STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ATHANASIA RANTOSE
přednesené dne 16. listopadu 2023 ( 1 )
Věc C‑671/22
T GmbH
proti
Bezirkshautpmannschaft Spittal an der Drau
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko)]
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Činnost EU v oblasti vodní politiky – Směrnice 2000/60/ES – Článek 4 odst. 1 písm. a) – Environmentální cíle týkající se povrchových vod – Povinnost členských států neschválit záměr, který může vyvolat zhoršení stavu vodního útvaru – Oddíl 1.2.2 přílohy V – Klasifikace ekologického stavu složky biologické kvality ‚fauna ryb‘“
Úvod
1. |
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložil Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko) v rámci řízení o žalobě, kterou podala společnost T GmbH (dále jen „žalobkyně“) poté, co jí byla zamítnuta žádost směřující k získání povolení ke stavbě přístřešku pro lodi na jezeře nacházejícím se ve spolkové zemi Korutany (Rakousko) z důvodu, že stav vod tohoto jezera podle všeho nesplňuje podmínky stanovené unijním právem, a to z důvodu špatného hospodaření s rybolovnými zdroji. |
2. |
Projednávaná věc povede k určení, zda je pro účely definice ekologického stavu jezera podle kritérií uvedených v tabulce 1.2.2 přílohy V směrnice 2000/60/ES ( 2 ) nezbytné vzít v úvahu výlučně „antropogenní[…] vliv[y] na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality“ s vyloučením dalších antropogenních vlivů. |
Právní rámec
Unijní právo
3. |
Článek 1 směrnice 2000/60, nadepsaný „Účel“, stanoví: „Účelem této směrnice je stanovit rámec pro ochranu vnitrozemských povrchových vod, brakických vod, pobřežních vod a podzemních vod, který:
[…]“ |
4. |
Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví: „Pro účely této směrnice se:
[…]
[…]
[…]
[…]“ |
5. |
Článek 4 uvedené směrnice, nadepsaný „Environmentální cíle“, stanoví: „1. Při uskutečňování programů opatření uvedených v plánech povodí:
[…]“ |
6. |
Oddíl 1.2 přílohy V téže směrnice, nadepsaný „Normativní definice klasifikace ekologického stavu“, stanoví: „Tabulka 1.2 Všeobecná definice pro řeky, jezera, brakické vody a pobřežní vody Následující text poskytuje všeobecnou definici ekologické kvality. Pro účely klasifikace jsou v tabulkách 1.2.1 až 1.2.4 uvedeny hodnoty kvalitativních složek ekologického stavu pro každou kategorii povrchových vod.
Vody dosahující nižšího stavu, než je střední stav, se klasifikují jako poškozené nebo zničené. Vody, jež vykazují známky výrazných změn hodnot složek biologické kvality pro daný typ útvaru povrchové vody a ve kterých se odpovídající biologická společenstva podstatně liší od společenstev vyskytujících se v tomto typu útvaru povrchové vody za nenarušených podmínek, se klasifikují jako poškozené. Vody, jež vykazují známky vážných změn hodnot složek biologické kvality pro daný typ útvaru povrchové vody a ve kterých se nevyskytuje velká část odpovídajících biologických společenstev obvykle žijících v tomto typu útvaru povrchové vody za nenarušených podmínek, se klasifikují jako zničené.“ |
7. |
Na tuto všeobecnou definici zakotvenou v oddíle 1.2 přílohy V směrnice 2000/60 navazují zvláštní definice „ekologického stavu řek“ (oddíl 1.2.1), „jezer“ (oddíl 1.2.2), „brakických vod“ (oddíl 1.2.3) a „pobřežních vod“ (oddíl 1.2.4) ( 3 ). V rámci každé z těchto čtyř kategorií se posouzení ekologického stavu opírá o tři složky, a to složky biologické kvality, složky hydromorfologické kvality a složky fyzikálně-chemické kvality, přičemž každá z těchto složek kvality obsahuje dlouhý seznam ukazatelů. |
8. |
Pokud jde konkrétně o jezera, tabulka 1.2.2 přílohy V této směrnice, nadepsaná „Definice velmi dobrého, dobrého a středního ekologického stavu jezer“, stanoví: „Složky biologické kvality
Složky hydromorfologické kvality
Složky fyzikálně-chemické kvality
[…]“ |
Rakouské právo
9. |
Ustanovení § 30a odst. 1 Wasserrechtsgesetz 1959 (zákon o ochraně vody z roku 1959) ze dne 16. října 1959 ( 4 ), ve znění ze dne 22. listopadu 2018 ( 5 ), v podstatě stanoví, že povrchové vody musí být chráněny, musí být zlepšován jejich stav a musí být obnovovány, aby se zamezilo zhoršení jejich stavu. Cílového stavu povrchových vod je dosaženo, pokud útvar povrchové vody vykazuje dobrý ekologický a chemický stav. |
10. |
Ustanovení § 104a odst. 1 bodu 1 písm. b) WRG v podstatě stanoví, že záměry, u nichž lze z důvodu změn hydromorfologických vlastností útvaru povrchové vody nebo změn hladiny útvarů podzemních vod předpokládat, že se stav útvaru povrchové vody nebo útvaru podzemních vod zhorší, jsou v každém případě považovány za záměry, které mohou mít vliv na veřejné ohledy. |
11. |
Ustanovení § 105 odst. 1 WRG v podstatě stanoví, že žádost o schválení záměru může být zamítnuta ve veřejném zájmu zejména, pokud by mohlo dojít k významnému zhoršení ekologického stavu vod nebo pokud by byly podstatně narušeny cíle plynoucí z jiných ustanovení unijních právních předpisů. |
Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
12. |
Dne 7. listopadu 2013 podala žalobkyně u Bezirkshauptmannshaft Spittal an der Drau (okresní hejtmanství ve Spittal an der Drau, Rakousko) žádost směřující k získání povolení ke stavbě přístřešku pro lodi (dále jen „záměr“) na jezeře Weißensee, které je útvarem stojatých vod přírodního původu o rozloze 6,53 km2, nacházejícím se ve spolkové zemi Korutany (Rakousko) (dále jen „jezero“). |
13. |
Jelikož rozhodnutím ze dne 25. května 2016 byla tato žádost zamítnuta, podala žalobkyně žalobu k Landesverwaltungsgericht Kärnten (Zemský správní soud pro Korutany, Rakousko), který rozsudkem ze dne 21. února 2020 rozhodnutí o zamítnutí potvrdil. Podle uvedeného soudu byla kvalita fauny ryb, a tedy i celkový stav povrchových vod jezera, kvůli špatnému hospodaření s rybolovnými zdroji „poškozený“ ( 6 ). Záměr by proto měl být zakázán s ohledem na povinnosti dotčeného členského státu podle směrnice 2000/60 ( 7 ) přijmout opatření k dosažení „dobrého stavu“ povrchových vod a zakázat jakákoli opatření, která by tomu mohla bránit nebo jejichž účelem není přispět ke zlepšení kvality těchto vod. |
14. |
Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud), který je předkládajícím soudem, na který se žalobkyně obrátila, má za to, že směrnice 2000/60 nestanoví povinnost zamítnout povolení „neutrálních“ záměrů – a to záměrů, které nepřispívají k dosažení dobrého stavu povrchových vod, pokud nevedou ke zhoršení stavu vodních útvarů – nýbrž pouze zamítnout povolení záměru, jehož vlivy na stav dotčených vodních útvarů jsou nezanedbatelné. |
15. |
Podle předkládajícího soudu je tedy třeba posoudit, zda je záměr spojen s nezanedbatelným zásahem do opatření stanovených nebo vyžadovaných k dosažení dobrého stavu povrchových vod ( 8 ), což vyvolává otázku, zda by měl být ekologický stav jezera klasifikován na nižší úrovni než „dobré“, což by vedlo k povinnosti zlepšení ve smyslu směrnice 2000/60. V tomto ohledu má uvedený soud pochybnosti, pokud jde v podstatě o otázku, zda má narušení fauny ryb, které lze přisoudit pouze opatřením k řízení rybolovu, a nikoli antropogenním vlivům na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality, vliv na klasifikaci stavu biologické kvality „fauny ryb“ v oddíle 1.2.2 přílohy V směrnice 2000/60 jako „velmi dobrého“ a jako „dobrého“ nebo „středního“. |
16. |
V této souvislosti se Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
V případě záporné odpovědi na první otázku:
|
17. |
Písemná vyjádření byla Soudnímu dvoru předložena žalobkyní, rakouskou a irskou vládou, jakož i Evropskou komisí. |
Analýza
18. |
Podstatou dvou otázek předkládajícího soudu, které je třeba posoudit společně, je, zda je pro účely definice ekologického stavu jezera (jako „velmi dobrého“, „dobrého“ a „středního“) ve vztahu ke složce biologické kvality „fauna ryb“ uvedené v tabulce 1.2.2 přílohy V směrnice 2000/60 (dále jen „definice ekologických stavů fauny ryb“) třeba zohlednit výlučně „antropogenní vlivy na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality“ s vyloučením jiných antropogenních účinků, jako jsou vlivy vyvolané opatřeními týkajícími se hospodaření s rybolovnými zdroji ( 9 ). |
19. |
Pochybnosti uvedeného soudu vyplývají z toho, že v definici ekologického stavu fauny ryb jako „velmi dobrého“ odkazuje tato tabulka zejména na absenci antropogenních narušení bez dalšího upřesnění, zatímco v definici ekologického stavu fauny ryb jako „dobrého“ a „středního“ odkazuje uvedená tabulka zejména na více či méně významný výskyt známek narušení, které lze přisoudit antropogenním vlivům na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality. |
20. |
Po několika úvodních úvahách o relevanci předběžných otázek posoudím v následujících bodech působnost dotčených ustanovení, a to podle ustálené judikatury Soudního dvora při zohlednění jak jejich znění, tak jejich kontextu, jakož i cílů sledovaných právní úpravou, jejíž jsou součástí, a v projednávaném případě i geneze této právní úpravy ( 10 ). |
Úvodní poznámky
21. |
Není pochyb o tom, že vlivy opatření týkajících se hospodaření s rybolovnými zdroji, jako je opětovné zarybnění jezera nepůvodními druhy ryb, představují „antropogenní vlivy“, tj. vlivy způsobené lidskými činnostmi ( 11 ). |
22. |
Předkládající soud má však za to, že dotčená opatření týkající se hospodaření s rybolovnými zdroji, i když jsou opatřeními s antropogenními vlivy, nejsou opatřeními, která mají takové vlivy na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality ( 12 ). Tento přístup sdílí žalobkyně, jakož i rakouská a irská vláda ( 13 ), kdežto podle Komise by opatření týkající se hospodaření s rybolovnými zdroji mohla mít antropogenní vlivy na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality ( 14 ). |
23. |
Sdílím postoj Komise. Podle mě totiž ze samotné etymologie pojmu „hydromorfologický“ plyne, že tento pojem zahrnuje veškerá opatření, která se mají dotknout stavu vod, včetně opatření týkajících se hospodaření s rybolovnými zdroji ( 15 ). Konkrétně mám za to, že narušení fauny ryb má z podstaty věci narušující vliv na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky vodního útvaru ( 16 ). |
24. |
V případě, že by se Soudní dvůr přiklonil k tomuto výkladu, předběžné otázky by přitom postrádaly relevanci, jelikož opatření týkající se hospodaření s rybolovnými zdroji dotčená ve věci v původním řízení by byla každopádně opatřeními s antropogenním vlivem na fyzikálně-chemickou a hydromorfologickou kvalitu a musela by být pro účely definice ekologického stavu fauny ryb v jezeře zohledněna. |
25. |
Je však třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že v řízení podle článku 267 SFEU, které je založeno na zřetelném oddělení funkcí mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem, se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí na vlastní odpovědnost ( 17 ) a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance ( 18 ). |
26. |
V následujících bodech proto navrhnu odpověď na předběžné otázky položené předkládajícím soudem, které v podstatě směřují ke zjištění, zda v souladu s definicí ekologických stavů fauny ryb jsou antropogenní vlivy na jiné složky než složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality relevantní i pro účely klasifikace ekologického stavu jezera ve vztahu ke složce biologické kvality „fauna ryb“. |
K jazykovému výkladu relevantních ustanovení
27. |
Definice ekologických stavů fauny ryb zahrnuje tři kategorie („velmi dobrý“, „dobrý“ a „střední“), jejichž kritéria jsou formulována složitě, ba dokonce nesourodě. |
28. |
Klasifikace ekologického stavu fauny ryb jako „velmi dobrého“ vyžaduje zaprvé naplnění těchto tří podmínek:
|
29. |
Klasifikace ekologického stavu fauny ryb jako „dobrého“ a „středního“ odkazuje zadruhé na dvě podmínky, které se shodují s první a třetí podmínkou „velmi dobrého stavu“, jsou však definovány zcela odlišně, a to:
|
30. |
Podle znění relevantních ustanovení je tedy na obě předběžné otázky třeba odpovědět v tom smyslu, že klasifikace ekologického stavu fauny ryb jako „velmi dobrého“ se zaprvé nevztahuje jen na narušení, která lze přisoudit „antropogenním vlivům na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality“, a zadruhé, že klasifikace ekologického stavu fauny ryb jako „dobrého“ a „středního“ odkazují pouze k narušením, která lze přisoudit „antropogenním vlivům na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality“ ( 22 ). |
31. |
Složitá, nepřesná a rozporná formulace zkoumaných definic však velmi ztěžuje uplatnění těchto ustanovení a nese s sebou nutnost zhojit tyto obtíže pomocí kontextuálního a teleologického výkladu, a to i při zohlednění geneze těchto ustanovení. |
Ke kontextuálnímu výkladu relevantních ustanovení
32. |
Definice ekologických stavů fauny ryb je obsažena v oddíle 1.2 přílohy V směrnice 2000/60, nadepsaném „Normativní definice klasifikace ekologického stavu“. |
33. |
Tabulka 1.2 této přílohy, nadepsaná „Všeobecná definice pro řeky, jezera, brakické vody a pobřežní vody“ (dále jen „všeobecná definice ekologické kvality“), podává zejména všeobecnou definici ekologické kvality řek, jezer, brakických vod a pobřežních vod, po které následují zvláštní definice ekologických stavů řek (oddíl 1.2.1), jezer (oddíl 1.2.2), brakických vod (oddíl 1.2.3) a pobřežních vod (oddíl 1.2.4) ( 23 ). Pro účely posuzování ekologického stavu se v rámci každé z těchto tří kategorií povrchových vod musí členské státy opírat o tři kategorie složek kvality, a to složky biologické kvality, složky fyzikálně-chemické kvality a složky hydromorfologické kvality, přičemž každá z uvedených složek obsahuje specifické ukazatele ( 24 ). |
34. |
Ekologický stav těchto tří složek kvality je tedy v zásadě definován nezávisle, přičemž fauna ryb je analyzována v souvislosti se složkou biologické kvality, a nikoli v souvislosti se složkami hydromorfologické a fyzikálně-chemické kvality. Definice ekologických stavů fauny ryb, i když je součástí rámce složek biologické kvality, však u kategorií „dobrý stav“ a „střední stav“ (nikoli však u kategorie „velmi dobrý stav“) sama odkazuje na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality ( 25 ). |
35. |
V této souvislosti považuji za vhodné vyložit definici ekologických stavů fauny ryb ve světle všeobecné definice ekologické kvality povrchových vod. |
36. |
V tomto ohledu, pokud jde o kategorii „velmi dobrý stav“, všeobecná definice ekologické kvality odkazuje zaprvé na skutečnost, že „[h]odnoty biologických kvalitativních složek daného útvaru povrchové vody odpovídají hodnotám, které se obvykle vyskytují u tohoto typu v nenarušených podmínkách a nevykazují žádné nebo vykazují jen malé známky narušení“, a upřesňuje, že „[j]de o typově specifické podmínky a společenstva“ ( 26 ). Pokud jde o složky biologické kvality, tato definice proto vůbec neodkazuje na antropogenní změny hodnot složek fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality. |
37. |
Zadruhé, pokud jde o kategorie „dobrý stav“ a „střední stav“, stanoví tato definice, že „[h]odnoty biologických kvalitativních složek daného typu útvaru povrchové vody vykazují mírnou úroveň narušení vzniklého lidskou činností, avšak od těch, které se obvykle vyskytují u tohoto typu vodního útvaru v nenarušených podmínkách, se odlišují pouze málo“ (kategorie „dobrý stav“), a že se tyto hodnoty „středně odlišují od hodnot, které se obvykle vyskytují u tohoto typu útvaru povrchové vody v nenarušených podmínkách“ a „vykazují střední známky narušení vyvolaného lidskou činností a jsou výrazně více ovlivněny než u dobrého stavu“ (kategorie „střední stav“). |
38. |
Všeobecná definice ekologické kvality povrchových vod tedy neodkazuje na narušení související se zvláštními příčinami, jako jsou antropogenní změny hodnot složek fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality ( 27 ). |
39. |
Za těchto okolností pokud jde zaprvé o kategorii „velmi dobrý stav“, podle všeho platí, že výrazy použité jak ve všeobecné definici ekologické kvality, tak v definici ekologických stavů fauny ryb neumožňují omezit posouzení na „narušení“ (francouzsky perturbations) nebo „narušení“ (francouzsky distorsions) fyzikálně-chemické a hydromorfologické povahy ( 28 ). |
40. |
Pokud jde zadruhé o kategorie „dobrý stav“ a „střední stav“, úvodem podotýkám, že všeobecná definice ekologické kvality a definice ekologických stavů fauny ryb podle mého názoru nezřetelně a nahodile zmiňují buď existenci „antropogenních vlivů“, či „narušení vyvolaného lidskou činností“, nebo existenci „narušení“ (perturbations) či „narušení“ (distorsions) bez dalšího upřesnění (nesouvisejících v zásadě s lidskou činností). I při zohlednění obtíže, jak tyto nepřesné a nesoudržné formulace vykládat, přitom podle všeho předně platí, že pokud všechny tyto odkazy odkazují (výslovně nebo implicitně) k lidskému zásahu ( 29 ), je tomu tak proto, že dotčená narušení jsou obvykle způsobena lidskou činností, a nikoli proto, že úmyslem unijního normotvůrce bylo omezit toto posouzení na lidské zásahy. Dále se domnívám, že odkazy na antropogenní vlivy na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality jsou použity nikoli taxativně proto, aby zahrnuly veškeré lidské zásahy, neboť obvykle to jsou tyto vlivy (fyzikálně-chemické a hydromorfologické povahy), které stojí za změnami složek biologické kvality, a tedy i fauny ryb ( 30 ). Konečně vzhledem k tomu, že „dobrý“ a „střední“ stav jsou definovány na základě týchž ukazatelů jako „velmi dobrý“ stav (v závislosti na zjištěné odlišnosti), bylo by podle mého názoru rozporuplné zohlednit při posuzování posledně uvedeného stavu veškerá narušení a nezohlednit některá z těchto narušení, musí-li být změřena odlišnost mezi uvedeným stavem a stavy „dobrým“ a „středním“. |
41. |
Tyto úvahy mě vedou k tomu, abych na předběžné otázky odpověděl v tom smyslu, že pro účely definice ekologických stavů fauny ryb je třeba vzít v úvahu veškerá antropogenní narušení nebo změny. |
Ke genezi relevantních ustanovení
42. |
Pokud jde o genezi relevantních ustanovení, podotýkám, že znění směrnice 2000/60, a konkrétně její přílohy V, vyvolalo mnoho diskuzí. |
43. |
První návrhy směrnice Komise ( 31 ) totiž zakládaly definice ekologických stavů na popisných prvcích a nevyžadovaly zvláštní vlivy ( 32 ). V průběhu legislativního procesu byly zavedeny odkazy na „antropogenní vlivy“, a zejména na „antropogenní vlivy na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality“ ( 33 ). Jelikož však důvod existence těchto změn nebyl výslovně uveden, podle všeho platí, že z této okolnosti nelze vyvodit žádné konkrétní důsledky ( 34 ). |
44. |
Podle mého názoru proto studium geneze relevantních ustanovení pro účely odpovědi na otázky položené předkládajícím soudem neposkytuje žádné užitečné vodítko. |
K teleologickému výkladu relevantních ustanovení
45. |
Směrnice 2000/60 je rámcovou směrnicí přijatou na základě čl. 175 odst. 1 ES (nyní čl. 192 odst. 1 SFEU). Stanoví společné zásady a celkový rámec pro příslušná opatření k ochraně vodních zdrojů a zajišťuje koordinaci, integraci a v delší perspektivě další rozvoj obecných zásad a struktur pro ochranu a udržitelné užívání vod v rámci Unie. Společné zásady a celkový rámec pro příslušná opatření upravené směrnicí musí být následně rozvíjeny členskými státy prostřednictvím přijetí zvláštních opatření v souladu se lhůtami stanovenými touto směrnicí. Tato směrnice však nemá za cíl úplnou harmonizaci právní úpravy členských států v oblasti vodní politiky ( 35 ). |
46. |
Podle čl. 1 písm. a) této směrnice je účelem této směrnice stanovit rámec pro ochranu vnitrozemských povrchových vod, brakických vod, pobřežních vod a podzemních vod, který zabrání dalšímu zhoršování a ochrání a zlepší stav vodních ekosystémů a s ohledem na jejich potřebu vody, suchozemských ekosystémů a mokřadů, které přímo závisejí na vodních ekosystémech ( 36 ). |
47. |
Environmentální cíle, kterých jsou členské státy povinny dosáhnout, pokud jde o povrchové vody, jsou upřesněny v čl. 4 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice, což je ustanovení, které, jak upřesnila judikatura Soudního dvora, stanoví dva odlišné, byť úzce související cíle. Podle čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) téže směrnice členské státy zaprvé provedou potřebná opatření k zamezení zhoršení stavu všech útvarů povrchových vod (povinnost zamezit zhoršení). Na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) bodů ii) a iii) směrnice 2000/60 zadruhé členské státy zajistí ochranu, zlepšení stavu a obnovu všech útvarů povrchových vod s cílem dosáhnout „dobrého stavu“ nejpozději na konci roku 2015 (povinnost zajistit zlepšení) ( 37 ). Povinnost zajistit zlepšení i povinnost zamezit zhoršení stavu vodních útvarů směřují k dosažení kvalitativních cílů sledovaných unijním normotvůrcem, a to zachování nebo obnovení dobrého stavu, dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu povrchových vod ( 38 ). |
48. |
V této souvislosti se čl. 4 odst. 1 písm. a) směrnice 2000/60 neomezuje na programové uvedení pouhých cílů plánování hospodaření, ale jakmile je určen ekologický stav dotyčného vodního útvaru, vyvolává závazné účinky v každé etapě postupu stanoveného v této směrnici. Toto ustanovení tedy neobsahuje pouze základní povinnosti, ale týká se rovněž konkrétních záměrů ( 39 ). |
49. |
Během řízení o povolení záměru, a tedy před přijetím rozhodnutí, jsou příslušné vnitrostátní orgány na základě čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/60 povinny ověřit, zda tento záměr může mít na vodu negativní účinky, které by byly v rozporu s povinnostmi zamezit zhoršení a zajistit zlepšení stavu útvarů povrchových a podzemních vod ( 40 ). |
50. |
Za těchto okolností podle všeho platí, jak tvrdí Komise, že by bylo přinejmenším obtížné zajistit úplnou ochranu (zachování a zlepšení) stavu vodních ekosystémů, pokud by při hodnocení stavu fauny ryb v jezerech nebylo nutné přihlédnout k antropogenním narušením (ve druhovém složení a četnosti ryb nebo k jiným), která by nebyla způsobena změnou složek fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality ( 41 ). |
51. |
Mimoto, jak tvrdí rakouská vláda, restriktivní výklad, podle kterého by definice „velmi dobrého“ stavu uplatněná na ekologický stav fauny ryb neměla některé antropogenní změny zohledňovat, podle všeho zbavuje relevance samotnou složku „fauna ryb“ ( 42 ). Ve světle cílů směrnice 2000/60 by bylo totiž obtížné připustit, aby některé případy zhoršení stavu fauny ryb (jako je případně zhoršení stavu populací ryb) neměly vliv na klasifikaci kvality fauny ryb podle relevantních ustanovení přílohy V této směrnice. |
52. |
Mám tedy za to, že teleologický výklad relevantních ustanovení potvrzuje, že pro účely definice ekologických stavů fauny ryb je třeba vzít v úvahu veškerá narušení v druhovém složení a četnosti ryb, jakož i ve věkové struktuře těchto společenstev. |
Závěrečné úvahy
53. |
Opakuji svůj postoj, podle něhož by opatření týkající se hospodaření s rybolovnými zdroji měla být kvalifikována jako opatření, která mají antropogenními vlivy na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality. Tento výklad by předběžné otázky zbavoval relevance v tom smyslu, že tato opatření týkající se hospodaření s rybolovnými zdroji každopádně spadají do definice „antropogenních vlivů na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality“ a musela by být pro účely definice všech ekologických stavů fauny ryb zohledněna. |
54. |
S tím, že se ponechává na předkládacím soudu, aby vymezil relevantní skutkový rámec, jsem se však věnoval obecnější otázce, zda definice ekologických stavů fauny ryb vyžaduje zohlednění jakéhokoli opatření s antropogenními vlivy a zda by odkaz na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality měl být vykládán tak, že omezuje relevanci jakéhokoli jiného opatření s antropogenními vlivy. |
55. |
V tomto ohledu navrhuji vzhledem k výše uvedenému na otázky položené předkládajícím soudem odpovědět tak, že definice ekologických stavů fauny ryb jako „velmi dobrého stavu“, „dobrého stavu“ a „středního stavu“ musí být vykládána v tom smyslu, že „antropogenním narušením“ je třeba rozumět jakékoli narušení, které má původ v lidské činnosti, včetně změny, která je s to ovlivnit druhové složení a četnost ryb. |
Závěry
56. |
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko) odpověděl následovně: „Definice ekologických stavů složky biologické kvality ‚fauna ryb‘ jako ‚velmi dobrého stavu‘, ‚dobrého stavu‘ a ‚středního stavu‘ obsažené v tabulce 1.2.2 přílohy V směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky, musí být vykládána v tom smyslu, že ‚antropogenním narušením‘ je třeba rozumět jakékoli narušení, které má původ v lidské činnosti, včetně jakékoli změny, která může ovlivnit druhové složení a četnost ryb.“ |
( 1 ) – Původní jazyk: francouzština.
( 2 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky (Úř. věst. 2000, L 327, s. 1; Zvl. vyd. 15/05, s. 275).
( 3 ) – Zvláštní kategorie (oddíl 1.2.5) se konečně týká „silně ovlivněných [upravených] nebo umělých vodních útvarů“.
( 4 ) – BGBl., 215/1959.
( 5 ) – BGBl. I, 73/2018, dále jen „WRG“.
( 6 ) – Konkrétně stav složky biologické kvality „fauna ryb“ v jezeře byl klasifikován jako „poškozený“ z důvodu, že druhové složení a četnost ryb v jezeře se odlišovaly od typově specifických společenstev. Z osmi původních druhů ryb se v jezeře vyskytovalo pouze šest, zatímco k nim přibylo devět nepůvodních druhů, a to kvůli špatnému hospodaření s rybími populacemi.
( 7 ) – Výstavba přístřešku na lodě by sice nezměnila celkový stav jezera, ale nezlepšila by ani stav povrchových vod, jelikož by se nacházela v blízkosti břehu a narušovala by tření ryb.
( 8 ) – Jelikož podle předkládajícího soudu je posouzení těchto opatření na Landesverwaltungsgericht Kärnten (Zemský správní soud pro Korutany).
( 9 ) – Jelikož tato opatření jsou v projednávaném případě odpovědná za zhoršení fauny ryb v jezeře.
( 10 ) – Viz rozsudek ze dne 1. července 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, bod 30 a citovaná judikatura).
( 11 ) – Ve většině jazykových verzí se totiž používají výrazy, které obecně označují příčinu, která má původ v jakémkoli lidském zásahu bez rozdílu, jako jsou přídavná jména „antropogen“ v německé verzi a „anthropogénique“ ve francouzské verzi, složené z řeckých slov „άνθρωπος“ (člověk) a „γένος“ (původ).
( 12 ) – Jinými slovy, v rámci obecné kategorie opatření s antropogenními vlivy jsou obsažena jednak opatření, která mají vliv na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality, a jednak opatření, která mají jiné vliv, jako jsou opatření týkající se hospodaření s rybolovnými zdroji.
( 13 ) – Tito zúčastnění však vyjadřují rozdílné postoje, pokud jde o otázku, zda antropogenní vliv, který se netýká složek fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality (včetně opatření týkajících se hospodaření s rybolovnými zdroji), musí být zohledněn při klasifikaci stavu biologické kvality „fauny ryb“, s tím, že rakouská vláda navrhuje kladnou odpověď, zatímco žalobkyně a irská vláda navrhují zápornou odpověď.
( 14 ) – V tomto ohledu zmiňuje Komise několik vědeckých studií.
( 15 ) – Poznamenávám, že pojem „hydromorfologický“ se vztahuje ke konfiguraci vodních útvarů, přičemž toto slovo je složeno z řeckých výrazů „ύδωρ“ (voda), „μορφή“ (forma) a „λόγος“ (studium). Jak plyne z internetové stránky „WISE-Freshwater“ provozované Evropskou agenturou pro životní prostředí (EEA), „hydromorphology refers to the hydrological, morphological and river continuity conditions of rivers, lakes, estuaries and coastal waters in undisturbed state [hydromorfologie se vztahuje k hydrologickým a morfologickým podmínkám a k podmínkám říční kontinuity řek, jezer, ústí řek a pobřežních vod v nenarušeném stavu]“. Tento dokument je k dispozici (pouze v angličtině) na následující adrese: https://water.europa.eu/freshwater/europe-freshwater/freshwater-themes/hydromorphology.
( 16 ) – Podle mého názoru, pokud se populace ryb změní, zejména její počet, stáří a druhy vyskytující se ve vodním útvaru, znamená to nevyhnutelně změny složek fyzikálně-chemické a hydromorfologické povahy tohoto útvaru. Tato změna ovlivňuje přinejmenším zdroje potravy pro ryby, fytoplankton, fytobentos a bentickou faunu s dopadem na kvalitu vod, i když tyto změny nelze přisoudit lidské činnosti, nýbrž přírodním příčinám, jako jsou například choroby ryb.
( 17 ) – Bude totiž na předkládajícím soudu, který je jediný příslušný k posouzení skutkových okolností věci v původním řízení, aby prozkoumal, zda lze dotčená opatření k řízení rybolovných zdrojů považovat za (antropogenní) opatření s vlivy na fyzikálně-chemickou a hydromorfologickou kvalitu [obdobně viz rozsudek ze dne 4. května 2023, Glavna direkcia Požarna bezopasnost i zaštita na naselenieto (Noční práce) (C‑529/21 až C‑536/21 a C‑732/21 až C‑738/21, EU:C:2023:374, bod 57)].
( 18 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. července 2023, Ferrovienord (C‑363/21 a C‑364/21, EU:C:2023:563, body 52 až 55 a citovaná judikatura). Soudní dvůr je totiž oprávněn rozhodnout pouze o výkladu nebo platnosti unijního práva s ohledem na skutkový a právní stav, jak je popsán předkládajícím soudem, aniž by jej mohl zpochybnit nebo ověřit jeho správnost, přičemž Soudní dvůr může odmítnout žádost podanou vnitrostátním soudem pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které mu jsou položeny.
( 19 ) – Kromě toho, aniž by mělo dojít k zásahu do pravomocí předkládajícího soudu, pokud jde v projednávaném případě o použití relevantních ustanovení, kladu si otázku, zda opatření týkající se hospodaření s rybolovnými zdroji dotčená v původním řízení nespadají do působnosti těchto dvou podmínek. V takovém případě by tato opatření byla relevantní při klasifikaci fauny ryb jako ve „velmi dobrém stavu“, a to nezávisle na otázce, zda spadají do rámce antropogenních narušení, a konkrétně do rámce antropogenních vlivů na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality.
( 20 ) – První dvě podmínky („složení, četnost a výskyt druhů“) podle všeho v podstatě souvisejí s množstvím vyskytujících se druhů a třetí podmínka („věková struktura společenstev“) s jejich kvalitou.
( 21 ) – Předkládající soud a zúčastnění podávají jednodušší, avšak nepřesný výklad definic ekologického stavu fauny ryb v tom, že rozlišují mezi klasifikací stavu fauny ryb jako „velmi dobrého“, založenou na absenci výskytu „antropogenních narušení“ (bez dalšího upřesnění), na straně jedné a na straně druhé klasifikacemi stavu fauny ryb jako „dobrého“ a „středního“, založenými na existenci „antropogenních vlivů na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality“.
( 22 ) – Je-li však striktně následováno znění definic, je řešení ještě komplikovanější. Klasifikace ekologického stavu fauny ryb jako „velmi dobrého“ se totiž předně vztahuje nejen na narušení, která lze přisoudit „antropogenním vlivům na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality“, nýbrž i na jiná „narušení“ (bez dalšího upřesnění), pokud jde o druhové složení a četnost, a na další „antropogenní narušení“, pokud jde o věkovou strukturu společenstev. Dále klasifikace ekologického stavu fauny ryb jako „dobrého“ odkazuje k narušením, která lze přisoudit „antropogenním vlivům na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality“, pokud jde buď o druhové složení a četnost, nebo o věkovou strukturu společenstev (a v posledně uvedeném případě odkazuje i na výskyt poruch v reprodukci nebo ve vývoji určitých druhů). Klasifikace ekologického stavu fauny ryb jako „středního“ konečně odkazuje na „antropogenní vlivy na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality“, pokud jde o složení a četnost druhů, a na „antropogenní narušení“ (bez dalšího upřesnění), pokud jde o věkovou strukturu společenstev.
( 23 ) – Zvláštní kategorie (oddíl 1.2.5) se konečně týká silně upravených nebo umělých vodních útvarů, které podléhají obdobnému, avšak nikoli totožnému přístupu.
( 24 ) – Pokud jde například o složky biologické kvality, jde o odhad fytoplanktonu, makrofytů a fytobentosu, fauny bentických bezobratlých a fauny ryb. Jak poznamenává generální advokát N. Jääskinen ve svém stanovisku ve věci Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2014:2324, bod 47), ekologický stav útvaru povrchové vody vyplývá z posouzení struktury a funkce vodních ekosystémů spojených s tímto vodním útvarem. Je určen za pomoci vědeckého mechanismu založeného na složkách kvality, a sice biologických (rostlinné a živočišné druhy), hydromorfologických a fyzikálně-chemických, přičemž uvedené složky jsou posuzovány na základě ukazatelů (například přítomnost bezobratlých nebo ryb ve vodním toku).
( 25 ) – Aniž bych chtěl zasahovat do pravomocí předkládajícího soudu, pokud jde o kvalifikaci skutkových okolností v původním řízení, mám za to, že by bylo obtížné představit si antropogenní narušení ekologické kvality jezera (a zejména fauny ryb), která nejsou fyzikálně-chemické nebo hydromorfologické povahy. Kromě toho definice složek hydromorfologické a fyzikálně-chemické kvality samy opakovaně odkazují na „uveden[é] hodnot[y] […] pro složky biologické kvality“, což prokazuje, že se tyto složky do jisté míry překrývají.
( 26 ) – Všeobecná definice ekologické kvality zmiňuje i absenci výskytu nebo velmi omezený výskyt „antropogenní změny hodnot fyzikálně-chemických a hydromorfologických kvalitativních složek daného typu útvaru povrchové vody ve srovnání s hodnotami spojenými s tímto typem v nenarušených podmínkách“. Tento odkaz však není v projednávaném případě relevantní, neboť podle mého názoru jasně odkazuje na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality, které jsou podrobně popsány ve zvláštních oddílech tabulky 1.2.2 přílohy V směrnice 2000/60 a netýkají se definice „fauny ryb“, která je upravena v oddíle této tabulky, jenž se týká složky biologické kvality.
( 27 ) – Poznamenávám, že odkaz na antropogenní změny hodnot složek fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality chybí i s ohledem na kategorie „poškozený“ a „zničený“. Tyto kategorie jsou definovány pouze ve všeobecné definici ekologické kvality a v definici ekologických stavů fauny ryb chybí. Kromě toho na rozdíl od definice fauny ryb neobsahují definice ostatních složek biologické kvality u jezer (jako je fytoplankton, makrofyty a fytobentos a fauna bentických bezobratlých) žádné omezení co do typů dotčených příčin (např. antropogenní změny). Toto zjištění však není relevantní, pokud jde o definici fauny ryb, poněvadž není vyloučeno, jak tvrdí Komise, že unijní normotvůrce hodlal zavést rozdíl mezi faunou ryb a ostatními složkami biologické kvality.
( 28 ) – Podle všeho naopak platí, že formulace použité v obou definicích mohou být vykládány tak, že jdou nad rámec „antropogenních“ narušení, aby zahrnuly veškerá narušení, což však není v projednávaném případě relevantní, jelikož opatření týkající se hospodářských zdrojů mají bez jakékoli pochybnosti antropogenní povahu.
( 29 ) – I když jsou totiž pojmy „narušení“ (perturbations) nebo „narušení“ (distorsions) použity bez jakéhokoli dalšího odkazu, podle všeho platí, že unijní normotvůrce hodlal odkázat na lidské zásahy z toho prostého důvodu, že ve většině situací stojí za zhoršením ekologické kvality jezer právě takové zásahy.
( 30 ) – Obecně je podle všeho zřejmé, že mezi různými složkami kvality ve vodním ekosystému dochází k interakci. To je o to zřejmější, uváží-li se, že (zvláštní) tabulky obsažené v oddíle 1.2.2 přílohy V týkající se složek fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality (tedy složek odlišných od biologické složky) opakovaně samy odkazují na hodnoty uvedené pro složky biologické kvality (viz též poznámku pod čarou 25 v tomto stanovisku).
( 31 ) – Viz návrh směrnice Rady, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky [COM(97)49 final (Úř. věst. 1997, C 184, s. 20)]; pozměněný návrh směrnice Rady, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky [COM(97)614 final (Úř. věst. 1998, C 16, s. 14)] a pozměněný návrh směrnice Rady, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky [COM(98)76 final (Úř. věst. 1998, C 108, s. 94)].
( 32 ) – Pokud jde o jezera, viz zejména definice ekologických stavů fauny ryb („velmi dobrý“, „dobrý“ a „ucházející“) z tabulky 1.1.2.2 přílohy V pozměněného návrhu směrnice Rady, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky [COM(98)76 final].
( 33 ) – Nemýlím-li se, odkazy na „antropogenní vlivy“ a na „antropogenní vlivy na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality“ se poprvé objevily ve stanovisku vydaném Komisí podle čl. 251 odst. 2 písm. c) Smlouvy o ES k pozměňovacím návrhům Evropského parlamentu ke společnému postoji Rady k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky [COM (2000) 219 final].
( 34 ) – Kromě toho, jak uvádí Komise, nemám za to, že z toho lze vyvodit závěr, že unijní normotvůrce hodlal zabránit střetům s politikou rybolovu, jak předpokládá předkládající soud a jak tvrdí žalobkyně. Rybářská politika, která nebyla zmíněna jako zdroj těchto formulací, totiž musí sama podléhat omezením nezbytným pro ochranu životního prostředí a rybolovných zdrojů. Druhový odkaz v bodě 16 odůvodnění směrnice 2000/60 na nutnost hlubší integrace udržitelného hospodaření s vodou do ostatních oblastí, jako je zejména rybářství, v tomto ohledu nestačí. Byl-li úmysl normotvůrce takový, nepodařilo se mu toho dosáhnout, a to s ohledem na zanedbatelnost rozdílu mezi „antropogenními vlivy“ bez dalšího upřesnění a „antropogenními vlivy na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality“.
( 35 ) – Viz rozsudek ze dne 24. června 2021, Komise v. Španělsko (Zhoršení stavu přírodní oblasti Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, bod 35 a citovaná judikatura).
( 36 ) – V tomto ohledu generální advokát N. Jääskinen ve svém stanovisku ve věci Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2014:2324, bod 39), připomněl, že konečným cílem směrnice 2000/60 je, aby všechny povrchové a podzemní vody v Unii byly do roku 2015 v souladu s kritériem „dobrého stavu“ (viz též bod 25 odůvodnění této směrnice).
( 37 ) – Viz rozsudek ze dne 1. července 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, bod 39). V tomto rozsudku (bod 40) Soudní dvůr upřesnil i to, že původ těchto dvou cílů vyplývá z přípravných prací na směrnici 2000/60. Pokud jde zejména o povinnost zamezit zhoršení stavu povrchových vod, dotčená ustanovení mohla v první verzi znamenat, že jakmile byla směrnice 2000/60 přijata, vodní útvary zařazené do vyšší kategorie, než je kategorie „dobrý stav“, se mohly zhoršovat až do té míry, že spadaly do posledně uvedené kategorie. Evropský parlament z tohoto důvodu navrhl změnu umožňující rozlišovat mezi povinností dosáhnout „dobrého stavu“ a povinností zamezit jakémukoli zhoršení, a to vložením nové odrážky, která posledně uvedenou povinnost uvádí odděleně, do čl. 4 odst. 1 této směrnice.
( 38 ) – Viz rozsudek ze dne 1. července 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, bod 41), jakož i mé stanovisko ve věci Sweetman (C‑301/22, EU:C:2023:697, bod 52).
( 39 ) – Viz rozsudek ze dne 5. května 2022, Association France Nature Environnement (Dočasné dopady na povrchové vody) (C‑525/20, EU:C:2022:350, bod 24 a citovaná judikatura).
( 40 ) – Viz rozsudek ze dne 5. května 2022, Association France Nature Environnement (Dočasné dopady na povrchové vody) (C‑525/20, EU:C:2022:350, bod 26). Kromě toho jsou členské státy povinny, pokud posuzují slučitelnost konkrétního programu nebo záměru s cílem zamezit zhoršování kvality vody, zohlednit krátkodobé dočasné dopady, které na ně nemají žádné dlouhodobé důsledky, a to alespoň pokud není zřejmé, že takové dopady mají ze své podstaty pouze malý vliv na stav dotčených vodních útvarů a nemohou vést ke „zhoršení“ tohoto stavu ve smyslu článku 4 směrnice 2000/60. Pokud příslušné vnitrostátní orgány během procesu schvalování programu nebo záměru zjistí, že tento program nebo záměr může takové zhoršení způsobit, může být tento program nebo záměr, i když je toto zhoršení dočasné, schválen pouze tehdy, jsou-li splněny podmínky stanovené v čl. 4 odst. 7 této směrnice [viz rozsudek ze dne 5. května 2022, Association France Nature Environnement (Dočasné vlivy na povrchové vody) (C‑525/20, EU:C:2022:350, bod 45)]. V tomto ohledu se o zhoršení stavu útvaru povrchové vody jedná tehdy, jakmile se stav alespoň jedné z kvalitativních složek ve smyslu přílohy V zhorší o jednu třídu, i když toto zhoršení nevede k celkově horšímu zařazení útvaru povrchové vody. Pokud se však dotyčná kvalitativní složka ve smyslu této přílohy již nachází v nejnižší třídě, jakékoli zhoršení této složky představuje „zhoršení stavu“ útvaru povrchové vody ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) uvedené směrnice (viz rozsudek ze dne 1. července 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,C‑461/13, EU:C:2015:433, bod 69).
( 41 ) – Soudní dvůr ostatně upřesnil, že povinnost zamezit zhoršení stavu vodního útvaru si zachovává úplný užitečný účinek za podmínky, že zahrnuje jakoukoli změnu, která může ohrozit dosažení hlavního cíle směrnice 2000/60 (viz rozsudek ze dne 28. května 2020, Land Nordrhein-Westfalen,C‑535/18, EU:C:2020:391, bod 100).
( 42 ) – Většina jazykových verzí používá termíny, které označují všechny ryby, které obývají určitou vodní plochu, jako jsou „Fischfauna“ v německé verzi a „ichtyofauna“ ve francouzské verzi.