Věc C‑718/21

L. G.

Krajowa Rada Sądownictwa

(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Sąd Najwyższy)

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 21. prosince 2023

„Řízení o předběžné otázce – Článek 267 SFEU – Pojem ‚soud‘ – Kritéria – Kolegium pro mimořádnou kontrolu a věci veřejné (Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych) Nejvyššího soudu (Sąd Najwyższy, Polsko) – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vycházející od senátu kolegia, který nemá postavení nezávislého a nestranného soudu předem zřízeného zákonem – Nepřípustnost“

Předběžné otázky – Předložení otázek Soudnímu dvoru – Vnitrostátní soud ve smyslu článku 267 SFEU – Pojem – Kolegium pro mimořádnou kontrolu a věci veřejné (Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych) Nejvyššího soudu (Sąd Najwyższy, Polsko) – Senát tohoto kolegia, který vzhledem ke způsobu, jakým byli jeho soudci jmenováni, nemá postavení nezávislého a nestranného soudu předem zřízeného zákonem – Vyloučení

(Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU; článek 267 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47)

(viz body 58, 63–70, 73–78)
Právo Evropské unie – Zásady – Právo na účinnou soudní ochranu – Právo na nezávislý a nestranný soud předem zřízený zákonem – Rozsah

(Listina základních práv Evropské unie, čl. 47 druhý pododstavec)

(viz body 59, 60, 64)

Shrnutí

L. G., soudce Krajského soudu v K. (Sąd Okręgowy w K., Polsko), informoval dopisem ze dne 30. prosince 2020 Národní radu soudnictví (Krajowa Rada Sądownictwa, Polsko) (dále jen „KRS“) o své vůli pokračovat ve výkonu funkce soudce i po dosažení věkové hranice pro odchod do důchodu. KRS řízení o této žádosti zastavila z důvodu uplynutí prekluzivní lhůty stanovené pro její podání a L. G. následně podal odvolání k předkládajícímu orgánu. Předkládající orgán měl pochybnosti o tom, zda je vnitrostátní právní úprava, která podmiňuje účinky takového prohlášení soudce svolením KRS a stanoví pro toto prohlášení absolutní prekluzivní lhůtu, slučitelná s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU, a předložil proto Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.

V projednávaném případě je předkládající orgán tvořen třemi soudci kolegia pro mimořádnou kontrolu a věci veřejné (Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, dále jen „kolegium pro mimořádnou kontrolu“), zřízeného v rámci Nejvyššího soudu (Sąd Najwyższy, Polsko) na základě nedávných reforem polského soudního systému ( 1 ). Tito tři soudci byli do tohoto kolegia jmenováni na základě usnesení KRS č. 331/2018 přijatého dne 28. srpna 2018 (dále jen „usnesení č. 331/2018“).

Zaprvé bylo toto usnesení zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu (Naczelny Sąd Administracyjny, Polsko) vydaným dne 21. září 2021 ( 2 ). Zadruhé dospěl Evropský soud pro lidská práva (dále jen „ESLP“) v rozsudku ze dne 8. listopadu 2021, Dolińska-Ficek a Ozimek v. Polsko ( 3 ) (dále jen „rozsudek Dolińska-Ficek a Ozimek v. Polsko“), k závěru o porušení požadavku na „soud zřízený zákonem“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ( 4 ), a to vzhledem k postupu, který na základě usnesení č. 331/2018 vedl ke jmenování členů dvou tříčlenných senátů kolegia pro mimořádnou kontrolu.

Velký senát Soudního dvora ve svém rozsudku prohlásil žádost o rozhodnutí o předběžné otázce za nepřípustnou z důvodu, že předkládající orgán není „soudem“ ve smyslu článku 267 SFEU.

Závěry Soudního dvora

Soudní dvůr rovnou připomněl, že při posuzování, zda je předkládající orgán svojí povahou „soudem“ ve smyslu článku 267 SFEU, přihlíží k souboru faktorů, jako je mimo jiné to, zda je daný orgán zřízen zákonem, zda se jedná o stálý orgán, zda má obligatorní jurisdikci, zda má řízení před ním kontradiktorní povahu, zda aplikuje právní předpisy a zda je nezávislý. V tomto ohledu již Soudní dvůr uvedl, že Nejvyšší soud jako takový tyto požadavky splňuje, a upřesnil, že pokud žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vydal vnitrostátní soud, je třeba vycházet z domněnky, že tento soud uvedené požadavky splňuje bez ohledu na jeho konkrétní složení. V rámci řízení o předběžné otázce totiž Soudnímu dvoru nepřísluší, aby s ohledem na rozdělení funkcí mezi ním a vnitrostátním soudem ověřoval, zda bylo předkládací rozhodnutí přijato v souladu s vnitrostátními pravidly upravujícími organizaci soudů a soudní řízení.

Tato domněnka však může být vyvrácena, pokud by konečné soudní rozhodnutí vydané soudem členského státu nebo mezinárodním soudem vedlo k závěru, že soudce, který je předkládajícím soudem, není nezávislým a nestranným soudem předem zřízeným zákonem ve smyslu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, vykládaného ve světle čl. 47 druhého pododstavce Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) ( 5 ).

V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že rozsudek ESLP Dolińska-Ficek a Ozimek v. Polsko a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. září 2021 jsou konečné a týkají se konkrétně okolností, za kterých byli soudci kolegia pro mimořádnou kontrolu jmenováni na základě usnesení č. 331/2018.

Konkrétně v rozsudku Dolińska-Ficek a Ozimek v. Polsko ESLP v podstatě konstatoval, že ke jmenování členů tvořících příslušné senáty kolegia pro mimořádnou kontrolu došlo ve zjevném rozporu se základními vnitrostátními pravidly, jimiž se řídí postup jmenování soudců. Je sice pravda, že ze šesti soudců, kteří tvořili senáty kolegia pro mimořádnou kontrolu ve věcech, v nichž byl uvedený rozsudek vydán, pouze jeden zasedá v předkládajícím orgánu, nicméně z odůvodnění uvedeného rozsudku jasně vyplývá, že se závěry ESLP vztahují bez rozdílu na všechny soudce tohoto kolegia, kteří do něj byli jmenováni za obdobných okolností, a zejména na základě usnesení č. 331/2018.

Dále pak Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 21. září 2021 usnesení č. 331/2018 zrušil, přičemž se opíral zejména o zjištění a závěry, které se do značné míry překrývaly se zjištěními a závěry obsaženými v rozsudku Dolińska-Ficek a Ozimek v. Polsko.

Ve světle zjištění a závěrů vyplývajících z těchto dvou rozsudků i z vlastní judikatury Soudní dvůr zkoumal, zda musí být domněnka dodržení požadavků na „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU považována ve vztahu k předkládajícímu orgánu za vyvrácenou.

V tomto ohledu Soudní dvůr zaprvé zdůraznil, že soudci tvořící předkládající orgán byli do kolegia pro mimořádnou kontrolu jmenováni na návrh KRS, tj. orgánu čítajícího 25 členů, z nichž 23 bylo v důsledku nedávných legislativních změn ( 6 ) určeno výkonnou a zákonodárnou mocí nebo k výkonné či zákonodárné moci přísluší. Okolnost, že takový orgán, jako je KRS, který je zapojen do procesu jmenování soudců, je složen převážně ze členů vybraných zákonodárnou mocí, zajisté nemůže sama o sobě vést k pochybnostem o splnění požadavku na soud předem zřízený zákonem a o nezávislosti soudců jmenovaných na základě tohoto procesu. Jinak je tomu ale v případě, kdy tato okolnost ve spojení s dalšími relevantními skutečnostmi a podmínkami, za kterých byla tato řešení přijata, takové pochybnosti vyvolává. K legislativním změnám týkajícím se KRS přitom došlo současně s přijetím zásadní reformy Nejvyššího soudu, která zahrnovala zejména vytvoření dvou nových kolegií tohoto soudu a snížení věku pro odchod jeho soudců do důchodu. K těmto změnám tedy došlo v okamžiku, kdy se očekávalo, že bude nutné brzy obsadit velký počet soudcovských míst u Nejvyššího soudu, která byla prohlášena za uvolněná nebo byla nově vytvořena.

Zadruhé získalo kolegium pro mimořádnou kontrolu, které bylo takto vytvořeno ex nihilo, pravomoc v takových vysoce citlivých oblastech, jako je rozhodování o volebních sporech a sporech spojených s konáním referend nebo rozhodování o mimořádných opravných prostředcích, které umožňují dosáhnout zrušení konečných rozhodnutí vydaných obecnými soudy nebo jinými kolegii Nejvyššího soudu.

Zatřetí byla současně s výše uvedenými legislativními změnami podstatně změněna pravidla v oblasti prostředků soudní nápravy proti usnesením KRS, jimiž jsou navrhováni kandidáti na jmenování do funkce soudce Nejvyššího soudu, a efektivita takových prostředků nápravy tím byla zmařena. V tomto ohledu Soudní dvůr rovněž zdůraznil, že omezení zavedená posledně uvedenými změnami se týkají pouze odvolání podaných proti usnesením KRS týkajícím se navržení kandidáti do funkcí soudců Nejvyššího soudu, zatímco usnesení KRS týkající se navržení kandidátů do funkcí soudců jiných vnitrostátních soudů nadále podléhají dříve platnému obecnému režimu soudního přezkumu ( 7 ).

Začtvrté již Soudní dvůr v rozsudku W. Ż. (Kolegium pro mimořádnou kontrolu a věci veřejné Nejvyššího soudu – Jmenování) ( 8 ) rovněž uvedl, že když byl na základě usnesení č. 331/2018 jmenován člen kolegia pro mimořádnou kontrolu, kterého se týkala věc, v níž byl uvedený rozsudek vydán, Nejvyšší správní soud, jemuž byl podán opravný prostředek za účelem zrušení tohoto usnesení, nařídil dne 27. září 2018 odklad vykonatelnosti tohoto usnesení. Totéž přitom platí i pro jmenování tří členů zasedajících v předkládajícím orgánu. Skutečnost, že prezident Polské republiky přistoupil ke jmenování na základě usnesení č. 331/2018, jehož vykonatelnost přitom byla usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 27. září 2018 odložena, urychleně a bez vyčkání na seznámení se s odůvodněním tohoto usnesení, tedy vážně narušila zásadu dělby moci, která charakterizuje fungování právního státu.

Zapáté, zatímco Nejvyšší správní soud vedl řízení o opravném prostředku za účelem zrušení usnesení č. 331/2018 a toto řízení přerušil do doby vyhlášení rozsudku Soudního dvora ve věci A. B. a další ( 9 ), přijal polský zákonodárce zákon, který mimo jiné stanovil, že jsou do budoucna vyloučeny veškeré opravné prostředky proti usnesením KRS, jimiž se navrhuje jmenování soudců Nejvyššího soudu, a že se dosud probíhající řízení o takových opravných prostředcích zastavují ( 10 ). Pokud jde přitom o změny zavedené tímto zákonem, Soudní dvůr již rozhodl, že zvláště je-li na ně nahlíženo společně se všemi prvky daného kontextu, mohou tyto změny naznačovat, že polská zákonodárná moc jednala s konkrétním záměrem zamezit veškerým možnostem výkonu soudního přezkumu ve vztahu k usnesením KRS ( 11 ).

Konečně zašesté Soudní dvůr upřesnil, že i když se účinky výše uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. září 2021 netýkají platnosti a účinnosti prezidentských aktů o jmenování do dotčených funkcí soudce, nic to nemění na tom, že akt, kterým KRS navrhuje kandidáta na jmenování do funkce soudce Nejvyššího soudu, představuje podmínku sine qua non pro to, aby tento kandidát mohl být na toto místo jmenován prezidentem Polské republiky.

Závěrem Soudní dvůr rozhodl, že veškeré shora uvedené systémové prvky i prvky týkající se skutkového stavu, které charakterizovaly jmenování tří soudců tvořících předkládající orgán do kolegia pro mimořádnou kontrolu, mají za následek, že tento orgán nemá postavení nezávislého a nestranného soudu předem zřízeného zákonem ve smyslu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU vykládaného ve světle čl. 47 druhého pododstavce Listiny, takže tento senát není „soudem“ ve smyslu článku 267 SFEU. Tyto prvky totiž mohou u jednotlivců vyvolat legitimní pochybnosti o neovlivnitelnosti dotyčných osob a senátu, v němž zasedají, ve vztahu k vnějším skutečnostem, zejména přímým, či nepřímým vlivům vnitrostátní zákonodárné a výkonné moci, a o jejich neutralitě ve vztahu k vzájemně se střetávajícím zájmům. Uvedené prvky tedy mohou vést k tomu, že se tito soudci a tento orgán nejeví jako nezávislí a nestranní, což může narušit důvěru, kterou v demokratické společnosti a právním státě musí justice u jednotlivců vzbuzovat.

( 1 ) – Toto kolegium bylo spolu s dalším novým kolegiem Nejvyššího soudu, a sice kárným kolegiem (Izba Dyscyplinarna), zřízeno na základě zákona o Nejvyšším soudu (ustawa o Sądzie Najwyższym) ze dne 8. prosince 2017, který nabyl účinnosti dne 3. dubna 2018.

( 2 ) – Uvedený rozsudek byl vydán v návaznosti na rozsudek ze dne 2. března 2021, A. B. a další (Jmenování soudců Nejvyššího soudu – Odvolání), (C‑824/18, EU:C:2021:153).

( 3 ) – CE:ECHR:2021:1108JUD004986819.

( 4 ) – Podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950.

( 5 ) – Viz rozsudek ze dne 29. března 2022, Getin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2022:235, bod 72).

( 6 ) – Článek 9a zákona o Národní radě soudnictví (ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa) ze dne 12. května 2011, ve znění zákona, kterým se mění zákon o Národní radě soudnictví a některé další zákony (ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw) ze dne 8. prosince 2017, který nabyl účinnosti dne 17. ledna 2018, a zákona, kterým se mění zákon o organizaci obecných soudů a některé další zákony (ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw) ze dne 20. července 2018, který nabyl účinnosti dne 27. července 2018.

( 7 ) – Rozsudek ze dne 2. března 2021, A. B. a další (Jmenování soudců Nejvyššího soudu – Odvolání), (C‑824/18, EU:C:2021:153, body 157, 162 a 164).

( 8 ) – Rozsudek ze dne 6. října 2021, W.Ż. (Kolegium pro mimořádnou kontrolu a věci veřejné Nejvyššího soudu – Jmenování), (C‑487/19, EU:C:2021:798).

( 9 ) – Rozsudek ze dne 2. března 2021, A. B. a další (Jmenování soudců Nejvyššího soudu – Odvolání), (C‑824/18, EU:C:2021:153).

( 10 ) – Zákon, kterým se mění zákon o Národní radě soudnictví a zákon o organizaci správního soudnictví (ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych) ze dne 26. dubna 2019, který nabyl účinnosti dne 23. května 2019.

( 11 ) – Rozsudek ze dne 2. března 2021, A. B. a další (Jmenování soudců Nejvyššího soudu – Odvolání), (C‑824/18, EU:C:2021:153, body 137 a 138).