null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PRIITA PIKAMÄEA
přednesené dne 3. února 2022(1)
Věc C‑121/21
Česká republika
proti
Polské republice
„Nesplnění povinnosti státem – Článek 259 SFEU – Prodloužení povolení k těžební činnosti v dole Turów nacházejícím se v Polsku v blízkosti české hranice – Spor mezi Českou republikou a Polskou republikou ohledně vlivů na životní prostředí v České republice – Směrnice 2011/92/EU – Posuzování vlivů některých záměrů na životní prostředí (EIA) – Nesoulad vnitrostátní právní úpravy, rozhodnutí EIA a povolení k těžební činnosti s unijním právem“
I. Úvod
1. Žalobou podanou na základě článku 259 SFEU se Česká republika, podporovaná Evropskou komisí, domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Polská republika přijetím jistých opatření v rámci správního řízení směřujícího k prodloužení koncese na těžební činnost v hnědouhelném dole Turów (Polsko) až do roku 2026 porušila řadu unijních pravidel v oblasti ochrany životního prostředí.
2. Spor v projednávané věci se týká přeshraničních vlivů těžební činnosti polského provozovatele shora uvedeného dolu a je pro tyto dva členské státy zdrojem vzájemné kontroverze. Na jedné straně Česká republika tvrdí, že její občané nacházející se v blízkosti hranice jsou protiprávně vystaveni environmentálním důsledkům těžební činnosti, a to výraznému poklesu hladiny podzemních vod a poklesům terénu. Na druhé straně Polská republika namítá, že by uzavření dolu způsobilo značné ekonomické ztráty z hlediska jak zásobování energií, tak zaměstnanosti.
3. Vzhledem k tomu, že se jedná o vůbec první mezistátní spor spadající výlučně do oblasti unijního práva životního prostředí, o němž má rozhodovat Soudní dvůr, může se jeho rozsudek v projednávané věci stát významným příspěvkem k judikatuře mezinárodních soudů(2). V této souvislosti je třeba doufat, že závěry, k nimž Soudní dvůr v tomto rozsudku dospěje, vytvoří základ pro budoucí dohodu obou členských států, která jim umožní sladit jejich příslušné zájmy v duchu dobrých sousedských vztahů, a to při současném zajištění plného souladu s unijním právem.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Směrnice 2000/60/ES
4. Článek 4 odst. 1, 4 a 5 směrnice 2000/60/ES(3) stanoví:
„1. Při uskutečňování programů opatření uvedených v plánech povodí:
a) pro povrchové vody
[...]
ii) členské státy zajistí ochranu, zlepšení stavu a obnovu všech útvarů povrchových vod, s ohledem na ustanovení bodu iii) pro umělé a silně ovlivněné vodní útvary, s cílem dosáhnout dobrého stavu povrchových vod nejpozději do 15 let ode dne vstupu této směrnice v platnost, v souladu s ustanoveními podle přílohy V, s výhradou prodloužení lhůty podle odstavce 4 a uplatnění odstavců 5, 6 a 7 a aniž je dotčen odstavec 8;
[...]
b) pro podzemní vody
[...]
ii) členské státy zajistí ochranu, zlepšení stavu a obnovu všech útvarů podzemních vod a zajišťují vyvážený stav mezi odběrem podzemních vod a jejich doplňováním s cílem dosáhnout dobrého stavu podzemních vod nejpozději do 15 let ode dne vstupu této směrnice v platnost, v souladu s přílohou V, s výhradou prodloužení lhůty podle odstavce 4 a uplatnění odstavců 5, 6 a 7, aniž je dotčen odstavec 8 tohoto článku a s výhradou čl. 11 odst. 3 písm. j);
[...]
4. Lhůty stanovené podle odstavce 1 mohou být prodlouženy za účelem postupného dosahování cílů pro vodní útvary za předpokladu, že se neprojeví další zhoršení stavu dotčeného vodního útvaru, a to při splnění všech následujících podmínek:
a) členské státy dojdou k závěru, že všech potřebných zlepšení stavu vodních útvarů nelze rozumně dosáhnout ve lhůtách uvedených ve zmíněném odstavci, a to nejméně z jednoho z těchto uvedených důvodů:
i) míra požadovaného zlepšení může být z důvodů technické proveditelnosti dosažena pouze postupnými kroky, které lhůty přesahují;
ii) dosažení odpovídajícího zlepšení v rámci dané lhůty by bylo neúměrně nákladné;
iii) přírodní podmínky nedovolují včasné zlepšení stavu daného vodního útvaru;
b) prodloužení lhůty a jeho důvody se jmenovitě uvedou a vysvětlí v plánu povodí požadovaném podle článku 13;
c) prodloužení lhůty se omezí na období maximálně dvou následných aktualizací plánu povodí s výjimkou případů, kdy přírodní podmínky jsou takové, že stanovených cílů nemůže být v těchto obdobích dosaženo;
d) souhrn opatření požadovaných podle článku 11, která jsou považována za nezbytná k postupnému dosažení požadovaného stavu vodního útvaru v prodloužené lhůtě, důvody jakéhokoli významného zpoždění funkčnosti těchto opatření a očekávaný časový plán jejich provedení jsou uvedeny v plánu povodí. Přehled provádění těchto opatření a souhrn všech dodatečných opatření tvoří součást aktualizovaného plánu povodí.
5. Členské státy mohou připustit pro specifické vodní útvary dosažení méně přísných environmentálních cílů než těch, které jsou uvedeny v odstavci 1, pokud jsou tyto vodní útvary ovlivněny lidskou činností do míry určené v souladu s čl. 5 odst. 1 nebo pokud jsou jejich přírodní podmínky takové, že by dosažení těchto cílů bylo neproveditelné nebo neúměrně nákladné, a pokud jsou splněny všechny tyto podmínky:
a) environmentálních a sociálně-ekonomických potřeb zajišťovaných takovou lidskou činností nemůže být dosaženo jinými prostředky, které by z hlediska životního prostředí byly významně lepší a nevyžadovaly by neúměrné náklady;
b) členské státy zajistí, aby:
– povrchové vody dosáhly nejvyššího možného ekologického a chemického stavu, při daných vlivech, kterým nebylo možné se rozumně vyhnout v důsledku povahy lidské činnosti nebo znečištění;
– podzemní vody dosáhly nejmenších možných změn oproti dobrému stavu podzemních vod, při daných vlivech, kterým nebylo možné se rozumně vyhnout v důsledku povahy lidské činnosti nebo znečištění;
c) nedojde k dalšímu zhoršení stavu dotčeného vodního útvaru;
d) stanovení méně přísných environmentálních cílů a příslušné důvody se jmenovitě uvedou v plánu povodí podle článku 13 a tyto cíle budou každých šest let přezkoumány.“
2. Směrnice 2003/4/ES
5. Článek 7 odst. 1 a 2 směrnice 2003/4/ES(4) stanoví:
„1. Členské státy přijmou nezbytná opatření, aby zajistily, že orgány veřejné správy budou zpracovávat informace o životním prostředí, které souvisejí s jejich funkcí a jsou v jejich držení nebo jim určeny, s ohledem na jejich aktivní a systematické veřejné šíření, a to zejména pomocí počítačové telekomunikační nebo elektronické technologie.
[...]
2. Poskytované a rozšiřované informace se aktualizují podle potřeby a zahrnují alespoň:
[...]
f) povolení s významným dopadem na životní prostředí a dohody o životním prostředí nebo odkaz na místo, kde je možné takové informace vyžádat nebo najít podle článku 3;
[...]“
3. Směrnice EIA
6. Článek 1 směrnice 2011/92/EU(5) stanoví:
„1. Tato směrnice se vztahuje na posuzování vlivů těch veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, které by mohly mít významný vliv na životní prostředí.
2. Pro účely této směrnice se rozumí:
a) ‚záměrem‘:
– provádění stavebních prací nebo výstavba jiných zařízení nebo děl,
– jiné zásahy do přírodního prostředí a krajiny včetně těch, které se týkají těžby nerostných surovin;
[...]
c) ‚povolením‘ rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru;
[...]“
7. Článek 2 odst. 1 a 2 této směrnice stanoví:
„1. Členské státy přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění, aby před vydáním povolení musely záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, získat povolení a posouzení z hlediska jejich vlivů na životní prostředí. Tyto záměry jsou vymezeny v článku 4.
2. Posuzování vlivů na životní prostředí může být zahrnuto do povolovacích řízení již existujících v členských státech, nebo pokud taková řízení neexistují, do jiných řízení nebo do řízení, která mají být zavedena pro dosažení souladu s cíli této směrnice.“
8. Článek 3 odst. 1 písm. c) této směrnice stanoví, že posuzování vlivů na životní prostředí vhodným způsobem určí, popíše a posoudí v každém jednotlivém případě přímé a nepřímé významné vlivy záměru mimo jiné na vodu.
9. Článek 4 této směrnice stanoví:
„1. S výhradou čl. 2 odst. 4 podléhají záměry uvedené v příloze I posouzení v souladu s články 5 až 10.
2. S výhradou čl. 2 odst. 4 určí členské státy pro záměry uvedené v příloze II, zda záměr podléhá posouzení v souladu s články 5 až 10. Členské státy provedou toto určení na základě:
a) přezkoumání každého jednotlivého případu;
nebo
b) prahových hodnot nebo kritérií stanovených členským státem.
Členské státy se mohou rozhodnout používat oba postupy uvedené v písmenech a) a b).
[...]
4. Rozhodne-li se členský stát požadovat určení pro záměry uvedené v příloze II, oznamovatel poskytne informace o povaze záměru a o jeho možných významných vlivech na životní prostředí. Podrobný seznam informací, jež mají být poskytnuty, je upřesněn v příloze IIA. Oznamovatel případně zohlední dostupné výsledky jiných příslušných posouzení vlivů na životní prostředí, která byla provedena podle jiných právních předpisů Unie než této směrnice. Oznamovatel může rovněž poskytnout popis prvků záměru nebo zamýšlených opatření k vyloučení či prevenci významných negativních vlivů na životní prostředí.
5. Příslušný orgán provede určení na základě informací poskytnutých oznamovatelem v souladu s odstavcem 4 a případně s ohledem na výsledky předběžného ověření či posouzení vlivů na životní prostředí, která byla provedena podle jiných právních předpisů Unie než této směrnice. Toto určení se zpřístupní veřejnosti a:
a) v případě, že bylo rozhodnuto o nutnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí, uvede hlavní důvody, proč je toto posouzení vyžadováno, s ohledem na příslušná kritéria uvedená v příloze III, nebo
b) v případě, že bylo rozhodnuto, že posouzení vlivů na životní prostředí není třeba provést, uvede hlavní důvody, proč toto posouzení není vyžadováno, s ohledem na příslušná kritéria uvedená v příloze III a uvede prvky záměru nebo zamýšlená opatření k vyloučení či prevenci významných negativních vlivů na životní prostředí, jestliže je oznamovatel navrhuje.
6. Členské státy zajistí, aby příslušný orgán provedl určení co nejdříve, nejpozději však do 90 dnů ode dne, kdy mu oznamovatel předložil všechny informace potřebné podle odstavce 4. Ve výjimečných případech, souvisejících například s povahou, složitostí, umístěním či rozsahem záměru, může příslušný orgán uvedenou lhůtu k určení prodloužit; v takovém případě musí příslušný orgán oznamovatele písemně informovat o důvodech prodloužení lhůty a dni, kdy lze jeho určení očekávat.“
10. Článek 5 odst. 1 a 2 této směrnice stanoví:
„1. Pokud je posouzení dopadu na životní prostředí vyžadováno, oznamovatel vypracuje a předloží dokumentaci vlivů záměru na životní prostředí. Oznamovatel v dokumentaci uvede alespoň tyto informace:
[...]
2. Na žádost oznamovatele příslušný orgán s přihlédnutím k informacím poskytnutý[m] oznamovatelem, jež se týkají zejména zvláštní povahy záměru, včetně jeho umístění a technické kapacity, a jeho možných vlivů na životní prostředí, vydá stanovisko, v němž určí rozsah a míru podrobnosti informací, které musí oznamovatel podle odstavce 1 uvést v dokumentaci vlivů záměru na životní prostředí. Příslušný orgán před vydáním svého stanoviska projedná záměr s orgány uvedenými v čl. 6 odst. 1.
Členské státy mohou rovněž požadovat, aby příslušné orgány vyjádřily své stanovisko uvedené v prvním pododstavci bez ohledu na to, zda o ně žádá oznamovatel.“
11. Článek 6 této směrnice stanoví:
„1. Členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby orgány, kterých by se záměr mohl týkat, měly vzhledem ke své zvláštní působnosti v otázkách životního prostředí nebo na základě místní a regionální příslušnosti možnost vyjádřit své stanovisko k informacím poskytnutým oznamovatelem a k žádosti o povolení, přičemž v případě potřeby vezmou v potaz případy uvedené v čl. 8a odst. 3. Za tímto účelem členské státy určí orgány, s nimiž je třeba záměr projednat, buď obecně, nebo v jednotlivých případech. Těmto orgánům musí být předány informace shromážděné podle článku 5. Podrobné podmínky týkající se projednání stanoví členské státy.
2. V zájmu zajištění účinné účasti dotčené veřejnosti na rozhodovacích procesech se následující informace sdělují veřejnosti prostřednictvím elektronických sdělovacích prostředků a veřejného oznámení nebo jiným vhodným způsobem v počáteční fázi rozhodovacích procesů týkajících se životního prostředí podle čl. 2 odst. 2, a nejpozději jakmile je možné tyto informace rozumně poskytnout:
[...]
3. Členské státy zajistí, aby dotčené veřejnosti byly v přiměřených lhůtách zpřístupněny tyto informace:
[...]
c) v souladu s ustanoveními [směrnice 2003/4] informace neuvedené v odstavci 2 tohoto článku, které jsou významné pro rozhodnutí podle článku 8 této směrnice a které jsou dostupné až po informování dotčené veřejnosti podle odstavce 2 tohoto článku.
4. Dotčená veřejnost musí dostat včasné a účinné možnosti účastnit se rozhodovacích řízení ve věcech životního prostředí podle čl. 2 odst. 2 a musí mít za tím účelem právo vyjádřit své připomínky a stanoviska příslušnému orgánu nebo orgánům v době, kdy jsou všechny možnosti ještě otevřené, tedy před učiněním rozhodnutí o žádosti o povolení.
5. Podrobné podmínky informování veřejnosti (například formou vývěsek v určité oblasti nebo oznámeními v místním tisku) a projednání s dotčenou veřejností (například písemným vyjádřením nebo veřejnou anketou) stanoví členské státy. Členské státy přijmou na vhodné správní úrovni nezbytná opatření s cílem zajistit, aby příslušné informace byly veřejnosti přístupné v elektronické podobě, a to alespoň prostřednictvím ústředního portálu nebo snadno dostupných přístupových míst.
6. Pro jednotlivé fáze se stanoví přiměřené lhůty poskytující dostatek času, aby
a) bylo možné informovat orgány uvedené v odstavci 1 a veřejnost a
b) orgány uvedené v odstavci 1 a dotčená veřejnost měly dost času na přípravu a účinnou účast na rozhodování ve věcech životního prostředí podle ustanovení tohoto článku.
7. Lhůty pro jednání s dotčenou veřejností o dokumentaci vlivů záměru na životní prostředí uvedené v čl. 5 odst. 1 nesmí být kratší než 30 dnů.“
12. Článek 7 této směrnice stanoví:
„1. Je-li si členský stát vědom, že by záměr mohl mít závažný vliv na životní prostředí v jiném členském státě, nebo pokud členský stát, který by mohl být významně zasažen, o to požádá, poskytne členský stát, na jehož území má být záměr uskutečněn, druhému členskému státu co nejdříve a nejpozději při informování vlastní veřejnosti mimo jiné:
a) popis záměru spolu se všemi dostupnými informacemi o jeho možných přeshraničních vlivech;
b) informace o povaze rozhodnutí, které může být přijato.
Členský stát, na jehož území má být záměr uskutečněn, poskytne druhému členskému státu přiměřenou dobu na oznámení, zda si přeje účastnit se rozhodovacích řízení ve věcech životního prostředí podle čl. 2 odst. 2, přičemž může též poskytnout informace podle odstavce 2 tohoto článku.
2. Oznámí-li členský stát, který obdrží informace podle odstavce 1, svůj úmysl účastnit se rozhodovacích řízení ve věcech životního prostředí podle čl. 2 odst. 2, zašle členský stát, na jehož území má být záměr uskutečněn, pokud tak již neučinil, druhému členskému státu informace, které musí být předány podle čl. 6 odst. 2 a zpřístupněny podle čl. 6 odst. 3 písm. a) a b).
[...]
5. Podrobné podmínky provádění odstavců 1 až 4, včetně lhůt pro projednávání, stanoví dotčené členské státy na základě ustanovení a lhůt uvedených v čl. 6 odst. 5 až 7, přičemž tyto podmínky musí umožňovat dotčené veřejnosti na území dotčeného členského státu účinně se účastnit rozhodovacích procesů ve věcech životního prostředí podle čl. 2 odst. 2, které se týkají daného záměru.“
13. Článek 8 této směrnice stanoví:
„Výsledky jednání a informace shromážděné podle článků 5 až 7 jsou patřičně zohledněny v povolovacím řízení.“
14. Článek 8a směrnice EIA stanoví:
„1. Rozhodnutí, jímž se uděluje povolení, obsahuje alespoň tyto informace:
[...]
b) veškeré environmentální podmínky připojené k rozhodnutí a popis prvků záměru nebo zamýšlených opatření k vyloučení, prevenci nebo snížení a pokud možno vyrovnání významných negativních vlivů na životní prostředí, jakož případně i popis opatření pro monitorování.
[...]
3. Pokud členské státy uplatňují řízení uvedená v čl. 2 odst. 2 jiná než povolovací řízení, má se za to, že požadavky odstavců 1 a 2 tohoto článku jsou splněny, jestliže jakékoli rozhodnutí vydané v rámci těchto řízení obsahuje informace uvedené v těchto odstavcích a jsou stanoveny mechanismy umožňující splnit požadavky odstavce 6 tohoto článku.
[...]“
15. Článek 9 této směrnice zní:
„1. Jakmile bylo povolení uděleno nebo jeho udělení zamítnuto, příslušný orgán nebo orgány o tom bezodkladně uvědomí veřejnost a orgány uvedené v čl. 6 odst. 1 této směrnice v souladu s vnitrostátními postupy a zajistí, aby veřejnosti a orgánům uvedeným v čl. 6 odst. 1 byly při případném zohlednění postupů uvedených v čl. 8a odst. 3 zpřístupněny tyto informace:
a) obsah rozhodnutí a všechny podmínky k němu připojené, jak je uvedeno v čl. 8a odst. 1 a 2;
b) hlavní důvody a úvahy, na kterých je rozhodnutí založeno, včetně informací o účasti veřejnosti. Tyto informace zahrnují rovněž shrnutí výsledků projednávání a informací shromážděných podle článků 5 až 7 a způsob, jakým byly tyto výsledky začleněny nebo jiným způsobem vypořádány, zejména pokud jde o připomínky obdržené od dotčených členských států podle článku 7.
2. Příslušný orgán nebo orgány uvědomí každý členský stát, s nímž bylo jednáno podle článku 7, zasláním informací uvedených v odstavci l tohoto článku.
Členské státy, s nimiž bylo jednáno, zajistí zpřístupnění těchto informací vhodným způsobem dotčené veřejnosti na svém území.“
16. Článek 11 odst. 1 a 2 této směrnice stanoví:
„1. Členské státy zajistí, aby v souladu s příslušnými předpisy vnitrostátního práva příslušníci dotčené veřejnosti, kteří:
a) mají dostatečný zájem; nebo
b) namítají porušování práva v případech, kdy to správní řád členského státu požaduje jako podmínku,
měli možnost dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným zákonem a mohli tak napadat hmotnou nebo procesní zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti obsaženým v této směrnici.
2. Členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnost napadeny.“
17. V příloze I směrnice EIA, nadepsané „Záměry uvedené v čl. 4 odst. 1“, jsou v bodě 19 uvedeny „[l]omy a povrchová těžba, pokud plocha místa přesahuje 25 hektarů, nebo těžba rašeliny, pokud plocha místa přesahuje 150 hektarů“, a v bodě 24 „[j]akékoli změny nebo rozšíření záměrů uvedených v této příloze, jež samy o sobě dosahují prahových hodnot případně stanovených v této příloze“.
18. V příloze II této směrnice, nadepsané „Záměry uvedené v čl. 4 odst. 2“, jsou v bodě 2 písm. a) uvedeny „[l]omy, povrchová těžba a těžba rašeliny (záměry neuvedené v příloze I)“, v bodě 2 písm. e) „[p]ovrchová průmyslová zařízení k těžbě uhlí, ropy, zemního plynu a nerostů, jakož i živičné břidlice“, a v bodě 13 písm. a) „[j]akákoliv změna nebo rozšíření záměrů uvedených v příloze I nebo v této příloze, které jsou již povoleny, uskutečněny nebo jsou právě uskutečňovány, které by mohly mít [může-li mít tato změna nebo toto rozšíření] závažný negativní vliv na životní prostředí (změna nebo rozšíření neobsažené v příloze I)“.
B. Polské právo
1. Zákon o informacích o životním prostředí
19. Článek 72 odst. 1 a 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zákon o poskytování informací o životním prostředí a jeho ochraně, účasti veřejnosti na ochraně životního prostředí a posuzování vlivů na životní prostředí) ze dne 3. října 2008 (Dz. U. částka 199, č. 1227, dále jen „zákon o informacích o životním prostředí“) stanoví:
„1. Rozhodnutí o environmentálních podmínkách se vydává před získáním:
[...]
4) [...] koncese na těžbu nerostných surovin z ložisek [...];
[...]
2. Požadavek na rozhodnutí o environmentálních podmínkách se nevztahuje na změny:
[...]
2) koncese nebo rozhodnutí uvedených v odst. 1 bodech 4 a 5, mezi které patří také:
[...]
k) jednorázové prodloužení platnosti koncese na těžbu hnědého uhlí až o 6 let, pokud je prodloužení koncese odůvodněno racionální správou ložiska a aniž by se rozšířila působnost koncese,
[...]“
2. Horní zákon
20. Článek 33 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (geologický a horní zákon) ze dne 9. června 2011 (Dz. U. částka 163, č. 981, dále jen „horní zákon“) stanoví:
„[...] Pokud před vydáním koncese bylo vydáno rozhodnutí o environmentálních podmínkách, a to na základě řízení za účasti veřejnosti, v řízení o vydání koncese se neuplatňují předpisy týkající se účasti veřejných organizací.“
3. Zákon o řízeníve správním soudnictví
21. Článek 50 odst. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zákon o řízení ve správním soudnictví) ze dne 30. srpna 2002 (Dz. U. částka 153, č. 1270) stanoví:
„Osobou oprávněnou podat žalobu je kdokoli, kdo na tom má právní zájem, státní zástupce, veřejný ochránce práv, veřejný ochránce práv dítěte a veřejná organizace v rámci své činnosti vymezené stanovami ve věcech souvisejících s právními zájmy jiných osob, pokud se účastnila správního řízení.“
22. Polská republika v žalobní odpovědi poukazuje na jisté změny právní úpravy uvedené v předchozích bodech, které byly zavedeny zákonem ze dne 30. března 2021 o změně zákona o informacích o životním prostředí. Tyto změny byly podle Polské republiky určeny k usnadnění výkonu práv dotčené veřejnosti stanovených v článku 11 směrnice EIA. Podle ní může nyní dotčená veřejnost získat informace o přijetí určitých rozhodnutí bez nutnosti žádat orgán, který je přijal. Veřejnosti byla přiznána nová práva na obranu proti povolením uděleným v návaznosti na řízení a rozhodnutí o environmentálních podmínkách, jichž se účastnila. Polská republika uvádí, že článek 33 horního zákona byl změněn, aby se nová práva vyplývající ze zákona o informacích o životním prostředí vztáhla také na povolovací řízení vedené na základě horního zákona, před nímž bylo vydáno rozhodnutí o environmentálních podmínkách.
III. Skutečnosti předcházející sporu a postup před zahájením soudního řízení
23. Hnědouhelný povrchový důl Turów se nachází na polském území v blízkosti hranic s Českou republikou a Spolkovou republikou Německo.
24. Příslušné polské orgány udělily dne 27. dubna 1994 společnosti PGE Elektrownia Bełchatów S. A., nyní PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S. A. (dále jen „provozovatel“), na základě povolení č. 65/94 koncesi na těžební činnost v tomto dole na dobu 26 let, tj. do 30. dubna 2020.
25. Provozovatel podal dne 2. března 2015 Regionálnímu řediteli ochrany životního prostředí ve Vratislavi (Polsko) žádost o vydání rozhodnutí o environmentálních podmínkách pro uskutečnění záměru vymezeného jako pokračování těžby ložiska hnědého uhlí Turów do roku 2044. Česká republika i Spolková republika Německo se účastnily projednání, jež proběhlo v důsledku podání této žádosti.
26. Dne 24. října 2019 podal provozovatel žádost o prodloužení této koncese o 6 let ve smyslu čl. 72 odst. 2 bodu 2 písm. k) zákona o informacích o životním prostředí.
27. Dne 21. ledna 2020 vydal Regionální ředitel ochrany životního prostředí ve Vratislavi rozhodnutí o posouzení vlivů některých záměrů na životní prostředí (dále jen „rozhodnutí EIA“) a dne 23. ledna 2020 prohlásil toto rozhodnutí za okamžitě vykonatelné. Provozovatel dne 24. ledna 2020 přiložil rozhodnutí EIA k žádosti o prodloužení koncese na těžební činnost podané dne 24. října 2019.
28. Rozhodnutím ze dne 20. března 2020 udělil ministr klimatu Polské republiky povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 (dále jen „rozhodnutí o povolení do roku 2026“).
29. Několik českých subjektů, včetně nevládních organizací, podalo proti rozhodnutím uvedeným v předchozích dvou bodech odvolání či správní žaloby.
30. Česká republika, podle níž Polská republika udělením tohoto povolení porušila v několika ohledech unijní právo, předložila věc dne 30. září 2020 Komisi v souladu s článkem 259 SFEU.
31. Dne 30. října 2020 zaslala Polská republika své vyjádření. Dne 13. listopadu 2020 byla na slyšení pořádaném Komisí vyslechnuta ústní vyjádření obou těchto členských států.
32. Dne 17. prosince 2020 vydala Komise odůvodněné stanovisko, ve kterém Polské republice vytkla, že se v mnoha ohledech dopustila porušení unijního práva. Komise zejména shledala, že přijetím ustanovení čl. 72 odst. 2 bodu 2 písm. k) zákona o informacích o životním prostředí, které umožňuje prodloužit povolení k těžbě hnědého uhlí až o 6 let bez posouzení vlivů na životní prostředí, porušila Polská republika čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice EIA.
33. Dne 28. dubna 2021 bylo vydáno rozhodnutí o prodloužení platnosti povolení č. 65/94 až do roku 2044 (dále jen „rozhodnutí o povolení do roku 2044“).
IV. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastnic řízení
34. Dne 26. února 2021 podala Česká republika projednávanou žalobu pro nesplnění povinnosti. Polská republika navrhuje, aby byla žaloba zamítnuta a České republice byla uložena náhrada nákladů řízení.
35. Na základě návrhu na předběžné opatření podaného Českou republikou místopředsedkyně Soudního dvora usnesením ze dne 21. května 2021(6) nařídila Polské republice bezodkladně pozastavit těžbu hnědého uhlí v dole Turów až do vyhlášení rozsudku, kterým bude skončeno řízení ve věci C‑121/21.
36. Rozhodnutím ze dne 1. července 2021 povolil předseda Soudního dvora Komisi vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání České republiky.
37. Rozhodnutím ze dne 14. července 2021 vyhověl předseda Soudního dvora žádosti Polské republiky o projednání žaloby ve zrychleném řízení podle článku 133 jednacího řádu Soudního dvora.
38. Dopisy soudní kanceláře Soudního dvora ze dne 20. července 2021 zaslanými v rámci organizačních procesních opatření podle čl. 62 odst. 1 jednacího řádu byla Polská republika vyzvána, aby se vyjádřila k odůvodněnému stanovisku Komise, a Komise byla požádána o předložení tohoto stanoviska v jednacím jazyku, tj. v polštině, a o podání vyjádření k některým návrhovým žádáním obsaženým v žalobě. Obě žádosti byly řádně zodpovězeny.
39. Na základě návrhu na předběžné opatření podaného Českou republikou místopředsedkyně Soudního dvora usnesením ze dne 20. září 2021(7) uložila Polské republice, aby Komisi zaplatila penále ve výši 500 000 eur za každý den ode dne oznámení tohoto usnesení Polské republice do doby, kdy splní povinnosti vyplývající z usnesení místopředsedkyně Soudního dvora ze dne 21. května 2021. Týmž rozhodnutím místopředsedkyně zamítla návrh Polské republiky podaný na základě článku 163 jednacího řádu a znějící na zrušení shora uvedeného usnesení.
40. Dne 9. listopadu 2021 se konalo jednání za přítomnosti České republiky, Polské republiky a Komise, jež byly řádně zastoupeny.
41. Na jednání Česká republika na položený dotaz odpověděla, že trvá na svém požadavku, aby tvrzené nesplnění povinností ustalo.
V. Právní analýza
A. Úvodní poznámky
42. Než přistoupím k individuální analýze jednotlivých žalobních důvodů předložených Českou republikou, považuji za nutné připomenout společná pravidla upravující řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti na základě článků 258 a 259 SFEU, jehož cílem je určit, zda je jednání členského státu v rozporu s unijním právem, a přimět tento členský stát, aby v tomto jednání ustal(8). V tomto ohledu je třeba poznamenat, že přes dílčí procesní rozdíly v závislosti na tom, jakým žalobcem bylo řízení o nesplnění povinnosti zahájeno – zda Komisí, nebo členským státem – jsou dána společná pravidla, jimiž se účastníci řízení musejí řídit bez výjimky a mezi něž patří pravidla týkající se důkazního břemene a pravidla týkající se rozhodného dne pro účely posouzení, zda v určitém konkrétním případě došlo k nesplnění povinnosti.
43. V rámci této analýzy považuji za zvlášť vhodné tato pravidla zmínit vzhledem ke skutkové složitosti projednávané věci a vzhledem k tomu, že jednotlivé případy nesplnění povinnosti, jejichž existenci tvrdí Česká republika, se týkají celé řady aspektů spojených s polským právním řádem – a sice přijímání legislativních aktů, ale také správních rozhodnutí – které v průběhu času doznaly změn. Uplatňování těchto společných pravidel má za cíl zaručit přesnou a ucelenou analýzu souladu těchto vnitrostátních aktů s unijním právem, jehož přednost musí být všemi členskými státy dodržována(9).
1. Pravidla týkající se důkazního břemene v řízení o nesplnění povinnosti
44. Vzhledem k tomu, že se řízení před Soudním dvorem v případě žaloby pro nesplnění povinnosti podle článků 258 a 259 SFEU vyznačuje zásadou kontradiktornosti, přísluší žalobci prokázat tvrzené nesplnění povinnosti tím, že Soudnímu dvoru předloží skutečnosti nezbytné k ověření, zda k tomuto nesplnění povinnosti došlo. Z procesního hlediska tedy nelze mezi oběma typy upravenými ve Smlouvách činit žádné rozdíly(10).
45. Mimoto z čl. 120 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora a z judikatury týkající se tohoto ustanovení vyplývá, že každý návrh na zahájení řízení musí uvádět předmět sporu a stručný popis žalobních důvodů a že tyto údaje musí být natolik jasné a přesné, aby umožnily žalovanému připravit si obhajobu a Soudnímu dvoru vykonávat přezkum. Z toho vyplývá, že hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je žaloba založena, musí uceleně a srozumitelně vyplývat z textu samotné žaloby a že návrhová žádaní žaloby musí být formulována jasně, aby se předešlo tomu, že Soudní dvůr rozhodne nad rámec návrhových žádání nebo opomene rozhodnout o některém z žalobních důvodů(11). Žalovanému členskému státu naproti tomu přísluší, aby předložené údaje a jejich důsledky věcným a podrobným způsobem zpochybnil(12).
46. Argumenty, které účastnice řízení v projednávané věci uplatnily, tedy budou podrobeny důkladné analýze z hlediska pravidel týkajících se důkazního břemene, která jsem vylíčil v předchozím bodě.
2. Rozhodný den pro účely posouzení, zda došlo k nesplnění povinnosti
47. Další zásadní aspekt, který je třeba vzít v rámci analýzy v úvahu, souvisí s rozhodným dnem pro účely posouzení, zda došlo k nesplnění povinnosti. Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že v případě řízení podle článku 258 SFEU je rozhodným dnem datum uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku vydaném Komisí na základě tohoto ustanovení. Nutnost použití takového rozhodného dne pro účely posouzení, zda došlo k nesplnění povinnosti, je zvláště zjevná v případech, kdy se okolnosti věci v průběhu řízení změnily – a to velmi často v návaznosti na zásah členského státu, který se provinil – například po změně vnitrostátní právní úpravy považované za odporující unijnímu právu.
48. Je třeba stanovit rozhodný den na určité konkrétní stadium řízení, aby se žaloba pro nesplnění povinnosti nestala v důsledku takové změny okolností bezpředmětnou. Nutnost jasně určit předmět sporu je zjevná, vezme-li se v úvahu účel žaloby pro nesplnění povinnosti, tedy umožnit Soudnímu dvoru, aby určil, že se členský stát dopustil porušení unijního práva. Tento přístup má navíc tu výhodu, že zaručuje dodržení procesních práv členských států, když se do věci vloží Komise s cílem ukončit takovéto porušení unijního práva, což by bylo obtížné, kdyby se členské státy v rámci procesní obrany musely vyjadřovat ke každé změně předmětu sporu vyvolané změnou okolností.
49. Je zjevné, že přímé použití této judikatury na řízení podle článku 259 SFEU není myslitelné vzhledem k tomu, že řízení zahajuje samotný členský stát, a nikoli Komise. Vyvstává tedy otázka, jaké datum je v rámci takového řízení rozhodné pro účely posouzení, zda došlo k nesplnění povinnosti. V tomto ohledu je třeba uvést, že předchozí předložení věci Komisi v souladu s druhým pododstavcem tohoto článku je procesní požadavek, který je nutno splnit, aby bylo možné později podat žalobu k Soudnímu dvoru. Nelze totiž opomínat význam této fáze řízení vzhledem k právním důsledkům, které vyvolává, tj. povinnost Komise vyslechnout oba účastníky řízení, kteří mají předložit písemná a ústní vyjádření, a počátek běhu tříměsíční lhůty, po jejímž uplynutí může členský stát předložit věc Soudnímu dvoru, pokud by Komise odůvodněné stanovisko nevydala.
50. K dodržení zásady kontradiktornosti, jíž se tato fáze řízení vyznačuje, jak vyplývá z použití slova „navzájem“ ve třetím pododstavci tohoto článku, je podle mě třeba, aby všechny výtky vycházející z údajného porušení unijního práva a všechny s nimi související důkazy byly žalujícím členským státem předloženy již v písemnosti, kterou věc předkládá Komisi. Z ní dále musí jasně vyplynout, že žalující členský stát hodlá podat žalobu podle článku 259 SFEU, a nikoli pouze žádat Komisi o zahájení řízení podle článku 258 SFEU. Z výše uvedeného plyne, že se předmět sporu určuje v této fázi řízení(13).
51. Vzhledem k tomu, že žalující členský stát zaprvé není vázán zjištěními Komise uvedenými v odůvodněném stanovisku a zadruhé není povinen absolvovat další fáze řízení – na rozdíl od Komise v případě žaloby pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU – považuji za logické, je-li ve smyslu procesního práva jako rozhodný den pro účely posouzení, zda došlo k nesplnění povinnosti, stanoveno datum, kdy je věc žalujícím členským státem předložena Komisi(14). Domnívám se, že použití judikatury Soudního dvora per analogiam za současného zohlednění zvláštností řízení upraveného v článku 259 SFEU je o to vhodnější, že je takový postup vyžadován na základě stejných úvah, jaké se týkají řízení uvedeného v článku 258 SFEU a jsou zmíněny v předchozích bodech, tj. nutnost dostatečně přesně identifikovat předmět sporu nezávisle na případné změně okolností a povinnost dodržovat procesní práva členských států.
52. Ze shora uvedených důvodů se podle mého názoru musí předmět projednávaného sporu v zásadě omezit na legislativní a správněprávní stav k okamžiku předložení věci Komisi Českou republikou. Tím není vyloučena možnost pokládat za relevantní i některé skutečnosti nastalé po tomto datu. Musím však připomenout, že v souladu s judikaturou Soudního dvora je toto zohlednění pozdějších skutečností možné jen výjimečně, a to tehdy, mají-li tyto skutečnosti stejnou povahu jako vytýkané jednání nebo pokud zásadním způsobem nemění podstatu vytýkaného aspektu(15). Tato judikatura je založena na logickém argumentu, že se členský stát nemůže vyhnout řízení pro porušení unijního práva formální kličkou, tj. změnou právní úpravy nebo přijetím nového rozhodnutí, které přitom nadále obsahuje tytéž aspekty odporující unijnímu právu.
B. K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 4 odst. 1, 2, 4 a 6, čl. 5 odst. 1 a 2 a článků 6 až 9 směrnice EIA (prodloužení povolení k těžbě hnědého uhlí o 6 let bez provedení posouzení vlivů na životní prostředí)
1. Argumenty účastnic řízení
53. V rámci prvního žalobního důvodu Česká republika tvrdí, že čl. 72 odst. 2 bod 2 písm. k) zákona o informacích o životním prostředí, který vylučuje veškeré posouzení vlivů na životní prostředí v případě jednorázového prodloužení povolení k těžební činnosti o 6 let, je v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice EIA, neboť umožňuje povolit takové prodloužení bez provedení buď plného posouzení vlivů na životní prostředí, anebo tzv. „zjišťovacího řízení“, upravených v těchto ustanoveních. Navíc v důsledku neprovedení tohoto posouzení dochází podle České republiky k vyloučení dotčené veřejnosti a případně též okolních členských států, jejichž území může být daným záměrem zasaženo, z účasti na procesech upravených v čl. 4 odst. 4 až 6 a v článcích 5 až 9 této směrnice.
54. Podle České republiky bylo toto ustanovení polského práva patrně využito při prodloužení koncesí k těžební činnosti v dalších dvou dolech v Polsku. Fakticky bylo základem také pro prodloužení povolení k těžební činnosti až do roku 2026 pro důl Turów.
55. Polská republika má za to, že se tento žalobní důvod stal bezpředmětným, neboť dne 28. dubna 2021 bylo vydáno rozhodnutí o povolení do roku 2044. Uvádí, že toto rozhodnutí nemohlo být vzhledem ke své délce platnosti přijato na základě čl. 72 odst. 2 bodu 2 písm. k) zákona o informacích o životním prostředí. Rozhodnutí o povolení do roku 2044 bylo navíc podle Polské republiky přijato na podkladě rozhodnutí EIA, které provozovatel připojil ke své žádosti.
56. Podle Polské republiky je tento žalobní důvod navíc zjevně neopodstatněný. Podle ní předně z návrhových žádání žaloby vyplývá, že se žaloba svým rozsahem omezuje na otázku platnosti povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026, a tedy se neslučitelnosti polského práva se směrnicí EIA týká pouze v rozsahu, v němž bylo polské právo konkrétně použito v rámci tohoto povolení.
57. Polská republika přitom tvrdí, že při přijímání tohoto povolení nebyl použit čl. 72 odst. 2 bod 2 písm. k) zákona o informacích o životním prostředí, takže byl koncesní orgán povinen pro účely jeho přijetí vzít v úvahu rozhodnutí EIA vzhledem k možnosti, že daný záměr bude mít značný vliv na životní prostředí, jak tento orgán objasnil v odůvodnění tohoto povolení.
58. Polská republika v tomto ohledu poukazuje na to, že v polském právu je vydání „povolení“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice EIA postupem o několika fázích, mezi něž patří přijetí rozhodnutí o environmentálních podmínkách. Uvádí, že je toto rozhodnutí závazné pro orgány přijímající následná investiční rozhodnutí. Je také přímo závazné pro provozovatele, stejně jako samo povolení, takže na rozdíl od předpokladu, z něhož vychází Česká republika, není nutné, aby bylo do tohoto povolení zahrnuto.
59. Polská republika uvádí, že v projednávaném případě bylo rozhodnutí EIA, které si provozovatel vyžádal pro uskutečnění záměru vymezeného jako pokračování těžby ložiska hnědého uhlí v dole Turów do roku 2044, přijato dne 21. ledna 2020 po projednání a s účastí veřejnosti v souladu se směrnicí EIA. Dne 24. ledna 2020 pak bylo připojeno k žádosti o prodloužení koncese na těžební činnost o 6 let. Podle polského práva je přitom dovoleno vydat povolení na dobu kratší, než jaká je stanovena v rozhodnutí EIA, což je navíc v souladu se zásadou a maiori ad minus. Vydání povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 tedy následovalo až po posouzení vlivů na životní prostředí, a z tohoto důvodu neznamenalo porušení ustanovení směrnice EIA, na něž je poukazováno v rámci prvního žalobního důvodu.
2. Posouzení
a) K porušení čl. 4odst. 1 a 2 směrnice EIA
60. V rámci prvního žalobního důvodu Česká republika zejména tvrdí, že došlo k porušení čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice EIA spočívající v tom, že čl. 72 odst. 2 bod 2 písm. k) zákona o informacích o životním prostředí vylučuje posouzení vlivů na životní prostředí v případě jednorázového prodloužení povolení k těžební činnosti o 6 let.
61. Je třeba předeslat, že se tento žalobní důvod týká přijetí legislativního aktu, a nikoli správní praxe. Na rozdíl od toho, co uvádí Polská republika, tedy nejde o použití právního základu uvedeného v předchozím bodě na konkrétní případ. Její argument, že je tento žalobní důvod zjevně neopodstatněný, jelikož při přijetí povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 v dole Turów nebylo toto ustanovení použito, je proto podle mého názoru irelevantní.
62. Právní otázkou, která je při analýze tohoto žalobního důvodu klíčová, je spíše otázka určení, zda může členský stát legislativní cestou umožnit příslušným orgánům, aby se zdržely přijetí souboru správních opatření spojených s povolováním těžebních záměrů. K zodpovězení této otázky je nutno nejprve určit, zda unijní právo, v projednávané věci směrnice EIA, ukládá členskému státu povinnost přijmout taková správní opatření. V případě kladné odpovědi pak členský stát nepochybně své povinnosti nesplnil.
63. V tomto ohledu je třeba připomenout, že některé „záměry“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice EIA musejí být před jejich povolením podrobeny posouzení jejich vlivů na životní prostředí na základě čl. 2 odst. 1 této směrnice, mohou-li mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění. Článek 2 odst. 1 směrnice EIA totiž nevyžaduje, aby byl každý záměr, který může mít významný vliv na životní prostředí, podroben posouzení upravenému touto směrnicí, nýbrž stanoví, že posouzení musejí být podrobeny pouze záměry zmiňované v článku 4 této směrnice, který odkazuje na záměry uvedené v jejích přílohách I a II.
64. Z článku 2 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 1 směrnice EIA vyplývá, že záměry spadající do přílohy I této směrnice představují již svou povahou riziko významného vlivu na životní prostředí a musejí být povinně podrobeny posouzení vlivů na životní prostředí. V této souvislosti je nutno na prvním místě poznamenat, že čl. 1 odst. 2 písm. c) této směrnice obsahuje pojem „povolení“, který definuje jako „rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru“. Na druhém místě je třeba upozornit na skutečnost, že v bodě 19 přílohy I jsou uvedeny „lomy a povrchová těžba, pokud plocha místa přesahuje 25 hektarů“, tzn. doly o obdobné rozloze jako důl Turów. Pro analýzu je důležitý bod 24 této přílohy, který stanoví, že shora uvedenému posouzení musejí být podrobeny „jakékoli změny nebo rozšíření záměrů uvedených v této příloze, jež samy o sobě dosahují prahových hodnot případně stanovených v této příloze“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Jinými slovy, směrnice EIA neukládá požadavek provést posouzení vlivů na životní prostředí pouze v případě, že má být vydáno počáteční povolení záměru, ale použije se také na některá na ně navazující rozhodnutí.
65. Článek 72 odst. 2 bod 2 písm. k) zákona o informacích o životním prostředí, který je předmětem prvního žalobního důvodu, může spadat do působnosti bodu 24 přílohy I směrnice EIA, neboť se toto vnitrostátní ustanovení týká prodloužení povolení k těžební činnosti. Vyvstává tedy otázka, zda takové „prodloužení povolení“ lze chápat jako „rozšíření záměru“ ve smyslu směrnice EIA. V zásadě by bylo možné na základě prostého doslovného výkladu chápat výraz „rozšíření“ jako „zvětšení územního rozsahu“ daného záměru i jako jeho „prodloužení v čase“.
66. Dle mého názoru je jednoznačně třeba tuto otázku zodpovědět kladně. Jak Soudní dvůr rozhodl v rozsudku Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen(16), opatření, která mají za následek prodloužení doby platnosti povolení záměru, který již figuruje v příloze I směrnice EIA, spadají pod bod 24 této přílohy. Z uvedeného rozsudku vyplývá, že pravidlo stanovené v čl. 4 odst. 1 směrnice EIA se použije i tehdy, kdy prodloužení doby platnosti daného povolení nepřekračuje dobu deseti let(17), jak je tomu právě v případě, na nějž dopadá předmětná polská právní úprava. Z toho plyne, že jednorázové prodloužení povolení k těžební činnosti o 6 let je záměrem, který v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice EIA vyžaduje posouzení jeho vlivů na životní prostředí.
67. S ohledem na výše uvedené je nutno konstatovat, že čl. 72 odst. 2 bod 2 písm. k) zákona o informacích o životním prostředí není v souladu s unijním právem, neboť toto vnitrostátní ustanovení stanoví pravý opak toho, co požaduje čl. 4 odst. 1 směrnice EIA.
68. Následně je třeba zkoumat, zda je rovněž dáno porušení čl. 4 odst. 2 směrnice EIA.
69. V tomto ohledu je třeba na prvním místě poznamenat, že toto ustanovení obsahuje odkaz na přílohu II, která v bodě 2 písm. a) mezi záměry, které mohou být předmětem posouzení vlivů na životní prostředí, zmiňuje „lomy“ a „povrchovou těžbu“, pokud se jedná o „záměry neuvedené v příloze I“. Jak jsem přitom vysvětlil výše, doly o obdobné rozloze jako důl Turów již v příloze I uvedeny jsou. Tento typ dolů již tedy spadá do působnosti čl. 4 odst. 1 směrnice EIA, což má za následek, že alespoň pokud jde o tuto kategorii dolů, je použití čl. 4 odst. 2 této směrnice vyloučeno.
70. Článek 4 odst. 2 směrnice EIA je však podle mě přesto relevantní, pokud jde o doly nedosahující prahové hodnoty stanovené v bodě 19 přílohy I, tzn. doly s plochou menší než 25 hektarů. Předmětná polská právní úprava se totiž má patrně použít i v případě záměrů o menší rozloze. V této souvislosti je třeba poznamenat, že čl. 72 odst. 2 bod 2 písm. k) zákona o informacích o životním prostředí je jednak formulován velmi obecně, pokud jde o typ záměrů zproštěných povinnosti provést posouzení jejich vlivů na životní prostředí, a jednak vůbec nečiní stejné rozlišení jako směrnice EIA mezi záměry, které musejí, a záměry, které případně mohou být takovému posouzení podrobeny. V tomto stadiu analýzy je tedy třeba konstatovat, že působnost tohoto vnitrostátního ustanovení je velmi široká.
71. Na druhém místě je třeba poznamenat, že čl. 4 odst. 2 směrnice EIA výslovně umožňuje členským státům, aby samy určily, zda daný záměr podléhá posouzení vlivů na životní prostředí(18). V bodě 9 odůvodnění této směrnice se uvádí, že „záměry jiných typů“, tzn. záměry uvedené v příloze II, „nemusí mít v každém případě významný vliv na životní prostředí“, což znamená, že tyto záměry podléhají posouzení, pouze „pokud členské státy usoudí, že by mohly mít významný vliv na životní prostředí“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Jak vyplývá z čl. 4 odst. 2 této směrnice, členské státy toto určení provádějí na základě přezkoumání každého jednotlivého případu, anebo na základě prahových hodnot nebo kritérií stanovených členským státem. Členské státy se mohou rozhodnout pro použití obou shora uvedených postupů. Článek 4 odst. 3 požaduje, aby v případě přezkoumávání každého jednotlivého případu nebo při stanovení kritérií nebo prahových hodnot byla brána v úvahu odpovídající kritéria výběru uvedená v příloze III. Tyto poznámky jasně ukazují, že členské státy disponují při provádění tohoto ustanovení do vnitrostátního práva značným prostorem pro uvážení.
72. V daném kontextu však nelze opomenout skutečnost, že čl. 4 odst. 2 směrnice EIA sice příslušnému orgánu přiznává jistou volnost při posuzování, zda musí určitý záměr podléhat posouzení, či nikoli, avšak z ustálené judikatury Soudního dvora(19) vyplývá, že je tento prostor pro uvážení omezen povinností stanovenou v čl. 2 odst. 1 směrnice EIA podrobit „studii vlivů“ – před udělením povolení – záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí zejména v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění. Členský stát, který by kritéria nebo prahové hodnoty stanovil bez ohledu na umístění záměrů nebo by je stanovil na takové úrovni, že by v praxi byl určitý typ záměrů již předem kompletně zproštěn povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí, by tak překročil prostor pro uvážení, který je mu přiznán.
73. Podle Soudního dvora sama skutečnost, že je členskému státu přiznán prostor pro uvážení, nestačí k vyloučení určitého záměru z postupu posouzení ve smyslu směrnice EIA. Pokud by tomu bylo jinak, mohly by členské státy využít prostor pro uvážení, který je jim přiznán v čl. 4 odst. 2 této směrnice, k tomu, aby se určitý konkrétní záměr vymkl povinnosti provést posouzení, přestože by z důvodu své povahy, rozsahu nebo umístění mohl mít významný vliv na životní prostředí. Bez ohledu na to, jakou metodu si členský stát zvolil k určování, zda konkrétní záměr vyžaduje posouzení, či nikoli, tj. označení konkrétního záměru legislativní cestou nebo v návaznosti na individuální posouzení záměru, tedy tato metoda nesmí narušit cíl směrnice EIA, totiž aby posouzení neunikl žádný záměr, který ve smyslu této směrnice může mít významný vliv na životní prostředí, ledaže konkrétní vyloučený záměr bylo možné na základě celkového posouzení považovat za záměr, který nemůže mít významný vliv na životní prostředí(20).
74. Tyto úvahy platí tím spíše pro vnitrostátní opatření vztahující se na celé typy záměrů. Soudní dvůr konkrétně dovodil, že čl. 4 odst. 2 směrnice EIA nedává členským státům pravomoc „kompletně a definitivně vyloučit“ možnost posouzení u jednoho nebo více typů záměrů uvedených v tomto ustanovení, neboť kritéria nebo prahové hodnoty nemají za cíl předem zprostit povinnosti posouzení určité celé typy záměrů uvedených v příloze II, s jejichž uskutečněním může být na území určitého členského státu počítáno, nýbrž pouze usnadnit posuzování konkrétních vlastností záměru s cílem určit, zda této povinnosti podléhá(21).
75. Otázkou, která v daném kontextu vyvstává, tedy je, zda předmětná polská právní úprava požaduje provedení „studie vlivů“ ve smyslu judikatury Soudního dvora, pokud se takový přístup jeví jako odůvodněný vzhledem k vlastnostem určitých záměrů, konkrétně z důvodu jejich povahy, rozsahu nebo umístění. Domnívám se, že na tuto otázku je jednoznačně třeba odpovědět záporně, neboť čl. 72 odst. 2 bod 2 písm. k) zákona o informacích o životním prostředí se použije bez rozdílu na veškeré doly. Vzhledem k tomu, že má toto vnitrostátní ustanovení za následek kompletní a definitivní zproštění veškerých dolů povinnosti podrobit se takové „studii vlivů“ bez náležitého zohlednění vlastností každého záměru, jež by mohly mít významný vliv na životní prostředí, je třeba ho považovat za neslučitelné s požadavky čl. 4 odst. 2 ve spojení s požadavky čl. 2 odst. 1 směrnice EIA, tak jak jsou vyloženy judikaturou.
76. Toto konstatování platí rovněž pro zřejmou nemožnost podrobit doly patřící k „jiným typům“ záměrů ve smyslu bodu 9 odůvodnění směrnice EIA buď přezkoumání každého jednotlivého případu, anebo posouzení na základě vhodných prahových hodnot nebo kritérií výběru, jak stanoví čl. 4 odst. 2 písm. a) a b) této směrnice, s cílem určit, zda mají být záměry uvedené v příloze II předmětem posouzení vlivů na životní prostředí. Považuji za nutné zdůraznit, že shora uvedené polské ustanovení má za následek zproštění příslušných orgánů povinnosti provést takové určení v případě veškerých dolů, aniž je jim dána možnost zohlednit specifika každého případu. Je tedy zjevné, že takovýto striktně nastavený přístup nedostatečně zohledňující environmentální obavy, které jsou s těžební činností vždy spjaty, nemůže představovat správné legislativní provedení čl. 4 odst. 2 směrnice.
77. Proto je třeba uzavřít, že Polská republika překročila prostor pro uvážení, kterým disponuje na základě čl. 4 odst. 2 ve spojení s čl. 2 odst. 1 směrnice EIA, neboť její vnitrostátní právní úprava nedodržuje postupy stanovené pro posouzení vlivů těžební činnosti spadající do přílohy II této směrnice na životní prostředí.
78. Z důvodů uvedených v předchozích bodech mám za to, že přijetím čl. 72 odst. 2 bodu 2 písm. k) zákona o informacích o životním prostředí Polská republika porušila rovněž čl. 4 odst. 2 směrnice EIA.
b) K porušení procesních požadavků v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí
79. Skutečnost, že bylo v rámci této analýzy konstatováno porušení čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice EIA, nastoluje nevyhnutelně otázku, jak je třeba z právního hlediska přistupovat k žalobnímu důvodu, jestliže vychází rovněž z porušení čl. 5 odst. 1 a 2 a článků 6 až 9 této směrnice. V tomto ohledu je třeba připomenout, že tato ustanovení obsahují procesní pravidla, která musejí členské státy dodržovat, když záměry uvedené v příloze I podrobují posouzení vlivů na životní prostředí. Konkrétně se jedná mimo jiné o povinnost oznamovatele vypracovat a předložit dokumentaci, o povinnost projednat záměr s orgány, kterých by se mohl týkat, a zaručit přístup veřejnosti k informacím týkajícím se záměru, včetně rozhodovacího procesu.
80. Podobně jako Komise mám za to, že je-li konstatováno nesplnění povinnosti – stanovené v čl. 4 odst. 1 směrnice EIA – podrobit záměr posouzení vlivů na životní prostředí, zahrnuje to logicky i nedodržení specifických procesních požadavků, které má takové posouzení splňovat. Podle mě to vyplývá také z pozorného prostudování žaloby České republiky s tím, že ustanovení upravující procesní požadavky takového posouzení byla zřejmě zmíněna jen pro úplnost.
81. Dále musím poukázat na to, že čl. 72 odst. 2 bod 2 písm. k) zákona o informacích o životním prostředí se omezuje na obecné osvobození určitých těžebních činností od povinnosti provádět posouzení vlivů na životní prostředí, kterou ukládá unijní právo, avšak nemíří na konkrétní povinnosti spojené s postupem posuzování uvedené v čl. 5 odst. 1 a 2 a v článcích 6 až 9 směrnice EIA, což by eventuálně mohlo být důvodem pro to, aby byl soulad analyzován zvlášť z hlediska každého ze shora uvedených ustanovení. Takový přístup přitom podle mě není v projednávané věci nezbytný, neboť podmínky pro takovou individuální analýzu souladu jednoznačně nejsou splněny.
82. Vzhledem k tomu, že ustanovení, na něž poukazuje Česká republika, obsahují hlavně procesní požadavky, které musejí být splněny v rámci posouzení vlivů na životní prostředí, je třeba za těchto podmínek uzavřít, že porušení čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice EIA nutně znamená i porušení procesních požadavků.
c) K legislativním změnám provedeným po podání žaloby
83. Pro úplnost je třeba upozornit na nedávné změny polské právní úpravy, zejména na zrušení čl. 72 odst. 2 bodu 2 písm. k) zákona o informacích o životním prostředí. Jak uvádí Komise ve svém vyjádření ze dne 13. srpna 2021, je patrné, že napříště již jednorázové prodloužení platnosti koncese na těžbu hnědého uhlí o 6 let nebude podle polské právní úpravy možné bez předchozího posouzení vlivů na životní prostředí. Komise dle informací, které sama poskytla, v současné době zkoumá, zda tato změna právní úpravy může skoncovat s případy nesprávného uplatňování směrnice EIA vyplývajícími z uplatňování čl. 72 odst. 2 bodu 2 písm. k) shora uvedeného zákona.
84. V tomto ohledu stačí uvést, že jelikož byly tyto legislativní změny přijaty v červenci 2021, tzn. po předložení věci Komisi Českou republikou, nemohou být v tomto řízení zohledněny, aniž by tím došlo k nepatřičné změně předmětu sporu(22). Domnívám se tedy, že Soudní dvůr nemůže při posuzování protiprávního jednání Polské republiky k těmto pozdějším legislativním změnám přihlížet.
C. K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 6 odst. 2 až 7, čl. 7 odst. 5, článků 8 a 9 a čl. 11 odst. 1 směrnice EIA (vyloučení dotčené veřejnosti z řízení o vydání povolení k těžební činnosti)
1. Argumenty účastnic řízení
85. Česká republika tvrdí, že povinnosti upravené v těchto ustanoveních směrnice EIA, které se týkají zapojení dotčené veřejnosti do procesů předvídaných touto směrnicí a přezkumu rozhodnutí vzešlých z těchto procesů, se vztahují na všechny fáze těchto procesů, včetně finálního kroku, kterým je řízení o povolení záměru a jeho výsledek.
86. To podle České republiky vyplývá zaprvé z toho, že určitá ustanovení, zejména čl. 6 odst. 2 písm. a), c) a d) směrnice EIA, hovoří buď o „povolení“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. c) této směrnice, nebo o veškerých rozhodnutích přijímaných v rámci povolovacího procesu. Zadruhé podle ní tato směrnice nestanoví z povinností v ní uvedených žádnou výjimku na základě toho, že by byly tyto povinnosti řešeny v dřívější fázi řízení. Zatřetí účel zapojení veřejnosti do řízení o vydání povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 je odlišný od účelu jejího zapojení do procesu EIA, neboť v rámci zapojení v řízení o vydání povolení jde o to, zda byly výsledky posouzení EIA řádně zapracovány do finálního povolení. Stejně tak by možnost přezkumu upravená v článku 11 směrnice EIA přišla o svůj užitečný účinek, kdyby nebylo možné toto zapracování přezkoumat.
87. Článek 33 horního zákona, podle něhož je z řízení o povolení záměru i ze soudního přezkumu tohoto řízení vyloučena dotčená veřejnost v případech, kdy bylo k tomuto záměru vydáno rozhodnutí EIA, jež je výsledkem procesu posuzování vlivů na životní prostředí provedeného za účasti veřejnosti, je tedy podle České republiky v rozporu se shora uvedenými ustanoveními směrnice EIA.
88. Polská republika namítá, že z hlediska čl. 2 odst. 2 směrnice EIA, který upravuje možnost uplatňovat integrované řízení o povolení záměru, jsou členské státy oprávněny určit postupy, jimiž má být zaručena účast veřejnosti v té fázi přijímání tohoto povolení, v jejímž rámci jsou posuzovány otázky týkající se vlivu plánovaného záměru na životní prostředí. Taková účast však podle ní nemusí být zaručena v následujících fázích řízení o vydání povolení, v nichž jsou zkoumány další aspekty fungování plánovaného záměru.
89. V Polsku přitom řízení o vydání povolení záměru zahrnuje podle Polské republiky více fází, a teprve po vydání rozhodnutí o environmentálních podmínkách může být provozovateli uděleno takové povolení, pro něž je pak toto rozhodnutí závazné. V souladu s judikaturou Soudního dvora platí, že jestliže vnitrostátní právo stanoví povolovací řízení v několika fázích, přičemž jednou z nich je hlavní rozhodnutí a další prováděcí rozhodnutí, které nemůže jít nad rámec parametrů stanovených hlavním rozhodnutím, musejí být vlivy, které záměr může mít na životní prostředí, identifikovány a posuzovány během řízení týkajícího se hlavního rozhodnutí.
90. V rámci řízení o vydání povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 tedy nebylo podle Polské republiky vyžadováno opětovné zajištění účasti veřejnosti ani opětovné provedení přeshraničního projednání, protože příslušné povinnosti byly splněny v rámci řízení ukončeného rozhodnutím EIA. Polská republika uvádí, že Komise s tímto postupem ve svém odůvodněném stanovisku souhlasila, když vyslovila závěr, že dotyčná ustanovení směrnice EIA porušena nebyla.
91. Pokud jde o tvrzení žalujícího členského státu, že čl. 11 odst. 1 směrnice EIA vyžaduje, aby bylo možné soudně přezkoumat, zda byly výsledky posouzení vlivů na životní prostředí zohledněny v rámci řízení o vydání povolení, Polská republika zaprvé uvádí, že polské právo v zásadě zaručuje možnost dotčené veřejnosti dosáhnout takového přezkoumání. Organizace jako Greenpeace ČR v tomto ohledu podaly proti povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 žaloby a v řízení o nich byla meritorně zkoumána otázka pozastavení platnosti tohoto povolení.
92. Zadruhé z odstavce 2 tohoto článku, podle kterého členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí napadena, dle Polské republiky vyplývá, že členské státy smí postupovat tak, že možnost podání žaloby zajistí pouze ve fázi rozhodování o environmentálních podmínkách, je-li ovšem vyloučeno, že by v rozhodnutí o povolení nebylo toto první rozhodnutí zohledněno. Polská republika uvádí, že takto tomu je v Polsku, neboť článek 86 zákona o informacích o životním prostředí stanoví, že je toto rozhodnutí závazné pro orgány přijímající rozhodnutí uvedené v čl. 72 odst. 1 tohoto zákona. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí EIA je podle Polské republiky přímo použitelné, je nedůvodné a bezpředmětné zaručovat nevládním organizacím možnost napadnout rozhodnutí o povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026.
93. Polská republika dodává, že se tvrzení o porušení čl. 11 odst. 1 směrnice EIA stalo každopádně bezpředmětným, neboť byl článek 33 horního zákona změněn a napříště zainteresovaným subjektům umožňuje podat proti investičnímu rozhodnutí žalobu za účelem přezkoumání jeho slučitelnosti s rozhodnutím o environmentálních podmínkách.
2. Posouzení
94. V rámci druhého žalobního důvodu má Česká republika za to, že článek 33 horního zákona, který v podstatě stanoví, že se veřejné organizace neúčastní řízení o vydání povolení, pokud se účastnily postupu posuzování vlivů na životní prostředí, porušuje několik ustanovení směrnice EIA. I tento žalobní důvod míří na legislativní akt, a nikoli na určitou správní praxi.
95. Povinnosti stanovené v čl. 6 odst. 2 až 7, čl. 7 odst. 5, článcích 8 a 9 a čl. 11 odst. 1 směrnice EIA se týkají účasti dotčené veřejnosti a jiných členských států, na jejichž území by záměr mohl mít závažný vliv, v postupech upravených směrnicí EIA, včetně přezkoumání z nich vzešlých rozhodnutí. Tyto povinnosti se týkají průběhu a vyústění „rozhodovacího řízení“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 směrnice EIA, jehož účelem je udělení „povolení“, což je výraz, který podle čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice EIA v sobě zahrnuje rozhodnutí opravňující k uskutečnění záměru.
a) K porušení práva na přístup veřejnosti a jiných členských států k řízení o vydání povolení
96. Nejprve bych chtěl zdůraznit, že nepovažuji za přesvědčivý výklad zastávaný Českou republikou, podle něhož mají články 6 až 9 směrnice EIA za cíl zaručit absolutní a neomezené právo na přístup veřejnosti a jiných členských států ke všem fázím řízení o vydání povolení. Dle mého názoru je nutné zaujmout diferencovaný přístup s připomenutím procesní autonomie, kterou směrnice EIA členským státům přiznává. Jak správně uvádí Polská republika, čl. 2 odst. 2 směrnice EIA upravuje možnost členského státu zahrnout posuzování vlivů na životní prostředí do již existujících povolovacích řízení, nebo pokud taková řízení neexistují, do jiných řízení nebo do řízení, která mají být zavedena pro dosažení souladu s cíli této směrnice.
97. Jinými slovy, ustanovení unijního práva nezajišťují sjednocení postupů, které probíhají před povolením záměrů. Členské státy mají naopak volnost při výběru formy a prostředků, jež mají přispět k plnění cílů směrnice EIA. Proto se vnitrostátní právní úpravy jednotlivých členských států mohou zásadním způsobem lišit v uspořádání správních řízení v oblasti rozhodování o povolení realizace záměrů, jež by mohly mít podstatný vliv na životní prostředí.
98. Podle informací poskytnutých Polskou republikou její vnitrostátní právní řád upravuje povolovací řízení o několika fázích, které začíná posouzením vlivů záměru na životní prostředí. Polská republika vysvětluje, že v případě záměrů spočívajících v těžbě nerostných surovin z ložiska je podnik, který zamýšlí vykonávat tento typ činnosti, povinen získat rozhodnutí o environmentálních podmínkách vztahujících se na realizaci tohoto záměru a následně již jen povolení k těžbě nerostných surovin z ložiska. Polská republika zdůrazňuje, že rozhodnutí o environmentálních podmínkách je pro správní orgán udělující povolení k těžbě nerostných surovin z ložiska závazné.
99. V tomto kontextu je třeba připomenout, že Soudní dvůr výslovně uznává volnost členského státu, pokud jde o stanovení takového povolovacího řízení o několika fázích. Podle judikatury Soudního dvora platí, že jestliže vnitrostátní právo stanoví povolovací řízení o několika fázích, přičemž jednou z nich je hlavní rozhodnutí a další prováděcí rozhodnutí, které nemůže jít nad rámec parametrů stanovených hlavním rozhodnutím, musejí být vlivy, které záměr může mít na životní prostředí, identifikovány a posuzovány během řízení týkajícího se hlavního rozhodnutí(23). Pouze tehdy, kdy jsou tyto vlivy identifikovatelné jen v řízení týkajícím se prováděcího rozhodnutí, by mělo být posouzení provedeno během posledně uvedeného řízení(24). Soudní dvůr upřesnil, že posouzení vlivů záměru na životní prostředí musí být v zásadě uskutečněno, jakmile je možné identifikovat a posoudit všechny vlivy, které tento záměr může mít na životní prostředí(25). Skutečnost, že se takové posouzení provádí předem, je odůvodněna nutností, aby v průběhu rozhodovacího procesu příslušný orgán provedl co nejvčasnější zohlednění vlivů všech technických plánovacích a rozhodovacích procesů na životní prostředí, jehož cílem je vyvarovat se od samého počátku rizika vzniku znečištění nebo škodlivých vlivů spíše než následně potlačovat jejich účinky(26).
100. Povolovací řízení upravené vnitrostátním právem, tak jak ho popisuje Polská republika, mi připadá být v souladu s požadavky judikatury Soudního dvora uvedenými v předchozím bodě tohoto stanoviska. Konkrétně nelze Polské republice vytýkat, že upravuje povolovací řízení o několika fázích, zejména vzhledem k procesní autonomii, kterou směrnice EIA členským státům přiznává. Z tohoto úhlu pohledu se vše nasvědčuje tomu, že Polská republika přijala všechna opatření nezbytná k tomu, aby před vydáním povolení musely záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, získat povolení a posouzení z hlediska vlivů na životní prostředí v souladu s tím, co jí ukládá čl. 2 odst. 1 směrnice EIA.
101. Na základě tohoto konstatování považuji za logické, že pokud k posouzení vlivů záměru na životní prostředí došlo již ve fázi správního řízení předcházející vydání povolení, a to při dodržení procesních požadavků stanovených směrnicí EIA, neexistuje žádné objektivní odůvodnění pro požadavek, aby členský stát tuto fázi zopakoval ve stadiu povolení. Takový požadavek by znamenal porušení autonomie členských států při stanovení správních postupů a představoval by zbytečný formalismus, který by mohl vytvářet nadměrné překážky pro uskutečnění záměru. Ztotožňuji se tedy s názorem Komise, že se v případě, kdy se veřejnost, a případně jiné členské státy mohly účastnit postupu posouzení vlivů na životní prostředí, nejeví nutné, aby tato účast byla zopakována ve stadiu povolení. Proto v rámci řízení o prodloužení povolení těžby hnědého uhlí v dole Turów do roku 2026 nebylo vyžadováno opětovné zajištění účasti veřejnosti či opětovné provedení přeshraničního projednání, neboť povinnosti ve výše uvedené oblasti již byly splněny v rámci řízení, které skončilo vydáním rozhodnutí EIA.
102. Argumenty České republiky mířící na neslučitelnost článku 33 horního zákona se směrnicí EIA mi nepřipadají přesvědčivé, protože vycházejí z prostého doslovného výkladu čl. 6 odst. 2 směrnice EIA, kde má být řeč o finálním „povolení“, přičemž však Česká republika přesně a podrobně nevysvětluje, proč by správní řízení o několika fázích upravené v polském právním řádu nemělo být v souladu s požadavky směrnice EIA. Přijmout tuto argumentaci by znamenalo totéž, co tvrdit, že pro posouzení vlivů záměru na životní prostředí absolutně nelze upravit správní řízení o několika fázích, což je v jasném rozporu s tím, co Soudní dvůr vyhlásil ve své judikatuře. Tyto argumenty je proto třeba odmítnout.
b) K porušení práva na soudní přezkum
103. Pokud jde o údajné porušení čl. 11 odst. 1 směrnice EIA týkajícího se práva na soudní přezkum, je třeba nejprve poznamenat, že podání návrhu na soudní přezkum rozhodnutí o povolení v případě, kdy se dotyčný neúčastnil řízení vedoucího k udělení tohoto povolení, patrně nevylučuje samotný článek 33 horního zákona, nýbrž čl. 50 odst. 1 zákona o řízení ve správním soudnictví, jak Česká republika sama uvádí v rámci sedmého žalobního důvodu.
104. Dále je třeba připomenout, že podle rozsudku Flausch(27) se žaloby podané proti samotným rozhodnutím o povolení v zásadě netýkají otázek účasti veřejnosti na rozhodovacích řízeních, ale že je tomu jinak mimo jiné tehdy, musí-li být případné vady týkající se účasti veřejnosti namítnuty v rámci žaloby proti konečnému rozhodnutí o povolení.
105. Z toho logicky vyplývá, že když vnitrostátní právo upravuje řízení o několika fázích, které je tvořeno fází posuzování vlivů na životní prostředí a fází týkající se povolení záměru, jako je tomu v případě polského právního řádu, mohou členské státy platně stanovit, že vady týkající se účasti veřejnosti musejí být namítnuty v první z těchto fází.
106. Jak jednoznačně vyplývá z čl. 11 odst. 2 směrnice EIA, členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnost napadeny. Jinými slovy, na rozdíl od toho, co tvrdí Česká republika, není členský stát povinen zaručit, že bude možné případné nedostatky týkající se účasti veřejnosti opětovně napadnout ve fázi povolení.
107. Konečně pokud jde o riziko, na něž poukazuje Česká republika, že výsledky postupu posouzení vlivů na životní prostředí nebudou později zohledněny, domnívám se, že ani čl. 11 odst. 1 směrnice EIA, ani žádné jiné ustanovení unijního práva přiznávající rovnocenné právo, nebrání přijetí postupu a vnitrostátních ustanovení zaručujících možnost podat žalobu pouze ve fázi rozhodnutí o environmentálních podmínkách, je-li vyloučeno, že by v rozhodnutí o povolení nebyly zohledněny výsledky postupu posouzení vlivů na životní prostředí.
108. V tomto bodě je třeba poukázat na to, že podle informací poskytnutých Polskou republikou(28) její vnitrostátní právo v zásadě zaručuje možnost dotčené veřejnosti podávat návrhy v rámci správního řízení i žaloby ke správním soudům proti rozhodnutím o povolení, zejména za účelem přezkumu jejich slučitelnosti s podmínkami stanovenými v dřívějších rozhodnutích týkajících se environmentálních podmínek.
109. Vzhledem k chybějícím konkrétním indiciím na podporu tvrzení, že polské právo neumožňuje, aby bylo rozhodnutí o povolení záměru soudně přezkoumáno z důvodu, že v něm nebyly zohledněny výsledky postupu posouzení vlivů na životní prostředí, je třeba tento argument odmítnout.
110. S ohledem na shora uvedené navrhuji druhý žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněný.
D. Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 11 odst. 1 směrnice EIA (prohlášení rozhodnutí EIA za okamžitě vykonatelné)
1. Argumenty účastnic řízení
111. V rámci třetího žalobního důvodu Česká republika tvrdí, že prohlášení rozhodnutí EIA za okamžitě vykonatelné porušuje čl. 11 odst. 1 směrnice EIA, neboť toto ustanovení zbavuje jeho užitečného účinku. Česká republika v tomto ohledu tvrdí, že i když toto rozhodnutí může být podle polského práva předmětem soudního přezkumu, jeho okamžitá vykonatelnost má za následek, že dotyčný záměr může být povolen a následně realizován před tím, než bude možné vydat soudní rozhodnutí o zákonnosti rozhodnutí EIA, a tento problém je dále umocněn tím, že veřejnost neměla u soudu možnost získat předběžné opatření proti této okamžité vykonatelnosti, a tím, že povolení záměru nemůže být zrušeno po uplynutí jednoho roku od zahájení činností.
112. Česká republika v této souvislosti tvrdí, že návrhy podané proti rozhodnutí EIA a jeho okamžité vykonatelnosti se stále nacházejí ve správní fázi, zatímco těžební činnost v dole Turów pokračuje. Rovněž tvrdí, že hladiny podzemních vod klesají výrazně rychleji oproti předpokladu, na němž bylo toto rozhodnutí založeno, a na rozdíl od údajů v něm obsažených došlo na území České republiky k výrazným poklesům terénu zasahujícím obydlenou oblast.
113. Polská republika uvádí, že v polském právu může být nepravomocné rozhodnutí prohlášeno za okamžitě vykonatelné v případech, kdy se to jeví nezbytné z hlediska ochrany lidského zdraví či života, k ochraně národního hospodářství před značnými ztrátami nebo s ohledem na jiný veřejný zájem či mimořádně významný zájem některého účastníka. Pokud je však přiznání okamžité vykonatelnosti učiněno samostatným aktem, může být tento akt napaden stížností a následně správní žalobou. Orgán druhého stupně mimoto může podle článku 135 správního řádu odložit okamžitou vykonatelnost rozhodnutí buď z vlastního podnětu, nebo na návrh účastníků řízení.
114. Polská republika zaprvé tvrdí, že v projednávaném případě nebyl podán žádný návrh podle tohoto článku 135. Zadruhé uvádí, že řízení týkající se rozhodnutí EIA trvalo téměř pět let až do 21. ledna 2020, přičemž převážná část této doby byla v důsledku účasti českých orgánů a české veřejnosti věnována přeshraničním vlivům, takže lhůta, v níž měl provozovatel získat povolení, byla podstatně zkrácena, což mělo vliv na rozhodnutí prohlásit rozhodnutí EIA za okamžitě vykonatelné. Zatřetí byla proti posledně uvedenému rozhodnutí podána odvolání a následně bylo napadeno i žalobami, které jsou projednávány správním soudem.
115. Polská republika opět tvrdí, že je třetí žalobní důvod bezpředmětný, neboť na základě změny právního rámce, k níž došlo dne 30. března 2021, byla veřejnosti přiznána práva, která napravují neúčinnost soudního přezkumu údajně způsobenou přiznáním okamžité vykonatelnosti rozhodnutí EIA. Orgán druhého stupně napříště může v řízení o odvolání proti tomuto rozhodnutí okamžitou vykonatelnost na návrh v odůvodněných případech odložit.
2. Posouzení
116. V rámci třetího žalobního důvodu namířeného proti prohlášení rozhodnutí EIA za okamžitě vykonatelné Česká republika tvrdí, že došlo k porušení čl. 11 odst. 1 směrnice EIA v důsledku údajné neúčinnosti soudních řízení upravených v polském právním řádu k napadení takového prohlášení, a to vzhledem ke skutečnosti, že toto prohlášení může rychle vést k realizaci záměru bez ohledu na podání návrhu proti rozhodnutí EIA, s tím, že tento problém je dále umocněn nemožností navrhnout předběžná opatření proti jeho realizaci. Je patrné, že tento žalobní důvod je podobně jako první dva žalobní důvody namířen proti vnitrostátnímu právu spíše než proti onomu prohlášení jako takovému.
117. V tomto ohledu je nezbytné rovnou připomenout judikaturu Soudního dvora, z níž vyplývá povinnost členských států zajistit účinnost prostředků nápravy proti vnitrostátním správním rozhodnutím, jež mohou mít nevratný škodlivý vliv na životní prostředí. Soudní dvůr uvedl, že účinnost prostředků nápravy závisí zejména na možnosti dotčené veřejnosti požádat vnitrostátní soud, jemuž je předložen spor, který se řídí unijním právem, aby nařídil předběžná opatření, jimiž bude možné dočasně odložit uplatňování určitého povolení, než bude vydáno konečné rozhodnutí(29). Potřeba zajistit účinnou soudní ochranu se jeví být zvlášť důležitá v případě, kdy je takové rozhodnutí, jako je rozhodnutí EIA, prohlášeno za okamžitě vykonatelné. Při zkoumání tohoto žalobního důvodu vycházejícího z údajné neúčinnosti soudních řízení upravených v polském právním řádu považuji za nezbytné posoudit vnitrostátní právní rámec a současný stav probíhajících řízení.
a) K vnitrostátnímu právnímu rámci
118. Pokud jde o vnitrostátní právní rámec, Polská republika vysvětluje, že ustanovení polského práva umožňují přiznat nepravomocnému rozhodnutí okamžitou vykonatelnost ve zvláštních případech, tj. když je to nezbytné z hlediska ochrany lidského zdraví nebo života, k ochraně národního hospodářství před značnými ztrátami, nebo také s ohledem na jiný veřejný zájem či mimořádně významný zájem některého účastníka. Prvostupňový orgán může svému rozhodnutí přiznat okamžitou vykonatelnost již v samotném textu takového rozhodnutí, nebo až po jeho vydání. V tomto druhém případě dochází k přiznání okamžité vykonatelnosti usnesením, proti němuž mohou účastníci řízení podat stížnost a poté i správní žalobu. Polská republika uvádí, že polské právo upravuje ještě další prostředek umožňující napadnout okamžitou vykonatelnost: podle článku 135 správního řádu může orgán druhého stupně z vlastního podnětu odložit okamžitou vykonatelnost rozhodnutí. Tento orgán tak může rovněž učinit na základě posouzení příslušného návrhu účastníků řízení.
b) K současnémustavuprobíhajících řízení
119. Co se týče současného stavu řízení, Česká republika tvrdí, že několik českých subjektů podalo odvolání proti rozhodnutí EIA a stížnost proti rozhodnutí ze dne 23. ledna 2020 o okamžité vykonatelnosti rozhodnutí EIA. Tato informace je potvrzena Polskou republikou, která objasňuje, že několik organizací na ochranu životního prostředí podalo u Generálního ředitele ochrany životního prostředí odvolání proti rozhodnutí EIA ze dne 21. ledna 2020 vydanému Regionálním ředitelem ochrany životního prostředí ve Vratislavi. Podle vysvětlení podaného Polskou republikou poté, co prvně uvedený orgán vydá rozhodnutí ve druhém stupni, budou mít dotyčné organizace právo obrátit se s žalobou na Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodský správní soud ve Varšavě, Polsko).
120. Pokud jde konkrétně o rozhodnutí o okamžité vykonatelnosti rozhodnutí EIA, Polská republika uvádí, že Regionální ředitel ochrany životního prostředí po prozkoumání argumentace předložené českou stranou v rámci řízení o stížnosti rozhodl dne 14. dubna 2021 o ponechání tohoto rozhodnutí v platnosti. Polská republika upozorňuje na skutečnost, že až do dnešního dne se na Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodský správní soud ve Varšavě) obrátilo s žalobou proti posledně uvedenému rozhodnutí několik organizací na ochranu životního prostředí. V tomto kontextu musím podotknout, že Česká republika Soudnímu dvoru na jednání sdělila, že toto řízení v současnosti probíhá a že jednání by se mělo konat ke konci roku 2021.
121. Posouzení argumentů uplatněných oběma účastnicemi řízení mě přivádí k závěru, že polský právní řád skutečně upravuje právní prostředky umožňující domoci se přezkumu legality správních rozhodnutí, včetně rozhodnutí EIA, správními a soudními orgány. Dotyční mají zejména možnost domoci se odkladu okamžité vykonatelnosti rozhodnutí. Bez spolehlivých důkazů nemohu sdílet pochybnosti České republiky o účinnosti stávajících právních prostředků. Skutečnost, že shora uvedené organizace na ochranu životního prostředí neměly se svými návrhy úspěch, není sama o sobě dostatečným důkazem pro konstatování neúčinnosti, a to tím spíše že právní prostředky dosud nebyly vyčerpány.
122. S ohledem na předchozí úvahy se přikláním k zamítnutí třetího žalobního důvodu pro neopodstatněnost.
E. Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu ii) a písm. b) bodu ii) směrnice 2000/60 (nezahrnutí možného postupu pro případ neudělení výjimek pro dotčené vodní útvary do rozhodnutí EIA)
1. Argumenty účastnic řízení
123. Podle České republiky rozhodnutí EIA nezajišťuje plnění povinností vyplývajících z čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu ii) a písm. b) bodu ii) směrnice 2000/60, pokud jde o povrchové a podzemní vody dotčené těžební činností v dole Turów po celou plánovanou dobu této činnosti až do roku 2044, a porušuje tak tato ustanovení.
124. Česká republika v tomto ohledu uvádí, že čl. 4 odst. 4 a 5 směrnice 2000/60 upravuje výjimky z dosažení těchto cílů s maximální platností do roku 2021 nebo 2027, a zejména že se s prodloužením doby platnosti výjimek stanovených v odstavci 5, které je upraveno v odstavci 4, počítá bez zohlednění možnosti, že by takové prodloužení nebylo povoleno z důvodu nesplnění podmínek potřebných pro udělení výjimek uvedených v tomto odstavci 5.
125. Česká republika přitom uvádí, že ačkoli Polská republika v dokumentaci EIA uznává, že do skončení těžby ložiska v dole Turów v roce 2044 nebude možné dosáhnout dobrého stavu dotčených vodních útvarů, není z rozhodnutí EIA jasné, jakým způsobem by Polská republika v případě neudělení těchto výjimek hodlala zajistit soulad s unijním právem. Toto rozhodnutí podle České republiky zejména neobsahuje pro takový případ zákaz další těžby.
126. Polská republika odmítá tvrzení o porušení čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu ii) a písm. b) bodu ii) směrnice 2000/60. Zdůrazňuje, že k posouzení a uplatnění výjimek stanovených v čl. 4 odst. 4 a 5 této směrnice nedochází prostřednictvím konkrétních investičních povolení, nýbrž v rámci aktualizace konkrétních plánů povodí prováděné na základě článku 13 této směrnice. Takové aktualizace jsou podle Polské republiky pro jednotlivá povodí, včetně povodí řeky Odry, prováděny na roky 2021 až 2027. V rámci této aktualizace plánů se s ohledem na aktuální situaci přijímají rozhodnutí o zachování či změně těchto výjimek nebo o ukončení jejich uplatňování.
127. Polská republika má rovněž s odkazem na odůvodněné stanovisko Komise za to, že směrnice 2000/60 nepožaduje, aby rozhodnutí o povolení záměru ve smyslu směrnice EIA stanovilo povinnosti vyplývající z případných budoucích rozhodnutí o výjimkách z environmentálních cílů pro konkrétní vodní útvary. Tento názor podle ní není zpochybněn judikaturou, kterou cituje Česká republika a v níž se pouze uvádí, že dokumentace zpřístupněná veřejnosti pro účely projednání před udělením povolení musí obsahovat údaje nezbytné pro posouzení vlivů tohoto záměru na vody z hlediska čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/60. Tato judikatura však podle Polské republiky neuvádí, že by bylo nezbytné v rozhodnutí o povolení záměru závazně vyřešit otázku, zda tento záměr může být realizován na základě budoucích rozhodnutí o udělení či neudělení shora uvedených výjimek.
128. Polská republika rovněž odmítá tvrzení České republiky, že splnění povinností uvedených v tomto ustanovení není zajištěno žádným jiným způsobem. Uvádí, že v polském právu existují mechanismy, které se týkají tří různých aspektů činností s potenciálním vlivem na podzemní nebo povrchové vody a které zaručují dodržení čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/60 v případě neudělení předmětných výjimek. Tyto mechanismy se podle Polské republiky týkají zaprvé řízení spojených s vydáním rozhodnutí umožňujícího vykonávat takovou činnost, zadruhé ověření vlivu vykonávané činnosti na vody a zatřetí postihu za negativní vlivy na vody způsobované osobami vykonávajícími činnost na základě dřívějšího rozhodnutí. Mimoto poruší-li provozovatel podmínky týkající se ochrany životního prostředí, jedná se o důvod pro odnětí povolení bez náhrady.
129. Polská republika dále uvádí, že se čtvrtý žalobní důvod týká obsahu rozhodnutí EIA. Vzhledem k tomu, že je toto rozhodnutí napadeno odvoláním, po němž může následovat žaloba ke správnímu soudu, a tato řízení mohou vést k jeho zrušení, by podle Polské republiky rozsudek vyhlášený Soudním dvorem ve věci slučitelnosti rozhodnutí EIA se směrnicí 2000/60 byl v rozporu s rozdělením rolí mezi Soudní dvůr a vnitrostátní soudy.
130. Dále podle Polské republiky ze znění článku 259 SFEU vyplývá, že v žalobě podané na základě tohoto ustanovení musí být doloženo, že k nesplnění povinnosti dotyčného členského státu, která mu přísluší na základě unijního práva, již došlo, a nikoli že porušení takové povinnosti může hypoteticky nastat v budoucnu. Z tohoto důvodu je podle ní čtvrtý žalobní důvod nepřípustný.
2. Posouzení
131. V rámci čtvrtého žalobního důvodu Česká republika v podstatě tvrdí, že rozhodnutí EIA porušuje čl. 4 odst. 1 písm. a) bod ii) a písm. b) bod ii) směrnice 2000/60 – týkající se environmentálních cílů, kterých musí být v případě povrchových a podzemních vod dosaženo – neboť toto rozhodnutí nestanoví opatření, která je nutno přijmout v případě, že by výjimky z těchto ustanovení, aktuálně uplatňované podle čl. 4 odst. 4 a 5 této směrnice, nebyly během doby realizace záměru obnoveny. Tento žalobní důvod se liší od shora zkoumaných žalobních důvodů v tom, že se netýká legislativního aktu, nýbrž konkrétního správního aktu.
132. Na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika, se nedomnívám, že by tento žalobní důvod byl nepřípustný z důvodu, že se týká hypotetického nesplnění povinnosti v budoucnu. Nesplnění povinnosti, na něž Česká republika poukazuje, mi připadá aktuální a dostatečně konkrétní, neboť polským orgánům v podstatě vytýká, že neplní povinnosti, které jim ukládá směrnice 2000/60, tj. učinit vše nezbytné pro dosažení environmentálních cílů upravených touto směrnicí ve stanovených lhůtách, a že se naopak opírají o výjimky, přestože není jisté, že budou uděleny.
133. Pokud jde o meritorní stránku žalobního důvodu předloženého Českou republikou, je třeba úvodem připomenout, že směrnice 2000/60 je rámcovou směrnicí přijatou na základě čl. 175 odst. 1 ES (nyní čl. 192 odst. 1 SFEU). Stanoví společné zásady a celkový rámec pro příslušná opatření k ochraně vodních zdrojů a zajišťuje koordinaci, integraci a v delší perspektivě další rozvoj společných zásad a struktur pro ochranu a udržitelné užívání vod v rámci Evropské unie. Společné zásady a celkový rámec pro příslušná opatření, tak jak jsou upraveny směrnicí, musí být následně rozvíjeny členskými státy prostřednictvím přijetí zvláštních opatření v souladu se lhůtami stanovenými touto směrnicí. Tato směrnice však nemá za cíl úplnou harmonizaci právní úpravy členských států v oblasti vodní politiky(30).
134. Podle čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu ii) a písm. b) bodu ii) směrnice 2000/60 zajistí členské státy ochranu, zlepšení stavu a obnovu všech útvarů povrchových a podzemních vod, s ohledem na ustanovení bodu iii) pro umělé a silně ovlivněné vodní útvary, s cílem dosáhnout dobrého stavu povrchových a podzemních vod. V souladu s čl. 3 odst. 1 písm. c) směrnice EIA je součástí posuzování vlivů určitého záměru na životní prostředí rovněž posouzení jeho vlivů na vodu. V tomto ohledu je nezbytné, aby závěry postupu EIA – zde ve formě rozhodnutí EIA – pokrývaly rovněž povinnosti vyplývající ze směrnice 2000/60, která je ve vztahu ke směrnici EIA zvláštní právní úpravou v oblasti vod(31).
135. Musím však podotknout, že v souladu s čl. 4 odst. 7 směrnice 2000/60 členské státy tuto směrnici neporuší, jsou-li splněny všechny podmínky stanovené v písmenech a) až d) tohoto ustanovení. Jak Soudní dvůr nedávno rozhodl v rozsudku Land Nordrhein-Westfalen, pokud může mít záměr negativní účinky na vodu, může být povolen pouze tehdy, jsou-li tyto podmínky splněny. Splnění těchto podmínek jsou povinny kontrolovat před udělením povolení záměru vnitrostátní orgány příslušné k jeho udělení, aniž je dotčena možnost soudního přezkumu(32). Při zkoumání jakéhokoli žalobního důvodu, který se týká porušení ustanovení směrnice 2000/60 členským státem, je tedy v zásadě nutné ověřit, zda byly shora uvedené podmínky vzaty v úvahu.
136. Žalobní důvod předložený Českou republikou se přitom týká jiného aspektu, který je třeba vyjasnit. Česká republika totiž nevytýká nesplnění povinnosti zohlednit podmínky uvedené v čl. 4 odst. 7 směrnice 2000/60. Česká republika polským orgánům vytýká, že vycházejí z předpokladu, že výjimky, kterých Polská republika využívá na základě odstavců 4 a 5 článku 4 směrnice 2000/60, budou zachovány.
137. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že tento argument opomíjí skutečnost, že k uplatnění výjimek stanovených v čl. 4 odst. 4 a 5 směrnice 2000/60 nedochází prostřednictvím rozhodnutí o posouzení vlivů na životní prostředí, nýbrž v rámci aktualizace konkrétních plánů povodí prováděné na základě článků 13 až 15 směrnice 2000/60(33). Tyto plány povodí stanoví cíle pro všechny vodní útvary. Pro vodní útvary, které ještě nedosáhly environmentálního cíle „dobrý stav“ či „potenciálně dobrý stav“, musejí plány povodí stanovit lhůtu pro jeho dosažení v souladu s čl. 4 odst. 4 této směrnice. Není-li v případě určitého vodního útvaru možné tohoto cíle dosáhnout, může být sledován méně přísný environmentální cíl za podmínky, že budou splněna kritéria uvedená v čl. 4 odst. 5 uvedené směrnice(34).
138. Podle informací poskytnutých Komisí a Polskou republikou měl být příští plán povodí v souladu s čl. 13 odst. 7 směrnice 2000/60 přijat do 22. prosince 2021. Polská republika uvádí, že práce na aktualizaci uvedeného plánu povodí probíhaly a byla přijata veškerá nezbytná správní opatření k zachování předmětných výjimek. Polské orgány projednaly s veřejností návrhy plánu v souladu s požadavky směrnice 2000/60.
139. Proto je třeba uzavřít, že polské orgány při přijetí rozhodnutí EIA nebyly povinny vzít v úvahu možnost, že výjimky stanovené v čl. 4 odst. 4 a 5 směrnice 2000/60 nebudou zachovány. Naproti tomu byly povinny posoudit, zda těžební činnosti vyvolaly riziko zhoršení stavu vodních útvarů, které by nemuselo být s ohledem na podmínky stanovené v čl. 4 odst. 7 této směrnice akceptováno.
140. Dále považuji za nutné upozornit na vysvětlení Polské republiky, že polské právo upravuje účinné mechanismy zaručující slučitelnost s čl. 4 odst. 1 písm. a) bodem ii) a písm. b) bodem ii) směrnice 2000/60 v případě nepovolení předmětných výjimek. Konkrétně tyto mechanismy umožňují polským orgánům udělená povolení změnit nebo odejmout. Na rozdíl od tvrzení České republiky proto vše nasvědčuje tomu, že polské orgány mají k dispozici vhodné prostředky k zajištění plnění povinností vyplývajících z unijního práva.
141. Z výše uvedených důvodů navrhuji tento žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněný.
F. K pátému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 6 odst. 2 až 7, čl. 7 odst. 1, 2 a 5 a článku 8 směrnice EIA (vyloučení dotčené veřejnosti a České republiky z řízení o vydání povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026)
1. Argumenty účastnic řízení
142. V rámci pátého žalobního důvodu Česká republika tvrdí, že vyloučením účasti dotčené veřejnosti a České republiky v řízení o vydání povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 Polská republika porušila čl. 6 odst. 2 až 7, čl. 7 odst. 1, 2 a 5 a článek 8 směrnice EIA.
143. Podobně jako v rámci druhého žalobního důvodu, vycházejícího z toho, že tato ustanovení porušuje článek 33 horního zákona, je Česká republika toho názoru, že řízení vedoucí k tomuto povolení je „rozhodovacím řízením“, na které se vztahuje čl. 2 odst. 2 směrnice EIA, takže povinnosti uvedené v čl. 6 odst. 2 až 7, čl. 7 odst. 1, 2 a 5 a článku 8 této směrnice dopadají i na toto řízení. Podle České republiky totiž byla účast dotčené veřejnosti i její vlastní účast zapotřebí k ověření, že podmínky rozhodnutí EIA byly do tohoto povolení promítnuty. V řízení o vydání povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026, které proběhlo bez účasti veřejnosti, přitom podle ní žádná z těchto povinností splněna nebyla.
144. Polská republika považuje tento žalobní důvod za neopodstatněný a odkazuje přitom na své argumenty týkající se druhého žalobního důvodu. Zdůrazňuje, že povinnosti uvedené v příslušných ustanoveních směrnice EIA již byly splněny ve stadiu řízení vedoucího k vydání rozhodnutí EIA.
145. Podle Polské republiky dále tato ustanovení nevyžadují, aby bylo možné ověřit, zda byly v investičním rozhodnutí (povolení) zohledněny podmínky rozhodnutí EIA, s tím, že účast dotčené veřejnosti a daného členského státu v řízeních o vydání rozhodnutí majících vliv na životní prostředí spočívá podle čl. 6 odst. 4 směrnice EIA v zaslání připomínek a stanovisek orgánům před vydáním rozhodnutí o žádosti o povolení. S ohledem na tento cíl je podle Polské republiky takováto účast ve stadiu povolovacího řízení nadbytečná, a to tím spíše že orgán, který toto řízení vedl, byl rozhodnutím EIA vázán.
146. Polská republika rovněž tvrdí, že v důsledku přijetí rozhodnutí o povolení do roku 2044 a v důsledku změny ustanovení polského práva upravujících právní prostředek proti rozhodnutím o povolení, před nimiž bylo vydáno rozhodnutí EIA v řízení, jehož se veřejnost mohla účastnit, se pátý žalobní důvod stal bezpředmětným.
2. Posouzení
147. Pátý žalobní důvod se týká nesplnění povinností vyplývajících z čl. 6 odst. 2 až 7, čl. 7 odst. 1, 2 a 5 a článku 8 směrnice EIA tím, že Polská republika údajně znemožnila dotčené veřejnosti a České republice účast v řízení o vydání povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026.
148. Považuji rovnou za nutné odmítnout argument Polské republiky, že se tento žalobní důvod stal bezpředmětným z důvodu přijetí nového rozhodnutí polských orgánů, jehož účinkem je prodloužení povolení do roku 2044. V tomto ohledu stačí odpovědět, že toto rozhodnutí bylo vydáno až 28. dubna 2021, tj. po datu, které je v rámci řízení podle článku 259 SFEU rozhodné pro posouzení, zda došlo k nesplnění povinnosti(35).
149. Vzhledem k tomu, že jsou dány jisté paralely s právními otázkami vznesenými Českou republikou v rámci druhého žalobního důvodu, dovoluji si odkázat na svou analýzu v bodě 96 a následujících tohoto stanoviska, v níž jsem objasnil, že povinnosti stanovené ve shora uvedených ustanoveních byly splněny ve fázi posuzování vlivů záměru na životní prostředí, jež vedlo k vydání rozhodnutí EIA, a že směrnice EIA nebrání právní konstrukci, jaká je upravena v polském právním řádu, v jejímž rámci jsou tyto povinnosti splněny v dřívější fázi řízení o povolení záměru, tzn. ve fázi posuzování vlivů záměru na životní prostředí, a že finální fáze, tj. fáze přijetí rozhodnutí o záměru, probíhá bez účasti dotčené veřejnosti a dotčeného členského státu.
150. Co se týče argumentu České republiky, že dodatečná účast ve fázi povolení je nezbytná pro následnou „kontrolu“, zda byly při povolení záměru zohledněny podmínky rozhodnutí EIA, je třeba upřesnit, že článek 11 směrnice EIA přiznává právo podat návrh na přezkoumání pouze s cílem „napadnout hmotnou nebo procesní zákonnost rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti v [této] směrnici“(36). Článek 11 naproti tomu nepřiznává právo domáhat se soudního přezkumu v otázce, zda byly zohledněny úvahy, na nichž je rozhodnutí EIA založeno.
151. V tomto kontextu dále musím zdůraznit, že takové právo nepřiznává žádné z ustanovení, kterých se Česká republika dovolává na podporu druhého žalobního důvodu. Naopak, jak vyplývá z čl. 6 odst. 4 směrnice EIA, účelem těchto ustanovení je spíše udělit dotčené veřejnosti právo „vyjádřit své připomínky a stanoviska [...] příslušným orgánům“ před učiněním rozhodnutí o žádosti o povolení. Dále z článku 8 této směrnice vyplývá, že „[v]ýsledky jednání a informace shromážděné podle článků 5 až 7 jsou patřičně zohledněny v povolovacím řízení“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Tato povinnost uložená vnitrostátním orgánům však nezakládá dotčené veřejnosti právo „kontrolovat“ rozhodnutí, jak to naznačuje Česká republika. Druhý žalobní důvod je tedy podle mého názoru založen na nesprávném výkladu ustanovení směrnice EIA.
152. Tato konstatování o použitelnosti směrnice EIA platí, aniž je tím dotčena možnost – která podle informací Polské republiky v jejím vnitrostátním právu existuje – aby dotčená veřejnost podala odvolání v rámci správního řízení a žalobu ke správním soudům proti rozhodnutím o povolení, zejména za účelem přezkumu jejich slučitelnosti s podmínkami stanovenými v dřívějších rozhodnutích týkajících se environmentálních podmínek(37).
153. Ve světle předchozích úvah se domnívám, že pátý žalobní důvod, který se týká nesplnění povinností vyplývajících z čl. 6 odst. 2 až 7, čl. 7 odst. 1, 2 a 5 a článku 8 směrnice EIA tím, že Polská republika údajně znemožnila účast dotčené veřejnosti a České republiky v řízení o vydání povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026, je neopodstatněný.
G. K šestému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 9 odst. 1 a 2 směrnice EIA (nezveřejnění povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 a jeho neposkytnutí České republice ve srozumitelné podobě)
1. Argumentyúčastnic řízení
154. Česká republika uvádí, že Polská republika v rámci povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 nesplnila informační povinnosti, které jí ukládá článek 9 směrnice EIA a jejichž smyslem je mimo jiné, aby měla dotčená veřejnost možnost posoudit, zda byly podmínky v rozhodnutí EIA řádně zapracovány do tohoto povolení.
155. Pokud jde o čl. 9 odst. 1 písm. a) této směrnice, nedošlo podle České republiky ke zveřejnění obsahu rozhodnutí o povolení a k němu připojených podmínek. Vzhledem k tomu, že se tímto povolením mění povolení č. 65/94, které již bylo několikrát změněno, měla být podle ní ke splnění povinností stanovených v tomto ustanovení zveřejněna konsolidovaná verze povolení, v níž měly být obsaženy všechny informace uvedené v článku 8a této směrnice. Povolení poskytnuté veřejnosti přitom podle České republiky obsahovalo ve výrokové části pouze informace o prodloužení původního povolení. Česká republika uvádí, že jí následné zaslání všech rozhodnutí, kterými bylo toto povolení změněno, neumožnilo jasně pochopit, jaké znění povolení je v současné době v platnosti. V tomto ohledu povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 neuvádí současný rozsah dobývacího prostoru ani samo neobsahuje jednoznačný a závazný odkaz na podmínky obsažené v rozhodnutí EIA.
156. Pokud jde o čl. 9 odst. 1 písm. b) směrnice EIA, podle České republiky musí rozhodnutí EIA logicky být primární součástí „důvodů a úvah, na nichž je rozhodnutí [o povolení] založeno“, avšak povolení podle ní neobsahuje žádné hodnocení souladu povolované těžební činnosti s rozhodnutím EIA.
157. Pokud jde o čl. 9 odst. 2 směrnice EIA, podle České republiky je k naplnění cíle této směrnice nutné poskytnout požadované informace dotčenému členskému státu bez zbytečného odkladu. Česká republika přitom uvádí, že jí Polská republika poskytla povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 až pět měsíců po jeho vydání a předaný dokument nesplňoval požadavky čl. 9 odst. 1 této směrnice.
158. Polská republika odpovídá, že veřejná oznámení zpřístupněná na internetových stránkách věstníku veřejných informací příslušného obecního úřadu a na internetových stránkách koncesního orgánu se týkala všech fází řízení o prodloužení povolení č. 65/94, což veřejnosti i České republice umožnilo se s nimi seznámit.
159. Co se týče tvrzení, že měla být poskytnuta konsolidovaná verze tohoto povolení, Polská republika uvádí, že mechanismus aktualizace povolení, který byl přijat v Polsku, takové poskytování vylučuje, neboť by takováto konsolidovaná verze zakládala nové správní rozhodnutí, které by svým rozsahem šlo nad rámec podané žádosti o změnu, což je v rozporu s polským správním právem. V této souvislosti je Polská republika toho názoru, že článek 9 směrnice EIA nevyžaduje určitou konkrétní formu rozhodnutí o povolení.
160. Polská republika má za to, že povinnost poskytnout veřejnosti informace uvedené v článku 8a této směrnice a ve druhé větě jejího čl. 9 odst. 1 písm. b) byla splněna zveřejněním rozhodnutí EIA a usnesení o jeho okamžité vykonatelnosti mimo jiné na oficiálních internetových stránkách Ministerstva životního prostředí České republiky a v Německu.
161. Pokud jde o čl. 9 odst. 2 směrnice EIA, Polská republika se domnívá, že požadované informace byly České republice poskytnuty včas, aby dotčená veřejnost mohla využít svého práva na přezkoumání soudem podle čl. 11 odst. 1 této směrnice
162. Polská republika má konečně za to, že je šestý žalobní důvod bezpředmětný, neboť rozhodnutí o povolení do roku 2044 bylo zveřejněno v souladu s čl. 9 odst. 1 a 2 směrnice EIA.
2. Posouzení
163. Česká republika v rámci šestého žalobního důvodu Polské republice vytýká, že zaprvé v rozporu s čl. 9 odst. 1 směrnice EIA nezveřejnila obsah rozhodnutí o povolení těžební činnosti do roku 2026 a k němu připojených podmínek, ani důvody a úvahy, na kterých bylo toto povolení založeno, a zadruhé že v rozporu s čl. 9 odst. 2 směrnice EIA poskytla České republice text uvedeného rozhodnutí opožděně a zaslaný dokument nesplňoval požadavky stanovené v čl. 9 odst. 1 písm. a) a b) směrnice EIA. Tento žalobní důvod se týká konkrétních opatření správní povahy, a sice zveřejnění a poskytnutí, která jsou směrnicí EIA uložena vnitrostátním orgánům.
164. Rovnou je třeba odmítnout argument Polské republiky, že se tento žalobní důvod stal bezpředmětným z důvodu přijetí nového rozhodnutí polských orgánů, jehož účinkem je prodloužení povolení do roku 2044. Jak jsem již objasnil v rámci zkoumání pátého žalobního důvodu, bylo toto rozhodnutí vydáno až po datu rozhodném pro posouzení, zda došlo k nesplnění povinnosti(38).
165. Z článku 9 odst. 1 směrnice EIA vyplývá, že jakmile bylo povolení uděleno nebo jeho udělení zamítnuto, příslušný orgán nebo orgány o tom bezodkladně uvědomí veřejnost a orgány, kterých by se záměr mohl vzhledem k jejich působnosti týkat, v souladu s vnitrostátními postupy a zajistí, aby veřejnosti a výše uvedeným orgánům byly zpřístupněny nezbytné informace, a sice obsah rozhodnutí a všechny podmínky k němu připojené, jakož i hlavní důvody a úvahy, na kterých je rozhodnutí založeno, včetně informací o účasti veřejnosti. Tyto informace zahrnují rovněž shrnutí výsledků projednávání a informací shromážděných podle článků 5 až 7 směrnice EIA a způsob, jakým byly tyto výsledky začleněny nebo jiným způsobem vypořádány, zejména pokud jde o připomínky obdržené od dotčených členských států. Podle čl. 9 odst. 2 této směrnice příslušný orgán nebo orgány uvědomí každý členský stát, s nímž bylo jednáno podle článku 7 této směrnice, zasláním shora uvedených informací.
166. Polská republika tvrdí, že informace požadované podle výše uvedeného ustanovení byly zveřejněny mimo jiné na oficiálních internetových stránkách. Podle mého názoru však Česká republika v podstatě tvrdí, že zveřejněné informace jsou nesrozumitelné a neúplné. Podle jejího názoru jí bylo třeba poskytnout – zejména s ohledem na skutečnost, že uvedené povolení představuje poslední z několika změn povolení č. 65/94 – konsolidovanou verzi tohoto povolení, aby byla schopna identifikovat, jaká jeho ustanovení jsou v platnosti. Mimoto je patrné, že pozměňující rozhodnutí vydaná před povolením těžby hnědého uhlí do roku 2026 nebyla veřejnosti zpřístupněna.
167. V tomto ohledu musím konstatovat, že Polská republika nepopírá obsah informace, která byla zveřejněna a zaslána České republice. Omezuje se spíše na tvrzení, že poskytnutí konsolidované verze není nezbytné ke splnění požadavků stanovených v čl. 9 odst. 1 směrnice EIA. Polská republika tvrdí, že způsob, jakým správní orgány členských států koncipují správní rozhodnutí, nespadá do pravomoci Unie. Vysvětluje, že v její správní praxi je přijatý mechanismus aktualizace povolení podobný mechanismu novelizace právního aktu, v souladu s nímž je právní akt závazný v jeho původním znění, ovšem s přihlédnutím k pozdějším změnám.
168. Polská republika objasňuje, že v polském správním právu platí zásada, podle níž v případě přijetí správního rozhodnutí, kterým se mění dříve přijaté rozhodnutí, správní orgán příslušný k přijetí pozměňujícího rozhodnutí nejenže není povinen, ale ani nemůže zopakovat celé změněné rozhodnutí v přijatém pozměňujícím rozhodnutí. Pozměňující rozhodnutí musí přesně uvádět ty části měněného rozhodnutí, které jsou předmětem změny. Pokud zbývající část změněného rozhodnutí zůstává v platnosti, orgán, který přijímá pozměňující rozhodnutí, nemůže ve svém rozhodnutí zopakovat části, které měněny nejsou. Odlišná praxe by vedla k tomu, že by navzdory omezenému rozsahu žádosti o změnu dřívějšího rozhodnutí bylo ve skutečnosti přijato nové správní rozhodnutí.
169. Znění sporného rozhodnutí, jehož účinkem je prodloužení doby povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026, potvrzuje správní praxi Polské republiky popsanou v předchozím bodě tohoto stanoviska. Podle všeho byl totiž změněn pouze bod stanovící délku tohoto povolení, aby tak bylo zohledněno prodloužení povolení. Domnívám se však, že připomínky Polské republiky jsou v daném kontextu irelevantní, neboť v žádném případě nejde o zpochybnění určité vnitrostátní správní praxe. Otázka, která je pro posouzení šestého žalobního důvodu klíčová, se spíše týká přesného obsahu informace, jež má být zpřístupněna veřejnosti a zaslána členskému státu, který se účastnil projednání podle článku 7 směrnice EIA.
170. Polské orgány zajisté znají specifika svého správního práva, to však nutně neplatí pro širokou veřejnost a pro orgány ostatních členských států. Jak již bylo uvedeno v tomto stanovisku, vnitrostátní právní úpravy různých členských států se mohou zásadním způsobem lišit v uspořádání správních řízení v oblasti rozhodování o povolení realizace záměrů, jež by mohly mít podstatný vliv na životní prostředí(39). Proto považuji nejen za nevhodné, ale rovněž za neslučitelné s duchem solidarity, spolupráce a vzájemné podpory, na němž je založen článek 9 směrnice EIA, předkládat neúplné informace, a požadovat tak po široké veřejnosti a po orgánech sousedních členských států dotčených environmentálními vlivy určitého záměru, aby samy prováděly rešerše v cizím vnitrostátním právním řádu ve snaze získat informace nezbytné pro výkon práv, která jim přiznává unijní právo.
171. Dle mého názoru není pochyb o tom, že vzhledem k účelu publikačních povinností, kterým je umožnit účinný prostředek nápravy proti daným rozhodnutím, musejí být informace poskytnuté veřejnosti a orgánům sousedních členských států, které jsou dotčeny environmentálními vlivy určitého záměru, úplné a srozumitelné. Jinými slovy, informace musejí být prezentovány dostatečně přesně a způsobem přizpůsobeným konkrétním potřebám adresátů k zajištění, aby publicita měla svůj efekt. Z tohoto důvodu se domnívám, že „obsah rozhodnutí“, kterým se povoluje těžební činnost v dole Turów a které má být poskytnuto veřejnosti a uvedeným vnitrostátním orgánům v souladu s čl. 9 odst. 1 písm. a) směrnice EIA, nemůže spočívat pouze v rozhodnutí o prodloužení, ale musí nutně zahrnovat veškeré dokumenty, které tvoří podstatu povolení. Pouze takové opatření může veřejnosti a orgánům sousedních členských států umožnit, aby pochopily rozsah tohoto správního rozhodnutí, a případně vhodně a včas reagovaly.
172. V tomto ohledu je třeba dodat, že předmětná informace – jak je výslovně uvedeno v čl. 9 odst. 1 písm. b) směrnice EIA – musí zahrnovat „hlavní důvody a úvahy, na kterých je rozhodnutí založeno“, což podle mě vylučuje možnost, aby členský stát, jako je Polská republika, neposkytl veřejnosti a orgánům sousedních členských států relevantní dokumentaci týkající se povolení s upřesněním důvodů pro jeho udělení a prodloužení, a to s odůvodněním, že jeho vnitrostátní právní řád takovou správní praxi neupravuje. S ohledem na skutečnost, že článek 9 směrnice EIA jasně směřuje k nastavení vysokých standardů transparentnosti a spolupráce mezi členskými státy Unie v takové zvlášť citlivé oblasti, jakou je ochrana životního prostředí, která – jak to ostatně dokládají okolnosti projednávané věci(40) – přesahuje státní hranice, mám za to, že se členský stát nemůže platně dovolávat svých vnitrostátních správních norem a zvyklostí jako záminky k tomu, aby se zprostil publikačních a oznamovacích povinností ve vztahu k dotčené veřejnosti.
173. Ze shora uvedených důvodů se domnívám, že Polská republika porušila čl. 9 odst. 1 směrnice EIA.
174. Co se týče konkrétně tvrzení o porušení čl. 9 odst. 2 směrnice EIA spočívajícího v tom, že Polská republika údajně uvedené povolení zaslala České republice až pět měsíců po jeho vydání, a to v neúplné podobě, musím zopakovat, co jsem již objasnil v předchozích bodech ohledně významu, jaký má pro sousední členský stát, který je dotčen environmentálními vlivy určitého záměru, získání veškerých nezbytných informací týkajících se povolení záměru, aby tak mohl případně vhodně a včas reagovat.
175. To předpokládá zejména možnost využít práva na účinný právní prostředek k soudu podle čl. 11 odst. 1 směrnice EIA, což s ohledem na uplynulý čas a na skutečnost, že musejí být respektovány lhůty upravené vnitrostátním procesním právem, může být zvlášť obtížné, ne-li nemožné(41). Pokud by některý dotčený subjekt byl zbaven možnosti uplatnit svá práva před vnitrostátními soudy kvůli opožděnosti právního prostředku způsobené postupem vnitrostátních orgánů, bylo by podle mého názoru třeba konstatovat porušení čl. 9 odst. 2 směrnice EIA.
176. Je patrné, že právě k tomu došlo v situaci, jež vedla k projednávanému sporu. Doba pěti měsíců na pouhé poskytnutí předmětného povolení totiž představuje značné prodlení, vezme-li se v úvahu, že jsou v sázce významné zájmy a jedná se o čistě administrativní úkon vyžadující prosté zaslání dokumentů. Taková situace je o to závažnější, že k poskytnutí informace vyžádané Českou republikou došlo až na její naléhání, a to v neúplném rozsahu. Jak uvádí Česká republika, dosud nemá k dispozici konsolidovaný dokument, ze kterého by bylo možné srozumitelně seznat přesný rozsah a podobu záměru. Musím konstatovat, že Polská republika nepodala žádné přesvědčivé odůvodnění pro takové prodlení s poskytnutím požadované informace.
177. S ohledem na předchozí úvahy mám za to, že došlo rovněž k porušení čl. 9 odst. 2 směrnice EIA.
178. Ze shora uvedených důvodů navrhuji, aby byl šestý žalobní důvod považován za opodstatněný.
H. K sedmému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 11 odst. 1 směrnice EIA (vyloučení soudního přezkumu povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026)
1. Argumenty účastnic řízení
179. Česká republika tvrdí, že podle čl. 11 odst. 1 směrnice EIA musí mít dotčená veřejnost možnost dosáhnout soudního přezkumu rozhodnutí, kterým byla povolena realizace záměru, a to bez ohledu na svoje předchozí zapojení do řízení vedoucího k vydání tohoto povolení. Uvádí však, že podle polského práva dotčená veřejnost nemůže žádat o přezkum povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026, protože se neúčastnila řízení o vydání tohoto povolení.
180. Česká republika mimoto uvádí, že neprovedení oficiálního zveřejnění uvedeného povolení rovněž limitovalo jeho přezkum ze strany dotčené veřejnosti. Dále pak řízení o žalobách podaných českými nevládními organizacemi k polskému soudu s cílem dosáhnout přezkumu tohoto povolení byla přerušena do doby vydání rozhodnutí o zákonnosti zamítnutí účasti uvedených organizací v samotném řízení o vydání povolení, takže není jisté, zda bude v dané věci vydáno meritorní rozhodnutí. Navíc zákaz zrušení povolení po uplynutí jednoho roku podle České republiky připravuje čl. 11 odst. 1 směrnice EIA o jeho užitečný účinek.
181. Polská republika v odpověď na to odkazuje na svou argumentaci v rámci druhého žalobního důvodu a tvrdí, že čl. 11 odst. 1 směrnice EIA nebrání tomu, aby bylo vnitrostátní řízení koncipováno tak, že možnost podat právní prostředek bude zaručena pouze ve fázi rozhodování o environmentálních podmínkách.
182. Polská republika má rovněž za to, že si argumenty České republiky navzájem odporují: na jednu stranu Česká republika tvrdí, že dotčená veřejnost nemá možnost napadnout povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026, a na druhou stranu připouští, že nevládní organizace svých práv vyplývajících z uvedeného ustanovení skutečně využily.
183. Polská republika v tomto ohledu uvádí, že přerušení řízení o podaných žalobách odráží volnost příslušného polského soudu při volbě způsobu uspořádání řízení a nemá žádný dopad v podobě omezení práv žalujících subjektů.
184. Mimoto se podle Polské republiky nemožnost zrušit povolení po uplynutí jednoho roku týká v souladu s článkem 42 horního zákona pouze zrušení povolení v návaznosti na obnovu povolovacího řízení, což má být jeden z mimořádných prostředků pro zrušení pravomocného rozhodnutí. Netýká se tedy zrušení povolení v návaznosti na řádný správní přezkum na základě včas podaného právního prostředku.
185. Polská republika rovněž uvádí, že se sedmý žalobní důvod stal bezpředmětným po přijetí rozhodnutí o povolení do roku 2044 a po přijetí změn polského práva umožňujících dotčené veřejnosti napadnout investiční rozhodnutí odvoláním a žalobou.
2. Posouzení
186. V rámci sedmého žalobního důvodu Česká republika tvrdí, že Polská republika porušila čl. 11 odst. 1 směrnice EIA tím, že neumožnila zahájení soudního přezkumného řízení proti povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026. Tento žalobní důvod se týká praxe orgánů i právního rámce žalovaného členského státu.
187. Rovnou je třeba odmítnout argument Polské republiky, že se tento žalobní důvod stal bezpředmětým z důvodu přijetí nového rozhodnutí polských orgánů, jehož účinkem je prodloužení povolení do roku 2044. Jak již bylo objasněno, toto rozhodnutí bylo přijato až po datu rozhodném pro posouzení, zda došlo k nesplnění povinnosti. Totéž platí pro legislativní změny provedené po tomto rozhodném datu, které podle Polské republiky napříště umožňují dotčené veřejnosti podávat proti investičním rozhodnutím odvolání a žaloby(42).
188. Následně je třeba připomenout, že co se týče cíle článku 11 směrnice EIA, toto ustanovení bylo judikaturou Soudního dvora vyloženo v tom smyslu, že rozsah jeho působnosti se omezuje na aspekty sporu spočívající v uplatnění práva dotčené veřejnosti účastnit se rozhodovacích řízení v souladu s podrobnými pravidly stanovenými v dané oblasti touto směrnicí. Naproti tomu žaloby založené na jakémkoli jiném pravidle uvedené směrnice, a tím spíše na jakémkoli jiném právním předpisu Unie nebo členských států, nespadají do působnosti tohoto článku(43). Proto je třeba vycházet z předpokladu, že se argumentace České republiky týká pouze přezkumu legality v otázce dodržení práva na účast veřejnosti.
189. Pokud jde o uspořádání právních prostředků členskými státy, již bylo v rámci zkoumání druhého žalobního důvodu podrobně objasněno, že ani čl. 11 odst. 1 směrnice EIA, ani žádné jiné ustanovení unijního práva přiznávající rovnocenné právo, nebrání přijetí postupu a vnitrostátních ustanovení zaručujících možnost podat žalobu pouze ve fázi rozhodnutí o environmentálních podmínkách, je-li vyloučeno, že by v rozhodnutí o povolení nebyly zohledněny výsledky postupu posouzení vlivů na životní prostředí.
190. Bylo-li tedy právo na účast veřejnosti podle článků 6 až 9 směrnice EIA zaručeno v řízení o přijetí rozhodnutí EIA, stačí upravit právní prostředek v souvislosti s touto fází. Jinými slovy, členský stát není povinen zaručit, aby případné vady týkající se účasti veřejnosti mohly být znovu namítány ve fázi povolení(44). Argumenty, které jsem právě předestřel, podle mého názoru stačí k zamítnutí sedmého žalobního důvodu pro neopodstatněnost.
191. Pro úplnost bych chtěl poukázat na jistý rozpor v argumentaci České republiky. Na jednu stranu tvrdí, že dotčená veřejnost neměla možnost napadnout předmětné povolení a na druhou stranu sama připouští, že tři nevládní organizace (Greenpeace ČR, Frank Bold a Eko-Unia) práva, která jim svědčí jako dotčené veřejnosti podle čl. 11 odst. 1 směrnice EIA, skutečně využily. Uvádí-li Česká republika, že řízení byla přerušena do doby, než bude pravomocně rozhodnuto o zamítnutí účasti těchto organizací v řízení o vydání povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026, je třeba poukázat na to, že sama nemůže vyloučit možnost, že soudní přezkum skutečně proběhne. Česká republika totiž v odpověď na otázku Soudního dvora položenou na jednání připustila, že žaloby českých ekologických sdružení dosud nebyly polskými soudy pravomocně zamítnuty.
192. V této souvislosti pokládám za zvlášť užitečná vysvětlení podaná Polskou republikou v její žalobní odpovědi ohledně možných rozhodnutí Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Vojvodský správní soud ve Varšavě), pokud by se rozhodl žalobám shora uvedených organizací vyhovět, nebo je zamítnout. Na rozdíl od toho, co tvrdí Česká republika ve své žalobě, článek 42 horního zákona patrně nebrání možnosti, že tento správní soud předmětné povolení případně zruší. Dle informací Polské republiky totiž toto ustanovení podle všeho neupravuje žádné omezení pro zrušení, změnu či potvrzení neplatnosti rozhodnutí v jiných řízeních, než je obnova řízení podle polského práva.
193. Vzhledem k neexistenci přesvědčivých důkazů na podporu tvrzení, že právní řád Polské republiky nenabízí žádný účinný právní prostředek k zaručení práva na účast veřejnosti v rozhodovacích řízeních, zejména za okolností projednávané věci, lze podle mě stěží akceptovat argumentaci předloženou Českou republikou. Domnívám se, že neúspěch shora uvedených organizací na ochranu životního prostředí v řízení o jejich žalobách není sám o sobě dostatečným důkazem pro závěr o neúčinnosti, a to tím spíše že právní prostředky dosud nebyly vyčerpány.
194. Ve světle předchozích úvah mám za to, že je třeba sedmý žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněný.
I. K osmému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 7 směrnice 2003/4 (nezveřejnění povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026)
1. Argumentyúčastnic řízení
195. Česká republika uvádí, že podle čl. 7 odst. 2 písm. f) směrnice 2003/4 má členský stát povinnost zpřístupnit veřejnosti povolení s významným dopadem na životní prostředí. Dále uvádí, že jelikož povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 takovým povolením je, neboť musí být podrobeno postupu posouzení vlivů na životní prostředí podle čl. 4 odst. 1 směrnice EIA, porušila Polská republika článek 7 směrnice 2003/4 tím, že nezveřejnila ani samotné povolení, ani místo, kde by bylo možné si je vyžádat.
196. Polská republika namítá, že ministr klimatu oznámením ze dne 20. března 2020 zveřejněným ve věstníku veřejných informací na jeho internetových stránkách, vyvěšeným na úřední desce ministerstva klimatu a zveřejněným obvyklým způsobem v úřadu města a obce Bogatynia (Polsko) informoval veřejnost o vydání povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 a o možnostech seznámit se jeho obsahem a se související dokumentací.
197. Polská republika má tedy za to, že nedošlo k porušení článku 7 směrnice 2003/4. K tomu dodává, že tento žalobní důvod je bezpředmětný, jelikož rozhodnutí o povolení do roku 2044 podléhalo novým pravidlům, zejména v oblasti publicity, s tím, že jeho obsah je zveřejněn na internetovém portálu ministra klimatu.
2. Posouzení
198. V rámci osmého žalobního důvodu Česká republika tvrdí, že nezveřejnění uvedeného povolení či místa, kde by bylo možné si je vyžádat, je v rozporu s článkem 7 směrnice 2003/4, zatímco Polská republika trvá na tom, že na internetových stránkách ministerstva klimatu bylo oznámeno vydání povolení s uvedením možností seznámení se s ním.
199. Nejprve je třeba připomenout, že Polská republika – jak bylo konstatováno v rámci zkoumání šestého žalobního důvodu – porušila čl. 9 odst. 1 a 2 směrnice EIA tím, že nezveřejnila povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 a neposkytla je České republice ve srozumitelné podobě(45). Toto porušení spočívalo v tom, že polské orgány nezahrnuly soubor dokumentů tvořící podstatu povolení, nýbrž pouze zveřejnily dokument oznamující prodloužení doby platnosti předchozího povolení bez objasnění podrobností koncese udělené provozovateli dolu Turów.
200. Otázkou, která v daném kontextu konkrétně vyvstává, je, zda toto porušení unijního práva může rovněž představovat porušení ustanovení směrnice 2003/4. V souladu s čl. 2 bodem 1 písm. c) této směrnice spadají do její působnosti činnosti, které ovlivňují nebo mohou ovlivnit složky životního prostředí, jako jsou ovzduší a atmosféra, voda, půda, území, krajina a přírodní stanoviště zahrnující mokřady, pobřežní a mořské oblasti, biologická rozmanitost a její součásti. V rámci těchto činností je členský stát podle článku 7 směrnice 2003/4 povinen zpřístupnit veřejnosti povolení s významným dopadem na životní prostředí, a to buď přímo jejich zveřejněním, nebo uvedením místa, kde si veřejnost může toto povolení vyžádat.
201. Vzhledem k tomu, že těžební činnosti v dole Turów spadají do kategorie činností, které v důsledku jejich významného dopadu na životní prostředí podléhají povinnému postupu posouzení vlivů na životní prostředí v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice EIA(46), není pochyb o tom, že se jedná o činnost, jež může ovlivňovat složky životního prostředí, a tedy spadá do působnosti směrnice 2003/4.
202. Povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 je finálním povolením pro účely realizace této činnosti a jako takové představuje „povolení s významným dopadem na životní prostředí“ ve smyslu čl. 7 odst. 2 písm. f) směrnice 2003/4. Vztahují se tedy na něj shora uvedená ustanovení, která členskému státu ukládají, aby takové povolení zpřístupnil veřejnosti. Vzhledem k tomu, že nic nesvědčí o opaku, neuplatní se v projednávaném případě žádná z výjimek stanovených v článku 4 směrnice 2003/4, které členským státům umožňují za určitých okolností odmítnout žádosti o informace o životním prostředí.
203. V zájmu soudržného výkladu unijního práva se domnívám, že čl. 9 odst. 1 a 2 směrnice EIA a čl. 7 odst. 2 písm. f) směrnice 2003/4 musejí být vykládány v tom smyslu, že směřují k dosažení stejného cíle, tj. zaručení práva veřejnosti, aby byla informována co možná nejjasnějším a nejúplnějším způsobem, zejména v případě prodloužení povolení těžební činnosti.
204. Je totiž třeba poukázat na skutečnost, že článek 7 směrnice 2003/4 chrání veřejný zájem a umožňuje každému občanovi mít přístup k informacím o životním prostředí v držení orgánů veřejné moci bez ohledu na jakýkoli individuální zájem(47), a dále na skutečnost, že v souladu s bodem 16 odůvodnění této směrnice se právem na informace rozumí, že poskytování informací musí být obecným pravidlem(48). Je zřejmé, že by tyto cíle byly vážně ohroženy, kdyby informace uvedená v čl. 7 odst. 2 směrnice 2003/4 byla veřejnosti poskytnuta pouze nesrozumitelně a neúplně. Proto mám za to, že tyto skutečnosti hovoří rovněž ve prospěch takového šíření informací o životním prostředí, při kterém budou zohledněny vysoké standardy transparentnosti a spolupráce, jež ukládá směrnice EIA v takové oblasti, jakou je ochrana životního prostředí, která přesahuje státní hranice(49).
205. Z tohoto pohledu se přikláním k závěru – podobně jako Komise ve svém odůvodněném stanovisku – že porušení čl. 9 odst. 1 a 2 směrnice EIA s sebou nese i porušení čl. 7 odst. 2 písm. f) směrnice 2003/4.
206. Ze shora uvedených důvodů navrhuji osmému žalobnímu důvodu vyhovět.
J. K devátému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 4 odst. 3 SEU (neposkytnutí kompletních informací v souvislosti s řízením o vydání povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026)
1. Argumenty účastnic řízení
207. Česká republika připomíná, že podle zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU jsou členské státy povinny pomáhat si navzájem za účelem splnění cílů vytyčených unijním právem, a to včetně práva sekundárního. Vzhledem k tomu, že povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 spadá do působnosti směrnice EIA a směrnice 2003/4, a vzhledem k poloze dolu Turów vyplývají podle České republiky z těchto směrnic i pro ni určité povinnosti, v jejichž naplňování je Polská republika povinna být České republice nápomocna.
208. Česká republika Polské republice vytýká, že jí řadu měsíců odmítala navzdory opakovaným žádostem poskytnout podrobnější informace týkající se řízení o vydání uvedeného povolení, včetně textu tohoto povolení, což jí znemožnilo plnění jejích informačních povinností podle shora uvedených směrnic vůči vlastní dotčené veřejnosti. Česká republika dodává, že jednání, na které si stěžuje v rámci šestého žalobního důvodu, konkrétně pozdní poskytnutí tohoto povolení a absence konsolidované verze povolení č. 65/94, jí rovněž znemožnilo splnit tyto povinnosti.
209. Polská republika uvádí, že na žádosti České republiky o informace ohledně povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 odpověděla dopisy z 13. ledna 2020, 5. března 2020 a 28. května 2020. Dále uvádí, že dne 28. srpna 2020 poskytla České republice dokumenty vyžádané dne 17. dubna 2020 a opětovně dne 24. července 2020, tj. povolení do roku 2026 a povolení č. 65/94. S ohledem na vývoj epidemie covidu-19 od března 2020, který ztěžoval korespondenci mezi účastnicemi řízení, projevila Polská republika dle svých slov řádnou péči a poskytla České republice vyžádané informace.
210. Polská republika mimoto zdůrazňuje, že se Česká republika od roku 2009 účastní postupů posuzování vlivů na životní prostředí v souvislosti s dolem Turów a elektrárnou, která na tomto dole závisí.
211. Polská republika je konečně toho názoru, že je devátý žalobní důvod bezpředmětný, protože byla Česká republika náležitě uvědomena o přijetí rozhodnutí o povolení do roku 2044 a o dalších zásadních okolnostech týkajících se jeho přijetí.
2. Posouzení
212. V rámci devátého žalobního důvodu Česká republika tvrdí, že neposkytnutím kompletních informací ohledně řízení o vydání rozhodnutí o povolení těžby do roku 2026 nesplnila Polská republika povinnosti, které pro ni vyplývají ze zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4. odst. 3 SEU.
213. Rovnou je však třeba odmítnout argument Polské republiky, že se tento žalobní důvod stal bezpředmětným z důvodu přijetí nového rozhodnutí, jehož účinkem je prodloužení povolení do roku 2044 a jehož obsah údajně byl České republice poskytnut. Jak již bylo objasněno v tomto stanovisku, tyto události se odehrály až po datu rozhodném pro posouzení v rámci řízení podle článku 259 SFEU, zda došlo k nesplnění povinnosti. Proto jsou tyto události pro účely zkoumání tohoto žalobního důvodu irelevantní.
214. Podle zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU jsou členské státy povinny si navzájem pomáhat v zájmu plnění cílů Unie. Jak vyplývá z čl. 4 odst. 3 druhého a třetího pododstavce SEU, to konkrétně znamená povinnost učinit veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze sekundárního práva, ale také zdržet se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie.
215. V rámci zkoumání šestého žalobního důvodu(50) jsem objasnil, že povinnost uložená v čl. 9 odst. 2 směrnice EIA každému členskému státu, který má v úmyslu realizovat záměr, jenž může mít významný dopad na životní prostředí a dotýkat se jiných členských států, tj. povinnost informovat tyto členské státy o rozhodnutí udělit či zamítnout povolení, pramení z ideálu solidarity, spolupráce a vzájemné podpory mezi členskými státy. Lze ostatně poukázat na to, že tato spolupráce začíná již v rané fázi, a to povinností podle článku 7 směrnice EIA informovat dotčené členské státy o plánování předmětného záměru, po níž následuje povinnost vyzvat je k účasti na rozhodovacích řízeních v oblasti životního prostředí. Je tedy zjevné, že spolupráce mezi členskými státy upravená sekundárním právem směřuje v konečném důsledku k ochraně životního prostředí, tj. jinými slovy, aby bylo zaručeno naplnění tohoto cíle Unie vyhlášeného mimo jiné v čl. 3 odst. 3 SEU, v článcích 11 a 191 SFEU a v článku 37 Listiny základních práv Evropské unie.
216. Na tomto ideálu solidarity, spolupráce a vzájemné podpory mezi členskými státy v zájmu naplnění tohoto významného cíle Unie jsou rovněž založena ustanovení směrnice 2003/4 zaručující přístup veřejnosti k informacím v oblasti životního prostředí. Zaprvé, jak již bylo uvedeno v rámci zkoumání osmého žalobního důvodu(51), čl. 7 odst. 1 a 2 této směrnice ukládá členským státům povinnost přijmout nezbytná opatření, aby zajistily, aby relevantní informace, včetně povolení s významným dopadem na životní prostředí, byly rozšířeny mezi veřejností. Zadruhé článek 3 směrnice 2003/4 po členských státech požaduje zajistit, aby orgány veřejné správy měly povinnost poskytovat informace o životním prostředí v jejich držení nebo pro ně držené každému žadateli na jeho žádost, aniž by žadatel musel prokazovat svůj oprávněný zájem.
217. Vzhledem k tomu, že členské státy dotčené určitým záměrem mají rovněž právo – jak stanoví čl. 7 odst. 2 směrnice 2003/4 – požadovat veškeré relevantní informace týkající se takového záměru, musejí být považovány za „beneficienty“ ustanovení sekundárního práva zmíněných v předchozích bodech. Logickým důsledkem tohoto konstatování je, že stát, jemuž jsou tyto povinnosti určeny, je vázán zásadou loajální spolupráce uvedenou v čl. 4 odst. 3 SEU, jakmile jiný členský stát požádá o pomoc formou žádosti o informace.
218. Pokud jde o okolnosti projednávané věci, je nesporné, že Polská republika zaslala rozhodnutí o povolení těžby hnědého uhlí do roku 2026 České republice až pět měsíců po jeho přijetí. Navíc je třeba konstatovat, že žalující členský stát musel zaslat Polské republice několik žádostí o informace z důvodu, že obdržená informace byla nekompletní, a Polská republika na tyto žádosti ne vždy odpověděla. Teprve po zahájení řízení podle článku 259 SFEU zaslala Polská republika České republice požadované dokumenty, tj. konkrétně původní žádost o povolení těžby z roku 1994. Česká republika však stále nemá k dispozici konsolidovaný dokument, ze kterého by bylo možné srozumitelně seznat přesný rozsah a podobu záměru.
219. Zaslání vyžádané informace Polskou republikou, učiněné opožděně a nekompletně, ve spojení s odmítnutím odpovědi na žádosti České republiky o pomoc, nesplňuje požadavky ducha solidarity, spolupráce a vzájemné podpory mezi členskými státy, které unijní právo stanoví za účelem umožnit dosažení cíle účinné ochrany životního prostředí.
220. Mám tedy za to, že takový postoj vůči sousednímu členskému státu nacházejícímu se ve stejné situaci z hlediska rizik pro životní prostředí představuje porušení zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU.
221. S ohledem na předchozí úvahy považuji devátý žalobní důvod za opodstatněný.
K. K desátému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 2 odst. 1 směrnice EIA ve spojení s jejím čl. 4 odst. 1 (nezohlednění rozhodnutí EIA v povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026)
1. Argumentyúčastnic řízení
222. Česká republika tvrdí, že došlo k porušení čl. 2 odst. 1 směrnice EIA ve spojení s jejím čl. 4 odst. 1, neboť v povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 podle ní nebylo zohledněno rozhodnutí EIA.
223. Česká republika připomíná, že podle tohoto čl. 2 odst. 1 musí záměry vymezené v článku 4 směrnice EIA získat „povolení a posouzení z hlediska jejich vlivů na životní prostředí“. To podle ní znamená, že povolení těchto záměrů musí obsahovat, nebo alespoň zohledňovat takové posouzení.
224. Podle České republiky přitom polské orgány od počátku vůbec nepočítaly s provedením takového posouzení pro uvedené povolení. Rozhodnutí EIA sice podle ní bylo k žádosti provozovatele připojeno, avšak do řízení o vydání tohoto povolení či do samotného povolení promítnuto nebylo. Česká republika mimoto uvádí, že tato žádost byla podána na základě čl. 72 odst. 2 bodu 2 písm. k) zákona o informacích o životním prostředí; přestože nebyla spojena s posouzením vlivů na životní prostředí, příslušný orgán ji považoval za úplnou; po pozdějším přiložení rozhodnutí EIA k této žádosti tento orgán nepovažoval za nutné oslovit dotčené osoby k doplnění jejich vyjádření; povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 se nezmiňuje o žádném zkoumání souladu žádosti s rozhodnutím EIA; toto povolení nepřebírá ani nerozvíjí podmínky, které stanovilo rozhodnutí EIA, a neobsahuje žádné upřesnění hranic dobývacího prostoru, jak to ukládalo toto rozhodnutí.
225. Česká republika z toho dovozuje, že obsah rozhodnutí EIA nebyl promítnut do řízení o vydání uvedeného povolení. Samotný fakt, že se povolení kryje s rozhodnutím EIA jak z hlediska doby platnosti povolení, tak z hlediska plochy dobývacího prostoru, podle ní neznamená, že je rozhodnutím EIA skutečně podloženo. Podle České republiky tyto dva dokumenty představují na sobě nezávislá rozhodnutí.
226. S odkazem na svou odpověď na první a druhý žalobní důvod Polská republika opětovně zdůrazňuje závaznost rozhodnutí EIA pro provozovatele, který musí v něm stanovené povinnosti splnit bez ohledu na jakékoli jeho promítnutí do textu povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 a musí poskytnout informace a výsledky analýz týkajících se mimo jiné koncentrace prachových částic, hladiny hluku a jakosti vod. Má za to, že Česká republika pomíjí povinnosti vyplývající z polského práva a vyvozuje subjektivní závěry o postoji a názorech polských orgánů.
227. Podle Polské republiky skutečnost, že provozovatel připojil rozhodnutí EIA k žádosti o prodloužení povolení pro důl Turów, znamená, že je povinen provádět těžbu v souladu s tímto rozhodnutím. Podle ní z tehdejších okolností jasně vyplývá, že povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 pokrývá stejný záměr jako rozhodnutí EIA, které mu předcházelo.
228. Co se týče výhrad ohledně neuvedení plochy záměru v tomto povolení, Polská republika uvádí, že hranice dobývacího prostoru byly vymezeny rozhodnutím ministra klimatu ze dne 16. března 2020, tj. před vydáním uvedeného povolení, a jsou tedy závazné, takže jejich zahrnutí do tohoto povolení nebylo nezbytné.
229. Podle Polské republiky je tento žalobní důvod rovněž bezpředmětný z důvodu přijetí rozhodnutí o povolení do roku 2044, které se zakládalo na rozhodnutí EIA.
2. Posouzení
230. V rámci desátého žalobního důvodu Česká republika tvrdí, že došlo k porušení čl. 2 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 1 směrnice EIA. Česká republika konkrétně zpochybňuje skutečnost, že záměru, který byl předmětem rozhodnutí o povolení těžby do roku 2026, předcházelo posouzení vlivů na životní prostředí, neboť má za to, že rozhodnutí EIA nebylo zohledněno ani v rámci řízení o žádosti o prodloužení platnosti povolení č. 65/94 o šest let ani v samotném rozhodnutí o povolení do roku 2026.
231. Chápu sice zájem České republiky na tom, aby se Soudní dvůr tímto žalobním důvodem zabýval, kladu si však otázku, zda to nespadá spíše do pravomoci polských soudů, které – jakmile jim bude podána žaloba příslušníky dotčené veřejnosti – budou mít příležitost posoudit formální aspekty řízení, jež vedlo k vydání rozhodnutí o povolení těžby do roku 2026, jakož i meritorní stránku tohoto rozhodnutí ve světle povinností vyplývajících z rozhodnutí EIA. Domnívám se totiž, že vnitrostátní soud má vzhledem ke své znalosti skutkového kontextu i vnitrostátního právního rámce a priori nejlepší předpoklady k rozhodnutí o otázkách vznesených Českou republikou. Pro úplnost je nicméně v následující části posoudím.
232. Nejprve je třeba odmítnout argument Polské republiky, že se tento žalobní důvod stal bezpředmětným z důvodu přijetí nového rozhodnutí, jehož účinkem je prodloužení povolení do roku 2044. Vzhledem k tomu, že tyto události nastaly až po datu rozhodném pro posouzení v rámci řízení podle článku 259 SFEU, zda došlo k nesplnění povinnosti, jsou tyto události pro účely zkoumání tohoto žalobního důvodu irelevantní(52).
233. Pokud jde o ustanovení údajně porušená Polskou republikou, je třeba poznamenat, že čl. 2 odst. 1 směrnice EIA požaduje, aby záměry vymezené v článku 4 této směrnice získaly „povolení a posouzení z hlediska jejich vlivů na životní prostředí“. Jak uvádí Česká republika, tuto formulaci je nutno chápat v tom smyslu, že povolení těchto záměrů musí obsahovat nebo alespoň zohledňovat posouzení jejich vlivů na životní prostředí.
234. Takový záměr, jaký byl povolen rozhodnutím o prodloužení těžby do roku 2026, splňuje kritéria čl. 4 odst. 1 směrnice EIA (těžba, jejíž plocha přesahuje 25 ha) (bod 19 přílohy I této směrnice), a totéž platí pro jakékoli změny nebo rozšíření dotčených záměrů, jež samy o sobě dosahují stanovených prahových hodnot (bod 24 přílohy I této směrnice)(53). Článek 2 odst. 1 směrnice EIA se tedy na takové povolení, o jaké jde v projednávané věci, použije.
235. Pokud jde o tvrzení České republiky, že v rozhodnutí o povolení těžby do roku 2026 nebylo zohledněno rozhodnutí EIA, upozorňuji na informace poskytnuté v tomto ohledu Polskou republikou, podle nichž v souladu s platnou polskou právní úpravou zavazuje rozhodnutí o environmentálních podmínkách mimo jiné orgány, které přijímají rozhodnutí o povolení těžby, a podnik, jemuž je toto rozhodnutí určeno.
236. Jak vysvětluje Polská republika, skutečnost, že provozovatel dolu Turów připojil rozhodnutí EIA do řízení o prodloužení povolení, znamená, že je povinen provádět těžbu v dole v souladu s ustanoveními tohoto rozhodnutí. Z toho plyne, že rozhodnutí EIA, stejně jako jakékoli jiné správní rozhodnutí přijaté v polském právním řádu, je závazné pro svého adresáta, kterému jsou na základě tohoto rozhodnutí udělena práva a stanoveny povinnosti. Polská republika ostatně ujišťuje, že provozovatel dolu Turów skutečně plní povinnosti vyplývající z rozhodnutí EIA.
237. Vzhledem k tomu, že nic nesvědčí o opaku, nemám žádný objektivní důvod se domnívat, že by takové správní rozhodnutí přijaté příslušnými orgány, jako je rozhodnutí EIA, nebylo závazné pro provozovatele, který získal povolení k pokračování těžby. Musím konstatovat, že Česká republika nezpochybňuje ani vysvětlení polského právního rámce převzatá v předchozích bodech tohoto stanoviska.
238. Dále pokud jde o tvrzení České republiky, že mezi rozhodnutím EIA a rozhodnutím o povolení těžby do roku 2026 neexistuje žádná vazba z důvodu, že tato rozhodnutí neuvádějí stejnou plochu záměru, je třeba zohlednit určité důležité skutkové aspekty, které rozvádím níže.
239. Zaprvé je třeba poznamenat, že rozhodnutí EIA bylo přijato na dobu trvání těžební činnosti v rozsahu dvaceti čtyř let, zatímco povolení bylo prodlouženo pouze o šest let. Je tedy logické, že se tato rozhodnutí od sebe liší, poněvadž se týkají různých období. Vzhledem k tomu, že se rozhodnutí EIA týká delšího období, znamená to, že je povolení těžební činnosti zahrnuto do jeho časové působnosti.
240. Zadruhé musím poznamenat, že předmětná rozhodnutí sice vykazují mírný rozdíl v ploše, na níž může probíhat těžební činnost (31 014 698 metrů čtverečních v povolení, zatímco rozhodnutí uvádí plochu přibližně 30,9 kilometru čtverečního), není však zpochybňováno, že polské orgány přijaly dne 12. února 2020 opravu rozhodnutí EIA, v níž výslovně stanovily souřadnice dotčené oblasti. Tyto dokumenty uvádějí, že záměr, na který se povolení těžební činnosti vztahuje, je situován v zeměpisných hranicích stanovených v rozhodnutí EIA. Z toho vyplývá, že těžební činnost povolená příslušnými orgány nepřekračuje rámec daný rozhodnutím EIA.
241. Z těchto zjištění vyplývá, že povolení, na něž míří tento žalobní důvod, se neodchyluje od toho, co je stanoveno v rozhodnutí EIA ohledně délky trvání plánované těžební činnosti a dotčené zeměpisné oblasti. Vzhledem k nedostatku průkazných skutečností tedy nelze platně tvrdit, že mezi těmito dvěma správními rozhodnutími neexistuje žádná vazba. Domnívám se tudíž, že je třeba argumenty České republiky odmítnout.
242. Ve světle předchozích úvah uzavírám, že Polská republika čl. 2 odst. 1 směrnice EIA ve spojení s jejím čl. 4 odst. 1 neporušila.
243. Z toho plyne, že je třeba desátý žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněný.
L. K jedenáctému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 8a odst. 1 písm. b) směrnice EIA (nestanovení veškerých environmentálních podmínek v povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026)
1. Argumentyúčastnic řízení
244. Česká republika tvrdí, že došlo k porušení čl. 8a odst. 1 písm. b) směrnice EIA, neboť některé tam uvedené environmentální podmínky nejsou součástí ani povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026, ani rozhodnutí EIA, jak požaduje toto ustanovení ve spojení s odstavcem 3 téhož článku. Tak je tomu podle České republiky zejména v případě plochy dobývacího prostoru, kterou je nutné považovat za environmentální podmínku.
245. Česká republika uvádí, že toto povolení mimoto nezmiňuje podmínky uvedené v rozhodnutí EIA vůči povolovanému záměru. Z tohoto rozhodnutí podle ní navíc vyplývá, že řada podmínek má být prováděna v časovém horizontu přesahujícím platnost tohoto povolení, takže není zřejmé, jakým způsobem bude toto provádění probíhat během této doby platnosti.
246. Polská republika zaprvé tvrdí, že rozhodnutí EIA spolu s opravou ze dne 12. února 2020 obsahuje souřadnice, které přesně vymezují zónu záměru, a že plocha plánované těžební činnosti, tak jak je specifikována v rozhodnutí ministra klimatu ze dne 16. března 2020, není větší než plocha stanovená v rozhodnutí EIA.
247. Pokud jde o druhou výtku České republiky, je Polská republika toho názoru, že čl. 8a odst. 1 písm. b) směrnice EIA v souladu se svým zněním stanoví minimální požadavky na obsah povolení záměru. Vzhledem k obecnému vymezení tam stanovených povinností je podle Polské republiky obtížné předvídat, jaké konkrétní informace jsou povinně zahrnovanými údaji. Podle ní nelze tvrdit, že předmětné povolení porušuje toto ustanovení z důvodu, že nekonkretizuje možnost uplatnění zvláštních podmínek k určitému časovému horizontu. Podrobné informace ohledně různých etap prací souvisejících s postupem těžební činnosti jsou v tomto ohledu zjišťovány později v těsné vazbě na organizaci těžby a na prostředky na její realizaci a jsou promítnuty do provozního plánu dolu, což je dokument upravený v článcích 108 až 111 horního zákona.
248. Na základě skutečností uvedených v odpovědi na další žalobní důvody má Polská republika za to, že je jedenáctý žalobní důvod bezpředmětný.
2. Posouzení
249. V rámci jedenáctého žalobního důvodu Česká republika tvrdí, že Polská republika tím, že v rozhodnutí o povolení těžby do roku 2026 nedostatečně zohlednila všechny požadavky v oblasti životního prostředí, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 8a odst. 1 směrnice EIA.
250. Tento žalobní důvod se opírá o dvě tvrzení. Zaprvé má Česká republika za to, že řada požadovaných informací týkajících se záměru, na nějž se vztahuje rozhodnutí o povolení do roku 2026, nebyla zkoumána ani v tomto rozhodnutí, ani v rozhodnutí EIA, a plochu dobývacího prostoru kvalifikuje jako významnou environmentální podmínku, která zcela zásadně určuje vlivy záměru na životní prostředí. Zadruhé podle České republiky není v rozhodnutí EIA konkretizována použitelnost jednotlivých podmínek, které se vztahují k mnohem rozsáhlejšímu záměru vzhledem k době těžby o osmnáct let delší a tomu odpovídající kapacitě a rozsahu těžby.
251. Článek 8a odst. 1 směrnice EIA stanoví minimální požadavky na obsah povolení, pokud jde hlavně o závěry posouzení vlivů záměru na životní prostředí a environmentální podmínky jeho realizace. Tyto obsahové požadavky mohou být v souladu s čl. 8a odst. 3 směrnice EIA splněny mimo jiné také v souvislosti s jiným rozhodnutím přijatým v rámci tzv. rozhodovacího řízení ve smyslu čl. 2 odst. 2 směrnice EIA. Podle čl. 8a odst. 1 písm. b) směrnice EIA mezi tyto požadavky patří také veškeré environmentální podmínky připojené k rozhodnutí a popis prvků záměru nebo zamýšlených opatření k vyloučení, prevenci nebo snížení a pokud možno vyrovnání významných negativních vlivů na životní prostředí, jakož případně i popis opatření pro monitorování.
252. Pokud jde o první tvrzení, podle něhož polské orgány údajně opomněly v textu povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 vymezit plochu dobývacího prostoru, jedná se podle mě pouze o zopakování desátého žalobního důvodu. Dovoluji si tedy odkázat na svá zjištění v rámci zkoumání uvedeného žalobního důvodu v bodě 240 tohoto stanoviska. Jak jsem již podrobně objasnil, povolení coby správní rozhodnutí se neodchyluje od toho, co je stanoveno v rozhodnutí EIA ohledně délky trvání plánované těžební činnosti a dotčené zeměpisné oblasti. Toto tvrzení je proto třeba odmítnout.
253. Pokud jde o druhé tvrzení, které vychází z údajně nesprávného uplatnění čl. 8a odst. 1 písm. b) směrnice EIA z důvodu, že povolení k těžbě hnědého uhlí do roku 2026 nespecifikovalo podmínky uvedené v rozhodnutí EIA ohledně povolovaného záměru, je třeba poznamenat, že toto ustanovení sice stanoví minimální požadavky („alespoň“) na informace, které mají být poskytnuty o povolovaném záměru, avšak omezuje se na spíše obecné stanovení povinnosti začlenit tuto informaci do povolení („Rozhodnutí, jímž se uděluje povolení, obsahuje […]“), čímž příslušným orgánům ponechává jistý prostor pro uvážení. Jak vyplývá ze samotného znění tohoto ustanovení („připojené“), povinnost začlenit informace se vztahuje rovněž na případné environmentální podmínky, na nichž je rozhodnutí o vydání povolení založeno.
254. Takový přístup mi připadá být vhodný s ohledem na rozmanitost záměrů, jež mohou spadat do působnosti směrnice EIA. V důsledku toho považuji za logické vyložit uvedené ustanovení v tom smyslu, že není nijak požadováno, aby byla předmětná informace obsažena v určitém konkrétním dokumentu, natož pak v hlavním dokumentu, který je součástí povolení záměru. Vzhledem k tomu, že se obecně jedná o vysoce technickou informaci, může se ukázat nezbytné, aby byla rozvedena v dokumentu za tím účelem specificky označeném, který by byl připojen k povolení. Souhrn dokumentů, které sloužily za základ pro správní rozhodnutí přijaté příslušnými orgány a byly začleněny shora popsaným způsobem, tedy představuje „povolení“ ve smyslu čl. 8a odst. 1 směrnice EIA.
255. Domnívám se, že právě to Polská republika v projednávaném případě učinila. Na jedné straně je rozhodnutí EIA, které bylo připojeno k žádosti o povolení a které je provozovatel dolu Turów povinen v souladu s polskými právními předpisy dodržovat v rámci své těžební činnosti. Rozhodnutí EIA přesně vymezuje zónu záměru a stanoví prováděcí podmínky. Na druhé straně je provozní plán dolu, na který Polská republika odkazuje a který specifikuje uspořádání a prostředky pro realizaci těžební činnosti. Jak objasňuje Polská republika, je tento plán technickým dokumentem, který podrobně stanoví podmínky provozování dolu, včetně těžby ložiska, a projektu nezbytného k zaručení mimo jiné celkové bezpečnosti, ochrany životního prostředí a racionálního využívání ložiska.
256. Česká republika dále tvrdí, že postup polských orgánů neumožňuje určit, jakým způsobem bude průběžné provádění shora uvedených podmínek probíhat v rámci záměru, jehož realizace je kratší o osmnáct let. Na rozdíl od toho, co tvrdí Česká republika, mi však není jasné, proč by skutečnost, že rozhodnutí EIA stanoví dobu těžby delší než samotné povolení záměru, měla být v rozporu s požadavky čl. 8a odst. 1 písm. b) směrnice EIA. Nedomnívám se, že by toto ustanovení, které je ostatně formulováno dosti obecně, nutně ukládalo povinnost předložit plán upřesňující až do nejmenšího detailu vývoj důlní činnosti, a zejména přesný způsob, jak mají být plněny stanovené environmentální podmínky. Naopak se domnívám, že rozhodnutí EIA v zásadě umožňuje předjímat tento vývoj v rámci doby platnosti, jelikož provozovatel je povinen plnit environmentální podmínky, které mu tento správní akt na základě polského práva ukládá.
257. Mimoto přiznávám, že se kloním spíše k názoru Polské republiky, pokud se jedná o relativně neurčitá tvrzení České republiky uplatněná v rámci tohoto žalobního důvodu. Vzhledem k tomu, že chybí přesnější odůvodnění tvrzených porušení, mám za to, že je třeba jedenáctý žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněný.
M. Shrnutí analýzy
258. Analýzou žaloby dospívám k závěru, že první, šestý, osmý a devátý žalobní důvod je třeba považovat za opodstatněné. Ve zbývající části je třeba žalobu zamítnout jako neopodstatněnou.
VI. K nákladům řízení
259. V souladu s čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Článek 138 odst. 3 tohoto jednacího řádu stanoví, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Vzhledem k tomu, že Česká republika i Polská republika měly v projednávané věci částečně neúspěch, ponesou každá vlastní náklady řízení.
260. V souladu s čl. 140 odst. 1 jednacího řádu, podle kterého orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení, ponese Komise vlastní náklady řízení.
VII. Závěry
261. S ohledem na předchozí úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl takto:
„1) Přijetím právní úpravy umožňující příslušným správním orgánům prodloužit povolení k těžbě hnědého uhlí o 6 let bez posouzení vlivů na životní prostředí Polská republika porušila čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU ze dne 16. dubna 2014, ve spojení s čl. 4 odst. 4 až 6, čl. 5 odst. 1 a 2 a články 6 až 9 této směrnice.
2) Nezveřejněním obsahu rozhodnutí o povolení těžební činnosti do roku 2026 a k němu připojených podmínek ani důvodů a úvah, na kterých bylo toto povolení založeno, a poskytnutím tohoto obsahu České republice až po více než pěti měsících, a navíc nekompletně porušila Polská republika čl. 9 odst. 1 a 2 směrnice 2011/92, ve znění směrnice 2014/52.
3) Nezveřejněním obsahu rozhodnutí o povolení těžební činnosti do roku 2026 či místa, kde by bylo možné si je vyžádat, porušila Polská republika článek 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS.
4) Neposkytnutím kompletních informací ohledně řízení o vydání rozhodnutí o povolení těžební činnosti do roku 2026 nesplnila Polská republika povinnosti, které pro ni vyplývají ze zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU.
5) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
6) Česká republika, Polská republika a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.“
1– Původní jazyk: francouzština.
2– Mezinárodní judikatura byla v oblasti životního prostředí po dlouhou dobu poměrně vzácná. Věc Otaries à fourrure des îles Pribiloff (Lachtani medvědí z ostrovů Pribilof Islands) z roku 1893, po níž následovala věc Fonderie du Trail (Slévárna v Trailu) z roku 1941, nebo také například věc Lac Lanoux (Jezero Lanoux) z roku 1956 položily základy mezinárodního práva životního prostředí, zejména pokud jde o přeshraniční znečištění a sdílené přírodní zdroje. Naproti tomu v posledních letech došlo k výraznému nárůstu soudních sporů. Ve věci z roku 1997 týkající se Vodního díla na Dunaji Gabčíkovo-Nagymáros hrálo životní prostředí vůbec poprvé ústřední roli ve sporu před Mezinárodním soudním dvorem v Haagu. V této věci měli soudci Mezinárodního soudního dvora příležitost vyhlásit některé základní zásady mezinárodního práva životního prostředí, zejména zásadu předcházení škodám na životním prostředí v jiných státech, zásadu spolupráce a nutnost dynamického výkladu smluvních pravidel. Životní prostředí hrálo stejnou ústřední roli ve věci Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Papírny na řece Uruguay) (Argentina v. Uruguay) z roku 2010. Rovněž věci Certaines activités menées par le Nicaragua dans la zone frontalière (Některé činnosti prováděné Nikaraguou v pohraničním pásmu) (Kostarika v. Nikaragua) a Construction d’une route au Costa Rica le long du fleuve San Juan (Výstavba silnice v Kostarice podél řeky San Juan) (Nikaragua v. Kostarika) měly výrazný environmentální rozměr. Tento kvantitativní rozvoj judikatury má původ hlavně v houstnoucím předivu závazků států v environmentální oblasti.
3– Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky (Úř. věst. 2000, L 327, s. 1; Zvl. vyd. 15/05, s. 275).
4– Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS (Úř. věst. 2003, L 41, s. 26; Zvl. vyd. 15/07, s. 375).
5– Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2012, L 26, s. 1), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU ze dne 16. dubna 2014 (Úř. věst. 2014, L 124, s. 1) (dále jen „směrnice EIA“).
6– Usnesení místopředsedkyně Soudního dvora ze dne 21. května 2021, Česká republika v. Polsko (C‑121/21 R, EU:C:2021:420).
7– Usnesení místopředsedkyně Soudního dvora ze dne 20. září 2021, Česká republika v. Polsko (C‑121/21 R, EU:C:2021:752).
8– Viz rozsudky ze dne 6. prosince 2007, Komise v. Německo (C‑456/05, EU:C:2007:755, bod 25), a ze dne 16. října 2012, Maďarsko v. Slovensko (C‑364/10, EU:C:2012:630, bod 67), pokud jde o oba typy řízení upraveného v článcích 258 a 259 SFEU. Viz také mé stanovisko ve věci Slovinsko v. Chorvatsko (C‑457/18, EU:C:2019:1067, bod 99).
9– Zásada přednosti unijního práva, která zakotvuje nadřazenost unijního práva nad právem členských států, ukládá všem orgánům členského státu povinnost zajišťovat plný účinek unijních norem, přičemž právo členských států nemůže narušovat účinek přiznaný těmto jednotlivým normám na území uvedených států [v tomto ohledu viz rozsudky ze dne 4. prosince 2018, Minister for Justice and Equality a Commissioner of An Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, body 35 až 38), a ze dne 24. června 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, body 53 a 54)].
10– V tomto smyslu viz Butler, G., „The Court of Justice as an Inter-State court“, Yearbook of European Law, sv. 36, č. 1, 2017, s. 189.
11– Viz rozsudky ze dne 11. července 2013, Komise v. Česká republika (C‑545/10, EU:C:2013:509, bod 108), ze dne 23. února 2016, Komise v. Maďarsko (C‑179/14, EU:C:2016:108, bod 141), ze dne 22. září 2016, Komise v. Česká republika (C‑525/14, EU:C:2016:714, bod 16), ze dne 19. září 2017, Komise v. Irsko (Registrační poplatek) (C‑552/15, EU:C:2017:698, bod 38), ze dne 31. října 2019, Komise v. Nizozemsko (C‑395/17, EU:C:2019:918, bod 52), a ze dne 28. května 2020, Komise v. Bulharsko (Železniční inspekční orgán) (C‑33/19, nezveřejněný, EU:C:2020:405, bod 82).
12– Viz rozsudky ze dne 26. dubna 2005, Komise v. Irsko (C‑494/01, EU:C:2005:250, bod 44), ze dne 28. března 2019, Komise v. Irsko (Systém odvádění a čištění odpadních vod) (C‑427/17, nezveřejněný, EU:C:2019:269, bod 39), a ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Maďarsko (Přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, bod 112).
13– V tomto ohledu viz Burgi, M., Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, Rengeling, H.-W, Middeke, A., a Gellermann, M. (vyd.), Mnichov, 2014, bod 27; Frenz, W., Handbuch Europarecht, sv. 5, Berlín 2010, bod 2685; Karpenstein, U., „Článek 259 SFEU“, Das Recht der Europäischen Union, Grabitz, E., Hilf, M., a Nettesheim, M. (vyd.), Mnichov 2021, bod 9; Pechstein, M., EU-Prozessrecht, Mohr Siebeck, Tübingen, 2011, bod 312; Schwarze, J., „Článek 259 SFEU“, EU-Kommentar, Nomos, Baden-Baden, 2019, bod 4, a Thiele, A., Europaïsches Prozessrecht, C. H. Beck, Mnichov, 2014, § 5, bod 29.
14– V tomto smyslu viz Burgi, M., Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, Rengeling, H.-W., Middeke, A., a Gellermann, M. (vyd.), Mnichov, 2014, body 27 a 28; Frenz, W., Handbuch Europarecht, sv. 5, Berlín, bod 2684; Kotzur, M., „Článek 259 SFEU“, EUV/AEUV, Geiger, R., Khan, D.-E., a Kotzur, M. (vyd.), Mnichov, bod 5; Pechstein, M., EU-Prozessrecht, body 313 a 314, a Schwarze, J., „Článek 259 SFEU“, EU-Kommentar, Nomos, Baden-Baden, 2019, bod 5.
15– Pokud jde o změnu legislativy, viz rozsudek ze dne 4. března 2010, Komise v. Francie (C‑241/08, EU:C:2010:114, body 12 a 13), a pokud jde o změnu správního aktu, viz rozsudek ze dne 18. května 2006, Komise v. Španělsko (C‑221/04, EU:C:2006:329, body 28 a 29).
16– Rozsudek ze dne 29. července 2019 (C‑411/17, EU:C:2019:622).
17– Rozsudek ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 79).
18– V tomto ohledu viz Messerschmidt, K., Europäisches Umweltrecht, C. H. Beck, Mnichov 2011, s. 535, bod 53; Arabadževa, K., „Vagueness and Discretion in the Scope of the EIA Directive“, Journal of Environmental Law, sv. 29, č. 3, 2017, s. 417 a 425.
19– Viz rozsudky ze dne 24. října 1996, Kraaijeveld a další (C‑72/95, EU:C:1996:404, bod 50), ze dne 4. května 2006, Komise v. Spojené království (C‑508/03, EU:C:2006:287, bod 88), ze dne 28. února 2008, Abraham a další (C‑2/07, EU:C:2008:133, bod 37), ze dne 20. listopadu 2008, Komise v. Irsko (C‑66/06, nezveřejněný, EU:C:2008:637, bod 61), ze dne 21. března 2013, Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, body 29 a 30), a ze dne 11. února 2015, Marktgemeinde Straßwalchen a další (C‑531/13, EU:C:2015:79, body 40 a 41).
20– Viz rozsudek ze dne 16. září 1999, WWF a další (C‑435/97, EU:C:1999:418, body 44 a 45).
21– Viz rozsudek ze dne 2. května 1996, Komise v. Belgie (C‑133/94, EU:C:1996:181, body 42 a 43).
22– Viz bod 52 tohoto stanoviska.
23– Viz rozsudek ze dne 4. května 2006, Barker (C‑290/03, EU:C:2006:286, bod 47).
24– Viz rozsudek ze dne 4. května 2006, Komise v. Spojené království (C‑508/03, EU:C:2006:287, bod 104).
25– Viz rozsudek ze dne 28. února 2008, Abraham a další (C‑2/07, EU:C:2008:133, bod 26).
26– Rozsudek ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 83).
27– Rozsudek ze dne 7. listopadu 2019 (C‑280/18, EU:C:2019:928, body 46 až 49). Upozorňuji, že Soudní dvůr zvolil restriktivnější přístup než generální advokátka Kokott, která ve svém stanovisku předneseném v téže věci uvedla, že „omezení žaloby podle článku 11 směrnice o posuzování vlivů pouze na otázky účasti veřejnosti, jež by se nedotýkalo legality tohoto povolení, by ji totiž zbavilo smyslu a užitečného účinku“ (EU:C:2019:449, bod 115. Kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Přitom je nutno konstatovat, že čl. 11 odst. 1 směrnice EIA výslovně hovoří o možnosti příslušníků dotčené veřejnosti „dosáhnout přezkoumání […] [a takto] napadat hmotnou nebo procesní zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti obsaženým v této směrnici“, což v zásadě vylučuje, aby byl článek 11 směrnice EIA uplatňován jako základ pro návrh na soudní přezkum povolení z jiných důvodů než pro porušení práva na účast veřejnosti (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
28– Polská republika odkazuje na čl. 31 odst. 1 a 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (zákon ze dne 14. června 1960 o správním řízení (Dz. U. 2020, č. 256), ve znění změn (dále jen „správní řád“), a na čl. 50 odst. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zákon ze dne 30. srpna 2002 o řízení ve správním soudnictví) (Dz. U. 2019, č. 2325), ve znění změn.
29– Rozsudek ze dne 15. ledna 2013, Križan a další (C‑416/10, EU:C:2013:8, bod 110).
30– Viz rozsudky ze dne 1. července 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, bod 34), a ze dne 24. června 2021, Komise v. Španělsko (Zhoršení stavu přírodní oblasti Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, bod 35).
31– Viz rozsudek ze dne 28. května 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, body 81, 84 a 85).
32– Rozsudek ze dne 28. května 2020 (C‑535/18, EU:C:2020:391, bod 75).
33– V tomto ohledu viz zprávu Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 14. listopadu 2012 o provádění rámcové směrnice o vodě (2000/60/ES) – Plány povodí, COM(2012) 670 final, s. 7, podle níž směrnice 2000/60 „uznává, že u některých vodních útvarů může dosažení dobrého stavu trvat déle. Členské státy proto smějí využít výjimky na základě přírodních podmínek vodního útvaru a lhůtu prodloužit nejméně do roku 2027“. V této zprávě se uvádí, že „členským státům, které využijí výjimky, ukládá [směrnice 2000/60] povinnost uvést důvody a vysvětlit toto rozhodnutí v plánech povodí. To znamená, že státy musí vysvětlit, na jakém základě byly přírodní podmínky, neúměrné náklady a/nebo technická neproveditelnost vyhodnoceny a jakým způsobem chtějí cíle dobrého stavu dosáhnout. Toto vysvětlení je klíčové pro transparentnost a odpovědnost rozhodování“.
34– Pokud jde o různé typy výjimek stanovených směrnicí 2000/60, které musejí být uvedeny a objasněny v plánu povodí, viz Quevauviller, P., Protection des eaux souterraines: Législation européenne et avancées scientifiques, Lavoisier, Paříž 2010, s. 63.
35– Viz bod 52 tohoto stanoviska.
36– Viz rozsudek ze dne 7. listopadu 2019, Flausch a další (C‑280/18, EU:C:2019:928, bod 46), v němž Soudní dvůr vyložil článek 11 směrnice EIA tak, že „rozsah jeho působnosti se omezuje na aspekty sporu spočívající v uplatnění práva dotčené veřejnosti účastnit se rozhodovacích řízení v souladu s podrobnými pravidly stanovenými v této oblasti touto směrnicí. Naproti tomu žaloby založené na jakémkoli jiném pravidle uvedené směrnice, a tím spíše na jakémkoli jiném právním předpisu Unie nebo členských států, nespadají do působnosti tohoto článku“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska); viz také bod 104 tohoto stanoviska.
37– Viz bod 108 tohoto stanoviska.
38– Viz bod 148 tohoto stanoviska.
39– Viz bod 97 tohoto stanoviska.
40– Z rozhodnutí EIA vyplývá, že těžba v dole Turów má vliv na životní prostředí ve třech členských státech – v Polské republice, České republice a Spolkové republice Německo.
41– Rozsudek ze dne 7. listopadu 2019, Flausch a další (C‑280/18, EU:C:2019:928, body 50 a 51).
42– Viz bod 52 tohoto stanoviska.
43– Rozsudky ze dne 15. března 2018, North East Pylon Pressure Campaign a Sheehy (C‑470/16, EU:C:2018:185, body 36 a 39), a ze dne 7. listopadu 2019, Flausch a další (C‑280/18, EU:C:2019:928, bod 46). Viz také body 104 a 150 tohoto stanoviska.
44– Viz bod 105 tohoto stanoviska.
45– Viz body 163 až 178 tohoto stanoviska.
46– Viz bod 69 tohoto stanoviska.
47– V tomto ohledu viz stanovisko generální advokátky Sharpston ve věci East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:234, bod 52).
48– Rozsudky ze dne 28. července 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, bod 22), a ze dne 20. ledna 2021, Land Baden-Württemberg (Vnitřní komunikace) (C‑619/19, EU:C:2021:35, bod 33).
49– Viz bod 172 tohoto stanoviska.
50– Viz bod 170 tohoto stanoviska.
51– Viz bod 200 a následující tohoto stanoviska.
52– Viz bod 52 tohoto stanoviska.
53– Viz body 62 až 67 tohoto stanoviska.