1.

Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká zejména otázky, zda je s unijním právem (včetně Listiny základních práv Evropské unie, dále jen „Listina“) slučitelný zákaz vstupu a pobytu ( 2 ) na území členského státu, který jeho orgány uložily státnímu příslušníkovi třetí země, aniž zjevně zohlednily jeho osobní situaci, zejména skutečnost, že je otcem dítěte, občana Unie, které má bydliště v tomto státě.

2.

V souvislosti s touto otázkou vyvstávají dva problémy, které se týkají:

3.

Článek 25 odst. 2 stanoví:

„Vyjde-li najevo, že cizinec, který je držitelem platného povolení k pobytu vydaného jednou ze smluvních stran, je v seznamech osob, kterým má být odepřen vstup, konzultuje smluvní strana, která záznam pořídila, smluvní stranu, která vydala povolení k pobytu, s cílem zjistit, zda existují dostatečné důvody k odnětí povolení k pobytu.

Není-li povolení k pobytu odňato, zruší smluvní strana, která záznam pořídila, tento záznam, může však dotyčného cizince zapsat do vnitrostátního seznamu osob, kterým má být odepřen vstup.“

4.

Článek 21 („Proporcionalita“) zní:

„Členský stát před pořízením záznamu ověří, zda je daný případ dostatečně přiměřený, relevantní a závažný pro vložení do SIS II.

[…]“

5.

Článek 24 („Podmínky pořizování záznamů o odepření vstupu nebo pobytu“) stanoví:

„1.   Údaje týkající se státních příslušníků třetích zemí, o kterých byl pořízen záznam pro účely odepření vstupu nebo pobytu, se vloží na základě vnitrostátního záznamu vyplývajícího z rozhodnutí přijatého příslušnými správními orgány nebo soudy v souladu s procesními předpisy, které stanoví vnitrostátní právní předpisy. Toto rozhodnutí může být učiněno pouze na základě posouzení jednotlivých případů. Odvolání proti těmto rozhodnutím se podávají v souladu s vnitrostátními právními předpisy.

2.   Záznam se vloží, pokud se rozhodnutí uvedené v odstavci 1 zakládalo na tom, že přítomnost státního příslušníka třetí země na území členského státu může představovat ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo bezpečnosti státu […].

3.   Záznam se může též vložit, pokud se rozhodnutí uvedené v odstavci 1 zakládalo na skutečnosti, že se na státního příslušníka třetí země vztahuje opatření směřující k vyhoštění, odepření vstupu nebo navrácení, které nebylo zrušeno ani pozastaveno, včetně, nebo spolu se zákazem vstupu, případně pobytu, a to z důvodu porušení vnitrostátních právních předpisů o vstupu nebo pobytu státních příslušníků třetích zemí.“

6.

Bod 6 odůvodnění uvádí:

„Členské státy by měly zajistit, aby se ukončení neoprávněného pobytu státních příslušníků třetích zemí provádělo ve spravedlivém a průhledném [transparentním] řízení. V souladu s obecnými zásadami práva Evropské unie by rozhodnutí podle této směrnice měla být přijímána individuálně a měla by být založena na objektivních kritériích, a měly by se tudíž zohlednit i jiné skutečnosti než samotný neoprávněný pobyt […].“

7.

Bod 14 odůvodnění uvádí:

„Účinkům vnitrostátních opatření pro navrácení by měla být přiznána evropská působnost zavedením zákazu vstupu, který by se vztahoval na vstup a pobyt na území všech členských států […]“

8.

Podle čl. 3 („Definice“) bodu 2 se „neoprávněným pobytem“ rozumí „přítomnost státního příslušníka třetí země, který nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky vstupu uvedené v článku 5 Schengenského hraničního kodexu[ ( 6 )] nebo jiné podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v určitém členském státě, na území tohoto členského státu“.

9.

Článek 3 bod 6 uvedené směrnice definuje pojem „zákaz vstupu“ jako „správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se na určitou dobu zakazuje vstup a pobyt na území členských států a který je spojen s rozhodnutím o navrácení“.

10.

Článek 5 („Nenavracení, nejvlastnější zájem dítěte, rodinný život a zdravotní stav“) stanoví:

„Při provádění této směrnice členské státy náležitě zohlední

[…]“

11.

Článek 11 („Zákaz vstupu“) odst. 1 stanoví:

„1.   Rozhodnutí o navrácení jsou spojena se zákazem vstupu,

V ostatních případech mohou být rozhodnutí o navrácení spojena se zákazem vstupu.“

12.

V projednávané věci jsou relevantní:

13.

Ustanovení § 17 z roku 2018. Évi CXXXIII. törvény az egyes migrációs tárgyú és kapcsolódó törvények módosításáról (zákon č. CXXXIII ze dne 21. prosince 2018 o změnách některých zákonů týkajících se migrace a některých souvisejících zákonů) (Magyar Közlöny 2018/133), který nabyl účinnosti dne 1. ledna 2019, doplnil zákon č. I z roku 2007 o ustanovení § 94, podle kterého:

„[…]

4) Povolení k pobytu nebo povolení k trvalému pobytu státního příslušníka třetí země, který je držitelem platného povolení k pobytu nebo povolení k trvalému pobytu jako rodinný příslušník maďarského státního příslušníka, se odejme:

[…]

[…]“

14.

M. D. je kosovský Srb, který přicestoval do Maďarska v roce 2002. Od té doby žije v této zemi se svou partnerkou a nezletilým synem, oba maďarské státní příslušnosti, a se svou matkou. Všichni jsou na něm finančně závislí.

15.

M. D. hovoří plynně maďarsky. V Maďarsku vlastní společnost, nemovitosti a několik vozidel. Provozovnu má také na Slovensku, což byl důvod, proč měl v této zemi povolení k pobytu z důvodu podnikání ( 8 ).

16.

Od 31. května 2003 měl v Maďarsku povolení k pobytu, které mu bylo několikrát prodlouženo. Vzhledem k tomu, že má nezletilé dítě maďarské státní příslušnosti, byla mu následně vydána pobytová karta platná do 20. května 2021.

17.

Dne 12. června 2018 požádal v Maďarsku o kartu trvalého pobytu.

18.

Žádost byla v prvním správním stupni zamítnuta Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatósága (regionální ředitelství v Budapešti a v regionu Pešť – Národní generální ředitelství cizinecké policie, Maďarsko) ( 9 ).

19.

Toto rozhodnutí bylo založeno na stanovisku Alkotmányvédelmi Hivatal (Úřad na ochranu Ústavy, Maďarsko), podle kterého M. D. představuje skutečné, přímé a závažné ohrožení národní bezpečnosti, takže musí stát opustit ( 10 ).

20.

Dne 27. srpna 2018 cizinecká policie zjistila, že M. D. zaniklo právo pobytu, což potvrdil tentýž orgán ve druhém správním stupni dne 26. listopadu 2018.

21.

Dne 28. května 2019 zrušil Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti, Maďarsko) rozhodnutí ze dne 26. listopadu 2018 ( 11 ) a nařídil, aby cizinecký úřad v novém řízení zvážil veškeré okolnosti věci, zejména zohlednil skutečnost, že M. D. a jeho partnerka žili v Maďarsku v domácnosti se svým nezletilým dítětem, který je maďarským státním příslušníkem.

22.

Dne 29. srpna 2019 cizinecká policie v důsledku nového řízení odmítla vydat M. D. pobytovou kartu. Zdůraznila, že s ohledem na změny právních předpisů platné od 1. ledna 2019 bylo řízení vedeno na základě § 94 odst. 4 písm. b) zákona č. I z roku 2007 ( 12 ). Zdůraznila také, že se nemůže odchýlit od stanovisek Úřadu na ochranu Ústavy jakožto specializovaného orgánu a nemá prostor pro uvážení.

23.

M. D. napadl toto rozhodnutí cizinecké policie u Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti). Tento soud žalobu zamítl s tím, že cizinecký úřad je povinen si vyžádat stanovisko specializovaného orgánu, které je pro něj závazné.

24.

Kúria (Nejvyšší soud, Maďarsko) potvrdil rozsudek Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti). S ohledem na utajované dokumenty, na nichž bylo založeno stanovisko specializovaného orgánu, uznal, že pobyt M. D. v Maďarsku představuje skutečné a přímé ohrožení národní bezpečnosti. Z tohoto důvodu nemohlo posouzení jeho osobní situace vést k jiné odpovědi.

25.

M. D. opustil maďarské území dne 24. září 2020 ( 13 ).

26.

Dne 14. října 2020 mu cizinecká policie uložila tříletý zákaz vstupu do Maďarska a nařídila vložit záznam o tomto zákazu do SIS II.

27.

Zákaz byl odůvodněn tím, že:

28.

M. D. napadl tento zákaz vstupu u Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti). Tvrdil, že cizinecká policie nesplnila svou povinnost vyšetřit, posoudit a odůvodnit skutečnosti a pravidla uvedená ve svém rozhodnutí a že rozhodnutí bylo založeno pouze na návrhu jiného správního orgánu. Kromě vnitrostátního práva se ve svůj prospěch dovolával článku 11 směrnice 2008/115.

29.

Cizinecká policie navrhla zamítnutí žaloby. Tvrdila, že její rozhodnutí vychází z § 43 zákona č. II z roku 2007, který je kogentním ustanovením a vyžaduje, aby byl státnímu příslušníkovi třetí země s bydlištěm v zahraničí, jehož vstup a pobyt ohrožuje národní bezpečnost, uložen autonomní zákaz vstupu a pobytu, a který rovněž stanoví závaznost návrhů orgánů odpovědných za národní bezpečnost. Dále vzhledem k tomu, že povolení k pobytu M. D. (které mu bylo uděleno z důvodu jeho rodinného vztahu) již bylo odňato, neměla ani zákonnou povinnost zvážit jeho rodinné poměry.

30.

V této souvislosti Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti) předkládá Soudnímu dvoru čtyři předběžné otázky, z nichž první dvě přepisuji níže:

31.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku Soudního dvora dne 26. srpna 2021. Bylo rozhodnuto o přednostním projednání věci.

32.

Písemná vyjádření předložily česká a maďarská vláda a Evropská komise.

33.

Dne 25. března 2022 požádal Soudní dvůr předkládající soud o vysvětlení, který žádost předal účastníkům původního řízení. Na zaslané otázky odpověděl jak M. D., tak cizinecká policie.

34.

Dne 21. září 2022 se konalo jednání, kterého se účastnila maďarská vláda a Komise.

35.

Na pokyn Soudního dvora se toto stanovisko bude zabývat prvními dvěma předběžnými otázkami.

36.

Vzhledem k tomu, co mají tyto otázky společného, se jimi budu zabývat společně. Předkládající soud se v podstatě táže, zda musí být článek 20 SFEU a články 5 a 11 směrnice 2008/115 ve spojení s články 7, 20, 24 a 47 Listiny vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát odňal právo pobytu státnímu příslušníkovi třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie, jenž nevyužil svobody volného pohybu, a uložil mu zákaz vstupu na území z důvodu, že jeho jednání představuje skutečné, přímé a vážné ohrožení národní bezpečnosti, aniž byla zkoumána jeho osobní a rodinná situace, a to i v případě, že má nezletilé dítě, které je státním příslušníkem tohoto členského státu.

37.

Předkládající soud uvádí, že na konci řízení zahájeného podle předchozí právní úpravy byla zavedena legislativní změna, která je pro státní příslušníky třetích zemí nepříznivá. Domnívám se, že tato časová okolnost nemá z hlediska unijního práva na odpověď vliv. Podle výše uvedeného vylíčení skutkového stavu byla navíc legislativní změna zavedena za účelem zamítnutí žádosti o pobytovou kartu, což je rozhodnutí, které je na základě výše uvedených soudních rozhodnutí pravomocné.

38.

Právě tato poslední skutečnost vede maďarskou vládu k tomu, že popírá souvislost mezi otázkami a předmětem projednávaného sporu. Tvrdí, že se týkají pravidel uplatňovaných v průběhu dřívějšího řízení, které bylo pravomocně ukončeno a liší se od nyní probíhajícího řízení. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je tedy hypotetická ( 15 ).

39.

Dodává, že původní žaloba směřuje proti autonomnímu rozhodnutí o vstupu a pobytu v Maďarsku, na které se nevztahuje ani směrnice 2008/115, ani Listina, takže výklad těchto pravidel není pro její řešení nezbytný.

40.

Námitka maďarské vlády má jisté opodstatnění v tom, jak jsem již zdůraznil, že vnitrostátní rozsudky, v nichž bylo rozhodnuto, aniž příslušné soudy při jejich potvrzení vznesly jakékoli předběžné otázky, že M. D. není oprávněn získat nebo si ponechat povolení k pobytu v Maďarsku, které dříve využíval, jsou pravomocné ( 16 ).

41.

To však neznamená, že tato otázka je pro spor irelevantní: pokud se spor omezuje na platnost zákazu vstupu do Maďarska ( 17 ), jsou pochybnosti oprávněné, i kdyby se na něj, jak budu tvrdit, nevztahovala směrnice 2008/115 a (v rozsahu, v němž na ní závisí) Listina.

42.

Ze znění předběžných otázek vyplývá, že pro předkládající soud není použitelnost směrnice 2008/115 sporná. Naopak Komise a maďarská vláda, z částečně se překrývajících důvodů, odmítají, že tento nástroj upravuje takovou situaci, jako je situace v projednávané věci:

43.

Podle mého názoru se na státního příslušníka třetí země, jehož pobyt v členském státě je oprávněný a který se stane neoprávněným z důvodu odnětí povolení k pobytu, které mu bylo uděleno, musí vztahovat požadavky směrnice 2008/115.

44.

Směrnice 2008/115 však výslovně neuvádí, jaký vliv má na uplatňování této normy skutečnost, že neoprávněně pobývající cizinec území opustí.

45.

Domnívám se, že směrnice 2008/115 se na tuto možnost nevztahuje, neboť se vztahuje pouze na státní příslušníky třetích zemí, kteří neoprávněně pobývají na území členského státu ( 23 ), jak je definováno v samotné směrnici.

46.

Požadavek přítomnosti státního příslušníka třetí země na území členského státu je implicitně odvozen z čl. 2 bodu 1 směrnice, která se vztahuje „na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu“.

47.

„Neoprávněný pobyt“ ( 24 ) státních příslušníků třetích zemí na tomto území je tedy nezbytný pro to, aby mohla být uplatněna směrnice 2008/115. Pro účely kvalifikace jako „neoprávněného“ je důvod přítomnosti nebo její délka irelevantní ( 25 ).

48.

Směrnice 2008/115 ukládá členským státům povinnost přijmout rozhodnutí vůči státním příslušníkům třetích zemí, kteří se, opakuji, nacházejí neoprávněně na jejich územích ( 26 ). Pokud je na jejich území zjištěna neoprávněná přítomnost, musí ji co nejdříve ukončit ( 27 ). Podle čl. 6 odst. 1 zpravidla vydají rozhodnutí o navrácení ( 28 ), „aniž jsou dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 až 5“ ( 29 ).

49.

Nejednoznačnosti mohou vznikat v důsledku toho, že ve skutečnosti existují dva druhy zákazů vstupu pro státní příslušníky třetích zemí: a) zákazy, které jsou spojeny s rozhodnutími o navrácení přijatými podle směrnice 2008/115, a b) zákazy, které byly z důvodů národní bezpečnosti nebo jiných podobných důvodů vydány mimo rámec této směrnice.

50.

Vzhledem k rozdílu mezi těmito dvěma kategoriemi je vhodné stanovit obrysy zákazů vstupu, které podléhají směrnici 2008/115, a zákazů vstupu, které jí nepodléhají.

51.

Směrnice 2008/115 je součástí souboru nástrojů zaměřených na provádění politiky Unie v oblasti boje proti nelegálnímu přistěhovalectví státních příslušníků třetích zemí.

52.

Jejím účelem je stanovit společné normy pro navracení, vyhošťování, používání donucovacích opatření, zajištění a zákazy vstupu, aby se zajistilo, že ukončení neoprávněného pobytu státních příslušníků třetích zemí bude prováděno ve spravedlivém a transparentním řízení ( 30 ).

53.

Směrnice 2008/115 stanoví několik úzce souvisejících řízení: ústřední řízení týkající se rozhodnutí o navrácení, a další řízení, která s ním souvisejí a která mohou nebo by měla následovat.

54.

Účelem těchto řízení je připravit a zajistit navrácení: a) stanovením lhůty pro dobrovolné splnění povinnosti návratu; b) zajištěním podmínek pro nucený výkon; a c) vynucením účinku rozhodnutí o navrácení na schengenském území prostřednictvím zákazů vstupu uvedených v SIS II ( 31 ).

55.

V rámci tohoto systému je zákaz vstupu prostředkem ke zvýšení účinnosti unijní politiky v oblasti navrácení: neoprávněně pobývající státní příslušník třetí země se po určitou dobu po svém vyhoštění nemůže legálně vrátit na území členských států ( 32 ). Zákaz přiznává rozhodnutí o navrácení evropskou působnost ( 33 ).

56.

Ve směrnici 2008/115 zákaz vstupu:

57.

Členské státy si ponechávají pravomoc odepřít vstup na své území státním příslušníkům třetích zemí v jiných případech než v případech, kdy je vydáno rozhodnutí o navrácení podle směrnice 2008/115 z důvodu jejich neoprávněného pobytu.

58.

Jak jsem již uvedl, na tyto případy (které se vyznačují jednáním představujícím ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti, národní bezpečnosti nebo ovlivněním mezinárodních vztahů, které se týká osob, jež se nenacházejí na jejich území) se směrnice 2008/115 nevztahuje.

59.

Tyto zákazy vstupu jsou nezávislé na rozhodnutích o navrácení, která se řídí směrnicí 2008/115. Musí být v souladu s ustanoveními vnitrostátního práva (případně s ustanoveními vyplývajícími z mezinárodního práva nebo z určitých unijních rozhodnutí) ( 38 ), a nikoli, opakuji, se směrnicí 2008/115 ( 39 ).

60.

Vzhledem k tomu, že je založen na hrozbě, kterou představuje přítomnost státního příslušníka třetí země na území členského státu, je takový zákaz rovněž důvodem pro rozhodnutí o vložení záznamu do SIS II na seznam osob, kterým má být odepřen vstup. Vložení záznamu do SIS II je v takovém případě povinné ( 40 ).

61.

Bez ohledu na důvod zákazu vstupu a pobytu přijatého členským státem je jeho zeměpisná působnost omezena, pokud je osoba, proti níž je namířen, držitelem titulu, který jí umožňuje oprávněný pobyt v jiném členském státě.

62.

Vzhledem k tomu, že formalizace a v praxi zavedení „celoevropského“ účinku zákazu vstupu je spojeno s vložením záznamu založeného na tomto zákazu do SIS II, pokud zákaz nemůže mít tento účinek, musí být příslušný záznam v SIS II vymazán.

63.

V případě, že je státní příslušník třetí země držitelem povolení k pobytu ve státě, který je smluvní stranou SIS II, stanoví čl. 25 odst. 2 ÚPSD systém konzultací mezi státem, který povolení vydal, a státem, který vložil záznam do SIS II ( 41 ), s cílem určit, zda existují dostatečné důvody pro odnětí povolení k pobytu. Pokud je povolení zachováno, stát, který záznam vložil, tento záznam zruší.

64.

V takovém případě může v souladu s tímto ustanovením dotyčného cizince zapsat do vnitrostátního seznamu osob, kterým má být odepřen vstup ( 42 ).

65.

Pokud osoba, která v členském státě pobývá neoprávněně, tento stát opustí dříve, než jeho orgány přijmou v této věci rozhodnutí, stává se rozhodnutí o navrácení podle směrnice 2008/115 nadbytečným: nepřítomnost státního příslušníka třetí země na území tohoto státu činí jeho přijetí zbytečným ( 43 ).

66.

To podle mého názoru vyplývá z ustanovení směrnice 2008/115, která: a) definují neoprávněný pobyt jako „přítomnost“ na území, která nesplňuje (nebo přestala splňovat) podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště, a b) upravují řízení použitelná na státní příslušníky, kteří pobývají na území členského státu.

67.

Toto tvrzení je rovněž v souladu se systémem, který ukládá všem členským státům povinnost co nejdříve ukončit neoprávněný pobyt zjištěný na jejich území.

68.

Domnívám se, že řešení je stejné bez ohledu na to, zda k odchodu dotčené osoby dojde před zahájením řízení, v němž se rozhoduje o neoprávněném pobytu, nebo v jeho průběhu, když ještě nebylo ukončeno rozhodnutím. V posledně uvedené situaci se řízení stává bezpředmětným: neexistuje (v členském státě, který řízení vede) neoprávněný pobyt, který by měl být ukončen rozhodnutím o navrácení, nebo jiným způsobem, pokud jsou splněny podmínky pro navrácení.

69.

Procesní důsledky tohoto řešení na vnitrostátní úrovni (odložení věci, zastavení řízení nebo jiné) v zásadě určuje vnitrostátní právo ( 44 ).

70.

Výše popsaný případ by neměl být zaměňován s případem státního příslušníka třetí země, jehož místo pobytu není známo, ale existují indicie, že se stále nachází na daném území. Domnívám se, že v takovém případě lze rozhodnutí o navrácení vydat v řízení v nepřítomnosti ( 45 ).

71.

Při neexistenci rozhodnutí o navrácení z uvedeného důvodu lze bez dalšího vyvodit závěr, že nelze vydat zákaz vstupu podle článku 11 směrnice 2008/115 ( 46 ).

72.

V této souvislosti, jak jsem již vysvětlil, může členský stát, který z důvodů národní bezpečnosti považuje za nezbytné zabránit vstupu státního příslušníka třetí země, který se již nenachází na jeho území, tak učinit v souladu se svým vnitrostátním právem.

73.

Domnívám se, že tento přístup převažuje nad názorem, že směrnice 2008/115 se nadále vztahuje na státního příslušníka třetí země, který po ztrátě povolení k pobytu na území členského státu ukončí neoprávněný pobyt (tedy vrátí se) před přijetím jakéhokoli rozhodnutí ve věci.

74.

Podle zastánců tohoto názoru se takový zákaz vstupu řídí směrnicí 2008/115, neboť představuje určitou kontinuitu s řízeními upravenými touto směrnicí.

75.

Tento názor je sugestivní: jednotlivec by se tak dostal do režimu harmonizovaných pravidel, podle nichž by zákaz vstupu, i kdyby byl motivován jiným důvodem než nelegální migrací, musel být vysloven v souladu se zásadami a požadavky (procesními i hmotněprávními) samotné směrnice 2008/115.

76.

Takový výklad však není bez nedostatků. Prvním je jeho kolize s článkem 2 a čl. 11 odst. 1 směrnice 2008/115, které jsem zmínil výše. Cílem této směrnice je ukončit neoprávněný pobyt státních příslušníků třetích zemí, nikoliv řešit případy, kdy zásah orgánu již není nutný (není zapotřebí) právě proto, že neoprávněný pobyt na jeho území pominul.

77.

Zadruhé připomínám, že bezprostředním účelem směrnice 2008/115 není ochrana veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a národní bezpečnosti členských států, ačkoli tyto zájmy neopomíjí ( 47 ). Připustit, že se vztahuje na zákazy vstupu založené na těchto důvodech, ale oddělené od rozhodnutí o navrácení, by znamenalo ztotožnit deklarovaný účel článku 1 s přímou ochranou těchto zájmů.

78.

Zatřetí cílem směrnice 2008/115 není úplná harmonizace vnitrostátních pravidel týkajících se pobytu cizinců, ale pouze přijetí rozhodnutí o navrácení (přesněji řečeno: která ukončují neoprávněný pobyt) a jejich výkon ( 48 ). Výklad, který nyní analyzuji, by znamenal, že pokud jde o členské státy, zákazy vstupu z jiných důvodů, než je migrace, které by nebyly spojeny s rozhodnutím o navrácení, by nemohly:

kdykoli jsou tyto zákazy namířeny proti státnímu příslušníkovi třetí země, který který pobýval, ale již nepobývá na daném území neoprávněně.

79.

První překážku by bylo možné do jisté míry překonat, neboť – opakuji – směrnice 2008/115 ve svém současném znění obsahuje odkazy na veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost a národní bezpečnost (mimo jiné čl. 11 odst. 2), které mohou ovlivnit trvání zákazu a jeho osobní působnost ( 49 ).

80.

Ve směrnici 2008/115 jsou však tyto pojmy autonomní, stejně jako všechny pojmy unijního práva, jejichž definici normotvůrce neponechává na členských státech (a to i v případě, že je směrnice sama nedefinuje). Je legitimní zpochybnit jejich soulad s vnitrostátními pojmy, nebo alespoň totožnost způsobu, jakým by se měly uplatnit, vzhledem k rozdílnému kontextu: na jedné straně unijní ( 50 ); na druhé straně vnitrostátní.

81.

Pokud jde o druhou překážku, zdůrazňuji, že směrnice 2008/115 stanoví pouze zákazy vstupu, které jsou spojeny s rozhodnutím o navrácení. Nestanoví je v případě, že státní příslušník třetí země, který na jeho území pobývá neoprávněně, je držitelem povolení k pobytu v členském státě ( 51 ) nebo je na základě dohody převzat jiným členským státem, než ve kterém byl zadržen ( 52 ).

82.

Členský stát však může mít i nadále zájem (nebo dokonce povinnost) zakázat vstup na své území cizinci, který jej opustí „v souladu“ s požadavkem uvedeným v čl. 6 odst. 2 směrnice 2008/115, nebo bez ohledu na to, jak rozhodne jiný členský stát ve vztahu k takové osobě, jakmile ji převezme. Při respektování podmínek připomenutých Soudním dvorem nese každý členský stát odpovědnost za udržování veřejného pořádku na vlastním území a za zajištění vnitřní a vnější bezpečnosti ( 53 ).

83.

Podle vylíčení předkládajícího soudu opustil M. D. maďarské území dříve, než bylo vůči němu vydáno rozhodnutí o navrácení. V takovém případě mě výše uvedené úvahy vedou k potvrzení toho, že se směrnice 2008/115 nevztahovala na následný zákaz vstupu do Maďarska, který byl ve vztahu k němu vydán.

84.

V případě, že M. D. byl v době vydání zákazu vstupu držitelem povolení k pobytu na Slovensku, měly příslušné orgány obou členských států provést konzultace podle čl. 25 odst. 2 ÚPSD nejpozději poté, co byl do SIS II vložen záznam na základě zákazu vstupu ( 54 ).

85.

Aby se předešlo rozporuplné situaci, pokud Slovensko po konzultacích formálně neodejme M. D. povolení k pobytu, mělo by Maďarsko přistoupit k výmazu záznamu o odepření vstupu v SIS II. Může však ponechat záznam ve svém vnitrostátním seznamu osob, kterým má být odepřen vstup.

86.

Může být státnímu příslušníkovi třetí země zakázán vstup na území členského státu z důvodu národní bezpečnosti bez přihlédnutí k jeho osobní a rodinné situaci?

87.

Podle mého názoru musí být odpověď na tuto otázku záporná, a to jak v případě, že se zákaz řídí směrnicí 2008/115, tak v případě, že mimo rámec její působnosti je dotyčná osoba rodičem dítěte, které má státní příslušnost členského státu, který zákaz vydal.

88.

Na základě tradiční výsady své svrchovanosti mohou státy omezit svobodu pohybu cizinců tím, že jim odepřou vstup na své území nebo je z něj vyhostí.

89.

Mezinárodní úmluvy ani unijní právo tuto zásadu nezpochybňují. V určitých situacích ji však mohou zmírnit nebo upravit a uložit povinnost posoudit individuální situaci dotčené osoby nebo jiné relevantní faktory.

90.

Toto tvrzení ve vztahu k unijnímu právu rozvinu ze dvou hledisek.

91.

Pokud se zákaz vstupu na území členského státu řídí směrnicí 2008/115, odpověď jednoduše vyplývá z jejího článku 5: při jejím provádění je tento členský stát povinen zohlednit nejvlastnější zájem dítěte a rodinný život.

92.

V tomto duchu hovoří několik bodů odůvodnění směrnice 2008/115 ( 55 ):

93.

Tato ustanovení ( 56 ) nepřestávají existovat v případě, že je zákaz vstupu nutně spojen s rozhodnutím o navrácení podle čl. 11 odst. 1 písm. a) a b) směrnice 2008/115/ES. Při určování délky zákazu bude i nadále hrát roli osobní situace dotyčné osoby ( 57 ).

94.

V takových případech je příslušná analýza pohlcena jinou analýzou: analýzou týkající se samotného rozhodnutí o navrácení a v případě čl. 11 odst. 1 písm. a) směrnice 2008/115 také analýzou prováděnou pro neposkytnutí lhůty k dobrovolnému opuštění území podle čl. 7 odst. 4 této směrnice.

95.

Soudní dvůr rozhodl, že s ohledem na cíl, který sleduje článek 5 směrnice 2008/115, nelze tento článek vykládat restriktivně ( 58 ). Pokud jde konkrétně o nejvlastnější zájem dítěte, připomínám, že musí být respektován, pokud se tato směrnice vztahuje na dítě a také pokud se vztahuje na jeho rodiče ( 59 ).

96.

Členské státy musí zajistit, aby i v oblastech, které jsou jim vyhrazeny, vykonávaly svou pravomoc tak, aniž by porušovaly unijní právo ( 60 ).

97.

Zejména pokud jde o pobyt státních příslušníků třetích zemí na jejich území, nesmějí opatření přijatá těmito členskými státy zbavovat občany Unie účinného výkonu práv, která jim toto občanství přiznává ( 61 ).

98.

Odepření práva pobytu státnímu příslušníkovi třetí země může narušit užitečný účinek občanství Unie. Tak je tomu v případě, kdy mezi tímto státním příslušníkem a jeho rodinným příslušníkem, který je občanem Unie, existuje takový vztah závislosti, že by posledně uvedený byl nucen doprovázet dotčeného příslušníka třetí země a opustit území Unie jako celek ( 62 ).

99.

Soudní dvůr upřesnil, že posouzení existence takového vztahu závislosti ve vztahu k nezletilému občanovi ( 63 ) vyžaduje zvážení otázky výkonu rodičovské péče o dítě i otázky, zda se o dítě z právního, finančního nebo citového hlediska stará rodič, který je státním příslušníkem třetí země ( 64 ).

100.

Jakmile je vztah závislosti prokázán, může státní příslušník třetí země výjimečně požádat podle článku 20 SFEU o přiznání odvozeného práva pobytu (od práva, které má občan Unie), které vyplývá z tohoto ustanovení.

101.

Je však třeba připomenout, že odvozené právo pobytu není absolutní. Členské státy jsou oprávněny jej za určitých okolností neuznat, mezi nimiž vyniká zejména udržování veřejného pořádku a ochrana veřejné bezpečnosti ( 65 ).

102.

Důvody národní bezpečnosti mohou a fortiori omezit uznání odvozeného práva pobytu podle článku 20 SFEU. Aby tomu tak bylo, musí odpovídat úvahám, které se skutečně týkají tohoto pojmu, jak jej vykládá Soudní dvůr ( 66 ).

103.

Tato pravomoc však není neomezená, jak opakovaně uvedl Soudní dvůr ( 67 ). V této souvislosti podle jeho judikatury ( 68 ):

104.

Jakmile jsou tyto okolnosti přezkoumány, pokud toto posouzení stále dává přednost rizikům pro veřejnou bezpečnost nebo a fortiori pro národní bezpečnost ( 72 ), jak potvrdily orgány členského státu, a případně soudy přezkoumávající jejich rozhodnutí, je otevřena cesta k uložení zákazu vstupu státnímu příslušníkovi třetí země.

105.

Ačkoli je na předkládajícím soudu, aby to potvrdil, s ohledem na vyjádření předložená účastníky řízení a na okolnosti jako celek, dovolím si tvrdit, že mezi M. D. a jeho nezletilým synem, maďarským státním příslušníkem, existuje vztah závislosti, který jej opravňuje k odvozenému právu pobytu podle článku 20 SFEU.

106.

Nesouhlasím zejména s maďarskou vládou, která pro popření existence takového vztahu závislosti argumentuje tím, že matka dítěte rovněž žije v Maďarsku a je povinna mu jako nositelka rodičovských práv poskytovat obživu ( 73 ).

107.

M. D. měl na Slovensku povolení k pobytu, které mu bylo zřejmě odňato. Lze tedy mít za to, že odepření pobytu v Maďarsku by vedlo k tomu, že by jeho nezletilé dítě muselo opustit území Unie jako celek.

108.

I kdyby však M. D. mohl být držitelem odvozeného práva pobytu podle článku 20 SFEU, stále by bylo možné zakázat mu vstup a pobyt v Maďarsku z důvodů národní bezpečnosti, jak jsem již uvedl, pokud by po posouzení okolností, na které jsem právě odkázal a které vyžaduje unijní právo, výsledek nevyhnutelně vedl k upřednostnění těchto důvodů.

109.

Nemám k dispozici všechny relevantní údaje pro takové posouzení, které musí provést maďarské orgány a soudy, které přezkoumávají jejich rozhodnutí ( 74 ).

110.

Pochybnosti předkládajícího soudu se v tomto případě omezují na posouzení zákazu vstupu, a nikoli na jeho následné vložení do SIS II.

111.

Pro případ, že by měl Soudní dvůr za to, že navzdory tomuto mlčení předkládajícího soudu by mohlo být užitečné poskytnout mu určitá vodítka ohledně toho, jak se zákaz vstupu odráží v SIS II, vyjádřím se k tomuto aspektu.

112.

Aby měl zákaz vstupu praktický účinek, je nutné, aby o něm ostatní členské státy věděly ( 75 ). Aby se členským státům usnadnil přístup k informacím o zákazech vydaných jinými členskými státy v souvislosti s rozhodnutími o navrácení, mohou být tato rozhodnutí uvedena v SIS II ( 76 ) podle nařízení č. 1987/2006 ( 77 ), pokud jsou splněny dvě podmínky:

113.

Za stejných podmínek je však vložení záznamu do SIS II za účelem odepření vstupu a pobytu povinné, „pokud se rozhodnutí […] zakládalo na tom, že přítomnost státního příslušníka třetí země na území členského státu může představovat ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo bezpečnosti státu“ (čl. 24 odst. 2 nařízení č. 1987/2006) ( 80 ).

114.

Vložení tedy v každém případě podléhá požadavku proporcionality podle článku 21 nařízení č. 1987/2006. Ačkoli to nařízení neuvádí, užitečnost posouzení vyžaduje, aby bylo provedeno před vložením dotčeného záznamu ( 81 ).

115.

Tento požadavek je oprávněný, protože vložení záznamu týkajícího se odepření vstupu se může dotknout práv, a to i základních práv ( 82 ) , jednotlivců. Má zřejmé důsledky pro přístup do schengenského prostoru ( 83 ) a v souvislosti s tím přinejmenším potenciálně i pro další práva, jako je právo na respektování soukromého a rodinného života.

116.

Uplatnění zásady proporcionality na vkládání záznamů do SIS II, pokud je povinné (na základě čl. 24 odst. 2 nařízení č. 1987/2006), je však třeba upřesnit. Lze tvrdit, že v takových případech sám unijní normotvůrce provedl ex ante posouzení proporcionality pro závažné jednání, na které se toto ustanovení vztahuje.

117.

Dodávám, že posouzení proporcionality podle článku 21 nařízení č. 1987/2006 se v každém případě omezuje na záznam: netýká se rozhodnutí (zákazu), na jehož základě byl záznam pořízen ( 84 ).

118.

Negativní výsledek analýzy proporcionality může nakonec vést k nevložení záznamu do SIS II pro účely odepření vstupu.

119.

V této situaci však rozhodnutí, na němž je záznam založen, zůstává v platnosti. V případě zákazu vstupu státního příslušníka třetí země z důvodu ohrožení veřejného pořádku, vnitřní bezpečnosti, národní bezpečnosti, veřejného zdraví nebo mezinárodních vztahů, zůstává jeho „celoevropské“ poslání rovněž nezměněno, i když neexistence vložení ztěžuje ostatním státům schengenského prostoru možnost se o něm dozvědět.

120.

S ohledem na výše uvedené navrhuji odpovědět na první a druhou předběžnou otázku Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti, Maďarsko) takto:

„Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí musí být vykládána v tom smyslu, že

se neuplatní, pokud orgány členského státu vydají zákaz vstupu a pobytu vůči takovému státnímu příslušníkovi, který se nenachází na jeho území a vůči němuž nepřijaly rozhodnutí o navrácení, a to z důvodu, že může představovat ohrožení národní bezpečnosti. Ve stejném rozsahu se neuplatní ani Listina základních práv Evropské unie.

Článek 20 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že před vydáním takového zákazu vstupu a pobytu musí orgány členského státu zvážit osobní a rodinné poměry osoby, které je vstup a pobyt zakázán, pokud je tato osoba rodičem nezletilého státního příslušníka tohoto členského státu, a dopad tohoto zákazu na výkon práv spojených s občanstvím Unie nebo z něj vyplývajících.“