Spojené věci T‑684/19 a T‑704/19

Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH)
a
FGSZ Földgázszállító Zrt.

v.

Agentura Evropské unie pro spolupráci energetických regulačních orgánů

Rozsudek Tribunálu (druhého rozšířeného senátu) ze dne 16. března 2022

„Energetika – Nařízení (EU) 2017/459 – Kodex sítě přijatý Komisí a zahrnující ‚proces týkající se přírůstkových kapacit‘ – Rozhodnutí ACER schvalující realizaci projektu k zajištění přírůstkové kapacity – Námitka protiprávnosti – Absence pravomoci Komise – Článek 6 odst. 11, čl. 7 odst. 3 a čl. 8 odst. 6 nařízení (ES) č. 715/2009“

  1. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Podmínky přípustnosti – Rozhodnutí Agentury pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER), kterým se schvaluje realizace projektu k zajištění přírůstkové kapacity přepravní soustavy zemního plynu – Akt zřizující ACER, který stanoví možnost podávání interních opravných prostředků proti rozhodnutím agentury – Žaloba na neplatnost podaná proti rozhodnutí ACER bez vyčerpání interního opravného prostředku – Nepřípustnost

    (Článek 263 pátý pododstavec SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/942, bod 34 odůvodnění a články 28 a 29)

    (viz body 29–32, 35–39, 41 a 42)

  2. Akty orgánů – Časová působnost – Procesní pravidla – Hmotněprávní pravidla – Rozlišování

    (viz bod 33)

  3. Žaloba na neplatnost – Žaloba směřující proti rozhodnutí odvolacího senátu Agentury pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER) – Akt zřizující ACER, který vylučuje možnost uplatňovat před Tribunálem důvody neuplatněné před uvedeným senátem – Námitka protiprávnosti vznesená poprvé v rámci žaloby na neplatnost – Přípustnost

    (Články 263 a 277 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/942, článek 29)

    (viz body 47–51)

  4. Námitka protiprávnosti – Dosah – Akty, u nichž lze namítat protiprávnost – Nařízení, které nebylo napadeno na základě článku 263 SFEU – Námitka protiprávnosti vznesená vnitrostátním orgánem, který zjevně není aktivně legitimován k podání žaloby na neplatnost – Přípustnost

    (Článek 263 čtvrtý pododstavec a článek 277 SFEU; nařízení Komise 2017/459)

    (viz body 54 a 55)

  5. Námitka protiprávnosti – Dosah – Akty, u nichž lze namítat protiprávnost – Obecně závazný akt zakládající napadené rozhodnutí – Nezbytnost právní vazby mezi napadeným aktem a sporným aktem obecné povahy

    (Článek 277 SFEU)

    (viz bod 58)

  6. Sbližování právních předpisů – Opatření pro sbližování – Společná pravidla pro vnitřní trh se zemním plynem – Nařízení č. 715/2009 – Podmínky přístupu k přepravním soustavám zemního plynu – Zmocnění Komise k přijetí kodexů sítě v určitých oblastech – Dosah – Komisí přijatý kodex sítě zahrnující proces týkající se přírůstkových kapacit – Nepřípustnost

    (Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 715/2009, čl. 6 odst. 11 první pododstavec a čl. 8 odst. 6; nařízení Komise 2017/459, články 22 až 31; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73)

    (viz body 66–74, 95–97, 100, 102–105, 109,110, 114, 119, 123–126, 128, 134 a 135)

  7. Sbližování právních předpisů – Opatření pro sbližování – Společná pravidla pro vnitřní trh se zemním plynem – Nařízení č. 715/2009 – Podmínky přístupu k přepravním soustavám zemního plynu – Přijímání kodexů sítě – Nařízení Komise, kterým se zavádí kodex sítě pro mechanismy přidělování kapacity v plynárenských přepravních soustavách – Realizace procesu stanovení přírůstkové kapacity – Opatření určené k zajištění řádného fungování vnitřního trhu s plynem – Právní základ – Článek 114 SFEU

    (Článek 114 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 715/2009, článek 1; nařízení Komise 2017/459, články 22 až 31)

    (viz body 83–88)

  8. Orgány Evropské unie – Výkon pravomocí – Pravomoc svěřená Komisi k přijímání aktů v přenesené pravomoci – Povinnost neměnit podstatné prvky základního legislativního aktu – Základní nařízení zmocňující Komisi k přijímání kodexů sítě v určitých oblastech – Kodex sítě obsahující pravidla týkající se oblasti neuvedené v základním nařízení – Nepřípustnost – Změna týkající se podstatného prvku základního nařízení

    [Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 715/2009, čl. 6 odst. 11 druhý pododstavec, čl. 7 odst. 3 a čl. 8 odst. 6 písm. g); nařízení Komise 2017/459, články 22 až 31; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73]

    (viz body 137–141)

Shrnutí

V roce 2015 FGSZ Földgázszállító Zrt., provozovatel maďarské přepravní soustavy pro zemní plyn (dále jen „FGSZ“), jakož i jeho bulharský, rumunský a rakouský protějšek zahájili projekt regionální spolupráce, jehož cílem bylo zvýšit energetickou nezávislost přivedením plynu z Černého moře. Tento projekt předpokládal zvýšení přírůstkových kapacit ve dvou propojovacích bodech, mj. v již existujícím mezi Maďarskem a Rakouskem (dále jen „projekt HUAT“). Z tohoto důvodu FGSZ a její rakouský protějšek, Gas Connect Austria GmbH (dále jen „GCA“), zveřejnili v souladu s nařízením 2017/459, kterým se zavádí kodex sítě pro mechanismy přidělování kapacity v plynárenských přepravních soustavách, společnou zprávu o posouzení ( 1 ).

Podle téhož nařízení ( 2 ) FGSZ formálně předložila maďarskému regulačnímu orgánu pro energetiku a veřejné služby, Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH), návrh projektu HUAT, přičemž zdůraznila, že není pro uskutečnění tohoto projektu. GCA zase předložila návrh rakouskému regulačnímu orgánu v odvětví elektřiny a zemního plynu, Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (E-Control).

E-Control návrh projektu HUAT schválil, zatímco MEKH jej zamítl. Vzhledem k tomu, že vnitrostátní regulační orgány nedosáhly dohody, Agentura Evropské unie pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER) následně přijala rozhodnutí schvalující návrh projektu HUAT (dále jen „původní rozhodnutí“).

MEKH i FGSZ podali proti původnímu rozhodnutí odvolání k odvolacímu senátu ACER. Vzhledem k tomu, že jejich odvolání byla uvedeným senátem zamítnuta, podali MEKH (věc T‑684/19) a FGSZ (věc T‑704/19) k Tribunálu dvě žaloby na neplatnost tohoto zamítavého rozhodnutí, přičemž žaloba MEKH zněla rovněž na zrušení původního rozhodnutí. Na podporu své žaloby MEKH mj. namítal protiprávnost kapitoly V nařízení 2017/459.

Druhý rozšířený senát Tribunálu ve svém rozsudku prohlásil žalobu MEKH na neplatnost v rozsahu, v němž směřuje proti původnímu rozhodnutí, za nepřípustnou, avšak vyhověl jím vznesené námitce protiprávnosti, a v důsledku toho zrušuje zamítavé rozhodnutí odvolacího senátu ACER.

Závěry Tribunálu

Úvodem Tribunál prohlašuje žalobu MEKH na neplatnost za nepřípustnou v rozsahu, v němž směřuje proti původnímu rozhodnutí. V tomto ohledu uvádí, že přípustnost žaloby na neplatnost podané fyzickými nebo právnickými osobami proti aktům ACER, které vůči nim mají právní účinky, je třeba zkoumat s ohledem na zvláštní podmínky stanovené aktem zřizujícím tuto agenturu, a sice nařízením 2019/942 ( 3 ). Podle uvedeného nařízení přitom mohou být předmětem žaloby na neplatnost podané k Tribunálu pouze rozhodnutí odvolacího senátu ACER ( 4 ).

Naproti tomu bez ohledu na skutečnost, že MEKH námitku protiprávnosti kapitoly V nařízení 2017/459 nevznesl před odvolacím senátem ACER, je tato jeho námitka vznesená před Tribunálem prohlášena tímto za přípustnou. Vzhledem k tomu, že jedině unijní soud je oprávněn konstatovat protiprávnost aktů s obecnou působností ( 5 ), byl MEKH oprávněn vznést tuto námitku za účelem zpochybnění platnosti zamítavého rozhodnutí odvolacího senátu ACER poprvé až před Tribunálem.

Co se týče opodstatněnosti této námitky, Tribunál nejprve uvádí, že nařízení č. 2017/459, které zavádí kodex sítě pro mechanismy přidělování kapacity v plynárenských přepravních soustavách, zavádí v kapitole V proces týkající se přírůstkových kapacit, který může vést k povinnosti provozovatelů přepravní soustavy vynaložit investice nezbytné k vytvoření uvedených kapacit v síti. Ze samotného znění uvedené kapitoly V ( 6 ) totiž vyplývá, že projekt k vytvoření dodatečných kapacit je zahájen, pokud jsou splněny jednotlivé v ní stanovené podmínky, což znamená, že provozovatelé přepravních soustav jsou povinni vynaložit investice nezbytné k tomuto účelu.

Tribunál dále zkoumá, zda Komise přijetím kodexu sítě stanovujícího takový proces tvorby přírůstkových kapacit nepřekročila meze zmocnění uděleného základním nařízením, tedy nařízením č. 715/2009 o podmínkách přístupu k plynárenským přepravním soustavám ( 7 ).

Jelikož podle uvedeného základního nařízení je Komise oprávněna přijmout kodexy sítě pouze v určitých taxativně vymezených oblastech a za podmínky, že Evropská síť provozovatelů přepravních soustav pro zemní plyn (dále jen „ENTSO“) takový kodex zatím v dotyčné oblasti nevypracovala ( 8 ), ověřuje Tribunál nejprve, zda se kapitola V nařízení 2017/459 vztahuje k některé z uvedených oblastí.

V tomto ohledu z doslovného výkladu základního nařízení vyplývá, že oblasti v něm uvedené nemohou zahrnovat otázku tvorby přírůstkových kapacit v síti. Stejně tak kontextuální výklad uvedeného nařízení odhaluje rozlišování mezi oblastmi, v nichž je ENTSO oprávněna přijímat kodexy sítě, a úpravou investic nezbytných k vytvoření přírůstkových kapacit v síti, v jejímž rámci má ENTSO pouze podpůrnou a koordinační roli. Mimoto Tribunál uvádí, že provozovatel přepravní soustavy má případnou povinnost vynaložit investice nezbytné pro tvorbu takových přírůstkových kapacit na základě směrnice 2009/73 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem ( 9 ). V tomto rámci přísluší členským státům sledovat dodržování této povinnosti, aniž by byla ENTSO nebo Komisi přiznána normativní pravomoc v tomto ohledu. A konečně, žádný z bodů odůvodnění základního nařízení neumožňuje odhalit záměr spočívající v tom, že by byla ENTSO a potažmo Komise zmocněna přijmout kodex sítě zahrnující i oblast investic nezbytných k vytvoření takových přírůstkových kapacit.

Jelikož se kapitola V nařízení č. 2017/459 nevztahuje k žádné z oblastí taxativně vyjmenovaných v základním nařízení, Tribunál následně zkoumá, zda byla Komise zmocněna přijmout pravidla upravující proces týkající se přírůstkových kapacit na základě jiných ustanovení uvedeného základního nařízení, která Komisi opravňují ke změně jiných než podstatných prvků uvedeného nařízení při přijímání kodexů sítě ( 10 ).

Podle ustálené judikatury jsou přitom podstatnými prvky základní právní úpravy ty, jejichž přijetí vyžaduje učinění politických rozhodnutí, za která je odpovědný unijní normotvůrce. V projednávaném případě učinil unijní normotvůrce politickou volbu svěřit uplatňování pravidel týkajících se tvorby přírůstkových kapacit výlučně členským státům, jelikož oprávnění přiznané ENTSO a potažmo Komisi v oblasti pravidel pro přidělování kapacit ( 11 ) se týká pouze stávajících kapacit v síti. Z toho plyne, že změna provedená kapitolou V spočívající v rozšíření tohoto oprávnění i na vytváření přírůstkových kapacit se týká podstatného prvku základního nařízení.

Tribunál dochází k závěru, že Komise nebyla zmocněna zavést proces týkající se přírůstkových kapacit, vyhovuje námitce protiprávnosti a prohlašuje kapitolu V nařízení 2017/459 za nepoužitelnou. Jelikož zamítavé rozhodnutí odvolacího senátu ACER uplatňovalo uvedenou kapitolu, Tribunál mimoto vyhovuje žalobám na neplatnost v rozsahu, v němž směřují proti uvedenému rozhodnutí, které zrušuje s účinkem erga omnes.

( 1 ) – Článek 26 nařízení Komise (EU) 2017/459 ze dne 16. března 2017, kterým se zavádí kodex sítě pro mechanismy přidělování kapacity v plynárenských přepravních soustavách a kterým se zrušuje nařízení (EU) č. 984/2013 (Úř. věst. 2017, L 72, s. 1).

( 2 ) – Článek 28 odst. 1 nařízení 2017/459.

( 3 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/942 ze dne 5. června 2019, kterým se zřizuje Agentura Evropské unie pro spolupráci energetických regulačních orgánů (přepracované znění) (Úř. věst. 2019, L 158, s. 22).

( 4 ) – Bod 34 odůvodnění a články 28 a 29 nařízení 2019/942.

( 5 ) – Článek 277 SFEU.

( 6 ) – Článek 22 odst. 3 nařízení 2017/459.

( 7 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 715/2009 ze dne 13. července 2009 o podmínkách přístupu k plynárenským přepravním soustavám a o zrušení nařízení (ES) č. 1775/2005 (Úř. věst. 2009, L 211, s. 36) (dále jen „základní nařízení“).

( 8 ) – Článek 6 základního nařízení.

( 9 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES (Úř. věst. 2009, L 211, s. 94).

( 10 ) – Článek 6 odst. 11 druhý pododstavec a čl. 7 odst. 3 základního nařízení.

( 11 ) – Článek 8 odst. 6 písm. g) základního nařízení.