1.

„To, co uděláme mezi lety 2020 a 2030, […] bude rozhodující dekáda pro budoucnost lidstva na Zemi. Budoucnost není určena, budoucnost je v našich rukou.“ ( 2 )

2.

Evropská unie se na řízení budoucnosti podílí částečně prostřednictvím směrnice o stanovištích ( 3 ).

3.

Projednávaná věc je jednou ze série věcí, jejichž prostřednictvím Evropská komise tento nástroj prosazuje. Proti Spolkové republice Německo zahájila řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU z důvodu nesplnění povinností, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích.

4.

Skutečně, jedná se o čtvrtou žalobu pro nesplnění povinnosti v této oblasti, která byla Soudnímu dvoru předložena po rozsudcích ze dne 5. září 2019, Komise v. Portugalsko (Vyhlášení a ochrana zvláštních oblastí ochrany) ( 4 ) a ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Řecko ( 5 ), vedle projednávané věci C‑444/21, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), ke které jsem nedávno předložila své stanovisko ( 6 ). Kromě toho je u Soudního dvora projednávána další žaloba podobného typu ( 7 ) a probíhají řízení o nesplnění povinnosti proti několika dalším členským státům ( 8 ).

5.

Po krátkém popisu průběhu těchto řízení o nesplnění povinnosti proti Německu (II) nejprve připomenu směrnici o stanovištích a její čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 (III). Následně provedu v souladu s žádostí Soudního dvora analýzu druhého žalobního důvodu uplatněného Komisí v projednávané věci, který se týká porušení čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích s ohledem na požadavky na cíle ochrany (IV).

6.

Projednávaná věc se týká plnění povinností podle čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích ze strany Německa v alpínské, atlantské a kontinentální biogeografické oblasti ( 9 ).

7.

Pro každou z těchto oblastí přijala Komise rozhodnutími přijatými v letech 2003 a 2004 seznam lokalit významných pro Společenství (dále jen „LVS“) na německém území ( 10 ). Komise následně tyto seznamy aktualizovala, zejména rozhodnutími přijatými v letech 2007 a 2008 ( 11 ). Projednávaná věc se týká celkového počtu 4606 lokalit uvedených v předmětných rozhodnutích Komise.

8.

V návaznosti na šetření provedená v rámci řízení EU pilot zaslala Komise dne 27. února 2015 Německu výzvu dopisem podle článku 258 SFEU, v níž uvedla své stanovisko, že uvedený členský stát tím, že nevyhlásil řadu LVS jako zvláštní oblasti ochrany (dále jen „ZOO“) a nepřijal nezbytná ochranná opatření, nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích.

9.

Německo dne 24. června 2015 na výzvu dopisem odpovědělo, přičemž sdělilo pokrok ve vyhlašování ZOO a stanovování ochranných opatření. Dále Německo dne 14. ledna 2016, 7. dubna 2016, 25. července 2016, 23. prosince 2016, 27. července 2017, 22. prosince 2017 a 3. srpna 2018 zaslalo Komisi sedm aktualizací týkajících se označení ZOO a přijetí ochranných opatření.

10.

Pro toto stanovisko je důležité, že dne 26. ledna 2019 zaslala Komise dopisem Německu doplňující výzvu, v níž tvrdila, že tím, že tento členský stát nestanovil obecným a trvalým způsobem cíle ochrany a ochranná opatření, které by byly dostatečně podrobné a konkrétní pro dotčené lokality, nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 4 a článku 6 směrnice o stanovištích.

11.

Německo na doplňující výzvu odpovědělo dne 26. dubna 2019 a 11. června 2019, přičemž sdělilo svůj pokrok ve vyhlašování ZOO a stanovování ochranných opatření. Zpochybnilo názor Komise ohledně povinností vyplývajících ze směrnice o stanovištích ve vztahu k cílům ochrany a ochranným opatřením.

12.

Komise dne 13. února 2020 zaslala Německu odůvodněné stanovisko, v němž uvedla, že tvrzená porušení čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích přetrvávají. Na žádost tohoto členského státu Komise dopisem ze dne 12. března 2020 prodloužila lhůtu pro odpověď na odůvodněné stanovisko do 13. června 2020.

13.

Německo na odůvodněné stanovisko odpovědělo dne 12. června 2020. Zejména sdělilo svůj pokrok ve vyhlašování ZOO a stanovování ochranných opatření. Trvalo na svém nesouhlasu s názorem Komise na požadavky směrnice o stanovištích ohledně cílů ochrany a ochranných opatření.

14.

Vzhledem ke skutečnosti, že Německo do dne 13. června 2020 své povinnosti podle čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích stále nesplnilo, Komise podala na základě článku 258 SFEU návrhem ze dne 18. února 2022 k Soudnímu dvoru projednávanou žalobu.

15.

Prostřednictvím svého prvního žalobního důvodu Komise Soudní dvůr žádá, aby určil, že Německo porušilo čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích tím, že neoznačilo několik lokalit na svém území jako ZOO (88 ze 4606 LVS).

16.

Prostřednictvím svého druhého žalobního důvodu Komise Soudní dvůr žádá, aby určil, že Německo porušilo čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích jednak tím, že pro 88 ze 4606 LVS nestanovilo žádné cíle ochrany, a jednak tím, že v určených ZOO stanovilo obecným a trvalým způsobem cíle ochrany, které nebyly dostatečně konkrétní.

17.

Prostřednictvím svého třetího žalobního důvodu Komise Soudní dvůr žádá, aby určil, že Německo porušilo čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích zaprvé tím, že pro 737 ze 4606 LVS nestanovilo žádná ochranná opatření, a zadruhé tím, že stanovilo obecným a trvalým způsobem ochranná opatření, která nesplňují požadavky daného ustanovení.

18.

Ve své žalobní odpovědi podané dne 23. května 2022 Německo navrhuje, aby Soudní dvůr tuto žalobu v plném rozsahu zamítl jako neopodstatněnou.

19.

Komise a Německo rovněž předložily repliku a dupliku v uvedeném pořadí dne 4. července 2022 a dne 16. srpna 2022.

20.

Podle čl. 76 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora se nekonalo jednání.

21.

Připomenu ( 12 ), že ZOO zřízené podle směrnice o stanovištích ( 13 ) tvoří spolu se zvláště chráněnými oblastmi (dále jen „ZCHO“) zřízenými podle směrnice o ochraně ptáků ( 14 ) součást sítě Natura 2000 ( 15 ), což je spojitá evropská ekologická síť zaměřená na dlouhodobé přežití nejcennějších a nejohroženějších stanovišť a druhů v Evropské unii.

22.

Alpínské, atlantické a kontinentální oblasti dotčené v projednávané věci jsou součástí sítě Natura 2000, která se dělí na pět mořských oblastí a devět suchozemských biogeografických oblastí ( 16 ).

23.

Alpínská biogeografická oblast, označovaná jako „střecha Evropy“, zahrnuje pět nejdelších a nejvyšších pohoří a má velmi bohatou biologickou rozmanitost, přičemž se zde vyskytují téměř dvě třetiny rostlin na evropském kontinentu ( 17 ). Atlantská biogeografická oblast, známá jako „západní okraj Evropy“, zahrnuje dvě z nejproduktivnějších moří na světě (Severní moře a Atlantský oceán) a více než polovinu pobřeží Evropské unie, které je také bohaté na stanoviště a druhy ( 18 ). Kontinentální biogeografická oblast, nazývaná „srdce Evropy“, pokrývá více než jednu čtvrtinu Evropské unie a má vysoký stupeň biologické rozmanitosti, je známá zejména tím, že je domovem mnoha vzácných živočišných a rostlinných druhů ( 19 ).

24.

Jak jsem podrobněji vysvětlila ve svém stanovisku ve věci Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) ( 20 ), členské státy přispívají k vytváření sítě Natura 2000 v závislosti na zastoupení na jejich území příslušných typů stanovišť a druhů uvedených v přílohách směrnice o stanovištích, které vyhlašují jako ZOO.

25.

Stručně řečeno, směrnice o stanovištích předpokládá, že se ZOO budou zřizovat postupně, počínaje podnětem od členských států, na jehož základě Komise závazným aktem stanoví seznam LVS. Poté mají členské státy šest let na to, aby tyto LVS formálně vyhlásily za ZOO a zavedly nezbytná ochranná opatření.

26.

Článek 4 odst. 4 směrnice o stanovištích vyžaduje, aby členské státy vyhlásily ZOO. Stanoví, že:

„Jakmile je lokalita významná pro Společenství přijata postupem podle odstavce 2, vyhlásí příslušný členský stát co nejdříve a nejpozději do šesti let tuto lokalitu jako zvláštní oblast ochrany a podle významu lokality stanoví priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II a pro ekologickou soudržnost sítě NATURA 2000 a také podle toho, jak jsou tyto lokality ohroženy postupným znehodnocováním nebo zničením.“

27.

Současně s určením ZOO musí členský stát také zavést nezbytná ochranná opatření. To je stanoveno v čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích, který zní takto:

„Pro zvláštní oblasti ochrany stanoví členské státy nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje a vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na těchto lokalitách vyskytují.“

28.

I když směrnice o stanovištích stanoví povinnosti pro členské státy ve dvou samostatných ustanoveních, má-li být dosaženo cílů sítě Natura 2000, stanovení ZOO a stanovení nezbytných ochranných opatření představuje nedělitelný celek. Připomínám, že cílem směrnice o stanovištích je v určených částech přírody dosáhnout skutečných výsledků ( 21 ).

29.

Pokud jde o lokality na německém území, o které jde v této věci, lhůta pro splnění povinností podle čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích uplynula nejpozději v roce 2014 (viz poznámka pod čarou 11 tohoto stanoviska).

30.

Ani čl. 4 odst. 4, ani čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích stanovení cílů ochrany výslovně nezmiňují. Požadavek na stanovení cílů ochrany byl však Soudním dvorem shledán jako povinný a nezbytný krok mezi vyhlášením ZOO, jak vyžaduje čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích, a provedením ochranných opatření, jak vyžaduje čl. 6 odst. 1 této směrnice ( 22 ).

31.

Ve skutečnosti cíle ochrany, pro které byla určitá lokalita vybrána k ochraně jako ZOO, existovaly již před jejím formálním vyhlášením, alespoň do určité míry. To je patrně uznáno v judikatuře týkající se čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích ( 23 ). Toto ustanovení, které jako jediné cíle ochrany výslovně uvádí ( 24 ), má za cíl zajistit možnost dosažení cílů budoucího ZOO od okamžiku jeho zařazení na seznam LVS tím, že pro jakýkoli projekt, který může ohrozit tyto cíle, vyžaduje předchozí schválení. Proto, jak uvedla generální advokátka Kokott, „[v] okamžiku zařazení na seznam Společenství sice ještě nejsou výslovně stanoveny konkrétní cíle ochrany, ty však vyplývají ze souhrnu stanovišť a druhů, pro které je lokalita […] chráněna“ ( 25 ).

32.

Vzhledem k tomu, že cíle ochrany odrážejí důvody, proč má být konkrétní lokalita vyhlášena za ZOO, judikatura Soudního dvora tak pouze logicky vyžaduje, aby tyto cíle ochrany byly vyjádřeny v okamžiku, kdy je ZOO formálně vyhlášena. Vyjádření cílů ochrany je tedy součástí takového formálního vyhlášení ZOO. Cíle ochrany proto musí být stanoveny ve stejné šestileté lhůtě stanovené v čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích ( 26 ).

33.

Právě z tohoto hlediska nyní posoudím druhý žalobní důvod předložený Komisí v projednávané věci.

34.

V rámci svého druhého žalobního důvodu Komise tvrdí, že Německo porušilo čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích, protože nezavedlo nezbytné cíle ochrany pro několik ze 4606 dotčených lokalit.

35.

Komise v podstatě vznáší dva druhy výtek. Zaprvé některé lokality nemají vůbec žádné cíle ochrany (88 ze 4606 lokalit). Zadruhé v mnoha lokalitách nejsou cíle ochrany kvantifikované a měřitelné; nerozlišují mezi zachováním a obnovou chráněných zájmů přítomných v lokalitě; a nejsou ve vztahu ke třetím osobám závazné. Komise kromě toho tvrdí, že druhý typ nesplnění povinnosti je obecné a trvalé povahy.

36.

Níže se budu zabývat každou z těchto výtek samostatně.

37.

Komise tvrdí, že na základě informací poskytnutých Německem v rámci postupu před zahájením soudního řízení existuje 88 lokalit, pro které nejsou stanoveny vůbec žádné cíle ochrany. Opírá se o judikaturu Soudního dvora požadující stanovení cílů ochrany pro každou ZOO.

38.

V reakci na toto tvrzení Německo uvádí, že od data předání odůvodněného stanoviska do 31. března 2022 stanovilo pro tyto lokality konkrétní cíle ochrany, s výjimkou několika lokalit, u nichž se očekává, že budou ze seznamu lokalit v rámci příští aktualizace odstraněny.

39.

Jak bylo uvedeno výše (viz body 30 a 32 tohoto stanoviska), stanovení cílů ochrany je podle čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích povinné. Členské státy je musí pro lokality označené jako ZOO stanovit během šestiletého období stanoveného v tomto článku.

40.

Jak uvedla Komise, Německo nezpochybňuje, že cíle ochrany alespoň pro některé z dotčených lokalit do uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, což bylo 13. června 2020 (viz bod 12 tohoto stanoviska), nestanovilo ( 27 ).

41.

Za těchto okolností se domnívám, že tvrzení Komise, že řada lokalit postrádá cíle ochrany, musí být přijato.

42.

Komise tvrdí, že na základě informací poskytnutých Německem v rámci postupu před zahájením soudního řízení tento členský stát obecně a trvale nesplňoval své povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích tím, že systematicky stanovoval cíle ochrany, které nesplňují požadavky tohoto ustanovení. Zaprvé nejsou kvantifikovatelné a měřitelné. Zadruhé nerozlišují mezi zachováním a obnovou v lokalitě přítomných chráněných zájmů. Zatřetí nejsou ve vztahu ke třetím stranám závazné.

43.

Kromě toho Komise tvrdí, nejen že některé cíle ochrany nejsou dostatečně konkrétní, ale také představují reprezentativní model, jehož výsledkem je obecné a trvalé neplnění povinnosti ze strany Německa.

44.

Německo tvrdí, že se obecného a trvalého porušení čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích nedopustilo. Nezpochybňuje, že členské státy jsou povinny stanovit cíle ochrany specifické pro danou lokalitu. Německo však popírá, že směrnice o stanovištích vyžaduje, aby cíle ochrany byly vždy kvantifikovatelné, a že je třeba rozlišovat mezi zachováním a obnovou chráněných zájmů. Německo konečně tvrdí, že cíle ochrany stanovené v jeho právním rámci jsou závazné. Německo se domnívá, že názor Komise nemá oporu v ustanoveních směrnice o stanovištích ani v judikatuře Soudního dvora a že může být v rozporu s cíli této směrnice.

45.

Spor mezi stranami týkající se nároku podle tohoto oddílu je tedy právním sporem, nikoli sporem faktickým. Německo skutečnosti předložené Komisí nezpochybňuje. Spíše tvrdí, že tyto skutečnosti nepředstavují nesplnění povinnosti stanovit dostatečně jasné cíle ochrany. Jinými slovy, Německo oponuje názoru Komise ohledně toho, co je třeba k tomu, aby byl cíl ochrany dostatečně konkrétní.

46.

Podle mého názoru ze směrnice o stanovištích nevyplývá názor Komise, že členské státy musí vždy uvádět cíle ochrany, které jsou kvantifikovány a rozlišují mezi cíli spočívajícími v zachování a obnově. Navíc není udržitelný postoj Komise ohledně toho, co jsou závazné účinky označení ZOO. Pokud by Soudní dvůr přijal výklad, který navrhuji, měl by odmítnout tvrzení Komise, že se Německo dopustilo obecného a trvalého pochybení, když nestanovilo dostatečně konkrétní cíle ochrany, které by byly v souladu s požadavky čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích.

47.

Komise tvrdí, že existuje mnoho lokalit, které neobsahují kvantifikované a měřitelné prvky ( 28 ). Komise tvrdí, že čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích vyžaduje, aby cíle ochrany obsahovaly prvky, které v číslech vyjadřují, jaký konkrétní příspěvek pro stanoviště nebo druhy musí chráněná lokalita poskytnout k dosažení příznivého stavu z hlediska ochrany na vnitrostátní úrovni (např. zvýšení populace určitého druhu o přesný počet nových jedinců).

48.

Komise judikatuře Soudního dvora, která vyžaduje, aby cíle ochrany byly dostatečně konkrétní, rozumí tak, že je nutné je kvantifikovat (a). Komise se rovněž opírá o cíle (b) a znění (c) směrnice o stanovištích a odvolává se na příklady z jiných členských států, které zavedly kvantifikované cíle ochrany (d).

49.

Německo tvrzení Komise zpochybňuje. Tento členský stát zejména tvrdí, že konkrétní cíle ochrany, kvantifikované, či nikoli, musí být ověřitelné. I když je pro určité typy stanovišť a druhů možný čistě kvantitativní přístup, jako obecné kritérium není vhodný. Zaprvé dosažení nebo nedosažení předem stanovené hodnoty neodráží stav chráněné lokality. Zadruhé takový přístup není vhodný pro komplexní nebo dynamické chráněné lokality. Zatřetí nezohledňuje spojitost sítě Natura 2000 a existenci ekologických vazeb v rámci této sítě (e).

50.

Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, nejsem přesvědčena, že cíle ochrany nejsou v souladu s čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích pouze z toho důvodu, že nejsou kvantifikovány. Nyní se budu zabývat argumenty Komise a Německa.

51.

V judikatuře, na kterou se odvolává Komise, konkrétně v rozsudku Komise v. Řecko ( 29 ), dospěl Soudní dvůr k závěru, že cíle ochrany nebyly dostatečné, protože byly příliš obecné a nepřesné a nevztahovaly se na hlavní typy stanovišť a druhů vyskytujících se v dané lokalitě. Z tohoto rozsudku nelze vyvodit, že dostatečně konkrétní znamená kvantifikované.

52.

Judikatura tak dosud neodpověděla na otázku, zda požadavek na dostatečně konkrétní cíle ochrany znamená, že je vždy nutné je kvantifikovat. Navrhuji, aby Soudní dvůr přijal výklad, že cíle ochrany nemusí být vždy kvantifikovány, aby byly dostatečně přesné.

53.

Z judikatury vyplývá, že cíle ochrany nemohou být vágní. Musí umožnit ověření, zda opatření založená na těchto cílech mohou dosáhnout požadovaného stavu ochrany lokality. Souhlasím však s Německem, že to, zda dostatečná specifičnost vyžaduje kvantifikaci, nelze předepsat obecně, ale závisí spíše na okolnostech konkrétní lokality. Někdy je třeba cíl ochrany vyjádřit v číslech, ale zda tomu tak je, lze určit pouze případ od případu ( 30 ).

54.

Je na Komisi, aby v konkrétním případě prokázala, že ochrana typů stanovišť a druhů v konkrétní lokalitě vyžaduje stanovení kvantifikovaných cílů ochrany.

55.

Navrhovaný názor, že cíle ochrany nemusí být nutně kvantifikovány, je podpořen akademickou literaturou. Bylo zdůrazněno, že jedním z hlavních prvků cílů ochrany je ekologický význam lokalit, který se měří podle kritérií přílohy III směrnice o stanovištích, která jsou jak kvalitativní, tak kvantitativní ( 31 ).

56.

Komise hájí svůj názor, že cíle ochrany musí být kvantifikovány, přičemž se opírá o článek 1 směrnice o stanovištích, který pro typy stanovišť a druhy vymezuje „příznivý stav z hlediska ochrany“, kterého má být dosaženo.

57.

Tento argument však vzhledem k tomu, že prvky pro posouzení příznivého stavu z hlediska ochrany jsou kvalitativní i kvantitativní, není přesvědčivý ( 32 ).

58.

Komise dále uvádí, že členské státy se v rámci výboru uvedeného v článku 20 směrnice o stanovištích dohodly na stanovení kvantifikovaných referenčních hodnot označujících práh, od kterého je dosaženo příznivého stavu ochrany typu stanoviště nebo druhů pro účely jejich povinností k podávání zpráv podle článku 17 uvedené směrnice. Komise na tomto základě dochází k závěru, že cíle ochrany musí být kvantifikovány rovněž podle čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích.

59.

Komise se navíc opírá o empirické důkazy v německé zprávě za období 2013–2018 podle článku 17 směrnice o stanovištích, které prokazují, že přibližně 80 % typů stanovišť a druhů chráněných v Německu je stále z hlediska ochrany v nepříznivém stavu. Tvrdí, že Německo nedosáhlo příznivého stavu z důvodu nedostatku kvantifikovaných cílů ochrany.

60.

Německo nejprve odmítá spojitost, kterou učinila Komise, mezi referenčními hodnotami a požadavky, které musí splňovat cíle ochrany podle čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích. Tyto referenční hodnoty jsou pouze prostředkem ke splnění povinností podávání zpráv podle článku 17 uvedené směrnice a nevztahují se konkrétně na situaci v různých ZOO, ale na celé území dotčeného členského státu. Kromě toho, pokud zpráva dospěje k závěru, že u určitých stanovišť nebo druhů dosud nebylo dosaženo příznivého stavu z hlediska ochrany, nelze z toho vyvodit, že cíle ochrany stanovené pro konkrétní ZOO jsou nedostatečné. Lze pouze dovodit, že těchto cílů ochrany jako celku nebylo dosaženo. Německo odmítá, že uváděné trendy, i když nepříznivé, jsou způsobeny nedostatkem kvantifikovaných cílů ochrany.

61.

Souhlasím s Německem. Nevidím souvislost mezi nesplněnými kvantitativními prahy dohodnutými pro účely podávání zpráv a argumentem, že musí být kvantifikovány cíle ochrany.

62.

Komise se dále opírá o článek 6 směrnice o stanovištích.

63.

Pokud jde o argumenty založené na čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích, nechápu, jak by neexistence kvantifikovaných cílů ochrany byla v rozporu s požadavky na zavedení nezbytných ochranných opatření. Jak jsem uvedla ve svém stanovisku ve věci Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) ( 33 ), ochranná opatření musí odpovídat cílům ochrany. To však neznamená, že tyto cíle musí být vždy kvantifikovány.

64.

Komise své argumenty zakládá rovněž na čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, když tvrdí, že pouze kvantitativně stanovené cíle ochrany mohou sloužit jako kritérium pro posouzení vlivů plánu nebo projektu na lokalitu. Negativní vlivy na cíle ochrany lze s jistotou vyloučit pouze tehdy, jsou-li dostatečně specifikovány kvantitativními prvky. Aby to Komise doložila, nabízí příklad. Vysvětluje, že posouzení vlivů, které by navrhovaná vodní elektrárna mohla mít na chráněné druhy ryb v chráněné oblasti, může poskytnout jistotu požadovanou čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích pouze tehdy, pokud cíle ochrany oblasti poskytují údaje o počtu exemplářů těchto druhů ryb a jejich věkové struktuře nezbytné pro stanovení příznivého stavu z hlediska ochrany.

65.

Ve věci podobné takovému scénáři však Soudní dvůr rozhodl o souladu s čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, aniž byly takové kvantifikované cíle ochrany stanoveny.

66.

Věc, kterou mám na mysli, je Komise v. Německo ( 34 ). V této věci Komise zahájila proti Německu řízení o nesplnění povinnosti mimo jiné z důvodu, že nesprávně posoudilo některá opatření podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Tato opatření se týkala vybudování rybího přechodu v blízkosti elektrárny Moorburg, jenž měl vyvážit ztráty ryb uhynulých během provozu této elektrárny, který počítal s odběrem značného množství vody z nedaleké řeky. Tato řeka byla migrační cestou pro několik druhů ryb spadajících do několika oblastí Natura 2000 nacházejících se proti proudu, jejichž cíle ochrany se týkaly těchto druhů.

67.

Soudní dvůr ve svém rozsudku konstatoval, že rybí přechod měl umožnit posílení populací migrujících ryb tím, že by těmto druhům dal možnost dosáhnout rychleji jejich rozmnožovacích oblastí a tím vyrovnávat ztráty ryb uhynulých v blízkosti elektrárny Moorburg, takže by nebyly významně ovlivněny cíle ochrany oblastí Natura 2000 nacházejících se proti proudu nad touto elektrárnou. Soudní dvůr provedl posouzení, aniž se opíral o jakékoli kvantifikované cíle ochrany ( 35 ).

68.

Judikatura navíc obsahuje další příklady, které dokládají, že Soudní dvůr mohl posoudit, zda při neexistenci kvantifikovaných cílů ochrany byly splněny povinnosti podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích ( 36 ).

69.

Proto jsem názoru, že argumentace Komise vycházející z čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích nepodporuje tvrzení, že cíle ochrany musí být vždy kvantifikovány.

70.

Konečně Komise tvrdí, že trvání na kvantifikaci není z její strany nepřiměřené, protože existují členské státy, které kvantifikované cíle ochrany stanoví, přičemž uvádí příklady z Belgie, Bulharska, Litvy a Rumunska ( 37 ).

71.

Německo na tuto argumentaci reaguje prohlášením, že vybrané příklady jsou neoficiální a nepředstavují obecný přístup při stanovování cílů ochrany. Zdůrazňuje rovněž, že dotčené členské státy patří k těm, proti kterým Komise vede řízení o nesplnění povinnosti z důvodu údajného porušení čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích.

72.

Podle mého názoru nelze z praxe členských států vyvodit závěr o požadavcích stanovených směrnicí o stanovištích. Argumentace Komise proto není relevantní.

73.

Podle Německa je sice možné kvantitativní cíle ochrany stanovit pro určité typy stanovišť a druhy, ale toto stanovení není vhodné jako obecné kritérium. Tento členský stát nabízí tři důvody.

74.

Zaprvé čistě kvantitativní přístup založený na rozloze typů stanovišť nemůže odrážet stav těchto oblastí. Německo například vysvětluje, že 10% zvýšení plochy pokryté typem stanoviště (6510) nížinné sečené louky, na který se odvolává Komise, by mohlo ukazovat na zlepšení stavu ochrany, ale zároveň by se stav stávajících ploch mohl zhoršovat. Kvantifikovaný cíl ochrany by tedy sám o sobě neukázal, zda je dosaženo příznivého stavu lokality.

75.

Zadruhé kvantitativní přístup není vhodný pro složité typy stanovišť nebo chráněné oblasti s dynamickým charakterem (kde se určité prvky komplexních stanovišť nebo různé typy stanovišť v chráněné oblasti neustále přirozeně mění a vzájemně ovlivňují). Kvantitativní cíle ochrany nemohou tento žádoucí vývoj adekvátně odrážet a nejsou kompatibilní se stavem ochrany lokalit jako celku, protože tento vývoj a jeho dopad na stav ochrany nelze vyčíslit, ale měl by být hodnocen kvalitativně.

76.

Zatřetí kvantitativní cíle ochrany týkající se jednotlivých ZOO nemusí být v souladu se spojitou povahou sítě Natura 2000 a nemusí zohledňovat existenci ekologických vazeb v rámci této sítě.

77.

Německo uvádí v tomto ohledu jeden příklad. Oenanthe conioides, endemický rostlinný druh ústí Labe – což je vysoce dynamické komplexní stanoviště – je pionýrským rostlinným druhem, který kolonizuje otevřené plochy v závislosti na přílivu a odlivu. To vede k výrazným populačním výkyvům v přirozeném vývoji druhu, aniž by byl ohrožen jeho stav z hlediska ochrany, takže nedosažení referenčních hodnot pro lokality nutně neznamená, že by měla být ve prospěch druhu přijata opatření. Areál rozšíření tohoto druhu je navíc pokryt množstvím ZOO, které jsou vzájemně propojeny a jejichž populace se vzájemně ovlivňují. Evoluce druhu je dynamická nejen v rámci ZOO, ale také mezi různými ZOO, pro které je tento druh předmětem zájmu. Kvantitativní příspěvek každého ZOO k ochraně druhu jako celku také podléhá značným změnám, aniž by se celkově měnil stav ochrany. Příspěvek každého ZOO k ochraně druhu lze tedy z dlouhodobého hlediska stanovit pouze kvalitativně.

78.

Argumenty Německa považuji za přesvědčivé. Rozdíly mezi stanovišti a druhy chráněnými směrnicí o stanovištích vyžadují flexibilní přístup a volbu patřičných cílů ochrany vhodných pro potřeby konkrétní lokality případ od případu. Cíle ochrany je někdy třeba kvantifikovat, ale někdy je lze stanovit pouze kvalitativně. Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby stanovisko Komise, že cíle ochrany pro každý typ stanoviště a každý druh musí být kvantifikovány, odmítl.

79.

Závěrem se domnívám, že tvrzení Komise, že Německo porušilo čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích tím, že stanovilo cíle ochrany, které nejsou kvantifikovány, je neopodstatněné, protože směrnice o stanovištích nevyžaduje, aby byly cíle ochrany vždy kvantifikovány.

80.

Komise tvrdí, že existuje mnoho lokalit, u kterých cíle ochrany nerozlišují mezi zachováním a obnovou v lokalitě přítomných chráněných zájmů ( 38 ).

81.

Aby byly cíle ochrany v souladu se směrnicí o stanovištích, musí podle názoru Komise rozlišovat mezi tím, zda se zaměřují na zachování, nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany stanovišť a druhů v rámci ZOO.

82.

Komise se opírá o judikaturu Soudního dvora, z níž vyplývá, že cíle ochrany musí být dostatečně konkrétní, přičemž dochází k závěru, že takováto specifičnost vyžaduje rozlišování mezi zachováním a obnovou. Dále se opírá o znění směrnice o stanovištích. V tomto ohledu Komise zdůrazňuje, že takové rozlišení se opakuje v celé směrnici o stanovištích a je zásadní pro stanovení nezbytných ochranných opatření, která mají být na základě těchto cílů podle čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích provedena, a pro posouzení, zda plán nebo projekt pravděpodobně bude mít významný vliv na lokalitu podle čl. 6 odst. 3 uvedené směrnice. Nakonec se Komise odvolává na příklad z jiného členského státu ( 39 ).

83.

Na základě předpokladu, že cíle ochrany musí jasně rozlišovat mezi zachováním a obnovou, dospěla Komise k závěru, že cíle ochrany, které tímto způsobem nerozlišují, což je systematicky případ Německa, nejsou se směrnicí o stanovištích v souladu.

84.

Německo tento předpoklad Komise zpochybňuje. I když tento členský stát souhlasí s tím, že by pro každou ZOO měly být stanoveny jasné a jednoznačné cíle ochrany, tvrdí, že to, zda bude těchto cílů dosaženo zachováním nebo obnovou chráněných zájmů, závisí na skutečném stavu ZOO. Opatření k zachování nebo obnově musí být prováděna v závislosti na tom, jak se v jednotlivých případech vyvíjí skutečný stav typu stanoviště nebo druhu.

85.

Německo má za to, že při vyjadřování cílů ochrany není důvod rozlišovat mezi zachováním a obnovou, ale že by měl být definován kvalitativní nebo kvantitativní cíl, aby cíl ochrany směřoval k obnově, pokud takového cíle ještě není dosaženo, a k zachování tohoto cílového stavu, jakmile je ho dosaženo.

86.

Tento členský stát dále tvrdí, že pokud je podle názoru Komise nutné rozlišovat cíle ochrany podle toho, zda jich má být dosaženo zachováním nebo obnovou chráněných zájmů, bylo by pak nutné s každou změnou stupně ochrany v ZOO upravit odpovídající cíl ochrany pro každý typ stanoviště a druh. Zejména v dynamických stanovištích, jako je ústí Labe, kde se vyskytuje rostlinný druh Oenanthe conioides, o kterém se zmiňuje Komise, může být nutné cíle ochrany opakovaně přizpůsobovat měnícím se podmínkám prostředí. Mohlo by dojít k situaci, kdy by v mezidobí nebyly stanoveny žádné cíle ochrany zaměřené na zachování, ale pouze cíle ochrany zaměřené na obnovu, nebo naopak. Postoj Komise by proto mohl vést k mezerám v úrovni ochrany.

87.

Německo rovněž odmítá argumentaci Komise založenou na znění směrnice o stanovištích. Zejména skutečnost, že existuje dichotomie mezi cílem zachování a cílem obnovy, která se prolíná celým textem této směrnice, neprotiřečí německé praxi, protože povinný cílový stav musí být vždy buď zachován, nebo obnoven. Nejeví se také, že by se zachování a obnova měly od sebe odlišovat; výklad osmého bodu odůvodnění ve spojení s čl. čl. 3 odst. 1 směrnice o stanovištích ukazuje, že existuje jediné variabilní kritérium: cílem je obecně příznivý stav ochrany a opatření k zachování nebo obnově jsou v každém konkrétním případě založena na dynamicky se měnících okolnostech.

88.

Pokud jde o čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích, Německo souhlasí s tím, že ochranná opatření, jejichž cílem je zachovat stav chráněného zájmu, se liší od opatření, která mají za cíl jeho obnovu. Z toho však nelze vyvozovat žádné závěry ohledně požadavků, které musí cíle ochrany splňovat. Pokud jde o argumenty založené na čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, otázka, zda navrhovaný plán nebo projekt pravděpodobně bude mít významný vliv na lokalitu, závisí na konkrétních podmínkách převládajících v lokalitě v době posuzování a nikoli na formální volbě učiněné v minulosti, která cílům ochrany lokality připisuje účel spočívající v zachování, nebo obnově. Německo ostatně v této souvislosti dále tvrdí, že Soudní dvůr neshledal na cíli ochrany formulovaném bez takového rozlišení nic špatného ( 40 ).

89.

Vyžaduje směrnice o stanovištích, aby členské státy při vyjadřování cílů ochrany pro ZOO rozlišovaly mezi potřebou zachování a potřebou obnovy?

90.

Na úvod poznamenám, že podobně jako jsem uvedla v souvislosti s otázkou, zda je třeba cíle ochrany kvantifikovat (viz body 51 a 52 tohoto stanoviska), judikatura Soudního dvora, ze které vyplývá, že cíle ochrany musí být dostatečně konkrétní, se nezabývala otázkou, zda to znamená, že takové cíle musí rozlišovat mezi zachováním a obnovou. Komise se tedy nemůže opírat o tuto judikaturu za účelem odůvodnění svého názoru o nezbytnosti takového rozlišení. Kromě toho argumenty založené na praxi v jednom členském státě nejsou relevantní, jak již bylo vysvětleno v bodě 72 tohoto stanoviska.

91.

Ráda bych však zdůraznila, že celkovým cílem směrnice o stanovištích je zajištění biologické rozmanitosti, jak je uvedeno v jejím čl. 2 odst. 1. To je také vyjádřeno v bodech jejího odůvodnění:

„vzhledem k tomu, že hlavním cílem této směrnice je podpořit ochranu biologické rozmanitosti s ohledem na hospodářské, sociální, kulturní a regionální požadavky, představuje tato směrnice příspěvek k obecnému cíli udržitelného rozvoje; že zachování biologické rozmanitosti může v určitých případech vyžadovat udržování nebo přímo podporu určitých lidských činností“ ( 41 ).

92.

Zachování biologické rozmanitosti tak bude vyžadovat různá opatření v závislosti na tom, zda je stav ochrany určitých stanovišť nebo druhů příznivý, či nikoli. Stručně řečeno, stav stanoviště nebo druhu je příznivý, když k přežití v dohledné budoucnosti nepotřebuje lidský zásah ( 42 ). Při zřizování ZOO musí mít členské státy jasno o svém účelu s ohledem na obecnější úsilí o zachování biologické rozmanitosti, jakož i o stavu (příznivém či nepříznivém) stanovišť a druhů, které byly důvodem k výběru konkrétní oblasti pro zařazení do sítě Natura 2000. Mohu proto souhlasit s Německem, že cíle ochrany pro ZOO musí vyjadřovat cíle (kvalitativní nebo kvantitativní), které vyjadřují příznivý stav ochrany stanoviště a druhů, které pokrývá.

93.

Pokud je stav ochrany příznivý, dosažení těchto cílů často nebude vyžadovat žádný lidský zásah (kromě monitorování, aby se zajistilo, že pozitivní trend bude pokračovat). Zdá se však, že mnoho ZOO nedosahuje příznivého stavu ochrany stanovišť a druhů, které pokrývají ( 43 ). Zároveň se příznivý stav ochrany může změnit v důsledku události (přirozené nebo vyvolané člověkem), která způsobí jeho zhoršení (například vážné dlouhodobé sucho nebo únik ropy do řeky). Dosažení cílů bude v takovém případě vyžadovat aktivní lidská opatření. Ochranná opatření nezbytná k dosažení stejného cíle tak mohou být někdy zaměřena na zachování a někdy na obnovu. Stanovení cílů, které po dosažení prokazují, že stav ochrany je příznivý, umožňuje přijmout opatření nezbytná k dosažení těchto cílů.

94.

Zatímco cíle zůstávají stejné (nebo může být potřeba je v průběhu času mírně upravit), opatření je třeba neustále přizpůsobovat a zaměřovat se buď na zachování, anebo na obnovu. Podle mého názoru to, co je vyjádřeno pojmem cíle ochrany, jsou cíle, kterých má být v rámci ZOO dosaženo. Cíle ochrany proto nemusí být stanoveny z hlediska zachování nebo obnovy.

95.

Orgány odpovědné za správu ZOO si musí být vždy vědomy, zda dosažení cílů ochrany vyžaduje zachování, anebo aktivnější obnovovací opatření, a musí odpovídajícím způsobem ochranná opatření upravit. Podle mého názoru je důležité rozlišovat mezi zachováním a obnovou na úrovni ochranných opatření, nikoli na úrovni cílů ochrany. Takové chápání umožňuje rozlišování mezi pojmy „cíle ochrany“ a „ochranná opatření“. Cíle ochrany jsou v tomto ohledu stabilními cíli stanovenými pro stanoviště a druhy v rámci ZOO a ochranná opatření představují dynamickou kategorii, kterou je třeba neustále upravovat v závislosti na aktuálním stavu ochrany v ZOO. V opačném případě by rozdíl mezi cíli ochrany a ochrannými opatřeními spočíval pouze v míře, takže použití dvou pojmů by bylo zbytečné.

96.

Německá praxe, která předepisuje cílový stav stanoviště nebo druhu a zavazuje úřady k dosažení tohoto stavu případ od případu prostřednictvím opatření na zachování nebo obnovou, splňuje požadavky směrnice o stanovištích, a zejména cíl stanovený v čl. 2 odst. 2 této směrnice, s cílem zajistit zachování nebo obnovu stanovišť a druhů v příznivém stavu z hlediska ochrany.

97.

Závěrem se domnívám, že tvrzení Komise, že Německo porušilo čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích tím, že stanovilo cíle ochrany, které nerozlišují mezi zachováním a obnovou chráněných zájmů v lokalitě přítomných, je nepodložené, protože směrnice o stanovištích nevyžaduje, aby členské státy takové rozlišování na úrovni cílů ochrany činily.

98.

Komise tvrdí, že existují lokality, u nichž cíle ochrany stanovené na úrovni plánů péče nejsou vůči třetím stranám závazné ( 44 ).

99.

Komise zastává názor, že čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích vyžaduje, aby cíle ochrany byly stanoveny v předpisech, které jsou závazné nejen interně pro příslušné vnitrostátní orgány, ale také ve vztahu ke třetím osobám.

100.

Německo toto stanovisko zpochybňuje. Podle něj cíle ochrany z důvodu jejich samotné povahy jako „cílů“ nejsou určeny k tomu, aby byly uloženy třetím osobám, ale aby byly prováděny příslušnými orgány.

101.

Tento členský stát nicméně vysvětluje, že cíle ochrany jsou v první řadě stanoveny v právních předpisech, jimiž jsou ZOO vyhlášeny, a jsou tedy nepochybně vůči třetím osobám závazné. Poté jsou ve druhém kroku v rámci plánů péče a rozvoje, které jsou nepřímo závazné i ve vztahu ke třetím osobám, podrobněji stanovena ochranná opatření, a případně i konkrétnější cíle ochrany.

102.

Komise nevyvrací argumenty Německa, že cíle ochrany na úrovni lokality jsou stanoveny v právních předpisech, které jsou vůči třetím stranám obecně závazné. Komise se však domnívá, že podrobnější cíle ochrany stanovené v plánech péče nejsou, ale měly by být, právně závazné.

103.

Podle Německa může být nutné, aby opatření na zachování nebo obnovu vytvořená v souladu s čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích, která jsou nezbytná k dosažení cílů ochrany, provedly třetí strany. V takovém případě plány péče a rozvoje samy o sobě nezbytnou úpravu neobsahují, ale vyžadují jiné nástroje, jako například uzavírání smluv nebo přijímání dalších předpisů. Pouze tyto smlouvy nebo další předpisy pak zakládají povinnost třetích smluvních stran tato opatření provést.

104.

Nicméně, jak tvrdí Německo, cíle ochrany, které jsou podrobněji specifikovány v plánech péče a rozvoje, jsou pro třetí strany nepřímo závazné v tom, že tyto strany zaprvé nemohou realizovat žádný plán nebo projekt nebo jinou akci, která by mohla cíle ochrany ohrozit ( 45 ), a zadruhé musí vlastníci pozemků v ZOO opatření na zachování a obnovu tolerovat ( 46 ).

105.

Podle mého názoru jsou cíle ochrany ze své podstaty „cílů“ navrženy tak, aby byly dále prováděny, což mají zajistit příslušné orgány. Judikaturu Soudního dvora, která uvádí, že vyhlášení lokalit musí být závazné ( 47 ), nelze chápat jako požadavek, že takový akt vyhlášení musí třetím stranám ukládat jakékoli konkrétní aktivní povinnosti. Jak však vysvětlilo Německo, cíle ochrany omezují svobodu třetích osob podnikat soukromé akce, které jsou s těmito cíli v rozporu, a vyžadují, aby třetí osoby aktivní opatření přijatá za účelem naplnění těchto cílů tolerovaly. Jakmile jsou cíle ochrany prováděny prostřednictvím opatření, mohou tato opatření zakládat konkrétní povinnosti třetích stran (například zákaz vstupu do určitých částí lesa), pokud je to nezbytné k dosažení cíle odrážejícího příznivý stav ochrany.

106.

Závěrem se domnívám, že Komise neprokázala, že by Německo porušilo čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích tím, že nestanovilo cíle ochrany v předpisech závazných vůči třetím osobám.

107.

Na základě výše uvedených důvodů nelze druhý žalobní důvod vznesený Komisí, že Německo porušilo čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích obecným a trvalým způsobem tím, že stanovilo cíle ochrany, které nesplňují právní požadavky tohoto ustanovení, přijmout ( 48 ).

108.

S ohledem na výše uvedené úvahy, aniž je dotčen přezkum ostatních žalobních důvodů vznesených v projednávané věci, navrhuji, aby Soudní dvůr