1.

Předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Správním soudem v Gabrovu (Administrativen sad – Gabrovo, Bulharsko) na základě článku 267 SFEU je výklad ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/126/ES ze dne 20. prosince 2006 o řidičských průkazech ( 2 ).

2.

Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi IL, bulharským státním příslušníkem, a Oblastním ředitelstvím správy motorových vozidel města Plevno (Regionalna direkcija „Avtomobilna administracija“ Pleven, Bulharsko), jenž se týká rozhodnutí, kterým byla IL uložena správní sankce z toho důvodu, že při silniční kontrole nebyl s to předložit platné osvědčení o psychické způsobilosti vyžadované vnitrostátním právem.

3.

V projednávané věci je Soudní dvůr vyzván, aby se vyjádřil k rozsahu harmonizace, která je cílem směrnice 2006/126, a k pravomoci členských států přijmout přísnější opatření k zajištění bezpečnosti silničního provozu. Soudní dvůr bude muset určit, zda osvědčení o psychické způsobilosti požadované bulharskými právními předpisy představuje opatření, které je součástí mechanismů stanovených touto směrnicí, nebo zda má být spíše považováno za neodůvodněnou překážku volného pohybu osob, a tudíž za opatření neslučitelné s jedním z hlavních cílů sledovaných unijním normotvůrcem. V této věci bude klíčové stanovit funkci dotčeného osvědčení o psychické způsobilosti a určit, zda tento dokument není nadbytečný vzhledem k důkazní hodnotě, kterou má již řidičský průkaz.

4.

Článek 7 směrnice 2006/126 stanoví:

„1.   Řidičské průkazy se vydávají pouze žadatelům, kteří:

[…]

[…]

3.   Prodloužení platnosti řidičských průkazů po skončení jejich správní platnosti je podmíněno:

[…]

Členské státy mohou omezit dobu správní platnosti uvedenou v odstavci 2 u řidičských průkazů jakékoli skupiny vydaných začínajícím řidičům s cílem použít pro tyto řidiče zvláštní opatření, zaměřená na zvýšení bezpečnosti silničního provozu.

Členské státy mohou omezit dobu správní platnosti prvního řidičského průkazu vydaného začínajícím řidičům u skupin C a D na 3 roky, aby mohly na tyto řidiče uplatnit zvláštní opatření s cílem zvýšit bezpečnost silničního provozu na svém území.

Členské státy mohou omezit dobu správní platnosti uvedenou v odstavci 2 u jednotlivých řidičských průkazů jakékoli skupiny, pokud se zjistí, že je nezbytné uplatnit častější lékařské prohlídky nebo jiná zvláštní opatření, jako jsou například omezení pro řidiče dopouštějící se dopravních přestupků.

[…]“

5.

Příloha III této směrnice, nadepsaná „Minimální požadavky na tělesný a duševní stav při řízení vozidla s vlastním pohonem“, stanoví:

„DEFINICE

[…]

LÉKAŘSKÉ PROHLÍDKY

[…]

[…]

DUŠEVNÍ PORUCHY

Třída 1:

Třída 2:

[…]“

6.

Článek 51 odst. 4 zákona o bulharských dokladech totožnosti (Zakon za balgarskite lični dokumenti) stanoví:

„Doba platnosti řidičských průkazů skupin С, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E a Т činí pět let.“

7.

Článek 8 odst. 1 nařízení č. 36 o požadavcích na psychickou způsobilost, jakož i podmínkách a postupu provádění psychologických vyšetření u žadatelů o řidičské oprávnění, řidičů motorových vozidel a předsedů zkušebních komisí pro řidičské zkoušky, jakož i vydávání osvědčení o registraci dokládajících provedení psychologických vyšetření (Naredba no 36 ot 15.05.2006 za iziskvanijata za psichologičeska godnost i uslovijata i reda za proveždane na psichologičeskite izsledvanija na kandidati za pridobivane na pravosposobnost za upravlenie na MPS, na vodači na MPS i na predsedateli na izpitni komisii i za izdavane na udostoverenija za registratsija za izvaršvane na psichologičeski izsledvanija) ze dne 15. května 2006 (dále jen „nařízení č. 36“), stanoví:

„Osvědčení o psychické způsobilosti musí dotčené osoby předložit při každém nástupu do zaměstnání a při výkonu činností jako taxikáři nebo řidiči vozidel v rámci veřejné přepravy osob a zboží, jakož i jako předsedové zkušebních komisí pro řidičské zkoušky.“

8.

Článek 8 odst. 2 nařízení č. 36 stanoví:

„Osvědčení o psychické způsobilosti platí po dobu tří let od data vydání […].“

9.

Článek 8 odst. 4 tohoto nařízení stanoví:

„Osoby uvedené v odstavci 1 se každé tři toky od data vydání posledního osvědčení o psychické způsobilosti podrobují psychologickému vyšetření.“

10.

Článek 13 odst. 1 nařízení č. 1-157 o podmínkách a postupu vydávání řidičských průkazů, registru řidičů a jejich kázni (Naredba no 1-157 ot 1.10.2002 za uslovijata i reda za izdavane na svidetelstvo za upravlenie na motorni prevozni sredstva, otčeta na vodačite i ťahnata disciplina) ze dne 1. října 2002 (dále jen „nařízení č. 1-157“) zní následovně:

„První řidičský průkaz se vydává na základě stejnopisu protokolu o složení řidičské zkoušky zaslaného příslušným oblastním oddělením Státní inspekce motorových vozidel [Daržavna avtomobilna inspekcija, Bulharsko], přičemž dotčená osoba předloží:

1. formulář žádosti včetně příloh podle prováděcího nařízení o vydávání bulharských dokladů totožnosti (Pravilnik za izdavane na balgarskite lični dokumenti);

[…]

3. doklad o tělesné způsobilosti řidiče nebo žadatele o řidičské oprávnění vydaný praktickým lékařem, lékařskými znaleckými komisemi dopravních okrsků (TOLEK) nebo ústřední lékařskou znaleckou komisí pro oblast dopravy (TTSLEK);

4. kopii osvědčení o psychické způsobilosti pro vydání řidičského průkazu skupin C1, С, D1, D a Ttm (tramvajová kolejová vozidla);

5. kopii potvrzení o absolvování kurzu o poskytování první pomoci při dopravních nehodách, určeného pro řidiče motorových vozidel;

6. prohlášení [dotčené osoby], že nemá obvyklé bydliště v jiném členském státě Evropské unie a není držitelem platného řidičského průkazu vydaného některým členským státem Evropské unie;

7. kopii dokladu o ukončení alespoň základního vzdělání a v případě vzdělání dosaženého v zahraničí potvrzení podle čl. 110 odst. 2 nařízení č. 11 o hodnocení výsledků školního vzdělávání [Naredba no 11 ot 1 septembri 2006 g. za ocenjavane na rezultatite ot obučeněto na učenicite] ze dne 1. září 2016 […]“

11.

Článek 15 odst. 2 nařízení č. 1-157 stanoví:

„Za účelem prodloužení platnosti [řidičského průkazu] podle odstavce 1 řidiči předkládají dokumenty uvedené v čl. 13 odst. 1 bodech 1, 3 a 6, jakož i starý řidičský průkaz.“

12.

Podle článku 178c odst. 5 zákona o provozu na pozemních komunikacích (Zakon za dviženjieto po patištata) platí, že kdo bez platného osvědčení o psychické způsobilosti provádí jízdy taxi, přepravu na vlastní účet nebo veřejnou přepravu osob nebo zboží, bude potrestán peněžitou sankcí ve výši 500 bulharských leva (BGN) (přibližně 255 eur).

13.

Podle ustanovení § 35 bodu 3 doplňujících ustanovení k zákonu o změně a doplnění zákona o provozu na pozemních komunikacích (Dopalnitelnite razporedbi na Zakona za izmenenie i dopalnenie na Zakona za dviženjieto po patištata) provádí zákon o provozu na pozemních komunikacích požadavky stanovené směrnicí 2006/126.

14.

IL je držitelem řidičského průkazu pro vozidla skupin A, A1, А2, АМ, В, В1, ВЕ, С, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E a Tkt. Jeho řidičský průkaz má dobu platnosti od 28. listopadu 2019 do 28. listopadu 2024.

15.

Dne 4. srpna 2021 byl IL zastaven kontrolním orgánem za účelem kontroly, když řídil tahač, ke kterému byl připojen návěs, s nímž zajišťoval veřejnou přepravu zboží. Při kontrole bylo zjištěno, že IL není s to předložit platné osvědčení o psychické způsobilosti. Jeho poslední osvědčení o psychické způsobilosti mu bylo vydáno dne 7. října 2017 a platilo do 7. prosince 2020.

16.

Kontrolní orgán konstatoval, že byl spáchán přestupek z důvodu porušení čl. 8 odst. 1 nařízení č. 36, jelikož IL nepředložil platné osvědčení o psychické způsobilosti. Na tomto základě ředitel Oblastního ředitelství správy motorových vozidel města Plevno vydal dne 24. srpna 2021 rozhodnutí o uložení správní sankce IL, kterým IL za zjištěné porušení čl. 8 odst. 1 nařízení č. 36 a na základě čl. 178c odst. 5 zákona o provozu na pozemních komunikacích uložil zaplacení peněžité sankce ve výši 500 BGN (přibližně 255 eur).

17.

IL napadl tuto peněžitou sankci u Okresního soudu v Sevlievu (Rajonen sad Sevlievo, Bulharsko) v podstatě s tvrzením, že článek 8 nařízení č. 36 a sankce stanovená v čl. 178c odst. 5 zákona o provozu na pozemních komunikacích jsou v rozporu s ustanoveními směrnice 2006/126. Tento soud s odkazem na bod 4 přílohy III této směrnice rozhodl, že členský stát může řidičům uložit přísnější dodatečné požadavky týkající se frekvence provádění pravidelných vyšetření. Na základě této úvahy dospěl Okresní soud v Sevlievu (Rajonen sad Sevlievo) v rozsudku ze dne 10. prosince 2021 k závěru, že mezi vnitrostátním a unijním právem není rozpor a potvrdil rozhodnutí o uložení správní sankce.

18.

IL podal kasační opravný prostředek k předkládajícímu soudu, kterým je Správní soud v Gabrovu (Administrativen sad – Gabrovo), s tvrzením, že soud prvního stupně nesprávně použil směrnici 2006/126.

19.

Předkládající soud má za to, že ustanovení směrnice 2006/126 jsou nejasná a v určité míře vzájemně rozporná. Na jedné straně zdůrazňuje, že podle bodu 9 odůvodnění této směrnice musí být doklad o tom, že řidiči vozidel používaných k přepravě osob nebo zboží splňují minimální požadavky pro tělesnou a duševní způsobilost k řízení, předložen v době vystavení řidičského průkazu a poté v pravidelných intervalech. Výslovně se zde doporučuje, aby se lékařská vyšetření v tomto ohledu časově kryla s prodlužováním platnosti řidičských průkazů, a byla tedy určována dobou platnosti průkazu. Na druhé straně uvádí, že bod 4 přílohy III směrnice 2006/126 členským státům umožňuje stanovit ve vnitrostátním právu časové intervaly lékařských vyšetření řidičů náležejících do třídy 2 (řidiči vozidel skupin C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 a D1E) podle vlastního uvážení, přičemž tyto časové intervaly mohou mít jinou dobu trvání, než je doba platnosti řidičského průkazu.

20.

S ohledem na výše uvedené si předkládající soud klade otázku, zda v souladu s ustanoveními směrnice 2006/126 jsou členské státy oprávněny vyžadovat od řidičů vozidel uvedených skupin, aby se podrobovali lékařským vyšetřením za účelem zjištění jejich psychické a duševní způsobilosti v intervalech kratších, než je doba platnosti řidičského průkazu, a požadovat, kromě řidičského průkazu, zvláštní dokument dokládající tuto způsobilost, nebo zda držení platného řidičského průkazu pro tyto skupiny postačuje k prokázání uvedené způsobilosti, jelikož tato způsobilost byla zjištěna již při vydání prvního řidičského průkazu nebo při prodloužení jeho platnosti.

21.

Předkládající soud uvádí, že před ním vyvstala rovněž otázka, zda sankce stanovená bulharskými právními předpisy pro řidiče, jehož řidičský průkaz pro skupiny C, CE, Cl, C1E, D, DE, D1, D1E a Tkt je platný, který však nemůže předložit kontrolním orgánům osvědčení o psychické způsobilosti, jelikož jeho platnost uplynula, je v rozporu se synchronizovanou dobou správní platnosti řidičských průkazů a lékařských vyšetření za účelem zjištění tělesné a duševní způsobilosti stanovené směrnicí 2006/126, nebo zda použití vnitrostátních právních předpisů orgánem ukládajícím sankci vede k porušení unijního práva.

22.

Za těchto podmínek se Správní soud v Gabrovu (Administrativen sad – Gabrovo) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

23.

Předkládací rozhodnutí ze dne 22. března 2022 došlo kanceláři Soudního dvora dne 31. března 2022.

24.

Usnesením ze dne 27. května 2022, zapsaným do rejstříku dne 30. května 2022, zaslal předkládající soud ke svému předkládacímu rozhodnutí dodatek.

25.

IL, bulharská vláda a Evropská komise předložili písemná vyjádření ve lhůtě stanovené v článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie.

26.

Na základě čl. 61 odst. 1 jednacího řádu vyzval Soudní dvůr dne 14. února 2023 bulharskou vládu, aby písemně odpověděla na otázku. Odpověď na tuto otázku byla předložena ve stanovené lhůtě.

27.

Zástupce IL a zmocněnci bulharské vlády a Komise přednesli ústní vyjádření na jednání konaném dne 3. května 2023.

28.

Pravidla týkající se řidičských průkazů jsou důležitou součástí společné dopravní politiky, neboť přispívají ke zvýšení bezpečnosti silničního provozu a usnadňují volný pohyb osob. Soudní dvůr ve své judikatuře uznal, že držení řidičského průkazu řádně uznaného hostitelským státem může mít vliv na účinný výkon mnoha pracovních činností osobami, na které se vztahuje právo Unie, ať už se jedná o zaměstnance nebo osoby samostatně výdělečně činné ( 3 ). Soudní dvůr rovněž rozhodl, že držitel řidičského průkazu jej může použít k prokázání své státní příslušnosti před orgány hostitelského státu, jako by se jednalo o doklad rovnocenný občanskému průkazu nebo cestovnímu pasu ( 4 ). Na tento aspekt je důležité poukázat, neboť vlastnictví uvedených dokladů je formálním požadavkem stanoveným právními předpisy, aby bylo možné vykonávat právo volného pohybu a pobytu na území členských států. Z tohoto pohledu lze konstatovat, že řidičský průkaz přispívá k realizaci práv občanů Unie na vnitřním trhu.

29.

Navzdory pokroku dosaženému v oblasti harmonizace pravidel týkajících se řidičských průkazů existují mezi členskými státy stále značné rozdíly, pokud jde o ustanovení o časových intervalech obnovování řidičských průkazů a o podskupinách vozidel, což si vyžádalo snahu o větší harmonizaci, která by přispěla k provádění politik Unie. Takový cíl sledoval unijní normotvůrce přijetím směrnice 2006/126. Je tedy pochopitelné, že vnitrostátní opatření, jež se zdají být odchylná od opatření stanovených touto směrnicí, jsou podrobena důkladnému posouzení. To platí zejména pro požadavky na vydání řidičského průkazu, bez ohledu na pravomoc členských států stanovit v určitých případech přísnější požadavky.

30.

Jak jsem uvedl v úvodu, předkládající soud se v podstatě táže, jaké jsou požadavky kladené směrnicí 2006/126 a zda osvědčení o psychické způsobilosti stanovené bulharskými právními předpisy spadá do mechanismů stanovených touto směrnicí, nebo zda musí být spíše považováno za neodůvodněnou překážku volného pohybu osob, a tudíž za opatření neslučitelné s jedním z výše uvedených legislativních cílů ( 5 ). To bude v zásadě záviset na funkci, která je tomuto dokumentu přiznána. Jeví se, že druhá otázka, položená předkládajícím soudem později, upřesňuje první otázku, kdežto třetí otázka je položena pouze pro případ, že odpověď na druhou otázku bude kladná. Považuji za logické zabývat se otázkami v pořadí, v jakém byly položeny.

31.

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda ustanovení unijního práva, zvláště směrnice 2006/126 umožňují členským státům vyžadovat od řidičů vozidel skupin C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 a D1E, aby se podrobovali lékařským vyšetřením za účelem zjištění jejich psychické a duševní způsobilosti v intervalech kratších, než je doba platnosti řidičského průkazu, a požadovat v této souvislosti zvláštní dokument (jiný než řidičský průkaz), který dokládá jejich způsobilost, nebo potvrdit, že držení řidičského průkazu dokládá i psychickou a duševní způsobilost řidiče, jelikož tato způsobilost byla ověřena již při vydání prvního řidičského průkazu nebo při prodloužení jeho platnosti.

32.

Posouzení této otázky vyžaduje, aby bylo nejprve zjištěno, zda požadavek psychické způsobilosti stanovený v bulharské právní úpravě spadá do působnosti směrnice 2006/126. Teprve až bude tento aspekt zjištěn, bude třeba následně určit, jakým požadavkům musí dotčená bulharská právní úprava vyhovět.

33.

Jak vyplývá z čl. 4 odst. 1 směrnice 2006/126, řidičský průkaz opravňuje k řízení vozidel s vlastním pohonem zařazených ve skupinách definovaných v uvedené směrnici. Jinak řečeno, k výkonu pracovní činnosti v oblasti silniční přepravy osob a zboží je nezbytné, aby řidič byl držitelem řidičského průkazu příslušné skupiny.

34.

Podle čl. 7 odst. 1 písm. a) směrnice 2006/126 se řidičské průkazy vydávají pouze žadatelům, kteří složili zkoušku dovedností a chování a teoretickou zkoušku a splňují minimální požadavky na tělesnou a duševní způsobilost uvedené v příloze III směrnice. Ustanovení čl. 7 odst. 3 písm. a) kromě toho vyžaduje, aby prodloužení platnosti řidičského průkazu bylo podmíněno splňováním těchto minimálních požadavků na tělesnou a duševní způsobilost pro držitele řidičských průkazů skupin C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 a D1E.

35.

Z použití relevantních ustanovení směrnice 2006/126 vyplývá, že duševní způsobilost držitelů řidičských průkazů skupin C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 a D1E, a zejména osob pracujících jako řidiči z povolání, již byla hodnocena a potvrzena v době vydání a prodloužení platnosti těchto průkazů. S ohledem na toto zjištění se jeví jako zvláštní vyžadovat od držitelů platného řidičského průkazu, aby byli navíc držiteli zvláštního osvědčení o duševní způsobilosti.

36.

Povinnost být držitelem takového osvědčení představuje dodatečný požadavek, jelikož cíle těchto osvědčení jsou již pokryty lékařskými vyšetřeními týkajícími se duševního zdraví požadovanými směrnicí 2006/126. Potřeba splnit požadavky na bezpečnost silničního provozu, volný pohyb osob, potřeba bránit narušení hospodářské soutěže a zvláštní odpovědnost řidičů, což jsou cíle uvedené v bodech 8 a 9 odůvodnění směrnice 2006/126, které prokazují, že minimální požadavky týkající se duševní způsobilosti byly splněny již při vydání řidičského průkazu, jsou totiž harmonizovaným způsobem již chráněny na základě čl. 7 odst. 1 a 3 a přílohy III této směrnice.

37.

Neexistuje žádný objektivní důvod předpokládat, že činnost řidiče z povolání vyvolává specifické problémy v oblasti bezpečnosti silničního provozu, které nejsou pokryty vyšetřením duševní způsobilosti stanoveným směrnicí 2006/126. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že ve většině případů jsou řidičské průkazy pro skupiny C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 a D1E získávány jejich držiteli právě za účelem výkonu činnosti řidiče z povolání. Vzhledem k tomu, že směrnice 2006/126 stanoví rovněž minimální požadavky na duševní způsobilost řidičů vozidel těchto skupin, je zřejmé, že tyto požadavky zahrnují také normy, které musí řidiči splňovat na duševní úrovni, aby mohli vykonávat svou pracovní činnost.

38.

Tvrdit nelze ani to, že harmonizace provedená směrnicí 2006/126 ponechává prostor pro zavedení požadavků týkajících se „psychické způsobilosti“, které nespadají do kategorie duševní způsobilosti. Duševní zdraví, a tedy i duševní způsobilost, v konečném důsledku zahrnují emocionální, psychologickou a sociální pohodu, a tedy i pojmy „psychické zdraví“ a „psychická způsobilost“.

39.

Cílem směrnice 2006/126 je harmonizovat minimální požadavky týkající se duševní způsobilosti a v bodech 13.1 a 13.2 její přílohy III jsou upřesněny duševní poruchy, které je třeba v tomto ohledu zohlednit. Bod 13.1 konkrétně odkazuje specificky na „vážné duševní poruchy“ […], „traumata“, přičemž pojem „trauma“ lze vykládat v širokém pojetí zahrnujícím zejména akutní nebo chronickou událost emocionální, psychologické a sociální povahy. Z toho vyplývá na jedné straně, že „psychická způsobilost“ je prvkem, který může spadat do oblasti působnosti této směrnice jako prvek „duševní způsobilosti“, a na druhé straně, že unijní normotvůrce již posoudil, do jaké míry by měly být duševní poruchy zohledněny pro účely vydávání řidičských průkazů.

40.

Argumenty předložené bulharskou vládou tento závěr nevyvracejí, jak vysvětlím níže.

41.

Bulharská vláda zaprvé tvrdí, že „psychickou způsobilost“ ve smyslu vnitrostátní právní úpravy nelze chápat jako „duševní zdraví“ a neexistenci duševní poruchy nebo nemoci, ale jako způsobilost k výkonu povolání/činnosti. Podle bulharské vlády nejsou psychologická vyšetření lékařskými vyšetřeními. Jedná se o odlišné řízení a zcela jiný typ odborného posouzení. Konkrétně se jedná o profesní výběrové řízení prováděné psychology na základě čistě psychologických a nelékařských kritérií za použití metod experimentální a diferenciální psychologie.

42.

Je však třeba poukázat na skutečnost, že bulharská vláda připouští, že bulharská právní úprava „má za cíl zjistit psychickou způsobilost k řízení motorových vozidel bez rizika zavinění dopravních nehod s ohledem na profesně relevantní psychické vlastnosti“. V důsledku toho se jeví, že předmětem vyšetření psychické způsobilosti je rovněž osvědčení emocionální, psychologické a sociální pohody dotyčné osoby, která je nezbytným požadavkem pro řízení vozidel skupin C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 a D1E. Vzhledem k tomu, že oba druhy vyšetření jsou samotnou svou podstatou spjaty s řízením specifického vozidla, je jejich cílem zajištění bezpečnosti silničního provozu. Z tohoto hlediska se jeví, že mezi typem vyšetření psychické způsobilosti, který je předmětem bulharské právní úpravy, a posouzením upraveným směrnicí 2006/126 není zásadní odlišnost.

43.

Bulharská vláda zadruhé tvrdí, že dotčená vnitrostátní právní úprava byla v platnosti již před přijetím této směrnice. Ačkoli bulharská vláda vysvětluje, že dotčená vnitrostátní právní úprava „nijak neodkazuje na směrnici 2006/126“, neuvádí, zda bulharské orgány při provádění směrnice provedly posouzení slučitelnosti za účelem zjištění, zda dotčená právní úprava spadá do mechanismů stanovených touto směrnicí. Při neexistenci takového posouzení slučitelnosti přetrvávají z tohoto hlediska pochybnosti.

44.

Zatřetí musím upozornit na určitou nesoudržnost v argumentaci bulharské vlády, neboť ta na jedné straně vysvětluje, že při psychologickém vyšetření stanoveném vnitrostátní právní úpravou „musí řidiči z povolání předložit platný řidičský průkaz, což implicitně předpokládá splnění všech základních požadavků, včetně minimálních požadavků na tělesnou a duševní způsobilost k řízení“. Na druhé straně bulharská vláda trvá na nutnosti psychologického posouzení za účelem získání prognózy budoucího chování dotčené osoby v silniční dopravě a rizika zavinění dopravní nehody.

45.

Argumentaci předloženou bulharskou vládou na podporu teze, podle níž se posouzení psychické způsobilosti, které je předmětem vnitrostátní právní úpravy, významně liší od posouzení duševní způsobilosti stanovené směrnicí 2006/126, nepovažuji za přesvědčivou, neboť je zjevné, že funkce obou druhů dokladů (řidičského průkazu a osvědčení o psychické způsobilosti) se překrývají, a tudíž existuje nebezpečí záměny, pokud jde o jejich praktické využití. Tato okolnost přitom citelně ohrožuje funkci řidičského průkazu jakožto dokumentu osvědčujícího způsobilost k řízení motorového vozidla. Jak totiž potvrdila bulharská vláda na jednání, na bulharském území jsou vyžadovány oba dokumenty, zatímco k oprávnění řídit motorové vozidlo v celé Unii by měl stačit pouze řidičský průkaz.

46.

Z výše uvedeného vyplývá, že jelikož se dotčená bulharská právní úprava v podstatě týká aspektů, které již byly předmětem minimální harmonizace, je třeba mít za to, že tato právní úprava spadá do působnosti směrnice 2006/126. S ohledem na skutečnost, že tato směrnice harmonizuje minimální požadavky na duševní způsobilost k řízení vozidel spadajících do výše uvedené skupiny, neshledávám žádný objektivní důvod, který by ospravedlňoval uložení dalších požadavků v případě, kdy je řízení pracovní činností.

47.

Jak vysvětlím podrobněji, mám za to, že čl. 7 odst. 1 a 3 a příloha III směrnice 2006/126 neumožňují existenci vnitrostátních opatření, která ukládají řidičům poskytujícím určité dopravní služby povinnost mít rovněž zvláštní dodatečné osvědčení o duševní způsobilosti, jelikož držení platného řidičského průkazu již osvědčuje duševní způsobilost řidiče.

48.

Psychická a duševní způsobilost řidiče je obvykle ověřována při vydání řidičského průkazu. Vyvstává však otázka, zda mohou členské státy vyžadovat prokázání dodatečné psychické a duševní způsobilosti i později, zejména při prodlužování platnosti řidičského průkazu.

49.

V tomto ohledu je třeba poznamenat, že bod 4 přílohy III směrnice 2006/126 (ve verzi ve francouzském jazyce) stanoví, že „[l]es candidats doivent faire l’objet d’un examen médical avant la délivrance initiale d’un permis et [que], par la suite, les conducteurs sont contrôlés conformément au système national en vigueur dans l’État membre de résidence normale où a lieu le renouvellement de leur permis de conduire [žadatelé jsou povinni podrobit se lékařskému vyšetření před vydáním prvního řidičského průkazu a [že] poté jsou řidiči kontrolováni při každém prodlužování platnosti řidičského průkazu v souladu s vnitrostátním systémem platným v členském státě obvyklého bydliště]“. Srovnávací analýza různých jazykových verzí vede k závěru, že tato věta musí být vykládána v tom smyslu, že dotčené vyšetření musí být provedeno při prodlužování platnosti řidičského průkazu ( 6 ).

50.

Je třeba poznamenat, že bulharská jazyková verze tohoto ustanovení plně neodpovídá ostatním jazykovým verzím směrnice 2006/126, neboť v ní chybí poslední věta. Toto opomenutí však nemůže vést k odlišnému výkladu unijního práva. V souladu s ustálenou judikaturou nezbytnost jednotného použití, a tím i jednotného výkladu aktu Unie vylučuje, aby byl tento akt posuzován izolovaně v jedné ze svých verzí, ale vyžaduje, aby byl vykládán jak s ohledem na skutečnou vůli jeho autora, tak na cíl jím sledovaný, zejména ve světle všech jazykových verzí ( 7 ).

51.

I přes opomenutí, ke kterému došlo v bulharském jazykovém znění tohoto ustanovení, tedy z ostatních jazykových verzí směrnice 2006/126 jasně vyplývá, že unijní normotvůrce usiluje o to, aby se lékařská vyšetření časově kryla s prodlužováním platnosti řidičských průkazů. Jak správně uvedl předkládající soud ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, čtvrtá věta bodu 9 odůvodnění této směrnice podporuje tento výklad v rozsahu, v němž výslovně uvádí, že „tato vyšetření [by se] měla časově krýt s prodlužováním platnosti řidičských průkazů a měla by tedy být určována dobou platnosti průkazu“.

52.

Z toho vyplývá, že mezi bodem 9 odůvodnění a bodem 4 přílohy III směrnice 2006/126 neexistuje žádný rozpor, neboť obě ustanovení odkazují na potřebu docílit toho, aby se lékařské prohlídky časově kryly s prodlužováním platnosti řidičských průkazů.

53.

Je tedy třeba posoudit, zda tato okolnost brání tomu, aby členské státy mohly vyžadovat prokázání dodatečné psychické a duševní způsobilosti v intervalech kratších, než je doba platnosti řidičského průkazu ( 8 ).

54.

V tomto ohledu je třeba rozlišovat různé skupiny vozidel. Podle čl. 7 odst. 2 písm. b) směrnice 2006/126 mají průkazy vydané členskými státy pro skupiny C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 a D1E, kterých se týká projednávaná věc, správní platnost 5 let.

55.

Jak jsem uvedl v tomto stanovisku, bod 4 přílohy III směrnice 2006/126 stanoví, že „žadatelé jsou povinni podrobit se lékařskému vyšetření před vydáním prvního řidičského průkazu a [že] poté jsou řidiči kontrolováni při každém prodlužování platnosti řidičského průkazu v souladu s vnitrostátním systémem“. Vycházíme-li z předpokladu, že znění ustanovení je výchozím bodem pro jakýkoli výklad, je třeba konstatovat, že znění výše uvedených ustanovení v jejich vzájemném spojení podle mého názoru neponechává žádný prostor pro výklad. Dotčená ustanovení totiž nezmiňují možnost, že by členské státy mohly stanovit kratší lhůty mezi lékařskými prohlídkami řidičů vozidel třídy 2.

56.

Ačkoli bod 5 přílohy III směrnice 2006/126 stanoví, že „pravidla stanovená členskými státy pro vydání nebo každé další prodloužení platnosti řidičského průkazu mohou být přísnější než pravidla stanovená v této příloze“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska), je třeba upřesnit, že toto ustanovení se týká možnosti uložit požadavky, které jdou nad rámec „minimálních požadavků na tělesný a duševní stav při řízení vozidla s vlastním pohonem“ stanovených v uvedené příloze. Jinými slovy, již samotný název přílohy prozrazuje, které aspekty podléhají minimální harmonizaci směrnicí 2006/126. Jedná se o požadavky na tělesný a duševní stav ( 9 ).

57.

Členské státy tedy mohou určit způsob provádění lékařských prohlídek a být přísnější, pokud jde o duševní způsobilost řidičů vozidel třídy 2, aby zohlednily specifické bezpečnostní potřeby této skupiny vozidel. Naproti tomu se nelze jednostranně odchýlit od doby platnosti řidičského průkazu upravené v čl. 7 odst. 2 písm. b) směrnice 2006/126, aby mohlo být požadováno prokázání dodatečné psychické a duševní způsobilosti.

58.

Ačkoli čl. 7 odst. 3 pátý pododstavec směrnice 2006/126 výjimečně umožňuje členským státům omezit dobu správní platnosti řidičského průkazu jakékoli skupiny v individuálních případech „pokud se zjistí, že je nezbytné uplatnit častější lékařské prohlídky“, aby byla zajištěna bezpečnost silničního provozu, je třeba konstatovat, že toto ustanovení potvrzuje již zmíněnou zásadu, podle níž se lékařské prohlídky musí časově krýt s prodlužováním platnosti řidičského průkazu, a musí být tedy určeny dobou platnosti tohoto průkazu.

59.

Z výše uvedeného vyplývá, že členské státy nemají pravomoc požadovat prokázání dodatečné psychické a duševní způsobilosti v časových intervalech kratších, než je doba platnosti řidičského průkazu.

60.

Závěry výše uvedené analýzy umožňují odpovědět na otázku, zda jsou členské státy oprávněny požadovat zvláštní dokument (jiný než řidičský průkaz) dokládající psychickou a duševní způsobilost.

61.

Zaprvé, jak jsem vysvětlil v tomto stanovisku, cíle osvědčení o duševní způsobilosti požadovaného bulharskými právními předpisy jsou již pokryty lékařskými prohlídkami týkajícími se duševního zdraví, které požaduje směrnice 2006/126. Řidičský průkaz, jak jej upravuje tato směrnice, má tedy potřebnou vypovídací hodnotu o psychické a duševní způsobilosti k řízení motorového vozidla příslušné skupiny.

62.

Zadruhé jsem uvedl, že směrnice 2006/126 vyžaduje, aby se lékařské prohlídky prováděly před vydáním prvního řidičského průkazu a poté při prodlužování platnosti řidičského průkazu. Podle mého názoru tedy neexistuje prostor pro vydání takového dokumentu, jako je osvědčení o psychické způsobilosti, v jiném okamžiku, než je okamžik stanovený touto směrnicí.

63.

Zatřetí je třeba poznamenat, že směrnice 2006/126 sice stanoví pouze minimální harmonizaci vnitrostátních ustanovení, která se týkají podmínek, za kterých může být řidičský průkaz vydán, avšak zajišťuje úplnou harmonizaci dokladů prokazujících existenci řidičského oprávnění, které členské státy musí uznat podle čl. 2 odst. 1 této směrnice ( 10 ). Tato okolnost logicky vylučuje koexistenci řidičského průkazu s jakýmkoli jiným vnitrostátním dokladem plnícím stejnou funkci.

64.

S ohledem na výše uvedené úvahy se jeví jako zbytečné požadovat po řidičích, aby předložili zvláštní dokument dokládající psychickou a duševní způsobilost. Kromě toho se mi jeví, že nelze vyloučit, že požadavek opatřit si takové osvědčení se stane dodatečnou administrativní zátěží, která může představovat neodůvodněnou překážku, a tudíž může narušit volný pohyb osob, což přísluší posoudit předkládajícímu soudu. Existence takové překážky je zjevná, pokud správní řízení vyžaduje zaplacení dodatečného poplatku ( 11 ), což je případ projednávané věci, jak potvrdila bulharská vláda na jednání v odpovědi na otázku položenou Soudním dvorem.

65.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji odpovědět na první otázku tak, že čl. 7 odst. 1 a 3 a příloha III směrnice 2006/126 musí být vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát požadoval po držiteli řidičského průkazu platného pro skupiny C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 a D1E, aby se podrobil lékařskému vyšetření za účelem zjištění jeho duševní způsobilosti v intervalech kratších, než je doba platnosti jeho řidičského průkazu, a aby v tomto ohledu vyžadoval, kromě řidičského průkazu, zvláštní dokument dokládající jeho duševní způsobilost.

66.

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda je čl. 7 odst. 1 směrnice 2006/126 slučitelný s vnitrostátní právní úpravou, která – kromě minimálních požadavků na řidičské zkoušky (příloha II této směrnice) a minimálních požadavků na tělesný a duševní stav při řízení vozidla s vlastním pohonem (příloha III uvedené směrnice) – stanoví další podmínky, které mají osvědčit psychickou způsobilost řidičů vozidel používaných k přepravě osob nebo zboží.

67.

Na úvod je třeba poznamenat, že odůvodnění, které vedlo předkládající soud k položení dvou doplňujících otázek, je velmi stručné, což ztěžuje jejich pochopení. Je však zřejmé, že účelem druhé otázky je přeformulovat a vyjasnit otázku první. Jeví se tedy, že předkládající soud chce získat informace o povaze vyšetření, která může členský stát zavést v rámci své vnitrostátní právní úpravy, jak je tomu ve věci v původním řízení. Na základě těchto informací bude moci předkládající soud posoudit, zda je vnitrostátní právní úprava v souladu s ustanoveními směrnice 2006/126. Skutečnost, že tento soud výslovně uvádí, že dotčená bulharská právní úprava stanoví „dodatečné podmínky“ k podmínkám stanoveným touto směrnicí, je podle mě důležitým faktorem, který je třeba při posuzování této otázky zohlednit.

68.

Jak jsem uvedl výše, z čl. 7 odst. 1 písm. a) směrnice 2006/126 vyplývá, že řidičské průkazy se vydávají pouze žadatelům, kteří složili zkoušku dovedností a chování a teoretickou zkoušku a splňují zdravotní požadavky, v souladu s ustanoveními příloh II a III této směrnice. Článek 7 odst. 3 písm. a) uvedené směrnice vyžaduje, aby prodloužení platnosti řidičských průkazů bylo podmíněno trvalým splňováním minimálních požadavků na tělesnou a duševní způsobilost k řízení podle přílohy III téže směrnice.

69.

Vzhledem k tomu, že ustanovení obsažená v přílohách II a III směrnice 2006/126 ukládají členským státům povinnosti, považuji za nezbytné pozorně se jimi zabývat. Příloha II obsahuje minimální požadavky na řidičské zkoušky s cílem zajistit, aby žadatelé měli znalosti a dovednosti a vykazovali chování nezbytné pro řízení. Takto zavedená zkouška musí zahrnovat zkoušku znalostí a zkoušku dovedností a chování.

70.

Příloha III směrnice 2006/126 stanoví minimální požadavky týkající se tělesného a duševního stavu. Oddíl zabývající se „duševními poruchami“ v bodech 13.1 a 13.2 definuje minimální požadavky týkající se duševní způsobilosti k řízení vozidel s vlastním pohonem. Bod 13.1 uvádí, za jakých okolností nelze vydat ani prodloužit řidičský průkaz žadatelům nebo řidičům vozidel třídy 1, a sice v případech vážných duševních poruch, těžké mentální retardace, vážných poruch způsobených stárnutím, nebo poruch osobnosti vedoucím k vážným poruchám úsudku, chování nebo přizpůsobivosti chování. Řidičský průkaz může být těmto žadatelům nebo řidičům vydán či prodloužen, pouze pokud je „žádost podložena posudkem příslušného zdravotnického orgánu, a v případě potřeby podmíněna pravidelnými lékařskými kontrolami“.

71.

Pokud jde o řidiče vozidel třídy 2, kteří jsou předmětem této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, bod 13.2 této přílohy III doplňuje ustanovení obsažené v uvedeném bodě 13.1 a umožňuje příslušným zdravotnickým orgánům členských států zohlednit dodatečná rizika a nebezpečí spojená s řízením vozidel, na která se vztahuje definice této třídy.

72.

S ohledem na výše uvedené lze konstatovat, že směrnice 2006/126 nebrání členským státům v zavedení přísnějších podmínek pro vyšetření duševní způsobilosti řidičů vozidel skupin C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 a D1E pouze pro řidiče třídy 2, v rozsahu, v němž jsou tyto přísnější podmínky nezbytné k osvědčení nepřítomnosti duševní poruchy s ohledem na dodatečná rizika a nebezpečí spojená s řízením těchto skupin vozidel.

73.

Z bodu 4 uvedené přílohy III totiž vyplývá, že řidiči třídy 2 jsou povinni podrobit se pravidelným lékařským prohlídkám stanoveným vnitrostátními právními předpisy při prodlužování platnosti řidičského průkazu. Nejdůležitější je však skutečnost, že bod 5 téže přílohy III výslovně stanoví, že požadavky stanovené členskými státy pro vydání nebo každé další prodloužení platnosti řidičského průkazu mohou být přísnější než pravidla stanovená v příloze.

74.

V důsledku toho mohou členské státy při stanovení lékařských prohlídek, kterým se musí podrobit řidiči třídy 2, zavést přísnější požadavky pro řidiče třídy 2 než pro řidiče třídy 1, aby odhalily případné „duševní poruchy“ uvedené v bodě 13.2 přílohy III směrnice 2006/126. Cílem takového přístupu je přizpůsobit lékařské prohlídky pro osvědčení duševní způsobilosti řidičů specifickým bezpečnostním potřebám této skupiny vozidel.

75.

Bylo by však nesprávné z toho vyvozovat, že směrnice 2006/126 svěřuje členským státům neomezenou pravomoc. Naopak opatření přijímaná členskými státy musí být součástí cílů této směrnice. Z článku 7 ve spojení s přílohou III této směrnice lze vyvodit, že to vylučuje zvláště uložení dodatečných arbitrárních požadavků jiných než lékařských vyšetření stanovených uvedenou směrnicí za účelem prokázání způsobilosti k řízení vozidla s vlastním pohonem.

76.

Členské státy nemohou stanovit ani nové kategorie požadavků jiné než ty, které jsou stanoveny v přílohách II a III směrnice 2006/126, jinak by ohrozily cíl této směrnice spočívající v harmonizaci. Druhá věta bodu 8 odůvodnění výslovně uvádí, že „[j]e zapotřebí sblížit normy pro řidičské zkoušky a pro vydávání řidičských průkazů.“ Přitom právě stanovením nových požadavků na duševní způsobilost by se členské státy dostaly do rozporu s tímto cílem.

77.

Stejně tak je třeba připomenout, že členské státy jsou při ukládání požadavků, které jdou nad rámec minimální harmonizace, vázány obecnými zásadami unijního práva, včetně základních práv a základních svobod vnitřního trhu ( 12 ). Pokud se tedy vnitrostátní orgány rozhodnou zavést přísnější vyšetření s cílem vyloučit duševní poruchy, které by mohly představovat riziko pro bezpečnost silničního provozu, musí se ujistit, že každé omezení volného pohybu osob, které by z toho mohlo vyplývat, je řádně odůvodněno a v souladu se zásadou proporcionality ( 13 ).

78.

V tomto ohledu je třeba konstatovat, že v projednávané věci vychází bulharská vláda z předpokladu, že se psychologický test stanovený v její vnitrostátní právní úpravě významně liší od vyšetření duševní způsobilosti stanoveného ve směrnici 2006/126, avšak nepředkládá žádný důkaz, že je její tvrzení pravdivé nebo že dotčený psychologický test skutečně přináší přidanou hodnotu pro bezpečnost silničního provozu. Kromě toho je třeba poznamenat, že bulharská vláda nezaujala stanovisko k prohlášení učiněnému Komisí na jednání, podle něhož unijní právo již obsahuje dostatečnou právní úpravu k zohlednění bezpečnostních požadavků spojených s přepravou zboží a cestujících, a to v oblasti uznávání odborných kvalifikací ( 14 ). Z těchto důvodů mám za to, že dodatečnou administrativní zátěž, která pro řidiče znamená povinnost opatřit si osvědčení o psychické způsobilosti, lze jen obtížně odůvodnit, s výhradou ověření, která musí provést předkládající soud.

79.

Kromě toho i v případě, že by se psychologický test stanovený v bulharské vnitrostátní právní úpravě skutečně významně lišil od vyšetření duševní způsobilosti stanoveného směrnicí 2006/126, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu, pochybuji o tom, že by zavedení psychologického testu, jehož cílem je získat prognózu budoucího chování dotčené osoby v silniční dopravě a rizika zavinění dopravní nehody, který není založen na požadavcích směrnice 2006/126, mohlo být považováno za slučitelné s unijním právem. Cílem dotčeného psychologického testu je totiž ve skutečnosti vytvořit novou kategorii požadavků a vyšetření, které nejsou lékařskými vyšetřeními zaměřenými na ověření neexistence duševních poruch, jež by mohly představovat nebezpečí pro bezpečnost silničního provozu, což je právě to, co směrnice 2006/126 vylučuje.

80.

Z výše uvedených důvodů navrhuji odpovědět na druhou předběžnou otázku tak, že čl. 7 odst. 1 a 3 a příloha III směrnice 2006/126 musí být vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby vnitrostátní právní úprava zavedla nové kategorie dodatečných podmínek, nad rámec minimálních požadavků na duševní způsobilost stanovených v příloze III, které mají osvědčovat psychickou způsobilost řidičů vozidel s vlastním pohonem používaných k přepravě osob a zboží.

81.

Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda dodatečné požadavky povolené směrnicí 2006/126 musí mít stejnou dobu platnosti, jako je doba platnosti řidičských průkazů. Tato otázka se podle všeho překrývá s první otázkou položenou předkládajícím soudem a byla již meritorně zodpovězena v rámci posouzení první a druhé otázky.

82.

Analýza těchto otázek totiž ukázala, že jakýkoli přísnější požadavek zavedený – v souladu s cíli směrnice 2006/126, jakož i se zásadou proporcionality ( 15 ) – na vnitrostátní úrovni, pokud jde o tělesnou a duševní způsobilost řidičů vozidel používaných k přepravě osob a zboží, musí být synchronizován s dobou správní platnosti řidičských průkazů a lékařských vyšetření prováděných při jejich vydávání nebo prodlužování ( 16 ).

83.

S ohledem na podrobnou analýzu obsaženou v tomto stanovisku, jakož i na odpovědi, které navrhuji podat na první dvě otázky, mám za to, že na třetí otázku není nutné zvlášť odděleně odpovídat.

84.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Správním soudem v Gabrovu (Administrativen sad – Gabrovo, Bulharsko) odpověděl takto: