1.

V této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je Soudní dvůr žádán, aby upřesnil meze důvěrnosti informací poskytnutých uchazeči spolu s jejich nabídkami v rámci řízení o zadávání veřejných zakázek.

2.

V rozsudku Klaipėdos ( 2 ), vydaném po podání této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, se Soudní dvůr zabýval otázkami, které vyvolávají články směrnice 2014/24/EU ( 3 ), zejména článek 21 týkající se ochrany důvěrnosti těchto informací.

3.

Úvahy obsažené v tomto rozsudku poskytují odpověď na některé otázky položené Krajową Izbę Odwoławczą (Národní odvolací senát, Polsko), který je předkládajícím soudem ( 4 ).

4.

Článek 21 („Ochrana důvěrných informací“) stanoví:

„1.   Pokud není v této směrnici nebo ve vnitrostátním právu, jež se vztahuje na veřejného zadavatele, a zejména pak v předpisech o přístupu k informacím stanoveno jinak a aniž by byly dotčeny povinnosti v souvislosti s uveřejňováním výsledku zadávacího řízení a informováním zájemců a uchazečů uvedené v článcích 50 a 55, neuveřejňuje veřejný zadavatel informace, jež mu byly sděleny hospodářskými subjekty a jimi označeny za důvěrné, zahrnující mimo jiné technická nebo obchodní tajemství a důvěrné aspekty nabídek.

2.   Veřejní zadavatelé mohou hospodářským subjektům uložit povinnosti, jejichž cílem je ochrana důvěrné povahy informací, které veřejní zadavatelé zpřístupňují během celého zadávacího řízení.“

5.

Článek 50 („Oznámení o výsledku zadávacího řízení“) stanoví:

„[…]

4.   Určité informace o výsledku zadávacího řízení nebo uzavření rámcové dohody se nemusí uveřejňovat, pokud by poskytnutí takových informací bránilo vymahatelnosti práva nebo bylo jinak v rozporu s veřejným zájmem či na újmu oprávněným obchodním zájmům konkrétního hospodářského subjektu, ať veřejného či soukromého, nebo pokud by poskytnutí takových informací bylo na újmu poctivé hospodářské soutěže mezi hospodářskými subjekty.“

6.

Článek 55 („Informování zájemců a uchazečů“):

„[…]

3.   Veřejní zadavatelé mohou rozhodnout, že určité informace o zadání veřejné zakázky, uzavření rámcové dohody nebo zařazení do dynamického nákupního systému, uvedené v odstavcích 1 a 2, nesdělí, pokud by poskytnutí takových informací bránilo vymahatelnosti práva, bylo jinak v rozporu s veřejným zájmem nebo na újmu oprávněným obchodním zájmům konkrétního hospodářského subjektu, ať veřejného či soukromého, nebo pokud by bylo na újmu poctivé hospodářské soutěži mezi hospodářskými subjekty.“

7.

Podle osmnáctého bodu odůvodnění:

„Získání, využití nebo zpřístupnění obchodních tajemství, pokud jej požadují nebo povolují právní předpisy, by mělo být pro účely této směrnice považováno za oprávněné. […] Tato směrnice by zejména neměla zbavovat veřejné orgány povinnosti zachovávat důvěrnost informací, které jim předali vlastníci obchodního tajemství, bez ohledu na to, zda je tato povinnost stanovena unijním či vnitrostátním právem. Tato povinnost zachovávat důvěrnost zahrnuje mimo jiné povinnost zachovávat důvěrnost informací předaných zadavatelům v rámci zadávání zakázek, jak je stanoveno například […] ve směrnici 2014/24/EU […]“

8.

Článek 1 („Předmět a oblast působnosti“) stanoví:

„[…]

2.   Touto směrnicí nejsou dotčeny:

[…]

[…]“

9.

Článek 2 („Definice“) zní následovně:

„Pro účely této směrnice se rozumí:

[…]“

10.

Článek 3 („Oprávněné získání, využití a zpřístupnění obchodního tajemství“) stanoví:

„[…]

2.   Získání, využití nebo zpřístupnění obchodního tajemství se považuje za oprávněné, pokud toto získání, využití nebo zpřístupnění požadují nebo povolují právní předpisy Unie nebo vnitrostátní právní předpisy.“

11.

Článek 7 stanoví:

„1.   Zadávací řízení připravuje a provádí veřejný zadavatel takovým způsobem, který zajistí spravedlivou hospodářskou soutěž a rovné zacházení s hospodářskými subjekty, v souladu se zásadami proporcionality a transparentnosti.

[…]“

12.

Článek 8 zní následovně:

„1.   Zadávací řízení je veřejné.

2.   Veřejný zadavatel může omezit přístup k informacím spojeným se zadávacím řízením pouze v případech stanovených zákonem.

2a.   Veřejný zadavatel může v zadávací dokumentaci stanovit požadavky týkající se zachování důvěrné povahy informací poskytnutých hospodářskému subjektu v průběhu zadávacího řízení.

3.   Nezveřejňují se informace, které představují obchodní tajemství ve smyslu ustanovení o potírání nekalé soutěže, pokud hospodářský subjekt, ve lhůtě k podávání nabídek nebo žádostí o účast v zadávacím řízení, stanovil, že tyto informace nelze zpřístupnit, a prokázal, že vyhrazené informace jsou obchodním tajemstvím. Hospodářský subjekt nemůže vyhradit informace uvedené v čl. 86 odst. 4. Toto ustanovení se použije obdobně u soutěže o návrh.

[…]“

13.

Článek 11 odst. 2 stanoví:

„Obchodním tajemstvím se rozumí informace technické, technologické, o organizaci závodu nebo jiné informace, které mají komerční hodnotu a jako celek nebo v přesném uspořádání a souhrnu jejich částí nejsou obecně známy osobám, které se dotčeným druhem informací běžně zabývají anebo nejsou pro takové osoby běžně dostupné, pokud ten, kdo je oprávněn využívat takové informace nebo s nimi nakládat, podnikl odpovídající kroky, aby je uchoval v tajnosti.“

14.

V roce 2019 ( 8 ) vyhlásilo Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (Státní vodohospodářská společnost, Polsko) otevřené zadávací řízení na zadání zakázky na „zpracování návrhů II. aktualizace plánů povodí (II aPP) spolu s metodikami“.

15.

V zadávací dokumentaci bylo uvedeno, že nabídky budou hodnoceny na základě tří kritérií: cena (40 %), koncepce zpracování (42 %) a popis způsobu realizace zakázky (18 %).

16.

Nabídky předložily čtyři hospodářské subjekty, včetně konsorcia podniků vedeného společností ANTEA POLSKA S.A (dále jen „Antea Polska“) ( 9 ). Zakázku získala společnost CDM Smith Sp.z o.o. (dále jen „CDM“).

17.

Antea Polska, která se umístila na druhém místě, podala proti rozhodnutí o zadání zakázky žalobu k Krajowej Izbe Odwoławczej (Národní odvolací senát). Jedním z jejích požadavků bylo získat přístup k určitým dokumentům a informacím, které CDM a ostatní uchazeči označili za obchodní tajemství.

18.

Podle názoru společnosti Antea Polska byly tyto informace označeny za tajné v rozporu se zásadami rovného zacházení a transparentnosti, na jejichž základě musí být důvěrnost vykládána restriktivně. Nadměrné uznání informací za důvěrné spolu s nedostatečným odůvodněním uděleného hodnocení ji navíc zbavilo práva na účinnou soudní ochranu, neboť neznala podrobnosti nabídek svých konkurentů.

19.

Proti tomuto postoji veřejný zadavatel mimo jiné argumentoval tím, že:

20.

Za těchto okolností Krajowa Izba Odwoławcza (Národní odvolací senát), který má rozhodnout o žalobě proti rozhodnutí veřejného zadavatele, formuloval sedm předběžných otázek. Na pokyn Soudního dvora se budu zabývat pouze prvními čtyřmi, jejichž znění je následující:

21.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána v kanceláři Soudního dvora dne 29. ledna 2021.

22.

Písemná vyjádření předložily Antea Polska, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (Státní vodohospodářská společnost), rakouská a polská vláda a Evropská komise.

23.

Jednání, které se konalo dne 16. března 2022, se zúčastnily Antea Polska, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (Státní vodohospodářská společnost), CDM, polská vláda a Komise.

24.

V rozsudku Klaipėdos (body 96 až 102) Soudní dvůr uvedl, že právní úprava použitelná na věci týkající se ochrany důvěrnosti v řízeních o zadávání veřejných zakázek je obsažena ve směrnici 2014/24, která představuje lex specialis, a nikoli ve směrnici 2016/943.

25.

Toto prohlášení vzalo v úvahu mimo jiné, že:

26.

Na základě tohoto předpokladu nic nebrání zohlednění pojmů směrnice 2016/943 ( 11 ), pokud na ně, jako v tomto případě, odkazují vnitrostátní právní předpisy za účelem úpravy režimu důvěrnosti v zadávacích řízeních. K tomuto bodu se vrátím později.

27.

Předkládající soud se především táže, zda výklad článku 21 směrnice 2014/24 ( 12 ) umožňuje uchazeči označit za důvěrné z titulu obchodního tajemství veškeré informace, které si nepřeje sdělit svým konkurentům.

28.

Je třeba si uvědomit, že v případě této otázky nejde předkládajícímu soudu ani tak o jednostranné jednání uchazeče, jako spíše o důsledky, které z toho vyplývají pro veřejného zadavatele.

29.

Podle mého názoru lze odpověď vyvodit z rozsudku Klaipėdos, v němž Soudní dvůr uvedl, že:

30.

Veřejný zadavatel i orgány přezkoumávající jeho rozhodnutí mají tedy za úkol posoudit důvěrnost tvrzenou uchazečem, a nikoli ji pouze převzít tak, jak je oznámena. Mají dostatečné pravomoci k boji proti tomu, co podle předkládacího rozhodnutí představuje zneužívání („patologické zneužívání“) ze strany uchazečů, kteří jsou zvyklí nadměrně využívat možnosti označit za důvěrné aspekty svých nabídek, které ve skutečnosti důvěrné nejsou.

31.

Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že ačkoli chtěl polský zákonodárce rozsah důvěrnosti omezit, někteří uchazeči systematicky tvrdí, že velká část informací obsažených v jejich nabídkách je obchodním tajemstvím a veřejní zadavatelé jsou ochotni těmto tvrzením věřit ( 17 ).

32.

Je-li tomu tak a dochází k nesprávnému použití vnitrostátního předpisu provádějícího směrnici 2014/24, je na vnitrostátních soudech, aby jej napravily tak, aby bylo v souladu s unijním právem.

33.

Ačkoli předkládající soud nevěnuje zvláštní pozornost tomu, co uvedu níže, ve vyjádřeních účastníků řízení a na jednání bylo projednáno omezení stanovené vnitrostátním předpisem (čl. 8 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách), které brání zveřejnění pouze u informací tvořících obchodní tajemství podle právní úpravy týkající se nekalé soutěže ( 18 ).

34.

Spor se vedl o to, zda je toto vnitrostátní pravidlo v souladu s článkem 21 směrnice 2014/24, který chrání širší okruh důvěrných informací než technické a obchodní tajemství ( 19 ) (například zahrnuje také „důvěrné aspekty nabídek“).

35.

Jak jsem již dříve uvedl ( 20 ), podle článku 21 směrnice 2014/24 se ochrana neomezuje pouze na technická a obchodní tajemství, ale mimo jiné i na důvěrné aspekty nabídek. Proto se toto ustanovení může vztahovat i na informace, které nelze přísně kvalifikovat jako technické nebo obchodní tajemství. Podle mého názoru je stejná myšlenka vyjádřena v různých pasážích rozsudku Klaipėdos ( 21 ).

36.

Vzhledem k tomu, že novela článku 11 zákona o nekalé soutěži ( 22 ), kterou se provádí směrnice 2016/943, obsahuje definici „obchodního tajemství“ z této směrnice, vede polské právo veřejných zakázek takovým řetězcem odkazů k pojmu „obchodní tajemství“ ve smyslu směrnice 2016/943 ( 23 ).

37.

Nepřímo tak vyvstává otázka, zda jsou s článkem 21 směrnice 2014/21 slučitelné vnitrostátní právní předpisy, které přiznávají důvěrnosti užším rozsah, než stanoví toto ustanovení.

38.

Na první pohled nic nebrání tomu, aby vnitrostátní právo takové omezení obsahovalo, neboť článek 21 směrnice 2014/24 stanoví „[p]okud není v této směrnici nebo ve vnitrostátním právu, jež se vztahuje na veřejného zadavatele […] stanoveno jinak“.

39.

Tato výhrada přiznává členským státům prostor pro uvážení podobně jako jiná ustanovení směrnice 2014/24, která odkazují na vnitrostátní právní předpisy. Tak je tomu v případě čl. 57 odst. 7 směrnice 2014/24, podle něhož mají členské státy stanovit podmínky k provedení tohoto článku „s ohledem na právo Unie“.

40.

Soudní dvůr však uvedl, že „posuzovací pravomoc členských států není úplná a […] poté, co kterýkoli z nich učiní rozhodnutí zakotvit jeden z fakultativních důvodů pro vyloučení podle směrnice 2014/24, musí respektovat základní znaky tohoto důvodu, které stanoví uvedená směrnice. Tím, že předepisuje, že členské státy musí brát ‚ohled na právo Unie‘, když stanoví ‚podmínky k provedení tohoto článku‘, čl. 57 odst. 7 směrnice 2014/24 brání tomu, aby členské státy zkreslily fakultativní důvody pro vyloučení, které toto ustanovení zakotvuje, nebo pominuly cíle a zásady, na kterých je každý z těchto důvodů založen“ ( 24 ).

41.

Podle mého názoru lze tuto judikaturu analogicky přenést na projednávanou věc. V souladu s unijním právem mohou členské státy upravit rozsah důvěrnosti, takže v zásadě nic nebrání omezit okruh chráněných informací na „obchodní tajemství“, který je užší než obecné ustanovení článku 21 směrnice 2014/24.

42.

Pro výklad pojmu „obchodní tajemství“ může být užitečné odkázat na směrnici 2016/943, která objasňuje obrysy pojmu použitého v článku 21 směrnice 2014/24. Tak tomu bude zejména v případě, kdy vnitrostátní právní předpisy prostřednictvím řady křížových odkazů, které jsem zmínil výše, spojují posouzení důvěrnosti v oblasti veřejných zakázek s obchodním tajemstvím, jak je definováno v zákoně, kterým se provádí směrnice 2016/943.

43.

Směrnice 2016/943 v rozsahu, v němž je určena k obecné úpravě obchodního tajemství, slouží veřejnému zadavateli – a orgánům přezkoumávajícím jeho rozhodnutí – k dosažení rovnováhy mezi zásadami, které se konkrétně dotýkají důvěrnosti, a zásadami, na nichž je založen systém zadávání veřejných zakázek podle směrnice 2014/24, jakož i přístupem k účinnému režimu opravných prostředků.

44.

S ohledem na obecné cíle směrnice 2014/24 je však třeba vzít v úvahu i jiná ustanovení směrnice než článek 21. Jejich uplatňování znamená, že určité důvěrné informace, i když nespadají striktně pod pojem „obchodní tajemství“, musí být chráněny, aby byla zachována nenarušená hospodářská soutěž mezi hospodářskými subjekty nebo chráněny oprávněné obchodní zájmy hospodářského subjektu.

45.

Podle článku 21 směrnice 2014/24 musí veřejný zadavatel poskytnout zájemcům a uchazečům informace uvedené v článcích 50 a 55. Tyto informace v zásadě nepatří mezi důvěrné informace, ale mohou se jimi stát, pokud nastanou okolnosti uvedené v čl. 50 odst. 4 a čl. 55 odst. 3 směrnice 2014/24.

46.

Povinnost důvěrnosti se tedy bude vztahovat na údaje (nikoli nutně obchodní tajemství), pokud by jejich poskytnutí „bylo […] na újmu oprávněným obchodním zájmům konkrétního hospodářského subjektu […] nebo pokud by bylo na újmu poctivé hospodářské soutěži mezi hospodářskými subjekty“.

47.

Ačkoli čl. 55 odst. 3 směrnice 2014/24 odkazuje specificky na údaje uvedené v odstavcích 1 a 2 téhož článku, relevantní pro účely projednávané věci je výzva k nepoškozování oprávněných obchodních zájmů (konkurenčního) hospodářského subjektu a zachování hospodářské soutěže.

48.

Tuto dvojí výzvu převzala judikatura Soudního dvora týkající se veřejných zakázek v širším smyslu. Z této judikatury vyplývá, že:

49.

Článek 50 odst. 4 a čl. 55 odst. 3 směrnice 2014/24 ponechávají rozhodnutí nesdělovat citlivé informace, na které oba články odkazují, veřejným zadavatelům. Ani jedno z těchto ustanovení neobsahuje výhradu, která je charakteristická pro čl. 21 odst. 1 téže směrnice („pokud není […] ve vnitrostátním právu […] stanoveno jinak“), takže jejich použití není podmíněno vnitrostátními ustanoveními.

50.

V každém případě může být možnost veřejných zadavatelů zveřejnit informace obsažené v nabídkách, i když nejsou obchodním tajemstvím stricto sensu, omezena jinými odvětvovými předpisy, které tak stanoví ( 27 ).

51.

Souhrnně, v rámci odpovědi na první předběžnou otázku mám za to, že článek 21 směrnice 2014/24:

52.

Těmito otázkami, které lze zodpovědět společně, předkládající soud vyjadřuje pochybnosti o možnosti, že se důvěrnost, na kterou se uchazeč odvolává, týká zejména:

53.

Rozsudek Klaipėdos opět poskytuje předkládajícímu soudu klíč k tomu, aby určil, zda tyto informace (nebo jakékoli jiné informace přiložené k nabídce uchazeče) jsou či nejsou ve sporu, který projednává, důvěrné povahy.

54.

Podle mého názoru hovoří rozsudek ve věci Klaipėdos ve prospěch toho, aby byla důvěrnost co nejkonkrétnější ( 28 ):

55.

Výklad článku 21 směrnice 2014/24, který vyplývá z této judikatury, je v souladu s dalšími ustanoveními této směrnice, která se týkají konkrétnosti důvěrných informací ( 32 ).

56.

Na jednání se diskutovalo o „zásadě minimalizace“, řečeno slovy předkládajícího soudu, jako o kritériu omezujícím důvěrnost na nezbytné minimum. Tuto povahu mohou mít pouze takové informace, údaje, prvky nebo pasáže dokumentů přiložených k nabídkám (nebo samotných nabídek), které jsou konkrétně považovány za nezbytné k ochraně oprávněných zájmů uchazeče a k zabránění narušení hospodářské soutěže mezi uchazeči.

57.

Proti uplatnění této zásady, která se vztahuje pouze na určité části poskytnutých informací, nikoli na dokumenty jako celek, nelze nic namítat, pokud to veřejný zadavatel považuje za vhodné. V každém případě není možné a priori stanovit, kdy budou určité dokumenty moci být klasifikovány jako důvěrné, protože taková klasifikace závisí na vlastnostech každého dokumentu v daném sporu.

58.

Z předkládacího rozhodnutí podle všeho vyplývá, že veřejný zadavatel postupoval ve vztahu k určitým kategoriím informací obecně a neprovedl nezbytnou individuální kvalifikaci.

59.

Jedná se však o posouzení, k němuž je příslušný výhradně předkládající soud, který musí provést podrobné a odůvodněné posouzení:

60.

Aniž bych měl v úmyslu v tomto úkolu (který se ve skutečnosti týká spíše použití pravidla než jeho výkladu) nahrazovat předkládající soud, stručně se zmíním o informacích obsažených v nabídkách, které jsou předmětem těchto předběžných otázek a které předkládající soud shrnuje do dvou kategorií.

61.

První zahrnuje dokumenty popisující „kvalifikaci vybraného hospodářského subjektu související s jeho zkušenostmi, subjekty a personálem nabízeným pro provedení zakázky“.

62.

Podle předkládajícího soudu byly v zadávací dokumentaci požadovány pouze dokumenty uvedené v článcích 59 a 60 a v příloze XII směrnice 2014/24 (kromě dokumentů požadovaných vnitrostátními právními předpisy).

63.

Je-li tomu tak, stěží lze mít za to, že dokumenty, jejichž zveřejnění vyžaduje samotná směrnice 2014/24, mohou být klasifikovány jako obchodní tajemství nebo jiné důvěrné informace.

64.

Pokud jde o informace týkající se subjektivní situace (finanční způsobilosti) uchazeče, předkládající soud dodává, že zadávací podmínky pouze uváděly, že musí překročit určitou úroveň, ale nepožadovaly uvést podrobnosti o této způsobilosti nebo upřesnit, jaké finanční prostředky má uchazeč u své banky.

65.

Totéž platí pro situaci třetích osob nebo subjektů, jejichž zdroje chce uchazeč využít, nebo subdodavatelů, které navrhuje ve své nabídce. Aniž jsou dotčeny obecné povinnosti týkající se ochrany osobních údajů, označení dotčených osob nemůže být utajeno, pokud zadávací podmínky vyžadují jejich zveřejnění, a tvrzení o hypotetickém riziku „přetažení“ jeho lidských zdrojů není dostačující.

66.

Pokud jde o druhou kategorii dokumentů, jedná se o „podklady vyžadované veřejným zadavatelem […] pro hodnocení nabídek podle kritérií kvality“, které mají podobu „návrhu projektu“ a „popisu způsobu realizace veřejné zakázky“.

67.

V zásadě nelze vyloučit, že některé dokumenty předložené hospodářským subjektem v nabídce obsahují citlivé informace, na které se vztahuje ochrana duševního vlastnictví a které nejsou bez řádného povolení přístupné třetím osobám ( 33 ).

68.

Na jednání se zúčastněné strany v tomto bodě neshodly a nakonec potvrdily, že je na předkládajícím soudu, aby v závislosti na okolnostech případu posoudil, zda byla tato práva porušena ( 34 ).

69.

Tyto úvahy potvrzují obtížnost a priori kvalifikovat jako informace důvěrné povahy, ať už se jedná o obchodní tajemství či nikoli, informace obsažené v nabídkách uchazečů. Článek 21 směrnice 2014/24 nevyhnutelně musí používat obecné formulace, které veřejným zadavatelům a přezkumným orgánům umožní jejich odůvodněné použití v každém jednotlivém případě.

70.

S ohledem na výše uvedené navrhuji odpovědět na první čtyři předběžné otázky Krajowej Izby Odwoławczej (Národní odvolací senát, Polsko) takto:

„Článek 21 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES musí být vykládán v tom smyslu, že: