 1 nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 [SFEU] (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9), stanoví:

„Pro účely použití čl. 107 odst. 1 a článku 108 [SFEU] mohou soudy členských států požádat [Evropskou] [k]omisi, aby jim zaslala informace, které má k dispozici, nebo stanovisko v otázkách týkajících se používání pravidel státní podpory.“

4

Bod 19 podbod 44) pokynů z roku 2014 obsahuje následující definici:

„ ‚zahájením prací‘ se rozumí buď zahájení stavebních prací v rámci investice, nebo první právně vymahatelný závazek objednat zařízení či jiný závazek, v jehož důsledku se investice stává nezvratnou, podle toho, která událost nastane dříve. Za zahájení prací se nepovažují nákup pozemků a přípravné práce, jako je získání povolení a zpracování studií proveditelnosti. V případě převzetí se ‚zahájením prací‘ rozumí okamžik, kdy je pořízen majetek přímo související s pořízenou provozovnou“.

5

Bod 50 těchto pokynů stanoví:

„Komise má za to, že podpora nemá pro příjemce motivační účinek ve všech případech, kdy byla práce na projektu zahájena předtím, než příjemce předložil vnitrostátním orgánům žádost o podporu. V případech, kdy příjemce zahájí provádění projektu dříve, než požádá o podporu, nebude žádná podpora poskytnutá na tento projekt považována za slučitelnou s vnitřním trhem.“

6

Bod 126 uvedených pokynů stanoví:

„V přechodném období 2015-2016 by měla být na základě jednoznačných, transparentních a nediskriminačních kritérií v rámci soutěžního nabídkového řízení poskytnuta podpora na alespoň 5 % plánované nové kapacity výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie.

Od 1. ledna 2017 se uplatňují následující požadavky:

Podpora se poskytuje na základě jednoznačných, transparentních a nediskriminačních kritérií v rámci soutěžního nabídkového nařízení (66) […]

[…]“

7

Poznámka pod čarou 66 týchž pokynů zní takto:

„Na zařízení, jejichž provoz byl zahájen před 1. lednem 2017 a jimž členský stát před tímto datem vydal potvrzení o poskytnutí podpory, lze udělit podporu na základě režimu platného v okamžiku potvrzení.“

8

Body 42 až 44 odůvodnění rozhodnutí Komise C(2017) 8456 final ze dne 6. prosince 2017 o změnách estonského režimu podpor ve prospěch obnovitelných zdrojů energie a kombinované výroby tepla a elektřiny [státní podpora SA.47354 (2017/NN)] (Úř. věst. 2018, C 121, s. 7, dále jen „rozhodnutí z roku 2017“) zní takto:

9

Ustanovení § 59 elektrituruseadus (zákon o trhu s elektřinou) ze dne 11. února 2003 (RT I 2003, 25, 153), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „ELTS“), nadepsané „Podpora“, stanovilo:

„(1) Výrobce má právo získat podporu uvedenou v tomto článku od provozovatele přenosové soustavy:

[…]

(2) Provozovatel přenosové soustavy vyplatí podporu výrobci na jeho žádost:

[…]

(21) Podpora uvedená v odstavci 2 je státní podporou ve smyslu čl. 107 odst. 1 [SFEU], která se poskytuje v souladu s [pokyny z roku 2014] a dále na základě [rozhodnutí z roku 2017].

(23) O podporu uvedenou v odstavci 22 na energii vyrobenou výrobním zařízením o elektrickém výkonu nejméně 1 $2W může požádat výrobce, který v případě investičního projektu vztahujícího se k tomuto výrobnímu zařízení zahájil práce nejpozději 31. prosince 2016, a to alespoň jedním z následujících způsobů:

(23) Požádá-li výrobce provozovatele přenosové soustavy o stanovisko k tomu, zda vyhověl podmínkám uvedeným v odstavci 2, bude toto stanovisko vydáno do 90 dnů od obdržení uvedené žádosti.

[…]“

10

S cílem zřídit větrný park sestávající z 28 větrných elektráren o celkovém výkonu 64,4 $2W v Päite-Vaivina na území obce Toila (Estonsko) (dále jen „zamýšlený větrný park“) uzavřela EWP dne 27. dubna 2004 s Elering účastnickou smlouvu, a z tohoto titulu uhradila náklady na připojení k dotyčné soustavě ve výši 522813,93 eur.

11

V roce 2008 EWP instalovala v tomto větrném parku stožáry na měření větru a z tohoto titulu jí vznikly náklady ve výši 212002,15 eur. Smlouvou ze dne 11. května 2010 nabyla společnost EWP práva stavby k 28 pozemkům plánovaným pro výstavbu těchto větrných elektráren.

12

Dne 19. ledna 2016 zveřejnila správa obce Toila podmínky pro návrh zamýšleného větrného parku a dne 4. února 2016 požádala společnost EWP o vydání stavebního povolení za tímto účelem. Dne 20. dubna 2016 ministerstvo obrany odmítlo projekty výstavby tohoto větrného parku schválit a nařízením ze dne 26. dubna 2016 správa obce Toila odmítla stavební povolení požadovaná společností EWP vydat. Posledně uvedená podala proti těmto zamítavým rozhodnutím žaloby.

13

Dne 29. září 2020 požádala společnost EWP podle § 59 odst. 23 ELTS provozovatele Elering o stanovisko ohledně souladu investičního projektu týkajícího se výstavby uvedeného větrného parku s podmínkami stanovenými v tomto § 59 odst. 23.

14

Ve svém stanovisku č. 22-7/2020/29-5 ze dne 13. dubna 2021 Elering konstatoval, že tento projekt tyto podmínky nesplňuje, a to zejména z důvodu, že společnost EWP nemůže být kvalifikována jako „stávající výrobce“ ke dni 31. prosince 2016. Pokud by tomu tak bylo, EWP by za účelem výstavby zamýšleného větrného parku měla nárok na podporu na základě existujícího režimu podpory.

15

Dne 13. května 2021 podala EWP k Tallinna Halduskohus (správní soud v Tallinnu, Estonsko), který je předkládajícím soudem, žalobu znějící na zrušení tohoto stanoviska a navrhla, aby bylo provozovateli Elering uloženo znovu přezkoumat žádost uvedenou v bodě 13tohoto rozsudku. Spor v původním řízení se tak týká legality uvedeného stanoviska.

16

Tento soud uvádí, že v souladu s § 59 odst. 22 ELTS spadá pod pojem „stávající výrobce“ zejména výrobce, který zahájil nejpozději 31. prosince 2016 práce na investičním projektu vztahujícím se k výrobnímu zařízení, v tom smyslu, že „zahájil stavební práce“ související s tímto investičním projektem nebo „přijal jakýkoli jiný závazek, v jehož důsledku se uvedený investiční projekt stává nezvratným“, přičemž ani nabytí pozemku, na němž se nachází výrobní zařízení, ani získání povolení, ani přípravné práce se nepovažují za závazky, v jejichž důsledku se investiční projekt stává nezvratným.

17

Společnost EWP a provozovatel Elering se neshodují v otázce, zda ke dni 31. prosince 2016 společnost EWP „zahájila stavební práce“ související s větrným parkem nebo „přijala jakýkoli jiný závazek, v jehož důsledku se [takový] investiční projekt stává nezvratným“.

18

Pokud jde o posledně uvedenou podmínku, účastníci řízení se neshodují zejména na definici pojmu „nezvratný investiční projekt“, a sice na tom, zda tento pojem předpokládá provedení ekonomické analýzy týkající se poměru nákladů vynaložených na dotyčný investiční projekt k jeho celkovým nákladům a zda v případě, že Elering považuje část vynaložených výdajů za přípravné práce nebo náklady, které nejsou součástí nevratných výdajů, jako jsou výdaje na nákup pozemků nebo na nabytí práva stavby na pozemku, je třeba je rovněž vyloučit z celkových nákladů na tento projekt v rámci takové ekonomické analýzy, pokud tato analýza zahrnuje srovnání procentního podílu vynaložených nákladů na celkových nákladech na uvedený projekt.

19

Stejně tak se účastníci řízení rozcházejí v tom, zda žalobkyně měla ke dni 31. prosince 2016 státní povolení nezbytné k uskutečnění téhož projektu, a dále zda toto státní povolení musí být nutně stavebním povolením, nebo zda jím může být i územně plánovací dokumentace, jako je obecný nebo podrobný územní plán, nebo seznam návrhových podmínek, přičemž tato dokumentace a seznam podle vnitrostátního práva předcházejí stavebnímu povolení.

20

Společnost EWP má za to, že „zahájila stavební práce“ související se zamýšleným větrným parkem, jelikož do 31. prosince 2016 postavila stožáry na měření větru a stanici pro připojení tohoto větrného parku k rozvodně v Allika (Estonsko).

21

Elering kvalifikuje jako „nevratné výdaje“ výdaje vynaložené na výstavbu stožárů na měření větru ve výši 212002,15 eur, jakož i náklady na připojení ve výši 522813,93 eur, ale domnívá se, že takové investice nestačí k prokázání vysoké pravděpodobnosti úspěšného dokončení dotyčného investičního projektu, jelikož tyto závazky nepředstavují významnou část celkových nákladů na tento projekt, které se odhadují na 67224000 eur, a sice pouhých 1,09 % těchto celkových nákladů.

22

Elering mimoto tvrdí, že za těchto okolností a nemá-li být systém § 59 odst. 22 ELTS zbaven svého smyslu, nemůže být splněna ani podmínka týkající se zahájení stavebních prací uvedená v tomto ustanovení, jelikož nezvratná povaha dotyčného investičního projektu představuje relevantní skutečnost ve všech případech uvedených ve zmíněném ustanovení, včetně této podmínky, což EWP zpochybňuje.

23

Tallinna Halduskohus (správní soud v Tallinnu) podotýká, že ve věci v původním řízení požádal Komisi podle čl. 29 odst. 1 nařízení 2015/1589 o stanovisko, zda je třeba bod 42 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 a pojem „stávající výrobci“, který je v něm uveden, vykládat v tom smyslu, že je vyžadováno, aby k 1. lednu 2017„stavebníci získali státní povolení nezbytné k uskutečnění projektu a aby měli zákonné právo užívat pozemek, na kterém bude projekt uskutečněn“, aby bylo možné mít za to, že spadají pod tento pojem, a mají tak nárok na státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem podle tohoto rozhodnutí.

24

Ve stanovisku ze dne 17. ledna 2020 (dále jen „stanovisko z roku 2020“) Komise tomuto soudu odpověděla, že bod 42 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 je třeba vykládat v tom smyslu, že vyžaduje, aby k 1. lednu 2017„stavebníci získali státní povolení nezbytné k uskutečnění projektu a aby měli zákonné právo užívat pozemek, na kterém bude projekt uskutečněn“. Tento orgán dodal, že k tomu, aby mohl být podnik považován za „stávajícího výrobce“, a mohl tak využít státní podpory slučitelné s vnitřním trhem na základě tohoto rozhodnutí, musí být splněny obě tyto podmínky spolu s jedním ze tří případů uvedených v bodě 19 podbodě 44) první větě pokynů z roku 2014.

25

Ve světle tohoto stanoviska považuje předkládající soud za nezbytné blíže objasnit pojmy „zahájení prací“, „stavební práce v rámci investice“, „jiný závazek, v jehož důsledku se investice stává nezvratnou“ a „státní povolení nezbytné k uskutečnění projektu“ uvedené v bodě 19 podbodě 44) pokynů z roku 2014 a v bodě 42 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017, jakož i požadavky vyplývající z těchto pojmů pro vnitrostátní správní orgán, pokud jde o posouzení pravděpodobnosti, že investiční projekt bude dokončen.

26

Tento soud si rovněž klade otázku, zda úvahy uvedené v bodech 61 a 68 rozsudku ze dne 5. března 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), podle nichž musí být kritéria v oblasti podpor, která mají příslušné vnitrostátní orgány použít, jasná a jednoduchá, nebrání takovému komplexnímu ekonomickému posouzení v každém jednotlivém případě.

27

Za těchto podmínek se Tallinna Halduskohus (správní soud v Tallinnu) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

28

Komise tvrdí, že s ohledem na odpověď, kterou je třeba poskytnout na sedmou a osmou otázku, jsou první až šestá otázka nepřípustné nebo přinejmenším irelevantní, takže není namístě na ně odpovídat.

29

Zaprvé tento orgán poznamenává, že pokyny z roku 2014 jsou závazné pouze pro ni samotnou a nezakládají samostatné právní povinnosti pro členské státy, které jsou vázány pouze rozhodnutími Komise, jež jim jsou určena, na základě pokynů odpovídajících dotčenému opatření. Bod 19 podbod 44), bod 126 a poznámka pod čarou 66 pokynů z roku 2014 proto nejsou právními normami, které musí Tallinna Halduskohus (správní soud v Tallinnu) použít přímo v rámci věci v původním řízení.

30

Je třeba připomenout, že posouzení slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 SFEU spadá do výlučné pravomoci Komise, jejíž jednání podléhá přezkumu unijních soudů. Komise v tomto ohledu disponuje širokou posuzovací pravomocí, jejíž výkon zahrnuje komplexní hodnocení hospodářského a sociálního charakteru. Při výkonu této posuzovací pravomoci může Komise přijímat pokyny za účelem stanovení kritérií, na jejichž základě hodlá posoudit slučitelnost opatření podpory zamýšlených členskými státy s vnitřním trhem (rozsudek ze dne 15. prosince 2022, Veejaam a Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, bod 29, jakož i citovaná judikatura).

31

Komise se přijetím takových pravidel chování a zveřejněním oznámení, že je použije na případy, na něž se vztahují, sama omezuje při výkonu své posuzovací pravomoci a nemůže se v zásadě od těchto pravidel odchýlit, jinak jí hrozí sankce z důvodu porušení obecných právních zásad, jako je zásada rovného zacházení nebo ochrana legitimního očekávání (rozsudek ze dne 15. prosince 2022, Veejaam a Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, bod 30, jakož i citovaná judikatura).

32

Z toho vyplývá, že účinek přijetí pravidel chování obsažených v pokynech z roku 2014 je omezen na sebeomezení Komise při výkonu své posuzovací pravomoci v tom smyslu, že pokud některý členský stát oznámí Komisi záměr státní podpory, jenž je v souladu s těmito pravidly, Komise v zásadě musí tento záměr schválit (rozsudek ze dne 15. prosince 2022, Veejaam a Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, bod 31, jakož i citovaná judikatura).

33

Z toho plyne, že pokyny z roku 2014 nemohou ukládat členským státům samostatné povinnosti (rozsudek ze dne 15. prosince 2022, Veejaam a Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, bod 32).

34

Rozhodnutí z roku 2017 má však v souladu s čl. 288 čtvrtým pododstavcem SFEU závazný účinek pro Estonskou republiku, které je určeno.

35

Jak přitom uvedl generální advokát v bodě 30 svého stanoviska, rozhodnutí z roku 2017 výslovně odkazuje na několik ustanovení pokynů z roku 2014.

36

Konkrétně bod 42 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 cituje a vykládá poznámku pod čarou 66 pokynů z roku 2014, bod 43 odůvodnění tohoto rozhodnutí uvádí, že tato „[poznámka pod čarou 66] musí být subjekty poskytujícími podporu vykládána tak, aby byla […] zohledněna“„[d]efinice ‚zahájení prací‘ uvedená v bodě 19 podbodě 44) [pokynů z roku 2014]“ a bod 44 odůvodnění uvedeného rozhodnutí zmiňuje „případ[…], že se subjekt poskytující podporu domnívá, že práce související s konkrétním projektem byly ve smyslu bodu 19 podbodu 44) [pokynů z roku 2014] zahájeny před 1. lednem 2017“.

37

Je tedy nutno konstatovat, že rozhodnutí z roku 2017 v souladu se zněním bodů 42 až 44 odůvodnění tohoto rozhodnutí ukládá za takových okolností, jako jsou okolnosti dotčené v původním řízení, příslušným estonským orgánům povinnost použít tato ustanovení pokynů z roku 2014 ve smyslu, který jim přiznávají tyto body odůvodnění, což může uvedeným ustanovením propůjčit závaznou povahu.

38

Vzhledem k tomu, že předkládajícímu soudu byl předložen spor týkající se legality závazného stanoviska vydaného Elering, které s ohledem na body 42 až 44 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 uplatňuje tatáž ustanovení pokynů z roku 2014, musí být jeho otázky týkající se výkladu bodu 19 podbodu 44) a poznámky pod čarou 66 těchto pokynů považovány za přípustné.

39

Zadruhé Komise uvádí, že z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že estonské ministerstvo obrany odmítlo schválit projekty výstavby zamýšleného větrného parku, a správa obce Toila proto odmítla vydat stavební povolení požadovaná společností EWP. Tyto okolnosti podle všeho naznačují, že všechna státní povolení nezbytná k uskutečnění dotyčného projektu ve smyslu bodu 42 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 nebyla před 31. prosincem 2016 k dispozici. Je tedy patrné, že k 1. lednu 2017 se tento projekt nenacházel v takovém vývojovém stadiu, aby se jevilo vysoce pravděpodobné, že bude úspěšně dokončen a měl by požívat podpory na základě existujícího režimu podpory ve smyslu tohoto bodu 42 odůvodnění.

40

Taková námitka přitom vychází nejen z výkladu ustanovení unijního práva, jichž se týkají sedmá a osmá otázka, ale rovněž z použití těchto ustanovení na skutkové okolnosti sporu v původním řízení, jakož i z výkladu a použití relevantních ustanovení estonského práva na tyto skutkové okolnosti.

41

Podle ustálené judikatury je postup zavedený článkem 267 SFEU nástrojem spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy, díky němuž Soudní dvůr poskytuje vnitrostátním soudům výklad unijního práva, jenž je pro ně nezbytný k vyřešení sporu, který mají tyto soudy rozhodnout (rozsudek ze dne 15. září 2011, Unió de Pagesos de Catalunya, C‑197/10, EU:C:2011:590, bod 16 a citovaná judikatura).

42

V rámci tohoto řízení, které je založeno na jasném rozdělení funkcí mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem, je ke zjištění a posouzení skutkových okolností sporu v původním řízení i k výkladu a uplatňování vnitrostátního práva příslušný pouze vnitrostátní soud (rozsudek ze dne 24. července 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, bod 76 a citovaná judikatura).

43

Konkrétně Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že mu nepřísluší, aby se v rámci řízení o předběžné otázce vyjadřoval k výkladu vnitrostátních ustanovení, jelikož takový výklad je ve výlučné pravomoci vnitrostátních soudů (rozsudek ze dne 25. listopadu 2020, Sociálna poisťovňa, C‑799/19, EU:C:2020:960, bod 45 a citovaná judikatura).

44

Z výše uvedených úvah vyplývá, že první až šestá otázka jsou přípustné.

45

Podstatou první a šesté otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda bod 19 podbod 44) pokynů z roku 2014 ve spojení s bodem 42 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 musí být vykládán v tom smyslu, že se pojem „zahájení prací“ vztahuje na zahájení všech stavebních prací souvisejících s investičním projektem bez ohledu na to, o jaké práce se jedná, nebo pouze zahájení stavebních prací souvisejících s instalací investičního projektu, který umožňuje výrobu energie z obnovitelných zdrojů, a dále na jakýkoli jiný závazek, bez ohledu na jeho povahu nebo náklady, s výjimkou nákupu pozemků a přípravných prací ve smyslu bodu 19 podbodu 44).

46

Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je třeba při výkladu ustanovení unijního práva vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí [rozsudek ze dne 8. června 2023, Fastweb a další (Frekvence vyúčtování), C‑468/20, EU:C:2023:447, bod 52, jakož i citovaná judikatura].

47

Podle prvního a třetího případu uvedeného v bodě 19 podbodě 44) pokynů z roku 2014 zahrnuje pojem „zahájení prací“„zahájení stavebních prací v rámci investice“ nebo „jiný závazek, v jehož důsledku se investice stává nezvratnou“. Toto ustanovení mimoto upřesňuje, že „[z]a zahájení prací se nepovažují nákup pozemků a přípravné práce, jako je získání povolení a zpracování studií proveditelnosti“.

48

Ze znění uvedeného ustanovení sice jasně vyplývá, že stavební práce, které jsou nezbytné pro provoz investičního projektu, jako je ve věci v původním řízení výstavba měřicích stožárů a realizace elektrických přípojek, nepředstavují přípravné práce ve smyslu téhož ustanovení, a mohou tedy spadat pod pojem „zahájení prací“ ve smyslu bodu 19 podbodu 44) pokynů z roku 2014, pokud jsou splněny podmínky stanovené tímto ustanovením, avšak je nutno konstatovat, že uvedené ustanovení přesně neurčuje povahu uvedených stavebních prací nebo závazků, v jejichž důsledku se investice stává nezvratnou, ani nestanoví hranici, při jejímž překročení je třeba mít za to, že zahájené práce splňují tyto podmínky.

49

Jak však uvedl generální advokát v bodech 37 až 39 svého stanoviska, v kontextu bodu 42 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 je cílem tohoto pojmu „zahájení prací“ určit, kteří výrobci mohou mít postavení „stávajícího výrobce“ energie z obnovitelných zdrojů a mít nárok na státní podporu v rámci existujícího režimu podpory.

50

Z tohoto bodu 42 odůvodnění vyplývá, že orgány, které poskytují podpory, mohou považovat za ‚stávající výrobce‘„výrobce, jejichž projekt byl k 1. lednu 2017 v takovém vývojovém stadiu, že se jevilo vysoce pravděpodobné, že bude úspěšně dokončen“.

51

Vzhledem k tomu, že uvedený bod 42 odůvodnění přitom vyžaduje, aby se dotyčný projekt k tomuto datu nacházel v takovém „vývojovém stadiu“, že se jevilo „vysoce pravděpodobné, že bude úspěšně dokončen“, nelze učinit závěr, že jakékoli zahájení stavebních prací souvisejících s investičním projektem bez ohledu na to, o jaké práce se jedná, splňuje takové kritérium.

52

Naopak, jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 43 svého stanoviska, vyplývá z toho, že stav pokroku dotčených prací měl být takový, že se k 1. lednu 2017 dotyčná investice stala nezvratnou a stavebník mohl být postaven na roveň stávajícímu výrobci energie z obnovitelných zdrojů.

53

V kontextu bodu 42 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 musí být tedy pojem „zahájení prací“ ve smyslu bodu 19 podbodu 44) pokynů z roku 2014 ve všech případech chápán tak, že se jedná o stav pokroku dotčených prací, který umožňuje postavit stavebníka na roveň stávajícímu výrobci energie z obnovitelných zdrojů.

54

Pod tento pojem „zahájení prací“ tudíž může v tomto kontextu spadat pouze závazek, který k 1. lednu 2017 dovedl investiční projekt do takového „vývojového stadia“, že se jevilo „vysoce pravděpodobné, že bude úspěšně dokončen“, a uvedený projekt tedy byl v podstatě nezvratný.

55

Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodech 44 až 46 svého stanoviska, lze mít za to, že takové hranice bylo dosaženo k tomuto datu pouze tehdy, pokud byly dokončeny přípravné práce a pokud přijatý závazek byl dostatečně významný z hlediska své povahy a nákladů ve vztahu k celkovému objemu dotyčného investičního projektu.

56

I když je na předkládajícím soudu, který má jako jediný k dispozici všechny relevantní skutečnosti, aby posoudil, zda k tomuto datu stav pokroku prací výstavby zamýšleného větrného parku umožňoval mít za to, že se jevilo vysoce pravděpodobné, že projekt výstavby tohoto parku bude úspěšně dokončen, skutečnosti, které má Soudní dvůr k dispozici, nasvědčují tomu, že v projednávaném případě výstavba měřicích stožárů a elektrického připojení k přenosové soustavě nepředstavovala takové „zahájení prací“ umožňující postavit společnost EWP na roveň „stávajícímu výrobci“ obnovitelné energie, jelikož takové postavení jí mohlo přiznat pouze zahájení prací výstavby větrných zařízení vyrábějících energii z obnovitelných zdrojů nebo dokonce nezvratný závazek týkající se těchto větrných zařízení, která podle všeho představují nejvýznamnější část investičního projektu dotčeného v původním řízení.

57

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na první a šestou otázku odpovědět tak, že bod 19 podbod 44) pokynů z roku 2014 ve spojení s bodem 42 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 musí být vykládán v tom smyslu, že se pojem „zahájení prací“ vztahuje na zahájení stavebních prací souvisejících s instalací investičního projektu, který umožňuje výrobu energie z obnovitelných zdrojů, a dále na jakýkoli jiný závazek, který vzhledem ke své povaze a nákladům dovedl dotyčný investiční projekt k 1. lednu 2017 do takového vývojového stadia, že se jevilo vysoce pravděpodobné, že tento projekt bude úspěšně dokončen.

58

Podstatou druhé, čtvrté a páté otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda bod 19 podbod 44) pokynů z roku 2014 ve spojení s body 42 až 44 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 musí být vykládán v tom smyslu, že příslušný vnitrostátní orgán je povinen pro účely konstatování „zahájení prací“ ve smyslu tohoto bodu 19 podbodu 44) provést v každém jednotlivém případě případně ekonomickou a důkladnou analýzu vývojového stadia dotyčného investičního projektu a pravděpodobnosti, že tento projekt bude úspěšně dokončen, nebo zda se může omezit na čistě faktické či formální posouzení.

59

V tomto ohledu je třeba připomenout, že body 42 až 44 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 mimo jiné uvádí, že za stávající výrobce „musí být subjekty poskytujícími podporu považováni“ výrobci, jejichž projekt se k 1. lednu 2017 nacházel v takovém vývojovém stadiu, že se jevilo vysoce pravděpodobné, že bude úspěšně dokončen, že „členské státy zůstávají odpovědné za řádné provádění opatření podpory prostřednictvím svých příslušných subjektů“, a v případě, že „se subjekt poskytující podporu domnívá“, že práce související s konkrétním projektem byly ve smyslu bodu 19 podbodu 44) pokynů z roku 2014 zahájeny před 1. lednem 2017, má Komise za to, že se toto posouzení týká tohoto projektu jako takového. Tyto body odůvodnění rovněž uvádějí, že poznámka pod čarou 66 těchto pokynů musí „být subjekty poskytujícími podporu vykládána tak“, aby byla zohledněna definice pojmu „zahájení prací“ obsažená v tomto bodě 19 podbodě 44).

60

Z bodů 42 až 44 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 tudíž jednoznačně vyplývá, že v kontextu tohoto rozhodnutí musí příslušný orgán v každém jednotlivém případě posoudit, zda se dotyčný projekt k 1. lednu 2017 nacházel ve vývojovém stadiu, že se jevilo vysoce pravděpodobné, že bude úspěšně dokončen. Takové posouzení přitom nelze provést formou čistě formální kontroly a může v závislosti na konkrétním případě vyžadovat důkladnou ekonomickou analýzu.

61

Tento závěr není vyvrácen úvahami uvedenými v bodech 61 a 68 rozsudku ze dne 5. března 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172). Soudní dvůr zajisté v těchto bodech v podstatě vyloučil možnost, aby příslušné vnitrostátní orgány prováděly komplexní ekonomická posouzení v každém jednotlivém případě a omezil pravomoc těchto orgánů na faktická nebo formální zjištění. Toto omezení však bylo konstatováno v souvislosti s použitím čl. 8 odst. 2 nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články [107 a 108 SFEU] prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách) (Úř. věst. 2008, L 214, s. 3), které musí být v členských státech uplatňováno jednotně na základě jasných a jednoduše použitelných kritérií. Mimoto se tyto úvahy týkaly předpokládaného nebo skutečného motivačního účinku dotyčné podpory.

62

Naproti tomu v projednávaném případě byl motivační účinek estonského režimu podpory použitelného před změnami uvedenými v rozhodnutí z roku 2017 s konečnou platností konstatován Komisí v tomto rozhodnutí, takže posouzení, které přísluší příslušnému vnitrostátnímu orgánu, se týká výlučně existence či neexistence legitimního očekávání stavebníka, které odůvodňuje ochranu, pokud jde o získání podpory na základě tohoto režimu podpory. Takové posouzení přitom musí být nutně provedeno v každém jednotlivém případě a nelze mít za to, že se omezuje na čistě faktické nebo formální posouzení.

63

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na druhou, čtvrtou a pátou otázku odpovědět tak, že bod 19 podbod 44) pokynů z roku 2014 ve spojení s body 42 až 44 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 musí být vykládán v tom smyslu, že příslušný vnitrostátní orgán je povinen pro účely konstatování „zahájení prací“ ve smyslu tohoto bodu 19 podbodu 44) provést v každém jednotlivém případě analýzu vývojového stadia dotyčného investičního projektu a pravděpodobnosti, že tento projekt bude úspěšně dokončen, která se nemůže omezit na čistě faktické nebo formální posouzení a může v závislosti na konkrétním případě vyžadovat důkladnou ekonomickou analýzu.

64

Podstatou třetí, sedmé a osmé otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda bod 19 podbod 44) pokynů z roku 2014 ve spojení s bodem 42 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 musí být vykládán v tom smyslu, že:

65

V tomto ohledu z bodu 19 podbodu 44) pokynů z roku 2014 vyplývá, že „získání povolení“ spadá pod „přípravné práce“, a nepředstavuje tedy „zahájení prací“ ve smyslu tohoto ustanovení. Mimoto bod 42 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 jednoznačně vyžaduje, aby stavebník „získal státní povolení nezbytné k uskutečnění projektu“ a aby měl „zákonné právo užívat pozemek, na kterém bude projekt uskutečněn“.

66

Z toho především vyplývá, že pojem „zahájení prací“ uvedený v tomto bodě 19 podbodě 44) v kontextu tohoto bodu 42 odůvodnění nutně předpokládá, že stavebník má právo užívat pozemek, na kterém bude dotyčný investiční projekt uskutečněn, a má státní povolení nezbytné k uskutečnění tohoto projektu.

67

Dále vzhledem k tomu, že se tato ustanovení týkají „státního“ povolení, aniž je upřesněn, jak uvedl generální advokát v bodě 52 svého stanoviska, druh požadovaného povolení, musí být pojem „státní povolení“ vykládán s ohledem na vnitrostátní právo.

68

Mimoto ze závěrů uvedených v bodech 52 až 55 a 62 tohoto rozsudku vyplývá, že v rámci posouzení, které přísluší provést příslušnému vnitrostátnímu orgánu, týkajícího se existence či neexistence legitimního očekávání stavebníka, které odůvodňuje ochranu, pokud jde o získání podpory na základě existujícího režimu podpory, je tento orgán povinen ověřit, zda se k 1. lednu 2017 ze stavu pokroku dotčených prací jevilo vysoce pravděpodobné, že dotyčný investiční projekt bude úspěšně dokončen, takže tento projekt byl v podstatě nezvratný, a umožňoval tudíž postavit stavebníka na roveň „stávajícímu výrobci“ energie z obnovitelných zdrojů.

69

Z toho vyplývá, že druh povolení požadovaného na základě bodu 19 podbodu 44) pokynů z roku 2014 ve spojení s bodem 42 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 musí rovněž umožnit mít za to, že k tomuto datu se jevilo vysoce pravděpodobné, že tento projekt bude úspěšně dokončen, a tudíž postavit stavebníka na roveň „stávajícímu výrobci“ energie z obnovitelných zdrojů.

70

Jak přitom bylo uvedeno v bodě 56 tohoto rozsudku, v projednávaném případě by pouze zahájení prací výstavby větrných zařízení vyrábějících energii z obnovitelných zdrojů nebo nezvratný závazek týkající se těchto větrných zařízení umožnily postavit společnost EWP na roveň takovému výrobci, takže požadované státní povolení mělo umožnit provedení těchto stavebních prací.

71

I když je na předkládajícím soudu, který má jako jediný k dispozici všechny relevantní poznatky, aby s ohledem na tyto požadavky určil druh státního povolení, které měla mít společnost EWP v projednávaném případě, poznatky, které má Soudní dvůr k dispozici, nasvědčují tomu, že podle estonského práva územně plánovací dokumentace sama o sobě neumožňuje provést práce výstavby větrných zařízení dotčených v původním řízení, ale že provedení těchto prací ještě vyžaduje jako konečná státní povolení získání stavebního povolení, takže podle všeho je třeba za požadované „státní povolení“ považovat tato stavební povolení.

72

Konečně, pokud jde o existenci probíhajícího sporu, který se týká zamítnutí takového povolení a brání pokračování v dotyčném investičním projektu, je na příslušném vnitrostátním orgánu, aby s ohledem na závěry uvedené naposledy v bodě 68 tohoto rozsudku nespekuloval o výsledku takového sporu, ale aby vycházel z právní a skutkové situace platné k 1. lednu 2017.

73

Bez ohledu na výsledek takového soudního řízení totiž nelze mít za to, že podnik, který k tomuto datu neměl státní povolení nezbytné k uskutečnění dotyčného investičního projektu, měl k uvedenému datu důvod pro legitimní očekávání hodné ochrany, že získá podporu na základě existujícího režimu podpory.

74

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na třetí, sedmou a osmou otázku odpovědět tak, že bod 19 podbod 44) pokynů z roku 2014 ve spojení s bodem 42 odůvodnění rozhodnutí z roku 2017 musí být vykládán v tom smyslu, že:

75

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto: