I. Právní rámec

A. Unijní právo

1. Směrnice 2014/24

2. Směrnice o službách

B. Španělské právo

II. Skutkový stav, řízení a předběžné otázky

III. Analýza

A. Úvodní poznámky

B. K první a druhé otázce

1. K povaze dotčených sociálních služeb

2. K podmínkám použitelnosti směrnice 2014/24

a) K pojmu „zadávání veřejných zakázek“

b) Ke znakům veřejné zakázky

1) Úplatná smlouva

2) Smlouva uzavřená mezi hospodářským subjektem a jedním či více veřejnými zadavateli

3) Smlouva o poskytování služeb

c) Ke kritériím finančního limitu

3. Vyhrazené veřejné zakázky a zjednodušený režim podle směrnice 2014/24

a) Vyhrazené veřejné zakázky

1) Vyhrazené veřejné zakázky podle článku 20 směrnice 2014/24

2) Vyhrazené veřejné zakázky podle článku 77 směrnice 2014/24

b) Pravidla článků 75 a 76 směrnice 2014/24

4. Ke svobodě usazování

C. Ke třetí otázce

1. Ke slučitelnosti dotčeného výběrového kritéria se směrnicí 2014/24

2. Ke slučitelnosti výběrového kritéria se směrnicí o službách

3. Ke slučitelnosti výběrového kritéria se základními svobodami

IV. Závěry

1.

Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (celostátní asociace organizací poskytujících služby domácí péče, dále jen „ASADE“) je profesní sdružení soukromých podniků. ASADE se u předkládajícího soudu, a sice Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Nejvyšší soud Valencijského společenství, Španělsko), domáhá zrušení nařízení 181/2017 ( 2 ) přijatého Comunitat Valenciana (Valencijské autonomní společenství, Španělsko) v rozsahu, v němž toto nařízení brání subjektům, které mají za cíl dosahování zisku, uzavírat s veřejnými orgány „dohody o součinnosti“ ( 3 ).

2.

Na základě uvedených dohod svěřují veřejné orgány správu některých sociálních služeb subjektům sociální iniciativy. Nemusí přitom dodržovat postupy stanovené unijními právními předpisy o zadávání veřejných zakázek. Nicméně vzhledem k nařízení 181/2017 mohou tyto dohody uzavírat pouze soukromé neziskové organizace za účelem poskytování sociálních služeb, které se mohou týkat pomoci dětem, dospívajícím, mladistvým, starším osobám, zdravotně postiženým, migrantům, ženám ve zranitelných situacích, jakož i členům komunity LGBTI ( 4 ) a Romům (dále jen „dotčené služby“) ( 5 ).

3.

V tomto kontextu je Soudní dvůr v podstatě žádán, aby upřesnil, zda unijní právo, a zejména články 49 a 56 SFEU, články 74, 76 a 77 směrnice 2014/24/EU ( 6 ), jakož i čl. 15 odst. 2 směrnice 2006/123/ES ( 7 ) (dále jen „směrnice o službách“), brání vnitrostátní právní úpravě, která neumožňuje subjektům, které mají za cíl dosahování zisku, uzavírat s veřejnými orgány dohody o součinnosti při poskytování sociálních služeb, avšak umožňuje, aby takové dohody uzavíraly neziskové organizace.

4.

Složitost tohoto tématu a technická povaha použitelných pravidel, která vyplývají z různých nástrojů unijního práva, by neměly zakrýt nepochybný význam této otázky, neboť Soudní dvůr má určit vztah mezi hospodářskou činností a sociálními otázkami, jakož i vztah mezi unijním a vnitrostátním právem.

5.

V této souvislosti stojí za to citovat generálního advokáta G. Tesaura, který před více než 20 lety zdůraznil skutečnost, že oblast sociálního zabezpečení nepředstavuje „ostrov mimo dosah práva [Unie]“ ( 8 ). Byla to pravda tehdy, a tím spíše to platí dnes. I když členské státy mají autonomii, pokud jde o uspořádání jejich systémů sociálního zabezpečení, tato autonomie nebrání použití základních svobod stanovených Smlouvami ( 9 ), jejichž nedílnou součástí jsou pravidla týkající se zadávání veřejných zakázek ( 10 ).

6.

Směrnice 2014/24 stanoví pravidla, jejichž cílem je koordinace vnitrostátních postupů při zadávání veřejných zakázek nad určitý finanční limit, aby mohly být v souladu se zásadami volného pohybu zboží, svobody usazování a volného pohybu služeb, jakož i zajištění uplatňování takových zásad, jako je zásada rovného zacházení, zásada zákazu diskriminace, zásada proporcionality a zásada transparentnosti. Jejím cílem je rovněž zaručit účinnou hospodářskou soutěž v oblasti zadávání veřejných zakázek.

7.

Body 1 a 6 odůvodnění směrnice 2014/24 uvádějí:

[…]

8.

Bod 114 odůvodnění této směrnice upřesňuje důvody zvláštního zjednodušeného režimu týkajícího se některých osobních služeb, jako jsou některé sociální, zdravotní a vzdělávací služby, a bod 118 jejího odůvodnění upřesňuje režim vyhrazených veřejných zakázek na služby uvedené v čl. 77 odst. 1 téže směrnice.

9.

Hlava I směrnice 2014/24, nadepsaná „Oblast působnosti, definice a obecné zásady“, v čl. 1 odst. 1, 2, 4 a 5 stanoví:

„1.   Tato směrnice stanoví pravidla pro zadávání veřejných zakázek a organizování soutěží o návrh veřejnými zadavateli, jejichž odhadovaná hodnota dosahuje alespoň finančních limitů stanovených v článku 4.

2.   Zadáváním veřejných zakázek ve smyslu této směrnice je pořízení prostřednictvím veřejné zakázky […] služeb jedním či více veřejnými zadavateli od hospodářských subjektů vybraných těmito veřejnými zadavateli bez ohledu na to, zda tyto […] služby mají sloužit veřejnému účelu, či nikoli.

[…]

4.   Touto směrnicí není dotčena možnost členských států stanovit v souladu s právem Unie, co považují za služby obecného hospodářského zájmu, jakým způsobem by tyto služby měly být organizovány a financovány, v souladu s pravidly pro státní podpory, a jakým zvláštním povinnostem by měly podléhat. Touto směrnicí rovněž není dotčeno rozhodnutí veřejných orgánů, zda, jak a do jaké míry chtějí samy vykonávat veřejné funkce podle článku 14 Smlouvy o fungování EU a Protokolu č. 26.

5.   Touto směrnicí není dotčen způsob, jakým členské státy organizují své systémy sociálního zabezpečení.“

10.

Článek 2 odst. 1 bod 5 směrnice 2014/24 definuje pojem „veřejné zakázky“ nebo „smlouvy na veřejné zakázky“ jako „úplatné smlouvy uzavřené písemnou formou mezi jedním nebo více hospodářskými subjekty a jedním nebo více veřejnými zadavateli, jejichž předmětem je provedení stavebních prací, dodání výrobků nebo poskytnutí služeb“.

11.

Článek 2 odst. 1 bod 10 uvedené směrnice definuje „hospodářský subjekt“ jako „fyzickou nebo právnickou osobu nebo veřejný subjekt nebo skupinu těchto osob nebo subjektů, včetně dočasných sdružení podniků, které na trhu nabízejí provedení stavebních prací nebo stavby, dodání výrobků nebo poskytování služeb“.

12.

Článek 4 téže směrnice, nadepsaný „Finanční limity“, stanoví:

„Tato směrnice se vztahuje na veřejné zakázky, jejichž odhadovaná hodnota bez daně z přidané hodnoty (DPH) se rovná těmto finančním limitům nebo je vyšší:

[…]

13.

Článek 20 směrnice 2014/24, nadepsaný „Vyhrazené veřejné zakázky“, stanoví:

„1.   Členské státy mohou vyhradit právo na účast v zadávacím řízení chráněným dílnám a hospodářským subjektům, jejichž hlavním cílem je sociální a profesní začlenění osob s postižením nebo osob znevýhodněných, nebo mohou vyhradit plnění veřejných zakázek v rámci programů chráněného zaměstnání, pokud alespoň 30 % zaměstnanců těchto dílen, hospodářských subjektů nebo programů jsou osoby s postižením nebo osoby znevýhodněné.

[…]“

14.

Hlava III uvedené směrnice, nadepsaná „Zvláštní režimy zadávání veřejných zakázek“, obsahuje kapitolu I, kterou tvoří články 74 až 77. Uvedené články obsahují ustanovení týkající se zjednodušeného režimu, který se použije na „sociální a jiné zvláštní služby“.

15.

Článek 74 směrnice 2014/24, nadepsaný „Zadávání veřejných zakázek na sociální a jiné zvláštní služby“, stanoví:

„Veřejné zakázky na sociální a jiné zvláštní služby uvedené v příloze XIV musí být zadávány v souladu s touto kapitolou, pokud se hodnota veřejných zakázek rovná finančnímu limitu stanovenému v čl. 4 písm. d), nebo je vyšší.“

16.

Článek 75 uvedené směrnice, nadepsaný „Uveřejňování oznámení“, stanoví podmínky týkající se uveřejňování oznámení o výsledku zadávacího řízení, uvedených v článku 74.

17.

Článek 76 směrnice 2014/24, nadepsaný „Zásady zadávání veřejných zakázek“, stanoví:

„1.   Členské státy zavedou vnitrostátní pravidla pro zadávání veřejných zakázek, na které se vztahuje tato kapitola, aby bylo zajištěno, že veřejní zadavatelé dodržují zásady transparentnosti a rovného zacházení s hospodářskými subjekty. Členské státy mohou samy stanovit příslušná procesní pravidla, pokud tato pravidla umožní, aby veřejní zadavatelé zohlednili specifika dotčených služeb.

2.   Členské státy zajistí, aby veřejní zadavatelé mohli zohlednit potřebu zajištění kvality, návaznosti, přístupnosti, přijatelných cen, dostupnosti a komplexnosti služeb, zvláštní potřeby různých kategorií uživatelů, včetně znevýhodněných a zranitelných skupin, účast a posílení možností uživatelů a inovace. Členské státy mohou rovněž stanovit, že výběr poskytovatele služeb bude uskutečňován podle toho, která nabídka představuje nejlepší poměr mezi cenou a kvalitou, přičemž bude zohledněna kvalita a kritéria udržitelnosti sociálních služeb.“

18.

Článek 77 odst. 1 směrnice 2014/24, nadepsaný „Vyhrazené veřejné zakázky na některé služby“, uvádí, že členské státy mohou stanovit, že veřejní zadavatelé mohou vyhradit organizacím právo na účast na řízeních o zadání veřejných zakázek výlučně na služby v oblasti zdravotní péče a sociální péče a kulturní služby uvedené v článku 74 spadající pod kódy CPV uvedené v tomto článku ( 11 ). Článek 77 odst. 2 uvedené směrnice stanoví podmínky, které musí tyto organizace splňovat, aby se mohly účastnit vyhrazených zakázek. Podle čl. 77 odst. 3 směrnice 2014/24 nesmí maximální doba trvání veřejné zakázky překročit tři roky.

19.

Příloha XIV směrnice 2014/24 obsahuje seznam služeb uvedených v článku 74.

20.

Bod 27 odůvodnění směrnice o službách zní takto:

„Tato směrnice by se neměla vztahovat na sociální služby v oblasti bydlení, péče o děti a podpory rodin a osob v nouzi, které jsou poskytovány státem na celostátní, regionální nebo místní úrovni, poskytovateli pověřenými státem nebo charitativními organizacemi uznanými za takové státem s cílem zajistit podporu osobám, které se trvale nebo dočasně nacházejí ve stavu nouze z důvodů nedostatečného rodinného příjmu či plné nebo částečné nesamostatnosti, a osobám, kterým hrozí riziko, že se ocitnou na okraji společnosti. Tyto služby jsou nezbytné pro zaručení základních práv na lidskou důstojnost a čest a jsou vyjádřením zásad sociální soudržnosti a solidarity a neměly by být touto směrnicí dotčeny.“

21.

Článek 2 uvedené směrnice stanoví:

„1.   Tato směrnice se vztahuje na služby poskytované poskytovateli usazenými v některém členském státě.

2.   Tato směrnice se nevztahuje na tyto činnosti:

[…]

[…]“

22.

Na základě pravomocí, které mu španělská ústava přiznává v oblasti sociálních služeb, přijalo Valencijské společenství zákon 5/1997. Je třeba zohlednit články 44a, 53, 56, 62, 63, 64, 66, 67 a 68 zákona 5/1997.

23.

Nařízení 181/2017 provádí zákon 5/1997 a je předmětem sporu v původním řízení. I když byl zákon 5/1997 zrušen zákonem 3/2019 ( 12 ), zůstává nařízení 181/2017 podle zákona 3/2019 v platnosti. Je třeba zohlednit články 3, 6, 11, 13, 15, 17, 19 a 21 až 26 nařízení 181/2017, které provádějí pravidla stanovená zákonem 5/1997.

24.

ASADE podala k předkládajícímu soudu žalobu, v níž se domáhala zrušení nařízení 181/2017 a zrušení některých ustanovení zákona 5/1997 ( 13 ). Podle ASADE je nařízení 181/2017 protiprávní, jelikož vylučuje jiné než neziskové subjekty z možnosti poskytovat veřejné služby na základě dohod o součinnosti a umožňuje neziskovým subjektům, nejen dobrovolnickým organizacím ( 14 ), aby poskytovaly veřejné služby za úplatu, aniž by musely absolvovat transparentní soutěžní proces, který zaručuje rovné zacházení.

25.

ASADE tvrdí, že nařízení 181/2017 a některá ustanovení zákona 5/1997 jsou v rozporu zaprvé se svobodou usazování zakotvenou v článku 49 SFEU, zadruhé se směrnicí 2014/24, jelikož uvedená ustanovení nerespektují zásadu rovného zacházení s hospodářskými subjekty, a zatřetí s čl. 15 odst. 2 směrnice o službách. Mimoto podle ASADE není omezení svobody usazování vyplývající z dotčené vnitrostátní právní úpravy odůvodněno důvody obecného zájmu. ASADE uvádí, že dotčená vnitrostátní právní úprava se neomezuje na oblasti zdravotnictví a sociálního zabezpečení, ale vztahuje se na všechny druhy sociálních služeb a uplatní se na všechny neziskové organizace, a nikoli pouze na dobrovolnické organizace ( 15 ). To podle ASADE znamená, že výjimky z použití unijních pravidel v oblasti zadávání veřejných zakázek, které byly stanoveny judikaturou Soudního dvora ( 16 ), nejsou v projednávané věci použitelné.

26.

Žalovaný, Consejería de Igualdad y Políticas Inclusivas de la Generalitat Valenciana (ministerstvo Valencijského společenství pro rovné zacházení a začleňování, Španělsko), má za to, že zákon 5/1997 i nařízení 181/2017 jsou v souladu se směrnicí 2014/24 a směrnicí o službách.

27.

Žalovaný zaprvé uvádí, že Soudní dvůr již připustil výjimky ze zásady volné hospodářské soutěže v případě zakázek, které jsou zadávány v rámci systému sociálního zabezpečení neziskovým subjektům, jelikož sociální a zdravotní služby mají takové charakteristiky, že je nezbytné, aby s nimi bylo z hlediska pravidel zadávání veřejných zakázek zacházeno odlišně ( 17 ).

28.

Zadruhé žalovaný tvrdí, že na základě zásady rozpočtové účinnosti jsou dohody o součinnosti koncipovány jako alternativa k přímému a nepřímému řízení nehospodářských veřejných služeb, které poskytují neziskové subjekty, jež jako odměnu dostávají náhradu nákladů, která nezahrnuje provozní zisk. Žalovaný má rovněž za to, že dohody o součinnosti neporušují směrnici o službách, jelikož tato směrnice se nevztahuje na nehospodářské služby obecného zájmu, ani na sociální služby týkající se sociálního bydlení, péče o děti a podpory rodin a osob v dočasné nebo trvalé nouzi poskytované státem nebo charitativními organizacemi uznanými za takové státem.

29.

Zatřetí má žalovaný za to, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je neopodstatněná, jelikož zákon 5/1997 byl zrušen zákonem 3/2019.

30.

Pochybnosti předkládajícího soudu vycházejí zejména ze dvou rozsudků Soudního dvora, a to z rozsudků Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a Piepenbrock ( 18 ). V těchto dvou rozsudcích Soudní dvůr definoval pojem „úplatná smlouva“ tak, že zahrnuje rovněž smlouvy, u nichž sjednaná odměna pokrývá pouze náklady vynaložené na poskytnutí sjednané služby. Předkládající soud si tedy klade otázku, zda použití dohod o součinnosti, které jsou upraveny zákonem 5/1997, ve znění zákona 13/2016 ( 19 ), je v souladu s články 49 a 56 SFEU, s články 76 a 77 směrnice 2014/24 ve spojení s jejím článkem 74 a její přílohou XIV, jakož i s čl. 15 odst. 2 směrnice o službách.

31.

Za těchto podmínek se předkládající soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

32.

Písemná vyjádření předložily žalobkyně, žalovaný, španělská, italská a norská vláda, jakož i Evropská komise. Soudní dvůr se rozhodl rozhodnout bez jednání a položil účastníkům řízení a zúčastněným uvedeným v článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie otázky k písemnému zodpovězení, na které odpověděly žalobkyně, žalovaný, španělská a nizozemská vláda, jakož i Komise.

33.

Úvodem jsem toho názoru, že předběžné otázky jsou v rozsahu, v němž se týkají zákona 5/1997, přípustné. Předkládající soud jasně uvedl, že zákonnost nařízení 181/2017 lze posoudit pouze na základě zkoumání slučitelnosti jeho právního základu, tj. zákona 5/1997, s ustanoveními unijního práva. Předkládající soud měl v okamžiku jeho přijetí rozhodnout o zákonnosti nařízení 181/2017. Předkládající soud ve svém předkládacím rozhodnutí uvádí, že v té době byl zákon 5/1997, ve znění zákona 13/2016, stále v platnosti. Námitku nepřípustnosti vznesenou žalovaným je tedy třeba odmítnout.

34.

Zadruhé se budu zabývat kritikou italské vlády, podle které předložená žádost o rozhodnutí o předběžné otázce neupřesňuje druhy sociálních služeb, na něž se mohou vztahovat dohody o součinnosti dotčené ve vnitrostátním řízení.

35.

Podle ustálené judikatury je nezbytné, aby vnitrostátní soud podal minimální vysvětlení k důvodům volby ustanovení unijního práva, o jejichž výklad žádá, jakož i k souvislosti, kterou spatřuje mezi těmito ustanoveními a vnitrostátními právními předpisy použitelnými na spor, který mu byl předložen ( 20 ).

36.

Připouštím, že projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce neobsahuje výčet dotčených zvláštních sociálních služeb a je škoda, že takové informace chybí. Z právního rámce vymezeného v předkládacím rozhodnutí, jakož i ze znění položených otázek nicméně vyplývá, že může v podstatě zahrnovat „všechny druhy sociálních služeb“. Podle mého názoru tedy předkládající soud dostatečně vysvětlil legislativní kontext, v němž formuloval žádost o výklad unijního práva.

37.

Zatřetí mám za to, že předběžné otázky musí být prohlášeny za přípustné v rozsahu, v němž se týkají článků 49 a 56 SFEU. Je pravda, že z předkládacího rozhodnutí nevyplývá, zda má spor v původním řízení přeshraniční rozměr.

38.

Domnívám se však, že situace v předložené žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je zcela totožná se situací v rozsudku Libert a další“ ( 21 ), na který Soudní dvůr odkázal v bodě 51 rozsudku Ullens de Schooten ( 22 ). V uvedeném bodě Soudní dvůr rozhodl, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce může být prohlášena za přípustnou v čistě vnitrostátní situaci, pokud „se na něj předkládající soud obrátí v rámci řízení o zrušení ustanovení, která se použijí nejen na státní příslušníky daného státu, nýbrž i na státní příslušníky ostatních členských států“ ( 23 ). Tak je tomu patrně ve věci v původním řízení, jelikož ASADE podala žalobu na zrušení nařízení 181/2017, které se vztahuje nejen na státní příslušníky daného státu, nýbrž i na státní příslušníky ostatních členských států.

39.

Z toho podle mého názoru vyplývá, že v rozsahu, v němž se uvedené otázky týkají výše uvedených ustanovení Smlouvy, musí být prohlášeny za přípustné.

40.

Podstatou prvních dvou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, jelikož se týkají téže problematiky, je, zda článek 49 SFEU, jakož i články 74, 76 a 77 směrnice 2014/24 musí být vykládány v tom smyslu, že umožňují veřejnému orgánu uzavírat dohody pouze se soukromými neziskovými subjekty, na základě nichž tento orgán svěří těmto subjektům určité sociální služby za náhradu nákladů vynaložených těmito subjekty na poskytování těchto služeb, bez použití postupů stanovených unijním právem.

41.

Odpovídání na tyto otázky se podobá procházení labyrintu různých právních problémů. Pro usnadnění je rozdělím na čtyři různé otázky. Úvodem je třeba určit povahu sociálních služeb dotčených v původním řízení, aby bylo možné určit, zda mají být kvalifikovány jako „hospodářské činnosti“ ve smyslu unijních pravidel v oblasti zadávání veřejných zakázek. Poté provedu analýzu podmínek použitelnosti směrnice 2014/24. Dále se budu zabývat „zjednodušeným režimem“ stanoveným v článcích 74 až 77 uvedené směrnice a nakonec pravidly svobody usazování zakotvenými v článku 49 SFEU.

42.

Než se však budu zabývat uvedenými otázkami, ráda bych uvedla následující dvě poznámky. Zaprvé vzhledem k tomu, že předkládající soud odkazuje v předběžných otázkách na článek 49 SFEU, je toho názoru, že projednávaná věc nespadá pod volný pohyb služeb, nýbrž pod svobodu usazování.

43.

Podle mého názoru je tento předpoklad správný, jelikož podle ustálené judikatury se poskytování služeb liší od svobody usazování v tom smyslu, že svoboda usazování se týká stabilní a trvalé činnosti, zatímco poskytování služeb má přechodnou povahu ( 24 ). Zdá se mi přitom, že poskytování sociálních služeb, o které se jedná ve věci v původním řízení, takovou stabilitu vyžaduje, a že takové činnosti tedy mohou spadat do působnosti svobody usazování.

44.

Zadruhé vzhledem k tomu, že předkládající soud odkazuje na směrnici 2014/24, zřejmě předpokládá, že dotčené dohody o součinnosti nejsou koncesními smlouvami upravenými směrnicí 2014/23/EU ( 25 ). Koncese na služby je smlouva stejného druhu jako veřejná zakázka na služby s tou výjimkou, že protiplnění za poskytnutí služeb spočívá buď výhradně v právu využívat služby, nebo v tomto právu společně s platbou. Koncese na služby znamená, že veřejný orgán přenáší na koncesionáře provozní riziko související s provozováním takových služeb ( 26 ). I když vnitrostátní právní úprava, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, nebrání tomu, aby uživatelé museli částečně platit za sociální služby, na něž se vztahují uvedené dohody ( 27 ), nic nenasvědčuje tomu, že by k takovému přenosu došlo na základě těchto právních předpisů ( 28 ). Jsem tedy toho názoru, že dotčené dohody o spolupráci nespadají do působnosti směrnice 2014/23/EU.

45.

Položenými otázkami se tedy budu zabývat z hlediska směrnice 2014/24 nebo ustanovení týkajících se svobody usazování obsažených ve Smlouvě o FEU.

46.

Úvodem bych chtěla zdůraznit, že hlavním cílem unijních pravidel v oblasti zadávání veřejných zakázek, a zejména směrnice 2014/24, je svoboda usazování a volný pohyb služeb ( 29 ). Vzhledem k tomu, že účelem uvedené směrnice je provést ustanovení Smlouvy o FEU týkající se těchto svobod ( 30 ), sociální služby dotčené ve věci v původním řízení nutně spadají do věcné působnosti týchž základních svobod.

47.

Z toho vyplývá, že pokud by sociální služby, které jsou předmětem dotčených dohod o součinnosti, měly být považovány za nehospodářské činnosti ve smyslu uvedených ustanovení Smlouvy, byly by tyto dohody rovněž vyloučeny z působnosti směrnice 2014/24, jelikož tato směrnice nemůže rozšířit působnost základních svobod, které má provádět ( 31 ).

48.

Kromě toho ze znění čl. 1 odst. 4 a bodu 6 odůvodnění směrnice 2014/24 vyplývá, že členské státy si mohou volně vymezit své „služby obecného hospodářského zájmu“ a že „nehospodářské služby obecného zájmu“ nespadají do působnosti této směrnice. Zároveň je třeba uvést, že směrnice 2014/24 výslovně nedefinuje pojmy „nehospodářské služby“ a „služby obecného hospodářského zájmu“.

49.

Jsem tedy toho názoru, že pro účely použití směrnice 2014/24 musí být pojmy „hospodářská činnost“ a „nehospodářské služby obecného zájmu“, které jsou v ní uvedeny, vykládány ve světle judikatury Soudního dvora týkající se svobody usazování a volného pohybu služeb, jak jsou stanoveny Smlouvou o FEU ( 32 ).

50.

Zatímco první dvě předběžné otázky zmiňují pouze článek 49 SFEU, a nikoli článek 56 SFEU, pojmy „služby“ a „hospodářská činnost“ jsou posledně uvedeným ustanovením Smlouvy široce definovány. Neexistuje žádné jednoduché kritérium pro rozlišení mezi oběma svobodami, i když se zdá, že rozlišení spočívá v dočasnosti uvedených činností ( 33 ). Vzhledem k šedé zóně, která existuje mezi těmito dvěma svobodami a vzhledem k tomu, že obě tyto svobody spolu tvoří základ směrnice 2014/24, se v tomto stanovisku v rámci analýzy první a druhé otázky odkazuje nejen na svobodu usazování, ale i na volný pohyb služeb.

51.

V tomto kontextu každý z pojmů „hospodářská činnost“ a „nehospodářské služby obecného zájmu“ určuje, zda daná činnost spadá do působnosti unijní právní úpravy či nikoliv ( 34 ). Je třeba rovněž uvést, že takové určení není exaktní vědou. Pro definování těchto pojmů však existuje společný výchozí bod. Vzhledem k tomu, že pojem „hospodářská činnost“ definuje rozsah působnosti základních svobod stanovených Smlouvou o FEU, nelze jej vykládat restriktivně ( 35 ).

52.

Vzhledem k tomu, že unijní pravidla pro zadávání veřejných zakázek byla původně vypracována v kontextu základních svobod, a i když uznávám, že tyto svobody se do určité míry překrývají s jinými oblastmi práva – konkrétně s právem hospodářské soutěže nebo státní podporou – ( 36 ) pojmy „služby obecného zájmu“ a „hospodářská činnost“ používané v kontextu základních svobod se liší od těchto pojmů vyvinutých v právu hospodářské soutěže ( 37 ). Podle judikatury v oblasti svobody usazování tak za hospodářskou činnost musí být považováno poskytování služeb za úplatu ( 38 ).

53.

Mimoto základní charakteristický znak úplaty spočívá ve skutečnosti, že představuje hospodářské protiplnění za dotčený výkon ( 39 ), to znamená, že „pracovní činnost nesmí být prováděna bez protiplnění“ ( 40 ). Zdůrazňuji tedy, že rozhodujícím faktorem, na jehož základě se na určitou činnost vztahují ustanovení Smlouvy o FEU týkající se základních svobod, je její hospodářská povaha, nezávisle na tom, kdo za službu poskytuje odměnu – zda je to uživatel, nebo členský stát ( 41 ). Soudní dvůr například rozhodl, že účast státu na financování lékařských služeb nemůže vyloučit kvalifikaci lékařské činnosti jako služby ( 42 ).

54.

S ohledem na širokou definici pojmu „hospodářská činnost“ v oblasti základních svobod Soudní dvůr neváhal kvalifikovat jako služby ve smyslu směrnice 2004/18/ES ( 43 ) například dohody v oblasti zdravotnické dopravy, i když veřejný zadavatel uzavřel tyto dohody s dobrovolnickými organizacemi a tyto dohody vycházely ze zásady solidarity ( 44 ). Kromě toho skutečnost, že takovou činnost vykonává soukromý partner, jako je zařízení sociální solidarity, jako neziskovou aktivitu, nebrání tomu, aby byla kvalifikována jako hospodářská činnost ( 45 ).

55.

V projednávané věci příloha nařízení 181/2017 uvádí služby, které mohou být předmětem dotčených dohod o součinnosti ( 46 ). Jak jsem již v tomto stanovisku uvedla, dotčené služby mohou zahrnovat služby pro děti, dospívající, mladistvé, starší osoby, zdravotně postižené, migranty, ženy v tísni a pro osoby spadající do kategorie „rovnost v různosti“ (LGBTI a Romové) ( 47 ).

56.

Pokud jde o obsah dotčených služeb, je třeba připomenout, že činnosti poskytované na základě dohod o součinnosti zahrnují širokou škálu různých činností ( 48 ), včetně například ubytovacích služeb, denních středisek, ústavů sociální péče a péče o postižené osoby, podpory osob v nouzi, poskytování finanční pomoci, a dokonce programů spočívajících ve výkonu soudních rozhodnutí. Jako příklady lze uvést služby spočívající v poskytování přijímacích zařízení pro nezletilé, kteří jsou v péči nebo v opatrovnictví regionálních úřadů; střediska pro výkon soudních rozhodnutí týkajících se nezletilých osob; podpora rovnoprávnosti a osobní samostatnosti mladých osob, kterým byl ustanoven opatrovník a které dosáhly zletilosti; programy soudních opatření pro mladistvé; místa rodinných setkání; intervence v hostitelských rodinách nezletilých; opatření určená k adopci a adoptivním rodinám, denní střediska pro zranitelné nezletilé; ubytovací a sociální služby pro mladé lidi; pracovní střediska pro mladé lidi; ústavy sociální péče a centra denní péče pro seniory; sociální bydlení pro seniory; a střediska pro ženy vystavené riziku sociálního vyloučení a přijímající střediska pro ženy, které se staly oběťmi násilí.

57.

Předkládajícímu soudu však přísluší ověřit, zda jsou dotčené služby nabízeny za úplatu, a představují tak „hospodářskou činnost“ ve smyslu výše uvedené judikatury.

58.

V tomto ohledu se domnívám, že příjemci služeb, na něž se vztahují dohody o součinnosti, obvykle za poskytování těchto služeb neplatí, kromě výjimečných případů, kdy musí zaplatit poplatek předem schválený veřejným zadavatelem ( 49 ). Avšak vzhledem k tomu, že hospodářská povaha činnosti nezávisí na tom, zda uživatelé nebo veřejný zadavatel za službu platí ( 50 ), a vzhledem k tomu, že na základě dotčené vnitrostátní právní úpravy k takové platbě dochází ( 51 ), lze tyto služby považovat za „hospodářskou činnost“ ve smyslu článku 49 SFEU. Z toho rovněž vyplývá, že právní povaha a mechanismus solidarity zavedený subjekty poskytujícími dotčené služby jsou irelevantní ( 52 ).

59.

Budu tedy vycházet z toho, že alespoň některé služby, které jsou předmětem dotčených dohod o součinnosti, mohou být považovány za „hospodářskou činnost“, pokud tyto služby měly být ve skutečnosti nabízeny za úplatu, i když tuto úplatu neplatí přímo uživatelé služby, ale orgány veřejné moci.

60.

Jen pro úplnost je třeba zkoumat, zda dotčené služby spadají pod pojem „výkon veřejné moci“ ve smyslu článku 51 SFEU, neboť se jedná o výjimku z článku 49 SFEU. I když se předkládající soud v předběžných otázkách výslovně nedotázal na výjimku stanovenou v čl. 51 prvním pododstavci SFEU, nelze vyloučit, že některé z těchto činností mohou spadat pod pojem „výkon veřejné moci“ ve smyslu uvedeného ustanovení. Například je patrné, že příloha nařízení 181/2017 obsahuje určité činnosti, jako je výkon soudních rozhodnutí subjekty sociální iniciativy na základě dohod o součinnosti.

61.

Pojem „výkon veřejné moci“ musí být vykládán restriktivně, neboť se jedná o výjimku ze svobody usazování ( 53 ). Tato výjimka je omezena na činnosti, které jsou samy o sobě přímo a konkrétně spojeny s výkonem veřejné moci ( 54 ). Mimoto se nevztahuje na určité pomocné nebo přípravné činnosti pro výkon veřejné moci ( 55 ) nebo na určité činnosti, jejichž výkon, i když zahrnuje dokonce pravidelné a čilé kontakty se správními nebo soudními orgány, nebo dokonce spoluúčast, byť povinnou, na jejich chodu, nezasahuje do jejich prostoru pro volné uvážení ani rozhodovací pravomoci ( 56 ). Nevztahuje se ani na určité činnosti, které nezahrnují výkon rozhodovacích pravomocí ( 57 ), výkon rozhodnutí ( 58 ) nebo donucovacích pravomocí ( 59 ).

62.

V každém případě přísluší předkládajícímu soudu, a nikoli Soudnímu dvoru, aby ověřil zvláštní povahu činností svěřených takovým subjektům na základě dohod o součinnosti a určil, zda některé z těchto činností mohou zahrnovat přímé a konkrétní spojení s výkonem veřejné moci. Pokud tomu tak je, nemají tyto činnosti hospodářskou povahu.

63.

Bude-li s ohledem na povahu dotčených činností zjištěno, že daná činnost představuje „hospodářskou činnost“ ve smyslu článku 49 SFEU a směrnice 2014/24, dalším krokem je určit, zda se na dotčenou vnitrostátní právní úpravu použijí zvláštní pravidla o zadávání veřejných zakázek, tedy směrnice 2014/24.

64.

Použití směrnice 2014/24 podléhá několika podmínkám. Zaprvé postup stanovený vnitrostátními právními předpisy musí spadat pod pojem „zadávání veřejných zakázek“ podle čl. 1 odst. 2 směrnice 2014/24. Zadruhé dotčené dohody o součinnosti musí spadat pod pojem „veřejné zakázky“ uvedený v čl. 2 odst. 1 bodě 5 uvedené směrnice. Zatřetí se musí tyto dohody rovnat finančnímu limitu stanovenému v čl. 4 písm. d) uvedené směrnice nebo jej překročit. Nyní se budu zabývat každou z těchto podmínek.

65.

Podle čl. 1 odst. 2 směrnice 2014/24 se tato směrnice vztahuje na „zadávání veřejných zakázek“, které je definováno jako pořízení prostřednictvím veřejné zakázky mimo jiné služeb jedním či více veřejnými zadavateli od hospodářských subjektů vybraných těmito veřejnými zadavateli bez ohledu na to, zda tyto služby mají sloužit veřejnému účelu, či nikoli.

66.

Z této definice vyplývá, že zadávání veřejných zakázek zahrnuje zejména výběr jednoho nebo více hospodářských subjektů jedním nebo více veřejnými zadavateli. Naproti tomu pouhé financování sociálních služeb nebo udělování licencí či povolení všem hospodářským subjektům splňujícím podmínky předem stanovené veřejným zadavatelem, bez omezení či kvót, nepředstavuje zadávání veřejných zakázek ve smyslu čl. 1 odst. 2 uvedené směrnice ( 60 ).

67.

Otázka výběru byla poprvé řešena ve věci Falk Pharma ( 61 ). V uvedené věci týkající se směrnice 2004/18 Soudní dvůr rozhodl, že pokud veřejný zadavatel neoznačí hospodářský subjekt, kterému by svědčila exkluzivita na zakázku, znamená to, že neexistuje nutnost ohraničit postup tohoto veřejného zadavatele přesnými pravidly stanovenými uvedenou směrnicí ( 62 ). Soudní dvůr tak zdůraznil, že výběr nabídky, potažmo úspěšného uchazeče, se tak jeví jako prvek, který úzce souvisí se způsobem, jakým tato směrnice upravuje veřejné zakázky ( 63 ).

68.

V návaznosti na uvedený rozsudek Soudní dvůr v rozsudku Tirkkonen ( 64 ) rozhodl, že pokud veřejný zadavatel neuvedl žádné kritérium pro zadání zakázky, které by umožňovalo porovnat a seřadit přípustné nabídky, nemůže se jednat o veřejnou zakázku ve smyslu této směrnice ( 65 ). Soudní dvůr uvedl, že „zemědělský poradenský systém […], jehož prostřednictvím veřejný subjekt vybírá všechny hospodářské subjekty, které splňují požadavky na způsobilost stanovené výzvou k předkládání návrhů a úspěšně složily zkoušku uvedenou v předmětné výzvě, nepředstavuje veřejnou zakázku ve smyslu této směrnice, i když do tohoto systému během omezené doby jeho platnosti nemůže být připuštěn žádný nový subjekt“ ( 66 ).

69.

Vzhledem k tomu může podle mého názoru kritérium výběru, jak je definováno ve výše uvedených rozsudcích Falk Pharma a Tirkkonen, vést k pochybné situaci, kdy členské státy mohou vyloučit některá řízení z použití směrnice 2014/24 tím, že vyloučí „výběr“, jak je definován v uvedených rozsudcích. Jak upozornili někteří kritici, k nimž mám tendenci se připojit, restriktivní přístup přijatý Soudním dvorem v uvedených rozsudcích by mohl zejména odradit členské státy od uplatňování směrnice 2014/24 a ohrozit účinnost pravidel unijního práva v oblasti zadávání veřejných zakázek ( 67 ). K ohrožení užitečného účinku těchto pravidel například stačí, aby veřejný zadavatel do nabídky uvedl zvláštní ustanovení, které může splnit pouze několik konkrétních subjektů, a stanovil, že všechny hospodářské subjekty, které toto ustanovení splní, budou vybrány.

70.

Dodávám rovněž, že uvedené rozsudky stírají rozdíly mezi kritériem výběru ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice 2014/24 na jedné straně a kritériem výběru a kritériem pro zadání veřejné zakázky stanovenými toutéž směrnicí na straně druhé ( 68 ). Na první pohled mám pochybnosti o tom, že jediný prvek je zároveň kritériem použitelnosti směrnice 2014/24 a zároveň podmínkou, kterou musí uchazeči na základě uvedené směrnice splnit ( 69 ). Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr uvedenou judikaturou nenásledoval. Naopak Soudní dvůr by měl pojem „zadávání veřejných zakázek“ definovat šířeji tak, že zahrnuje postupy, které spočívají v zadávání veřejných zakázek některým poskytovatelům služeb, přičemž jiné poskytovatele na určité období vylučují.

71.

Pokud by se však Soudní dvůr rozhodl následovat uvedenou judikaturou, není v projednávané věci jasné, zda dotčená vnitrostátní právní úprava stanoví v podobném duchu, jako výše uvedené rozsudky, systém, na jehož základě veřejní zadavatelé udělují „oprávnění“ a uživatelé příslušných služeb vybírají mezi subjekty, které takové služby poskytují, nebo zda výběr nakonec přísluší veřejným zadavatelům ( 70 ).

72.

Nařízení 181/2017 podle všeho upravuje výzvu k podávání nabídek, která musí stanovit minimální počet bodů a kritéria výběru subjektů, s nimiž budou uzavřeny dohody o součinnosti ( 71 ); nabídky posuzuje hodnotící výbor ( 72 ). Rozhodnutí týkající se úspěšných sociálních subjektů ( 73 ), které následně mohou uzavřít závazné dohody o poskytování sociálních služeb, je uveřejněno v Diari Oficial de la Generalitat Valenciana ( 74 ). Není mi však jasné, zda existuje omezený počet úspěšných subjektů, kterým může být uděleno „povolení“ ve smyslu rozsudku Falk Pharma, ani zda existuje omezený počet subjektů skutečně vybraných veřejnými zadavateli. Kritéria výběru stanovená v čl. 64 odst. 2 a 3 zákona 5/1997 navíc patrně spadají pod pojem výběr, a tedy představují „zadávání veřejných zakázek“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice 2014/24. V každém případě přísluší vnitrostátnímu soudu, aby určil, zda skutečný výběr byl přenesen na uživatele dotčených služeb, anebo zda je prováděn veřejnými zadavateli. Nicméně z důvodů uvedených v tomto stanovisku ( 75 ) mám za to, že použitelnost směrnice 2014/24 by měla být podmíněna nikoli tím, jak členské státy vybírají úspěšné subjekty, ale předmětem veřejných zakázek.

73.

Musím nicméně znovu zdůraznit, že je na předkládajícím soudu, aby určil, zda dotčené dohody o součinnosti podléhají výběru jako takovému ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice 2014/24.

74.

Základní podmínkou použitelnosti směrnice 2014/24 je existence veřejné zakázky. Článek 2 odst. 1 bod 5 směrnice 2014/24 definuje pojem „veřejná zakázka“ nebo „smlouva na veřejnou zakázku“ jako úplatnou smlouvu uzavřenou písemnou formou mezi jedním nebo více hospodářskými subjekty a jedním nebo více veřejnými zadavateli, jejímž předmětem je provedení stavebních prací, dodání výrobků nebo poskytnutí služeb.

75.

Na základě uvedené definice, kromě zjevného požadavku, aby taková smlouva byla písemná, což zjevně není v projednávané věci sporné ( 76 ), jsou hlavní znaky veřejné zakázky následující: existence úplatné smlouvy uzavřené mezi hospodářským subjektem a jedním nebo více veřejnými zadavateli, jejímž předmětem je poskytování služeb.

76.

Úvodem je třeba připomenout, že definice veřejné zakázky spadá do oblasti unijního práva a pro účely určení rozsahu působnosti směrnice 2014/24 není určujícím prvkem kvalifikace dotčené smlouvy podle vnitrostátní právní úpravy, ani úmysly vnitrostátního zákonodárce nebo stran. Kvalifikace dotčených smluv je upravena pravidly stanovenými v uvedené směrnici ( 77 ). Podle mého názoru je tedy irelevantní, že čl. 62 odst. 1 zákona 5/1997 a čl. 3 písm. c) nařízení 181/2017 kvalifikují dohody o součinnosti jako „mimosmluvní“ ( 78 ).

77.

Pokud jde o význam výrazu „za úplatu“, Soudní dvůr již rozhodl, že se vztahuje na smlouvu, jíž se každá ze stran zavazuje provést plnění výměnou za jiné ( 79 ). Vzhledem k tomu, že odměnou za poskytnutí služby může být jiná forma protiplnění, jako je náhrada nákladů vzniklých poskytováním dohodnuté služby ( 80 ), nic to nemění na tom, že synallagmatická povaha smlouvy o veřejné zakázce se nutně projevuje vznikem právně závazných povinností pro každou ze smluvních stran, jejichž plnění musí být možno se domáhat u soudu. Synallagmatická povaha smlouvy je tak podstatným znakem veřejné zakázky ( 81 ).

78.

V projednávané věci zaprvé, pokud jde o synallagmatickou povahu smlouvy o veřejné zakázce, z definic uvedených v článku 3 a v článcích 21 až 26 nařízení 181/2017 vyplývá, že dokumenty, které mohou strany přijmout, mohou představovat formální dohody. Kromě toho lze z čl. 65 odst. 2 zákona 5/1997 vyvodit, že dohody o součinnosti zakládají povinnosti pro subjekty poskytující dotčené služby, které jsou přesně definovány v hlavách IV a V uvedeného nařízení. Článek 66 odst. 2 uvedeného zákona a čl. 22 odst. 1 nařízení 181/2017 stanoví sazby a mechanismy náhrady nákladů těchto subjektů. Článek 26 nařízení 181/2017 stanoví systém opravných prostředků, a jeho hlava V obsahuje seznam povinností týkajících se poskytování služeb. Na základě těchto skutečností se přikláním k názoru, že dohody o součinnosti mají synallagmatickou povahu ( 82 ).

79.

Zadruhé, pokud jde o pojem úplata, čl. 22 odst. 2 nařízení 181/2017 stanoví, že veřejný zadavatel uhradí nanejvýše variabilní, fixní a stálé náklady na dotčené služby, v nichž není zahrnut obchodní zisk tohoto subjektu. I když uživatelé dotčených služeb obvykle za poskytování těchto služeb neplatí, kromě výjimečných případů, kdy mohou být povinni zaplatit předem schválený poplatek ( 83 ), budou dotčeným subjektům nahrazeny náklady na služby. V tomto ohledu již Soudní dvůr uvedl, že není možné, aby určitá smlouva nespadala pod uvedený pojem jen z toho důvodu, že smluvní odměna pokrývá pouze náklady vynaložené na poskytnutí sjednané služby. Jinými slovy, odměna, která pokrývá pouze náklady, splňuje kritérium „úplatné smlouvy“ pro účely směrnic o zadávání veřejných zakázek ( 84 ). Z toho vyplývá, že úlohou vnitrostátního soudu je pouze zjistit, zda byla určitá částka poskytnuta, ale nikoli zkoumat přiměřenost protiplnění. Skutečnost, že subjekty poskytující služby nedosahují zisku, tedy není pro účely prokázání existence úplaty relevantní.

80.

Z toho vyplývá, že v projednávané věci existuje v rámci dotčených dohod o součinnosti protiplnění, jelikož subjekty jednak poskytují sociální služby jednotlivcům za podmínek definovaných veřejným orgánem, a jednak tyto subjekty dostávají ze strany orgánu veřejné moci odměnu ve formě náhrady nákladů. Z toho vyvozuji, že kritérium existence úplatné smlouvy je v projednávané věci splněno.

81.

Je třeba zdůraznit, že pojmy „hospodářský subjekt“ a „veřejní zadavatelé“ jsou z hlediska směrnice 2014/24 a judikatury vztahující se k pravidlům pro zadávání veřejných zakázek velmi široké. Podle mého názoru není posledně uvedený pojem v projednávané věci problematický, jelikož dohody o součinnosti uzavřely orgány regionu Valencie ( 85 ).

82.

Pokud jde o pojem „hospodářský subjekt“, podle čl. 2 odst. 1 bodu 10 směrnice 2014/24 se vztahuje na jakýkoli subjekt bez ohledu na jeho povahu, který nabízí zejména poskytování služeb na trhu. Tato definice odráží judikaturu, podle které je pro účely unijních pravidel v oblasti zadávání veřejných zakázek irelevantní, o jaký subjekt se jedná, přičemž důraz je spíše kladen na to, co tento subjekt dělá ( 86 ).

83.

V projednávané věci se dotčená vnitrostátní právní úprava použije na „subjekty sociální iniciativy“, které jsou definovány v čl. 3 písm. e) nařízení 181/2017 jako nadace, spolky, dobrovolnické organizace a jiné neziskové organizace vykonávající činnosti sociální služby. Tato definice zahrnuje rovněž družstva kvalifikovaná jako neziskové organizace v souladu se zvláštními právními předpisy v této oblasti ( 87 ). Podle ustálené judikatury skutečnost, že smluvní partner veřejného zadavatele je neziskovou organizací, nepředstavuje problém ( 88 ).

84.

Docházím tedy k závěru, že podmínka týkající se smlouvy mezi hospodářským subjektem a jedním či více veřejnými zadavateli je splněna.

85.

Podmínka týkající se „smlouvy o poskytování služeb“ se týká ratione materiae smlouvy a vyžaduje určení jejího účelu.

86.

Článek 6 odst. 2 nařízení 181/2017 definuje služby, které mohou být poskytovány za podmínek dotčených dohod o součinnosti, které jsou uvedeny v příloze tohoto nařízení. Jak bylo uvedeno v bodě 57 výše, předkládající soud musí nejprve ověřit, zda tyto služby zahrnují „hospodářskou činnost“, a tudíž spadají do působnosti základních svobod a směrnice 2014/24 ( 89 ).

87.

Žalovaný a španělská vláda zdůraznili skutečnost, že čl. 1 odst. 5 směrnice 2014/24 výslovně uvádí, že touto směrnicí není dotčen způsob, jakým členské státy organizují své systémy sociálního zabezpečení, a že bod 6 odůvodnění téže směrnice uvádí, že uvedená směrnice „by se neměla vztahovat na nehospodářské služby obecného zájmu“. Jsem však toho názoru, že v projednávané věci není přímo zpochybňována možnost členských států rozhodnout o rozdělení veřejných prostředků. Pokud se veřejný orgán rozhodne provést zadávací řízení ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice 2014/24 a uzavřít smlouvu na veřejnou zakázku ve smyslu čl. 2 odst. 1 bodu 5 uvedené směrnice, spadá smlouva na veřejnou zakázku do působnosti této směrnice, takže je třeba použít pravidla pro zadávání veřejných zakázek stanovená touto směrnicí.

88.

Pokud tomu tak je, směrnice 2014/24 obsahuje zvláštní ustanovení týkající se sociálních a jiných zvláštních služeb, které jsou uvedeny v příloze XIV této směrnice. Tento seznam obsahuje několik kódů CPV, které spadají pod zjednodušený režim stanovený v článcích 74 až 76 směrnice 2014/24. Uvedená příloha v poznámce pod čarou uvádí, že na povinné sociální zabezpečení pod kódem CPV 75300000–9 „se tato směrnice nevztahuje, jsou-li organizovány jako nehospodářské služby obecného zájmu“ ( 90 ).

89.

Z informací, které má Soudní dvůr k dispozici, není jasné, zda jsou dotčené služby uvedeny na tomto seznamu nebo mezi povinnými sociálními službami, které mohou členské státy vyloučit z oblasti působnosti směrnice 2014/24. Písemné otázky předložené účastníkům řízení tento problém nevyřešily.

90.

Domnívám se tedy, že předkládající soud musí provést nezbytnou kontrolu a porovnat seznam připojený k nařízení 181/2017 a seznam obsažený v příloze XIV směrnice 2014/24 ( 91 ). Pokud se na služby uvedené v příloze k nařízení 181/2017 vztahují kódy CPV obsažené v příloze XIV uvedené směrnice, spadají uvedené služby, s výjimkou shora uvedených povinných sociálních služeb, pod pojem „zjednodušený režim“ stanovený v článcích 74 až 76 směrnice 2014/24. V následující analýze budu vycházet z toho, že uvedený režim se na některé z dotčených služeb vztahuje. Vzhledem k tomu, že řízení, účastníci a předmět byly vymezeny, zaměřím se na přezkoumání toho, zda dotčené dohody o součinnosti překračují finanční limity stanovené směrnicí 2014/24.

91.

Finanční limit veřejných zakázek na sociální služby a jiné zvláštní služby uvedené v příloze XIV směrnice 2014/24, které podléhají „zjednodušenému režimu“ stanovenému v článcích 74 až 76 téže směrnice, je stanoven v čl. 4 písm. d) uvedené směrnice. Podle tohoto článku se směrnice 2014/24 vztahuje na veřejné zakázky, jejichž odhadovaná hodnota se rovná nebo je vyšší než 750000 eur ( 92 ).

92.

V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že podle bodu 114 odůvodnění směrnice 2014/24 mají některé kategorie služeb, zejména některé sociální služby, omezený přeshraniční rozměr, a vztahuje se tedy na ně zvláštní režim s vyšším finančním limitem, než jaký platí pro jiné služby ( 93 ).

93.

Pravidla stanovená směrnicí 2014/24 se tedy nepoužijí na veřejné zakázky, jejichž hodnota nedosahuje finančního limitu stanoveného čl. 4 písm. d) této směrnice ( 94 ). Takové veřejné zakázky však musí dodržovat pravidla volného pohybu, jakož i zásady rovného zacházení, vzájemného uznávání, zákazu diskriminace a proporcionality ( 95 ).

94.

Zdá se, že v projednávané věci dotčená vnitrostátní právní úprava neposkytuje žádné informace o hospodářské hodnotě služeb, které jsou předmětem dohod o součinnosti. Vzhledem k tomu, že finanční limit uvedený v čl. 4 písm. d) směrnice 2014/24 je značný, nelze vyloučit, že v některých případech hodnota tento finanční limit překročí; zatímco v jiných případech může zůstat nižší než uvedený finanční limit. Je tedy na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda dotčené dohody o součinnosti splňují tuto podmínku stanovenou směrnicí 2014/24.

95.

Jsou-li splněny všechny výše uvedené podmínky čl. 1 odst. 2, čl. 2 odst. 1 bod 5 a čl. 4 písm. d) směrnice 2014/24, dotčené dohody o součinnosti spadají do působnosti této směrnice. Zejména v rámci odpovědi na otázky předkládajícího soudu se domnívám, že pouhá skutečnost, že uvedené dohody jsou založeny na zásadě solidarity, neznamená, že tyto dohody musí být vyloučeny z pojmu veřejné zakázky ve smyslu čl. 2 odst. 1 bodu 5 směrnice 2014/24. Navíc to, že za tyto služby veřejné orgány poskytují náhradu, že nepřináší zisk subjektům, které je poskytují nebo že jsou poskytovány uživatelům bezúplatně, je pro určení, zda se jedná o veřejnou zakázku, irelevantní. Pokud však jde o podmínky stanovené v čl. 1 odst. 2 a v čl. 4 písm. d), které se týkají zadávání veřejných zakázek a finančních limitů, je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda postup a hodnota veřejných zakázek splňují požadované podmínky.

96.

Vzhledem k výše uvedenému se nyní budu zabývat jádrem této otázky: lze subjekty, které mají za cíl dosahování zisku, vyloučit z uzavírání smluv na veřejné zakázky podle zvláštních ustanovení směrnice 2014/24?

97.

Za předpokladu, že přinejmenším některé z dohod o součinnosti dotčené ve věci v původním řízení spadají do působnosti směrnice 2014/24, se předkládající soud snaží zjistit, zda „zjednodušený režim“, kterému tyto dohody podléhají, umožňuje členským státům z možnosti uzavírat takové dohody vyloučit subjekty, které mají za cíl dosahování zisku.

98.

Zaprvé příslušná ustanovení směrnice 2014/24 neurčují, zda veřejné zakázky v oblasti sociálních služeb musí být vyhrazeny neziskovým organizacím. Článek 20 a čl. 77 odst. 1 směrnice 2014/24 však výslovně umožňují, aby členské státy určily druh organizací, které se mohou účastnit řízení o zadání veřejných zakázek v souvislosti s určitými sociálními službami ( 96 ). Veřejné zakázky na sociální služby zahrnuté v článku 74, na které se nevztahují článek 20 a čl. 77 odst. 1 směrnice 2014/24, spadají pod zjednodušený režim článků 74 až 76 této směrnice, který musí být podle mého názoru zkoumán na druhém místě.

99.

Vzhledem k tomu, že článek 20 a čl. 77 odst. 1 směrnice 2014/24 představují výjimku z obecných pravidel stanovených v této směrnici, domnívám se, že působnost těchto ustanovení je třeba vykládat restriktivně. To zejména znamená, že tato ustanovení obsahují taxativní výčet případů, na které se mohou vztahovat vyhrazené veřejné zakázky.

100.

Článek 20 směrnice 2014/24 se týká dvou možností: i) možnosti, že veřejní zadavatelé vyhradí veřejnou zakázku chráněným dílnám a hospodářským subjektům, jejichž cílem je sociální a profesní začlenění osob s postižením nebo osob znevýhodněných, nebo ii) možnosti plnění veřejných zakázek v rámci programů chráněného zaměstnání ( 97 ).

101.

I když je na předkládajícím soudu, aby přezkoumal použitelnost tohoto ustanovení na dotčené služby, mám za to, že použití tohoto ustanovení nelze v projednávané věci vyloučit. Oddíl IV přílohy k nařízení 181/2017 totiž zahrnuje osoby s „funkčními rozmanitostmi“, a zejména bod 2 této přílohy se týká jejich sociální integrace. V rozsahu, v němž se dotčené dohody o součinnosti týkají služeb poskytovaných příjemcům, kteří jsou zmíněnými osobami, se tedy článek 20 směrnice 2014/24 může použít.

102.

Tento článek umožňuje – ale neukládá povinnost – aby veřejní zadavatelé vyhradili veřejné zakázky chráněným dílnám a hospodářským subjektům, které vykonávají sociální činnosti, nebo stanovit, že tyto veřejné zakázky budou plněny v rámci programů chráněného zaměstnání. Otázka, zda členské státy mohly na základě tohoto ustanovení uložit dodatečná omezení zužující okruh oprávněných účastníků, a tím vyhradit veřejné zakázky, byla nedávno přezkoumána Soudním dvorem ve věci Conacee ( 98 ).

103.

V uvedené věci Soudní dvůr uvedl, že ze znění čl. 20 odst. 1 směrnice 2014/24, jakož i z cílů sledovaných uvedeným článkem vyplývá, že tato směrnice neobsahuje taxativně vyjmenované podmínky, za kterých může veřejný zadavatel omezit druh hospodářských subjektů, kterým může zadat vyhrazenou veřejnou zakázku. Směrnice 2014/24 oproti tomu ponechává členským státům možnost přijmout dodatečné podmínky, které budou tyto podmínky definovat, pokud tyto dodatečné podmínky přispívají k zajištění cílů sociální politiky a politiky zaměstnanosti, které článek 20 směrnice 2014/24 sleduje. Na základě názoru generálního advokáta E. Tančeva, podle něhož lze požadavky podle uvedeného ustanovení chápat jako minimální požadavky ( 99 ), Soudní dvůr rozhodl, že členské státy mají možnost omezit v zadávacích řízeních na vyhrazené veřejné zakázky podle článku 20 směrnice 2014/24 okruh přípustných účastníků ( 100 ).

104.

Z výše uvedeného vyplývá, že členské státy mohou přidat taková kritéria, jako je kritérium vyloučení subjektů, které mají za cíl dosahování zisku, stanovené vnitrostátními právními předpisy, jelikož takové vyloučení „přispívá k zajištění cílů sociální politiky a politiky zaměstnanosti, které toto ustanovení sleduje“ ( 101 ). Je však třeba uvést, že v projednávané věci nebyla Soudnímu dvoru předložena žádná informace o důvodech takového vyloučení ze strany vnitrostátního zákonodárce. Bylo by možné tvrdit, že neziskové organizace mají větší společenský rozměr než subjekty, které mají za cíl dosahování zisku, a jsou tedy lépe přizpůsobeny sledování takových cílů. Naopak by bylo možné tvrdit, že subjekty, které mají za cíl dosahování zisku, mohou poskytovat služby vysoké kvality s nízkými náklady, a tudíž mohou být schopny tyto cíle sledovat. Vzhledem k tomu je pouze na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda dotčená výjimka přispívá k „zajištění cílů sociální politiky a politiky zaměstnanosti“.

105.

V tomto ohledu musím zdůraznit, že možnost stanovená v čl. 20 odst. 1 směrnice 2014/24 má dvě omezení.

106.

Zaprvé, čl. 20 odst. 2 této směrnice ukládá členským státům, aby při využití možnosti stanovené v článku 20 výslovně odkazovaly na tento článek ve výzvách k předkládání návrhů, bez čehož nemohou být takové veřejné zakázky vyhrazené. V projednávané věci přísluší předkládajícímu soudu, aby ověřil, zda je tento požadavek splněn.

107.

Zadruhé, pokud členské státy využijí možnosti stanovené v článku 20 směrnice 2014/24, musí dodržovat zejména svobodu usazování, jakož i zásady, které z ní vyplývají, jako jsou zásady rovného zacházení a proporcionality ( 102 ). Pokud jde o sociální služby, o které se jedná ve věci v původním řízení, jejichž uživateli jsou osoby s funkčními rozmanitostmi, je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda jsou podmínky stanovené vnitrostátní právní úpravou nezbytné a vhodné k zajištění integrace těchto osob, jak vyžaduje čl. 20 odst. 1 směrnice 2014/24. Kromě toho je třeba uvést, že Soudní dvůr již rozhodl, že pokud členské státy omezují vyhrazené veřejné zakázky dobrovolnickým spolkům, zásada rovnosti není v podstatě porušena ( 103 ).

108.

Článek 77 odst. 1 směrnice 2014/24 se vztahuje na některé zvláštní sociální služby. I když je možné, že některé služby uvedené v příloze nařízení 181/2017 spadají do působnosti článku 77, je nutno konstatovat, že ani dotčené subjekty, ani dotčené dohody o součinnosti nesplňují podmínky uvedené v čl. 77 odst. 2 a 3 směrnice 2014/24.

109.

Znění ani obecná systematika článku 77 uvedené směrnice neposkytují mnoho vodítek, jak tento článek vykládat ( 104 ). Bod 118 odůvodnění směrnice 2014/24 však vysvětluje účel zadávacích řízení, která lze vyhradit zvláštním subjektům podle článku 77 uvedené směrnice. Tento bod odůvodnění uvádí, že za účelem zajištění nepřetržitosti veřejných služeb by tato směrnice měla umožnit, aby mohla být účast v zadávacích řízeních na některé služby v oblasti sociálních služeb vyhrazena určitým organizacím, jako jsou organizace, u nichž zaměstnanci mají podíl na vlastnictví či se aktivně účastní jejich vedení, a družstva. Členské státy tedy mohou omezit okruh účastníků na takové organizace, které se podílejí na poskytování těchto služeb koncovým uživatelům. Z těchto vysvětlení vyplývá, že zadávací řízení podle článku 77 směrnice 2014/24 představují pouze podmnožinu zadávacích řízení, na kterou se vztahuje zjednodušený režim, takže podmínky uvedené v tomto ustanovení musí být vykládány restriktivně ( 105 ).

110.

Zaprvé čl. 77 odst. 2 uvedené směrnice obsahuje čtyři kumulativní podmínky. První tři se týkají řízení subjektů poskytujících služby, zatímco čtvrtá se týká omezení uložených po sobě jdoucím opakovaným veřejným zakázkám. V projednávané věci se zdá, že pokud jde o dotčenou vnitrostátní právní úpravu, jsou problematické třetí a čtvrtá z těchto podmínek. Na jedné straně se totiž nezdá, že by se dotčená vnitrostátní právní úprava vztahovala na subjekty, jejichž hospodářské řízení vychází z podílu zaměstnanců na vlastnictví nebo z participačních zásad ( 106 ). Je tedy vysoce nepravděpodobné, že subjekty, které jsou stranami dotčených dohod o součinnosti, splňují podmínku uvedenou v čl. 77 odst. 2 písm. c) směrnice 2014/24. Na druhé straně jsem při přezkumu dotčené vnitrostátní právní úpravy nenarazila na takové ustanovení „o zákazu opakování“, jaké je uvedeno v čl. 77 odst. 2 písm. d) směrnice 2014/24. Oproti tomu poslední věta článku 23 nařízení 181/2017 patrně umožňuje obnovení veřejné zakázky, a to i po desetiletém prodloužení uvedeném v tomto ustanovení. Zdá se tedy, že dotčená vnitrostátní právní úprava nesplňuje kritéria čl. 77 odst. 2 směrnice 2014/24.

111.

Dotčené dohody o součinnosti nesplňují ani podmínku stanovenou v čl. 77 odst. 3 směrnice 2014/24, podle níž nesmí maximální doba trvání veřejné zakázky překročit tři roky. Podle článku 23 nařízení 181/2017 mohou být tyto dohody uzavřeny na dobu nejvýše 4 let a případně mohou být prodlouženy až na 10 let (s možností uzavřít další dohodu bezprostředně poté).

112.

S ohledem na výše uvedené docházím k závěru, že článek 77 směrnice 2014/24 se na projednávanou věc nepoužije.

113.

Budu tedy vycházet z toho, že pokud jde o dohody o součinnosti, které spadají do působnosti směrnice 2014/24, musí zbytek těchto dohod, s výjimkou dohod, na které se vztahuje článek 20 této směrnice, splňovat kritéria zjednodušeného režimu stanoveného v článcích 75 a 76 této směrnice.

114.

Předkládající soud se v podstatě táže, zda veřejné orgány mohou uzavřít dohody o součinnosti, na základě nichž svěří soukromým neziskovým subjektům určité sociální služby uvedené v článku 74 směrnice 2014/24, výlučně se soukromými neziskovými subjekty. Abych na tuto otázku odpověděla, musím se zabývat pravidly stanovenými v článcích 75 a 76 uvedené směrnice, které se týkají zejména povinnosti uveřejnit oznámení a zásady rovnosti.

115.

Zaprvé článek 75 směrnice 2014/24 o uveřejňování oznámení ukládá veřejným zadavatelům povinnost oznámit svůj úmysl zadat veřejnou zakázku Úřadu pro publikace Evropské unie ( 107 ) formou oznámení o zahájení zadávacího řízení nebo předběžného oznámení. Článek 74 směrnice 2014/24 zavádí zvláštní režim zadávání veřejných zakázek věnovaný veřejným zakázkám na sociální a jiné zvláštní služby, pokud se hodnota veřejných zakázek rovná finančnímu limitu stanovenému v čl. 4 písm. d), nebo je vyšší. Článek 75 uvedené směrnice zdůrazňuje, že veřejné orgány musí dodržovat pravidla týkající se uveřejňování oznámení o těchto veřejných zakázkách. Tím je tento požadavek vyjádřením zásady transparentnosti uvedené v oddílu 2 a čl. 76 odst. 1 směrnice 2014/24.

116.

V projednávané věci jsou podle čl. 13 odst. 2 nařízení 181/2017 příslušná oznámení o zahájení zadávacího řízení uveřejňována v Diari Oficial de la Generalitat Valenciana (Úřední věstník vlády Valencijského společenství). Pokud jde o oznámení o zahájení zadávacího řízení, tato forma uveřejnění, která je omezena na Valencijské společenství, však podle mého názoru nestačí ke splnění požadavků čl. 75 odst. 1 směrnice 2014/24, který konkrétně odkazuje na postup stanovený v článku 51, pokud se veřejní zadavatelé rozhodnout vydat oznámení o zahájení zadávacího nařízení. Dotčená vnitrostátní právní úprava se tudíž nejeví být v souladu s pravidly transparentnosti stanovenými v čl. 75 odst. 1směrnice 2014/24.

117.

Zadruhé podle čl. 76 odst. 1 uvedené směrnice musí členské státy i v rámci zjednodušeného režimu dodržovat zejména zásadu rovnosti hospodářských subjektů. Je třeba připomenout, že cílem směrnice 2014/24 je zajistit svobodu usazování, jakož i zásady vyplývající ze základních svobod, jako je rovné zacházení, zákaz diskriminace, vzájemné uznávání, proporcionalita a transparentnost ( 108 ).

118.

Předkládající soud tedy bude muset přezkoumat, zda je vnitrostátní právní úprava, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, která de facto umožňuje vyloučit subjekty, které mají za cíl dosahování zisku, z poskytování určitých sociálních služeb podle dohod o součinnosti vyplývajících z nařízení 181/2017 ( 109 ), s těmito zásadami v souladu.

119.

Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury zásada rovného zacházení vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněné ( 110 ). Otázka, zda se jedná o srovnatelné situace, musí být posuzována ve světle předmětu a cíle aktu Unie, který zakládá dotčené odlišení ( 111 ).

120.

V projednávané věci tak bude muset předkládající soud určit, zda se „subjekty sociální iniciativy“, jak jsou definovány v čl. 3 písm. e) nařízení 181/2017, nacházejí ve stejné situaci jako subjekty, které mají za cíl dosahování zisku, pokud jde o cíl sledovaný zjednodušeným režimem stanoveným v článcích 74 až 76 směrnice 2014/24 ( 112 ).

121.

Pokud jde o tyto cíle, bod 114 odůvodnění této směrnice vysvětluje, že zjednodušený režim týkající se zejména některých sociálních služeb musí být stanoven s ohledem na kulturní kontext a citlivost těchto služeb. S ohledem na znění čl. 1 odst. 5 směrnice 2014/24 by tedy členské státy měly mít možnost organizovat výběr poskytovatelů služeb způsobem, který považují za nejvhodnější. Uvedený bod odůvodnění přidává cíle týkající se zjednodušování a snižování administrativní zátěže pro veřejné zadavatele i hospodářské subjekty.

122.

Podle mého názoru musí být tento bod odůvodnění vykládán ve spojení s čl. 76 odst. 2 směrnice 2014/24, který odkazuje na kvalitu, návaznost, přístupnost, přijatelné ceny, dostupnost a komplexnost služeb, jakož i na zvláštní potřeby různých kategorií uživatelů. Zdá se tedy, že existence zjednodušeného režimu je odůvodněna zvláštní povahou dotčených sociálních služeb. Mám tudíž za to, že relevantním kritériem by měla být povaha dotčených sociálních služeb poskytovaných oběma kategoriemi subjektů ( 113 ).

123.

Žalovaný ani španělská vláda v projednávané věci nevysvětlily, proč jsou subjekty, které mají za cíl dosahování zisku, automaticky vyloučeny z působnosti nařízení 181/2017. I když by bylo možné tvrdit, že „subjekty sociální iniciativy“, jak jsou definovány v čl. 3 písm. e) nařízení 181/2017, a subjekty, které mají za cíl dosahování zisku, mají odlišnou právní povahu a fungují odlišně, obě kategorie těchto subjektů mohou být rovněž povolány k poskytování podobných sociálních služeb a poskytovat služby stejné kvality za podobné náklady. Z toho vyplývá, že s výhradou ověření provedených předkládajícím soudem se tyto dvě kategorie subjektů mohou, pokud jde o cíl režimu stanoveného v článcích 74 až 76 směrnice 2014/24, nacházet ve srovnatelné situaci.

124.

Kromě toho z ustálené judikatury vyplývá, že pokud jde o zásadu proporcionality, která představuje obecnou zásadu unijního práva, nesmějí pravidla stanovená členskými státy v rámci provádění ustanovení směrnice 2014/24 překračovat meze toho, co je nezbytné pro dosažení cílů sledovaných touto směrnicí ( 114 ). V tomto ohledu je mi jasné, že tuto judikaturu Soudního dvora nelze vykládat tak, že umožňuje vyloučit některé subjekty z použití zjednodušeného režimu pouze z toho důvodu, že jejich cílem je dosahování zisku ( 115 ).

125.

Zejména mi není jasné, jak automatické vyloučení subjektů, které mají za cíl dosahování zisku, z působnosti vnitrostátních právních předpisů zajišťuje, aby dotčené služby byly poskytovány řádně, a zároveň zjednodušuje a snižuje administrativní zátěž, jak je uvedeno v bodě 114 odůvodnění směrnice 2014/24. Takové automatické vyloučení navíc patrně nepřispívá ke kvalitě, návaznosti, přijatelným cenám, dostupnosti a komplexnosti těchto služeb, jak vyžaduje čl. 76 odst. 2 směrnice 2014/24. Při uplatňování zjednodušeného režimu by patrně bylo vhodnější se zaměřit na možnost poskytování nákladově efektivních a kvalitních sociálních služeb, a nikoli na povahu subjektu, který tyto služby poskytuje ( 116 ).

126.

Proto je podle mého názoru nemyslitelné, aby takové vyloučení bylo odůvodněné, nebo přiměřené; je tedy v rozporu se zásadou rovného zacházení.

127.

Pokud dotčené dohody o součinnosti nespadají do působnosti směrnice 2014/24 ( 117 ), což přísluší ověřit předkládajícímu soudu, neznamená to však, že tyto dohody jsou nutně vyloučeny z působnosti unijního práva. Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že dotčené dohody o součinnosti však mohou podléhat základním pravidlům a obecným zásadám unijního práva, zejména zásadě rovného zacházení a zásadě zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, jakož i povinnosti transparentnosti, která z nich vyplývá, za předpokladu, že dotyčné dohody mají nepochybný přeshraniční význam ( 118 ). Kromě toho se podle tohoto ustanovení tyto základní svobody a zásady použijí při neexistenci výběru mezi zainteresovanými subjekty. Soudní dvůr již totiž rozhodl, že na rozdíl od směrnice 2014/24 se svoboda usazování a zásada rovného zacházení uplatní na různé licenční systémy, u nichž není možnost volby ( 119 ).

128.

Vzhledem k tomu, že v projednávané věci, jak bylo uvedeno výše, nedisponuje Soudní dvůr žádnými informacemi o hodnotě dotčených dohod o součinnosti, mám za to, že v některých případech hodnota těchto dohod překračuje finanční limit stanovený v čl. 4 písm. d) směrnice 2014/24, zatímco v jiných případech může zůstat nižší než tento finanční limit ( 120 ), což přísluší ověřit předkládajícímu soudu ( 121 ). Připomínám, že v posledně uvedených případech Soudní dvůr již rozhodl, že z důvodu „nepatrného hospodářského významu“ by bylo možno důvodně tvrdit, že podnik nacházející se v jiném členském státě, než ve kterém je veřejná zakázka zadána, by neměl zájem o dotčenou veřejnou zakázku, což má za následek, že použití pravidel zakotvených v primárním unijním právu není odůvodněné ( 122 ).

129.

Pokud tedy sociální služby, které jsou předmětem dotčených dohod o součinnosti, spočívají v hospodářské činnosti a mají přeshraniční rozměr, musí předkládající soud zkoumat, zda nedostatečné uveřejnění výzvy k podání nabídky a faktické vyloučení subjektů, které mají za cíl dosahování zisku, představují překážku svobody usazování ve smyslu článku 49 SFEU a porušení zásad rovného zacházení a transparentnosti, které z ní vyplývají ( 123 ).

130.

Zaprvé, pokud jde o svobodu usazování a zásadu rovného zacházení, Soudní dvůr již rozhodl, že požadavek, podle něhož musí mít subjekty zamýšlející provozovat hospodářskou činnost určitou právní formu, představuje omezení svobody usazování ve smyslu článku 49 SFEU. Takový požadavek totiž brání hospodářským subjektům usazeným v členském státě původu a majícím jinou právní formou zřídit si v hostitelském členském státě vedlejší provozovnu ( 124 ).

131.

Avšak vzhledem k tomu, že toto omezení nevede k přímé diskriminaci na základě státní příslušnosti, může rovněž sledovat jakýkoli cíl uznaný za legitimní z hlediska unijního práva. V tomto ohledu mám za to, že úvahy uvedené v bodech 122 až 125 tohoto stanoviska týkající se odůvodnění a proporcionality vnitrostátních právních předpisů, se použijí obdobně. Při neexistenci jakéhokoli odůvodnění ze strany španělských orgánů stran vyloučení subjektů, které mají za cíl dosahování zisku, z dotčených dohod o součinnosti, se vnitrostátní právní úprava jeví být v rozporu se svobodou usazování a zásadou rovného zacházení. Automatické vyloučení subjektů, které mají za cíl dosahování zisku, z působnosti vnitrostátních právních předpisů se každopádně nejeví jako vhodné, jelikož není zaměřeno na povahu a kvalitu poskytovaných služeb, ale na právní formu subjektu. Předkládajícímu soudu tedy přísluší ověřit, zda vnitrostátní právní úprava sleduje legitimní cíl uznaný unijním právem, a v případě, že ano, posoudit, zda je tato právní úprava v souladu se zásadou proporcionality.

132.

Zadruhé, pokud jde o povinnost transparentnosti vyplývající z článku 49 SFEU, je třeba uvést, že na rozdíl od zvláštních požadavků vyplývajících ze směrnice 2014/24 tato povinnost nevyžaduje, aby byla výzva k podání nabídek uveřejněna v Úředním věstníku Evropské unie. Tato povinnost se naopak omezuje na požadavek odpovídajícího stupně zveřejnění, aby bylo zajištěno jednak otevření se hospodářské soutěži a jednak kontrola nestrannosti zadávacího řízení ( 125 ).

133.

Vzhledem k tomu, že v projednávané věci je Diari Oficial de la Generalitat Valenciana Úředním věstníkem regionální vlády Valencie, a představuje tedy běžný způsob uveřejnění v oblasti veřejných zakázek, mám za to, že dotčená vnitrostátní právní úprava splňuje výše uvedená kritéria týkající se uveřejňování.

134.

Pokud jsou splněny podmínky pro použití směrnice 2014/24, domnívám se tedy, že články 74 až 76 této směrnice musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která veřejnému orgánu umožňuje zadat veřejnou zakázku, na základě které tento orgán svěřuje poskytování určitých sociálních služeb pouze neziskovým subjektům, a to za náhradu nákladů, které těmto subjektům vznikly, bez dodržení postupů stanovených unijním právem, pokud tato právní úprava respektuje zásady rovného zacházení a proporcionality, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu. Článek 75 směrnice 2014/24 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž musí být oznámení o zahájení zadávacího řízení uveřejněno pouze v regionálním úředním věstníku.

135.

Pokud jde o služby, jejichž odhadovaná hodnota je nižší než finanční limit stanovený v čl. 4 písm. d) směrnice 2014/24, a postupy, které nezahrnují výběr ve smyslu čl. 1 odst. 2 této směrnice, musí být svoboda usazování zakotvená v článku 49 SFEU vykládána v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, pokud tato právní úprava sleduje legitimní cíl uznaný unijním právem a je v souladu se zásadami rovného zacházení a proporcionality, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu.

136.

V případě záporné odpovědi na první dvě otázky se předkládající soud třetí otázkou v podstatě táže, zda články 49 a 56 SFEU, článek 76 směrnice 2014/24 a čl. 15 odst. 2 směrnice o službách musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví výběrové kritérium pro uzavírání dotčených dohod o součinnosti, podle něhož mohou veřejní zadavatelé přikládat váhu skutečnosti, že potenciální uchazeči o poskytování dotčených sociálních služeb jsou usazeni v místě, kde mají být takové služby poskytovány.

137.

Za účelem odpovědi na tuto otázku posoudím slučitelnost dotčeného výběrového kritéria se směrnicí 2014/24, směrnicí o službách a poté se základními svobodami.

138.

Pokud jde o slučitelnost dotčeného výběrového kritéria se směrnicí 2014/24, otázka zeměpisného kritéria již byla zkoumána ve věci Grupo Hospitalario Quirón ( 126 ), která se týkala veřejných zakázek v oblasti lékařských služeb ( 127 ). Soudní dvůr byl zejména vyzván k tomu, aby posoudil slučitelnost požadavku nabídkového řízení, podle něhož se musel uchazeč nacházet na území obce, kde měly být dotčené lékařské služby poskytovány, se směrnicí 2004/18. Podle Soudního dvora takový požadavek představoval „územní omezení výkonu“ ( 128 ). Tento požadavek nezajišťoval rovnoprávný a nediskriminační přístup všech uchazečů k dotčeným zakázkám, neboť činil tyto zakázky dostupnými pouze uchazečům, kteří mohli poskytovat dotčené služby v zařízení umístěném v obci určené veřejnými zadavateli ( 129 ).

139.

V projednávané věci z čl. 15 odst. 1 písm. a) nařízení 181/2017 vyplývá, že při výběru subjektů sociální iniciativy, které budou pověřeny poskytováním dotčených sociálních služeb, mohou veřejní zadavatelé zejména přikládat váhu skutečnosti, že tyto subjekty jsou usazeny v oblasti, ve které má být daná služba poskytována ( 130 ). Domnívám se tedy, že zeměpisné kritérium dotčené v projednávané věci je obdobné tomu, o které se jednalo ve věci Grupo Hospitalario Quirón. Toto kritérium představuje „územní omezení výkonu“ ( 131 ), jelikož má za následek znevýhodnění uchazečů, kteří nemohou poskytovat dotčené služby v zařízení umístěném v daném městě, třebaže případně splňují jiné podmínky stanovené v zadávací dokumentaci a v technických specifikacích uvedených zakázek.

140.

Jsem tedy toho názoru, že výběrové kritérium, o které se jedná ve věci v původním řízení, vede k rozdílnému zacházení mezi subjekty, které tento požadavek splňují, a těmi, které jej nesplňují. Pokud se tyto dvě kategorie potenciálních uchazečů nenacházejí v objektivně srovnatelné situaci nebo pokud není toto rozdílné zacházení objektivně odůvodněno, je tento požadavek v rozporu se zásadou rovného zacházení, která se uplatní na zadávání veřejných zakázek na služby na základě článku 76 směrnice 2014/24.

141.

Pokud jde o otázku, zda se obě tyto skupiny potenciálních uchazečů nacházejí v objektivně srovnatelné situaci, domnívám se, že tomu tak je, pokud mohou poskytovat dotčené sociální služby stejné kvality a se stejnými náklady. S touto výhradou, jejíž ověření přísluší předkládajícímu soudu, mám tedy za to, že takový požadavek vede k rozdílnému zacházení s objektivně srovnatelnými situacemi.

142.

Pokud jde o odůvodnění, je třeba konstatovat, že ani z dotčené vnitrostátní právní úpravy, ani ze spisu předloženého Soudnímu dvoru nevyplývá žádné odůvodnění dotčeného výběrového kritéria. V konečném důsledku však přísluší předkládajícímu soudu, aby ověřil, zda tomu tak skutečně je.

143.

Soudní dvůr je dotazován na slučitelnost výběrového kritéria pro uzavření dotčených dohod o součinnosti se směrnicí o službách.

144.

Úvodem je třeba určit, zda dotčené sociální služby spadají do působnosti směrnice o službách.

145.

Článek 2 odst. 2 písm. j) směrnice o službách ve spojení s bodem 27 odůvodnění této směrnice v tomto ohledu výslovně vylučuje z oblasti její působnosti „sociální služby v oblasti sociálního bydlení, péče o děti a podpory rodin a osob, které se trvale nebo dočasně nacházejí ve stavu nouze, poskytované státem, státem pověřenými poskytovateli nebo státem uznávanými charitativními organizacemi“.

146.

Bod 27 odůvodnění upřesňuje, že cílem takového vyloučení je zajistit „podporu osobám, které se trvale nebo dočasně nacházejí ve stavu nouze z důvodů nedostatečného rodinného příjmu či plné nebo částečné nesamostatnosti, a osobám, kterým hrozí riziko, že se ocitnou na okraji společnosti“. Tento bod odůvodnění doplňuje, že tyto „služby jsou nezbytné pro zaručení základních práv na lidskou důstojnost a čest a jsou vyjádřením zásad sociální soudržnosti a solidarity a neměly by být [směrnicí o službách] dotčeny“.

147.

Musím zdůraznit, že Soudní dvůr definoval pojem „sociální služby“ uvedený v čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice o službách dvojím způsobem. V rozsudku Femarbel Soudní dvůr rozhodl, že se výjimka uvedená v tomto ustanovení vztahuje pouze na služby, které splňují dvě kumulativní podmínky. První se týká povahy činností, zatímco druhá se týká postavení poskytovatele služeb ( 132 ).

148.

Ke splnění první podmínky musí být dotčené činnosti „nezbytné pro zaručení základních práv na lidskou důstojnost a čest“ a „být vyjádřením zásad sociální soudržnosti a solidarity“ ( 133 ). V uvedené věci Soudní dvůr rozhodl, že předkládající soud musí ověřit, zda mají uvedené činnosti skutečně sociální charakter v tom smyslu, že jejich cílem je poskytovat dotčeným osobám „pomoc odpovídající ztrátě jejich soběstačnosti“ doprovázenou zvláštním aktivizačním programem, nebo nezbytnou pomoc, „která nemůže být nepřetržitým způsobem zajištěna jejich blízkými“.

149.

V projednávané věci, jak již bylo v tomto stanovisku zmíněno, obsahuje příloha nařízení 181/2017 širokou škálu sociálních služeb, které se mohou lišit v závislosti na jejich povaze a skupinách osob, které je užívají ( 134 ). Nicméně se zdá, že společným cílem všech těchto služeb je pomoc osobám v nouzi a poskytování péče těmto osobám. Jsem tedy toho názoru, že tyto služby patrně splňují první podmínku uvedenou Soudním dvorem ve věci Femarbel ( 135 ).

150.

Pokud jde o druhou podmínku, Soudní dvůr v rozsudku Femarbel uvedl, že sociální služby mohou být zajišťovány samotným státem, charitativními organizacemi uznanými za takové státem nebo soukromým poskytovatelem služeb pověřeným státem ( 136 ). Vzhledem k takto široké definici ratione personae poskytnuté Soudním dvorem mohou subjekty, které poskytují služby na základě dotčených dohod o součinnosti a jsou neziskovými organizacemi, spadat do působnosti čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice o službách, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.

151.

V důsledku toho jsem toho názoru, že se směrnice o službách nevztahuje na sociální služby uvedené v nařízení 181/2017, jelikož tyto služby jsou na základě čl. 2 odst. 2 písm. j) uvedené směrnice výslovně vyloučeny z její působnosti.

152.

Pokud jde o slučitelnost dotčeného výběrového kritéria se základními svobodami, tak, jak jsem již v tomto stanovisku uvedla, dotčené dohody o součinnosti na straně jedné patrně spadají do působnosti svobody usazování zakotvené v článku 49 SFEU, a nikoli do působnosti volného pohybu služeb stanoveného v článku 56 SFEU ( 137 ). Bez ohledu na skutečnost, že se třetí otázka položená předkládajícím soudem týká těchto dvou svobod, mám tedy za to, že poskytnutá odpověď má být omezena na první z nich. Na straně druhé je třeba připomenout, že článek 49 SFEU může být použit pouze tehdy, mají-li tyto dohody o součinnosti přeshraniční rozměr ( 138 ).

153.

Pokud jde o svobodu usazování, může takové výběrové kritérium, jako je kritérium stanovené v čl. 15 odst. 1 písm. a) nařízení 181/2017, bránit ve výkonu svobody usazování nebo může tento výkon činit méně přitažlivým ( 139 ). V tomto ohledu připomínám, že Soudní dvůr již rozhodl, že vnitrostátní právní úprava, která brání tomu, aby subjekty mohly vykonávat nezávislou hospodářskou činnost v prostorách podle své volby, představuje omezení ( 140 ). V projednávané věci může usazení se ve Valencijském společenství vyvolat finanční důsledky a administrativní zátěž pro subjekty, které využily této základní svobody ( 141 ). Tak by tomu bylo například v případě subjektu usazeného v jiném členském státě než ve Španělsku, který zřídil vedlejší provozovnu ve Španělsku, ale mimo Valencijské společenství. V důsledku toho se domnívám, že dotyčný požadavek představuje omezení svobody usazování ve smyslu článku 49 SFEU.

154.

Přesto však může být tento požadavek odůvodněný, pokud sleduje cíle, které unijní právo uznává za legitimní a které jsou v souladu se zásadou proporcionality ( 142 ).

155.

V projednávané věci jsem toho názoru, že mé úvahy uvedené v bodě 142 tohoto stanoviska týkající se odůvodnění porušení zásady rovného zacházení podle článku 76 směrnice 2014/24 se použijí obdobně. Předkládajícímu soudu však přísluší, aby posoudil otázku, zda dotčené kritérium sleduje legitimní cíl uznaný unijním právem, je způsobilé zaručit jeho uskutečnění a nepřekračuje meze toho, co je k jeho dosažení nezbytné.

156.

Konečně pro úplnost a na rozdíl od toho, co tvrdí žalovaný a španělská vláda, musím zdůraznit, že znění čl. 1 druhé odrážky protokolu č. 26 k SFEU nemá žádný vliv na slučitelnost výběrového kritéria stanoveného v čl. 15 odst. 1 písm. a) nařízení 181/2017 se svobodou usazování. Je tomu tak z důvodu, že hodnoty, které má tento protokol chránit, se neodrážejí v dotčeném výběrovém kritériu. Takovéto kritérium, které je čistě zeměpisné, nelze vysvětlit nutností zajistit „rozmanitost různých služeb obecného hospodářského zájmu a rozdíly mezi potřebami a preferencemi uživatelů, které mohou vzniknout v důsledku rozdílné zeměpisné, sociální nebo kulturní situace“. Mám tudíž za to, že čl. 1 druhé odrážky protokolu č. 26 připojeného k SFEU se nelze dovolávat k odůvodnění zeměpisných omezení základních svobod.

157.

Závěrem uvádím, že pokud bude v případě dotčených dohod o součinnosti zjištěna existence přeshraničního rozměru, článek 76 směrnice 2014/24 a článek 49 SFEU brání výběrovému kritériu pro uzavírání dotčených dohod o součinnosti, podle kterého mohou veřejní zadavatelé přikládat váhu skutečnosti, že potenciální uchazeči o poskytování dotčených sociálních služeb jsou usazeni v místě, kde mají být tyto služby poskytovány, ledaže toto kritérium sleduje legitimní cíl uznaný unijním právem, je způsobilé zaručit uskutečnění tohoto cíle a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.

158.

Navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Nejvyšší soud Valencijského společenství, Španělsko) následovně:

„Články 74 až 76 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES a článek 49 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která veřejnému orgánu umožňuje zadat veřejnou zakázku, na základě které tento orgán svěřuje poskytování určitých sociálních služeb pouze neziskovým subjektům, a to za náhradu nákladů, které těmto subjektům vznikly, bez dodržení postupů stanovených unijním právem, pokud tato právní úprava respektuje zásady rovného zacházení a proporcionality, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.

Článek 75 odst. 1 směrnice 2014/24 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která vyžaduje, aby oznámení o zahájení zadávacího řízení bylo uveřejněno pouze v regionálním úředním věstníku.

Článek 76 směrnice 2014/24 a článek 49 SFEU brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví výběrové kritérium pro uzavírání dohod o součinnosti, podle něhož veřejní zadavatelé mohou přikládat váhu skutečnosti, že potenciální uchazeči o poskytování dotčených sociálních služeb jsou usazeni v místě, kde mají být tyto služby poskytovány, ledaže toto kritérium sleduje legitimní cíl uznaný unijním právem, je způsobilé zaručit uskutečnění tohoto cíle a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.“