Spojené věci C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 a C-397/19

Asociația „Forumul Judecătorilor din România“ a další

(žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Tribunalul Olt, Curtea de Apel Piteşti, Curtea de Apel Bucureşti, Curtea de Apel Braşov, Curtea de Apel Piteşti, jakož i Tribunalul Bucureşti)

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 18. května 2021

„Řízení o předběžné otázce – Smlouva o přistoupení Bulharské republiky a Rumunska k Evropské unii – Akt o podmínkách přistoupení Bulharské republiky a Rumunska k Evropské unii – Články 37 a 38 – Vhodná opatření – Mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci – Rozhodnutí 2006/928/ES – Povaha a právní účinky mechanismu pro spolupráci a ověřování, jakož i zpráv vypracovávaných Komisí na jeho základě – Právní stát – Nezávislost soudů – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie – Zákony a mimořádná vládní nařízení přijatá v Rumunsku v průběhu let 2018 a 2019 v oblasti organizace soudního systému a odpovědnosti soudců – Jmenování ad interim na vedoucí místa u soudní inspekce – Zřízení útvaru při státním zastupitelství pověřeného vyšetřováním trestných činů spáchaných v rámci soudního systému – Majetková odpovědnost státu a osobní odpovědnost soudců v případě justičního omylu“

Předběžné otázky – Pravomoc Soudního dvora – Akty přijaté orgány – Pojem – Rozhodnutí 2006/928 a zprávy vypracovávané na základě tohoto rozhodnutí – Zahrnutí

(Článek 267 SFEU; rozhodnutí Komise 2006/928)

(viz body 148–151, výrok 1)
Právo Evropské unie – Hodnoty a cíle Unie – Hodnoty – Dodržování zásady právního státu – Rozsah – Přistoupení k Unii – Nesnižování úrovně ochrany unijních hodnot – Smlouva o přistoupení Rumunska k Evropské unii – Oblast působnosti – Rozhodnutí 2006/928 – Zahrnutí

(Článek 2, čl. 4 odst. 3, čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec a článek 49 SEU; akt o přistoupení z roku 2005, články 2, 37 a 38; rozhodnutí Komise 2006/928)

(viz body 160-165, 169-172, 175-178, výrok 2)
Právo Evropské unie – Hodnoty a cíle Unie – Hodnoty – Dodržování zásady právního státu – Rozsah – Přistoupení k Unii – Nesnižování úrovně ochrany unijních hodnot – Smlouva o přistoupení Rumunska k Evropské unii – Rozhodnutí 2006/928 – Oblast působnosti – Vnitrostátní právní předpisy upravující organizaci soudnictví – Zahrnutí

(Článek 2, čl. 4 odst. 3, čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec a článek 49 SEU; smlouva o přistoupení z roku 2005; rozhodnutí Komise 2006/928)

(viz body 184, 185, výrok 3)
Členské státy – Povinnosti – Stanovení procesních prostředků nezbytných k zajištění účinné právní ochrany – Dodržení zásady nezávislosti soudců – Jmenování ad interim na vedoucí místa u soudní inspekce – Podání kárné žaloby proti soudcům a státním zástupcům – Nedodržení řádného postupu jmenování upraveného vnitrostátním právem – Nepřípustnost

(Články 2 a 19 SEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 47 druhý pododstavec)

(viz body 188-192, 194-200, 205, výrok 4)
Členské státy – Povinnosti – Stanovení procesních prostředků nezbytných k zajištění účinné právní ochrany – Dodržení zásady nezávislosti soudců – Zřízení útvaru při státním zastupitelství pověřeného vyšetřováním trestných činů spáchaných v rámci soudního systému – Útvar, který je pověřen výlučnou pravomocí k vedení vyšetřování – Nepřípustnost – Odůvodnění

(Článek 2 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU; smlouva o přistoupení z roku 2005; Listina základních práv Evropské unie, články 47 a 48; rozhodnutí Komise 2006/928)

(viz body 213, 214, 216, 219-221, 223, výrok 5)
Členské státy – Povinnosti – Stanovení procesních prostředků nezbytných k zajištění účinné právní ochrany – Dodržení zásady nezávislosti soudců – Majetková odpovědnost státu a osobní odpovědnost soudců v případě justičního omylu – Konstatování existence takového omylu při určení majetkové odpovědnosti státu bez vyslechnutí dotčeného soudce – Konstatování, které je závazné v řízení o regresní žalobě, jejímž předmětem je určení osobní odpovědnosti dotčeného soudce – Absence nezbytných záruk k zamezení nátlaku na soudcovskou činnost a k zajištění dodržení práv dotčeného soudce na obhajobu – Nepřípustnost

(Článek 2 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU)

(viz body 226, 227, 229, 232–237, 241, výrok 6)
Členské státy – Povinnosti – Stanovení procesních prostředků nezbytných k zajištění účinné právní ochrany – Dodržení zásady nezávislosti soudců – Přednost – Přímý účinek – Povinnosti vnitrostátních soudů – Vnitrostátní ústavněprávní úprava zakazující soudu nižšího stupně nepoužít vnitrostátní ustanovení, které je v rozporu s unijním právem – Nepřípustnost

(Článek 2 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU; smlouva o přistoupení z roku 2005; rozhodnutí 2006/928)

(viz body 244–248, 250–252, výrok 7)

Shrnutí

Soudní dvůr rozhodl o sérii rumunských reforem týkajících se organizace soudnictví, kárného režimu soudců a státních zástupců, jakož i majetkové odpovědnosti státu a osobní odpovědnosti soudců v důsledku justičního omylu

Rumunské soudy podaly k Soudnímu dvoru v rámci sporů mezi právnickými nebo fyzickými osobami a takovými orgány, jako je rumunská Soudní inspekce, Vrchní rada soudců a státních zástupců a státní zastupitelství při Nejvyšším kasačním a soudním dvoru, šest žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce.

Sporům v původních řízeních předcházela rozsáhlá reforma v oblasti soudnictví a boje proti korupci v Rumunsku, která je od roku 2007 sledována na úrovni Evropské unie v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování zavedeného rozhodnutím 2006/928 při přistoupení Rumunska k Unii ( 1 ) (dále jen „MSO“).

Rumunsko přijalo v průběhu roku 2004 v souvislosti s jednáními o jeho přistoupení k Unii za účelem posílení nezávislosti a účinnosti soudnictví tři takzvané „justiční zákony“ o postavení soudců a státních zástupců, o organizaci soudního systému a o Vrchní radě soudců a státních zástupců. Tyto zákony byly v letech 2017 až 2019 novelizovány prostřednictvím zákonů a mimořádných vládních nařízení přijatých na základě rumunské Ústavy. Žalobci v původních řízeních zpochybňují slučitelnost některých těchto legislativních změn s unijním právem. Na podporu svých žalob odkazují na některá stanoviska a zprávy Evropské komise o pokroku Rumunska v rámci MSO, které podle jejich tvrzení obsahují kritiku ustanovení přijatých Rumunskem v letech 2017 až 2019 z hlediska požadavků na účinnost boje proti korupci a zajištění nezávislosti soudní moci.

V této souvislosti si předkládající soudy kladou otázku ohledně povahy a právních účinků MSO, jakož i dosahu zpráv vypracovaných Komisí na jeho základě. Podle těchto soudů spadá obsah, povaha a doba trvání uvedeného mechanismu do působnosti smlouvy o přistoupení a požadavky uvedené v těchto zprávách musí být pro Rumunsko závazné. V tomto ohledu však uvedené soudy poukazují na vnitrostátní judikaturu, podle níž unijní právo nemá přednost před rumunským ústavním pořádkem a rozhodnutí 2006/928 nemůže představovat referenční normu při kontrole ústavnosti, jelikož toto rozhodnutí bylo přijato před přistoupením Rumunska k Unii a otázka, zda jeho obsah, povaha a doba trvání spadají do působnosti smlouvy o přistoupení, nebyla Soudním dvorem vyložena.

Závěry Soudního dvora

Zaprvé Soudní dvůr, zasedající ve velkém senátu, konstatuje, že rozhodnutí 2006/928 a zprávy vypracované Komisí na jeho základě představují akty přijaté unijním orgánem, které mohou být vykládány na základě článku 267 SFEU. Soudní dvůr dále rozhodl, že uvedené rozhodnutí spadá, pokud jde o jeho právní povahu, obsah a časové účinky, do působnosti smlouvy o přistoupení, neboť představuje opatření přijaté na základě aktu o přistoupení, kterým je Rumunsko vázáno ode dne jeho přistoupení k Unii.

Stran právních účinků rozhodnutí 2006/928 Soudní dvůr uvádí, že toto rozhodnutí je pro Rumunsko závazné v celém rozsahu od jeho přistoupení k Unii a ukládá mu povinnost dosáhnout referenčních cílů uvedených v jeho příloze, které jsou rovněž závazné. Tyto cíle, které byly stanoveny z důvodu nedostatků zjištěných Komisí před přistoupením Rumunska k Unii, mají zejména zajistit, aby tento členský stát dodržoval hodnotu právního státu. Rumunsko je tedy povinno přijmout vhodná opatření k dosažení uvedených cílů a zdržet se provádění jakéhokoliv opatření, které by mohlo dosažení těchto cílů ohrozit.

Pokud jde o právní účinky zpráv vypracovávaných Komisí na základě rozhodnutí 2006/928, Soudní dvůr upřesňuje, že tyto zprávy stanoví požadavky vůči Rumunsku a adresují mu „doporučení“ za účelem dosažení referenčních cílů. Rumunsko musí v souladu se zásadou loajální spolupráce uvedené požadavky a doporučení náležitě zohlednit a nesmí přijmout nebo ponechat v platnosti opatření v oblastech, na které se vztahují referenční cíle, jež by mohla ohrozit výsledek, který tyto požadavky a tato doporučení vyžadují.

Dočasná jmenování na vedoucí pozice soudní inspekce

Zadruhé Soudní dvůr nejprve konstatuje, že právní předpisy upravující organizaci soudnictví v Rumunsku spadají do působnosti rozhodnutí 2006/928, a poté připomíná, že samotná existence účinného soudního přezkumu sloužícího k zajištění dodržování unijního práva je inherentní hodnotě právního státu, která je chráněna Smlouvou o Evropské unii. V návaznosti na to uvádí, že každý členský stát musí zajistit, aby orgány, které jakožto „soudy“ spadají do jeho systému procesních prostředků v oblastech pokrytých unijním právem, splňovaly požadavky na účinnou právní ochranu. Dotčené vnitrostátní právní úpravy musí tedy splňovat uvedené požadavky, jelikož se použijí na soudce obecného práva, kteří mají rozhodovat o otázkách souvisejících s použitím nebo výkladem unijního práva. V tomto ohledu je ochrana nezávislosti dotčených soudců zásadní k tomu, aby byli chráněni před vnějšími zásahy nebo tlaky a byl tak vyloučen jakýkoliv přímý vliv, ale také formy nepřímého vlivu, které by mohly usměrňovat rozhodnutí dotyčných soudců.

Nakonec Soudní dvůr uvádí ohledně pravidel upravujících kárný režim soudců, že požadavek nezávislosti ukládá, aby byly upraveny nezbytné záruky k zabránění tomu, aby byl takový režim použit jakožto systém politické kontroly obsahu soudních rozhodnutí. Vnitrostátní právní úprava nesmí tedy vyvolávat pochybnosti u jednotlivců o tom, že pravomoci soudního orgánu pověřeného vyšetřováním a podáváním kárných žalob proti soudcům a státním zástupcům budou používány jako nástroj nátlaku na jejich činnost nebo nástroj takové kontroly.

Ve světle těchto obecných úvah Soudní dvůr rozhodl, že vnitrostátní právní úprava může vyvolat takové pochybnosti, pokud vede, byť jen dočasně, k tomu, že vláda dotyčného členského státu může provádět jmenování na vedoucí místa orgánu, jehož úkolem je vést kárná vyšetřování a podávat kárné žaloby proti soudcům a státním zástupcům, v rozporu s řádným postupem pro jmenování stanoveným vnitrostátním právem.

Vytvoření zvláštního útvaru, který má výlučnou pravomoc ke stíhání trestných činů spáchaných soudci a státními zástupci

Zatřetí a ve světle týchž obecných úvah zkoumá Soudní dvůr slučitelnost vnitrostátní právní úpravy, kterou se zřizuje specializovaný útvar státního zastupitelství, který má výlučnou pravomoc k vyšetřování trestných činů spáchaných soudci a státními zástupci, s unijním právem. Soudní dvůr upřesňuje, že k tomu, aby byla taková právní úprava slučitelná s unijním právem, musí být odůvodněna objektivními a ověřitelnými požadavky vycházejícími z řádného výkonu spravedlnosti a musí zaručovat, že tento útvar nebude moci být používán jako nástroj politické kontroly činnosti těchto soudců a státních zástupců a bude při výkonu své pravomoci plně dodržovat požadavky vyplývající z Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Pokud by tyto požadavky nebyly splněny, mohla by být tato právní úprava vnímána tak, že směřuje k zavedení nástroje nátlaku a zastrašování soudců, což by narušilo důvěru jednotlivců vůči justici. Soudní dvůr dodává, že dotčená vnitrostátní právní úprava nemůže vést k porušení zvláštních povinností, které pro Rumunsko vyplývají z rozhodnutí 2006/928 v oblasti boje proti korupci.

Je na vnitrostátním soudu, aby ověřil, že reforma, která vedla v Rumunsku ke zřízení specializovaného útvaru státního zastupitelství pověřeného vyšetřováním soudců a státních zástupců, jakož i pravidla upravující jmenování státních zástupců, kteří jsou k tomuto útvaru přiděleni, nejsou takové povahy, že by se uvedený útvar stal ovlivnitelným vnějšími skutečnostmi. Stran Listiny musí vnitrostátní soud ověřit, že dotčená vnitrostátní právní úprava nebrání projednání případů týkajících se dotčených soudců a státních zástupců v přiměřené době.

Majetková odpovědnost státu a osobní odpovědnost soudců z důvodu justičního omylu

Začtvrté Soudní dvůr rozhodl, že vnitrostátní právní úprava majetkové odpovědnosti státu a osobní odpovědnosti soudců za škody způsobené justičním omylem, může být slučitelná s unijním právem pouze za předpokladu, že uplatnění osobní odpovědnosti soudce z důvodu takového justičního omylu v rámci řízení o regresním nároku bude omezeno na výjimečné případy a vymezeno objektivními a ověřitelnými kritérii založenými na řádném výkonu spravedlnosti, jakož i zárukami, které mají zamezit jakémukoli riziku vnějších tlaků na obsah soudních rozhodnutí. Za tímto účelem je nutné stanovit jasná a přesná pravidla, která vymezí jednání, jež mohou vést ke vzniku osobní odpovědnosti soudců, aby byla zaručena nezávislost, která je vlastní jejich poslání, a aby se zamezilo tomu, že budou vystaveni riziku, že jejich osobní odpovědnost může vzniknout pouze z toho důvodu, jak rozhodli. Skutečnost, že rozhodnutí je stiženo vadou soudního pochybení, nemůže sama o sobě postačovat ke vzniku osobní odpovědnosti dotyčného soudce.

Pokud jde o způsoby uplatnění osobní odpovědnosti soudců, vnitrostátní právní úprava musí jasně a přesně stanovit nezbytné záruky, které zajistí, že ani vyšetřování, jímž má být ověřena existence podmínek a okolností, které by mohly založit tuto odpovědnost, ani regresní nárok nebudou vyvolávat dojem, že by se mohly přeměnit na nástroj nátlaku na soudcovskou činnost. K předejití tomu, aby takové způsoby uplatnění odpovědnosti mohly mít odrazující účinek na soudce při plnění jejich poslání rozhodovat zcela nezávisle, musí i orgány příslušné k zahájení a vedení tohoto vyšetřování, jakož i k uplatnění uvedeného nároku, jednat objektivně a nestranně, a hmotněprávní podmínky a procesní pravidla musí být takové povahy, že nemohou vyvolávat legitimní pochybnosti o nestrannosti těchto orgánů. Stejně tak je nezbytné, aby byla plně dodržena práva zakotvená v Listině, zejména právo soudce na obhajobu, a aby byl orgánem příslušným k rozhodování o osobní odpovědnosti soudce soud. Konkrétně nemůže být konstatování, že došlo k justičnímu omylu, závazné v rámci řízení o regresním nároku podaném státem proti dotčenému soudci, když tento soudce nebyl vyslechnut v rámci předchozího řízení, jehož předmětem bylo určení majetkové odpovědnosti státu.

Zásada přednosti unijního práva

Zapáté Soudní dvůr rozhodl, že zásada přednosti unijního práva brání vnitrostátní ústavněprávní úpravě, která zbavuje soud nižšího stupně oprávnění nepoužít z vlastní pravomoci vnitrostátní ustanovení, které spadá do působnosti rozhodnutí 2006/928 a je v rozporu s unijním právem. Soudní dvůr připomíná, že podle ustálené judikatury jsou účinky spojené se zásadou přednosti unijního práva závazné pro všechny orgány členského státu, aniž tomu mohou bránit vnitrostátní ustanovení o rozdělení soudní příslušnosti, včetně ustanovení ústavní povahy. Poté, co rovněž připomněl, že vnitrostátní soudy jsou povinny vykládat vnitrostátní právo v co možná největším rozsahu v souladu s požadavky unijního práva nebo nepoužít z vlastní pravomoci jakékoli vnitrostátní ustanovení, které nelze vyložit takovým konformním způsobem, Soudní dvůr konstatuje, že v případě prokázaného porušení Smlouvy o EU nebo rozhodnutí 2006/928 vyžaduje zásada přednosti unijního práva, aby předkládající soud upustil od použití dotčených ustanovení bez ohledu na to, zda mají legislativní či ústavní původ.

( 1 ) – Rozhodnutí Komise 2006/928/ES ze dne 13. prosince 2006 o mechanismu spolupráce a ověřování pokroku dosaženého Rumunskem za účelem dosažení určitých zvláštních referenčních cílů v oblasti reformy soudního systému a boje proti korupci (Úř. věst. 2006, L 354, s. 56).