1.

Je územní samosprávný celek členského státu, který je na základě ústavy tohoto státu oprávněn chránit životní prostředí a při výkonu této pravomoci zakáže používání glyfosátu na svém území, jelikož má za to, že je tato účinná látka nebezpečná, bezprostředně dotčen prováděcím nařízením Komise (EU) 2017/2324 ( 2 ), kterým se obnovuje schválení této účinné látky a tato látka de facto prohlašuje za bezpečnou?

2.

Tribunál dospěl k závěru, že takový region, v projednávané věci Région de Bruxelles-Capitale (Region Brusel – hlavní město, Belgie), není takovýmto unijním opatřením bezprostředně dotčen. Prohlásil proto žalobu na neplatnost podanou tímto regionem za nepřípustnou ( 3 ). Domnívám se, že odmítnutím aktivní legitimace Regionu Brusel – hlavní město se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení a nesprávného výkladu čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU, jakož i řady ustanovení použitelného sekundárního práva.

3.

Článek 2 odst. 2 a 4 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, která byla jménem Evropského společenství schválena rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 ( 4 ) (dále jen „Aarhuská úmluva“), jenž obsahuje definice pojmů, stanoví:

„Pro účely této úmluvy,

[…]

2.   ‚orgán veřejné správy‘ znamená:

[…]

4.   ‚veřejnost‘ znamená jednu nebo více fyzických nebo právnických osob a – v souladu s vnitrostátní právní úpravou nebo praxí – jejich sdružení, organizace nebo skupiny;“

4.

Článek 9 odst. 3 a 4 Aarhuské úmluvy, který se týká přístupu ke spravedlnosti, stanoví:

„3.   […] [k]aždá strana zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo nečinnosti ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí.

4.   […] [p]ostupy přezkoumání uvedené v odstavcích 1, 2 a 3 mají zajistit přiměřenou a účinnou nápravu, včetně právně přikázaných úlev ve vhodných případech, a měly by být čestné, spravedlivé, včasné a neměly by vyžadovat vysoké náklady. […]“

5.

Směrnicí Komise 2001/99/ES ze dne 20. listopadu 2001, kterou se mění příloha I směrnice Rady 91/414/EHS o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh za účelem zařazení účinných látek glyfosát a thifensulfuron-methyl ( 5 ), byla účinná látka glyfosát zařazena do přílohy I směrnice Rady 91/414/EHS ze dne 15. července 1991 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh ( 6 ), a byla tedy na základě této směrnice schválena s účinností od 1. července 2002.

6.

Směrnice 91/414 byla s účinností od 14. června 2011 a s výhradou některých přechodných opatření zrušena nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 ze dne 21. října 2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a o zrušení směrnic Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS ( 7 ).

7.

Body 10, 23 a 29 nařízení č. 1107/2009 zní následovně:

[…]

[…]

8.

Článek 20 odst. 2 druhý pododstavec nařízení č. 1107/2009 v části rozhodné pro projednávanou věc stanoví, že „[v] případě odejmutí schválení nebo jeho neobnovení z důvodů bezprostředních obav o zdraví lidí nebo zvířat anebo o životní prostředí musí být dotyčné přípravky na ochranu rostlin okamžitě staženy z trhu“.

9.

Článek 36 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1107/2009 v části rozhodné pro projednávanou věc stanoví:

„Pokud nelze obavy členského státu týkající se zdraví lidí nebo zvířat anebo životního prostředí regulovat zavedením vnitrostátních opatření ke snížení rizika podle prvního pododstavce, může členský stát odmítnout povolení přípravku na ochranu rostlin na svém území, má-li v důsledku svých specifických zemědělských podmínek či podmínek v oblasti životního prostředí oprávněné důvody se domnívat, že dotyčný přípravek stále představuje nepřijatelné riziko pro zdraví lidí nebo zvířat anebo pro životní prostředí.“

10.

Článek 40 odst. 1 nařízení č. 1107/2009 stanoví:

„Držitel povolení uděleného podle článku 29 může požádat o povolení téhož přípravku na ochranu rostlin, téhož použití a použití v rámci srovnatelných zemědělských postupů v jiném členském státě postupem vzájemného uznávání podle tohoto pododdílu, a to v těchto případech:

[…]“

11.

Článek 41 odst. 1 téhož nařízení stanoví:

„Členský stát, jemuž je podána žádost podle článku 40 […] případně také s ohledem na stav na svém území povolí dotyčný přípravek na ochranu rostlin za stejných podmínek jako členský stát provádějící posouzení žádosti s výjimkou případů, kdy se použije čl. 36 odst. 3.“

12.

Článek 43 nařízení č. 1107/2009 stanoví:

„1.   Povolení se obnovuje na žádost držitele povolení za předpokladu, že jsou i nadále plněny podmínky uvedené v článku 29.

[…]

5.   Členské státy rozhodnou o obnovení povolení přípravku na ochranu rostlin nejpozději dvanáct měsíců po obnovení schválení účinné látky, safeneru nebo synergentu, který je v přípravku obsažen.

6.   Pokud z důvodů, které držitel povolení nemůže ovlivnit, není rozhodnutí o obnovení povolení přijato před uplynutím platnosti povolení, prodlouží dotyčný členský stát platnost povolení o dobu nezbytnou k dokončení posouzení a k přijetí rozhodnutí o obnovení povolení.“

13.

Článek 78 odst. 3 nařízení č. 1107/2009 zakotvil přijetí nařízení obsahujícího seznam účinných látek uvedených v příloze I směrnice 91/414, přičemž tyto látky se považují za schválené podle nařízení č. 1107/2009.

14.

Seznam zmiňovaný v čl. 78 odst. 3 nařízení č. 1107/2009 byl přijat prováděcím nařízením Komise (EU) č. 540/2011 ze dne 25. května 2011, kterým se provádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009, pokud jde o seznam schválených účinných látek ( 8 ). Na tento seznam byl zařazen i glyfosát, přičemž konec doby platnosti schválení byl stanoven na 31. prosince 2015.

15.

Ve stanovené lhůtě byla podána žádost o obnovení tohoto schválení. Následně Komise dobu platnosti schválení glyfosátu dvakrát prodloužila na základě prvního odstavce článku 17 nařízení č. 1107/2009, jelikož v řízení o obnovení schválení docházelo k prodlení ( 9 ).

16.

Dne 12. prosince 2017 přijala Komise napadené nařízení, kterým za určitých podmínek obnovila schválení účinné látky glyfosát do 15. prosince 2022.

17.

Podle článku 1 Ústavy Belgického království platí, že „Belgie je federální stát, který se skládá ze společenství a regionů“. Dle článku 3 Ústavy platí, že „Belgie se skládá ze tří regionů: Vlámského regionu, Valonského regionu a Bruselského regionu“.

18.

Článek 39 Ústavy stanoví: „Zákon svěřuje regionálním orgánům, které zřizuje a které se skládají ze zvolených zástupců, pravomoc spravovat záležitosti, které určí […] v mezích zákona a způsobem zákonem stanoveným […]“.

19.

Podle čl. 6 odst. 1 bodu II prvního podbodu Loi spéciale de réformes institutionnelles (zvláštní zákon o institucionálních reformách ze dne 8. srpna 1980, dále jen „zvláštní zákon“) ( 10 ) patří mezi záležitosti, které jsou svěřeny do správy regionů, „ochrana životního prostředí, zejména ochrana půdy, podloží, vody a ovzduší před znečištěním a negativními zásahy […]“. Podle tohoto ustanovení mají regiony pravomoc upravovat na svém území používání přípravků na ochranu rostlin.

20.

Podle čl. 6 odst. 1 bodu II první odrážky zvláštního zákona má federální orgán pravomoc „stanovit normy pro výrobky“. Federální orgán tedy v Belgii posuzuje žádosti o povolení k uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a tato povolení vydává v souladu s čl. 28 odst. 1 nařízení č. 1107/2009. Podle čl. 6 odst. 4 pododstavce 1 zvláštního zákona se však na výkonu této pravomoci podílejí i regiony.

21.

Článek 7 Arrêté royal relative à la conservation, à la mise sur le marché et à l’utilisation des pesticides à usage agricole (belgická královská vyhláška ze dne 28. února 1994 o uchovávání, uvádění na trh a používání pesticidů pro zemědělské účely, dále jen „královská vyhláška“) ( 11 ) stanoví, že je zakázáno uvádět na trh, vyrábět, dopravovat, dovážet, nabízet, vystavovat, nabízet k prodeji, mít v držení, získávat či používat pesticidy pro zemědělské účely, leda s předchozím souhlasem ministra. Podle článku 8 této vyhlášky „ministr nebo úředník, který k tomu byl ministrem pověřen, udělí souhlas na základě doporučení [Výboru pro schvalování uvedeného v článku 9]“. Podle článku 9 královské vyhlášky se Výbor pro schvalování skládá z dvanácti členů jmenovaných ministrem, mezi nimiž je i „odborník z Bruselského regionu navržený ministrem pro Region Brusel – hlavní město“.

22.

Dne 20. června 2013 přijal Region Brusel – hlavní město vyhlášku o udržitelném používání pesticidů v Regionu Brusel – hlavní město (dále jen „vyhláška z roku 2013“) ( 12 ). Dle čl. 1 odst. 1 vyhlášky z roku 2013 tato vyhláška provádí směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/128/ES ze dne 21. října 2009, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství za účelem dosažení udržitelného používání pesticidů ( 13 ). Podle čl. 1 odst. 3 je Region Brusel – hlavní město „oprávněn určit pesticidy, jejichž používání je zakázáno z důvodu rizik, která představují pro lidské zdraví nebo životní prostředí“.

23.

Dne 10. listopadu 2016 přijal Region Brusel – hlavní město na základě vyhlášky z roku 2013 vyhlášku o zákazu používání pesticidů obsahujících glyfosát v Regionu Brusel – hlavní město (dále jen „vyhláška z roku 2016“) ( 14 ). Článek 1 vyhlášky z roku 2016 stanoví: „Zakazuje se používání veškerých pesticidů obsahujících glyfosát na území Regionu Brusel – hlavní město.“

24.

Dne 8. března 2018 podal Region Brusel – hlavní město u Tribunálu žalobu na neplatnost napadeného nařízení. Na podporu své žaloby uvedl Region Brusel – hlavní město dva žalobní důvody.

25.

Zaprvé Region Brusel – hlavní město tvrdil, že došlo k porušení povinnosti zajistit vysokou úroveň ochrany lidského zdraví a životního prostředí. Uvedl, že nařízení č. 2017/2324 je založeno na takovém vědeckém posouzení rizik pro lidské zdraví a životní prostředí, které nesplňuje požadavky, které diktuje zásada předběžné opatrnosti. Ze strany Komise nedošlo k vyhodnocení politiky a rizikového managementu, které by byly v souladu se zásadou předběžné opatrnosti.

26.

Zadruhé Region Brusel – hlavní město tvrdil, že došlo k nesplnění povinnosti uvést odůvodnění a zásady řádné správy. Napadené nařízení údajně obsahuje vnitřní rozpor. Region Brusel – hlavní město tvrdil, že na základě preambule a článků uvedeného nařízení se lze domnívat, že glyfosát nemá ani škodlivé účinky na zdraví lidí nebo zvířat, ani nepřijatelné účinky na životní prostředí, ačkoli zvláštní ustanovení v příloze I vycházejí z existence takových účinků.

27.

Dne 28. února 2019 Tribunál napadeným usnesením prohlásil žalobu podanou Regionem Brusel – hlavní město za nepřípustnou z důvodu nedostatku aktivní legitimace. Tribunál konkrétně rozhodl, že Region Brusel – hlavní město není sporným nařízením bezprostředně dotčen ve smyslu čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU.

28.

V kasačním opravném prostředku podaném u Soudního dvora dne 1. května 2019 Region Brusel – hlavní město navrhuje, aby Soudní dvůr prohlásil kasační opravný prostředek za přípustný a opodstatněný, zrušil napadené usnesení, určil, že žaloba na neplatnost podaná žalobcem je přípustná, věc vrátil Tribunálu k dalšímu řízení a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

29.

Komise navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl a uložil Regionu Brusel – hlavní město náhradu nákladů řízení.

30.

Podle čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU může být žaloba podaná fyzickou nebo právnickou osobou proti aktu, který jí není určen, přípustná ve dvou případech. Zaprvé takováto žaloba může být podána za podmínky, že se tento akt dané osoby bezprostředně a osobně dotýká. Zadruhé tato osoba může podat žalobu proti nařizovacímu aktu, který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření, pokud se jí bezprostředně dotýká.

31.

V napadeném usnesení Tribunál neposuzoval aktivní legitimaci navrhovatele v rámci žádné z uvedených situací. Tribunál svou analýzu ukončil v okamžiku, kdy dospěl k závěru, že navrhovatel není napadeným nařízením bezprostředně dotčen, jelikož tato podmínka je oběma výše specifikovaným případům společná.

32.

Navrhovatel v kasačním opravném prostředku tento závěr zpochybňuje, přičemž uplatňuje jediný důvod kasačního opravného prostředku spočívající v údajně nesprávném právním posouzení při výkladu a aplikaci čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU. Tento důvod kasačního opravného prostředku je rozdělen do dvou částí. Zaprvé navrhovatel tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného výkladu článku 9 Aarhuské úmluvy, a toto ustanovení tak nedostatečně zohlednil. Zadruhé navrhovatel tvrdí, že Tribunál v důsledku nesprávného výkladu rozhodných ustanovení sekundárního unijního práva (zejména nařízení č. 1107/2009) neposoudil, do jaké míry byl navrhovatel napadeným nařízením dotčen.

33.

Toto stanovisko je strukturováno následovně. Analýzu zahájím druhou částí důvodu kasačního opravného prostředku uplatněného navrhovatelem, která se týká údajně nesprávného výkladu rozhodných ustanovení sekundárního unijního práva vedoucího až k nesprávnému použití čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU (A). Vzhledem k tomu, že dospěji k závěru, že argumentace navrhovatele je v tomto ohledu opodstatněná, budu se následně již jen stručně a pro úplnost věnovat posouzení první části důvodu podaného kasačního opravného prostředku (B). Následně si dovolím připojit několik obecných poznámek k příliš restriktivnímu výkladu podmínek aktivní legitimace, jejichž automatické a poněkud formalistické použití na konkrétní situaci regionů nebo jiných územních samosprávných celků členských států má nanejvýš pochybné výsledky, jak se zřetelně projevilo právě v projednávané věci (C). Nakonec se budu zabývat důsledky posouzení podaného kasačního opravného prostředku (D).

34.

Posouzení podaného kasačního opravného prostředku zahájím druhou částí důvodu kasačního opravného prostředku uplatněného navrhovatelem. Jednak je tato část kasačního opravného prostředku předmětem hlubších diskusí mezi účastníky řízení v jejich podáních, jednak též vyvolává určité otázky ústavněprávního významu.

35.

Po předestření argumentace účastníků řízení (1) se budu nejprve věnovat rozboru judikatury týkající se pojmu „bezprostřední dotčení“ (2). Dále se zaměřím konkrétně na způsob použití tohoto pojmu ve vztahu k regionům a jiným územním celkům (3). Na tomto základu budu moci následně posoudit meritum argumentace navrhovatele (4).

36.

Ve druhé části uplatněného důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatel tvrdí, že konstatování Tribunálu, podle něhož není napadeným nařízením navrhovatel bezprostředně dotčen, vychází z nesprávného výkladu čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU ve spojení s čl. 20 odst. 2, čl. 32 odst. 1, čl. 36 odst. 3, čl. 41 odst. 1 a čl. 43 odst. 5 a 6 nařízení č. 1107/2009.

37.

Kritika navrhovatele se zaprvé v obecné rovině týká toho, že Tribunál údajně nezohlednil část argumentace týkající se přípustnosti předestřené v řízení v prvním stupni. Podstatou tvrzení navrhovatele bylo, že je napadeným nařízením bezprostředně dotčen dvěma způsoby: i) z důvodu své pravomoci upravovat používání pesticidů na svém území a ii) z důvodu své účasti na postupech používaných na federální úrovni v Belgii, které se týkají obnovení povolení k uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh. V napadeném usnesení však Tribunál z velké části pominul první uvedený aspekt, jelikož se zaměřil pouze na ten druhý. Některé argumenty navrhovatele tak nebyly projednány.

38.

Zadruhé navrhovatel kritizuje body 50 až 55 napadeného usnesení: okamžitým účinkem obnovení schválení glyfosátu bylo zachování platnosti stávajících povolení k uvádění přípravků obsahujících glyfosát na trh. Napadené nařízení umožnilo, aby byla tato povolení i nadále účinná, přičemž pokud by k obnovení nedošlo, účinnost těchto povolení by ipso facto zanikla.

39.

Zatřetí navrhovatel tvrdí, že se Tribunál dopustil v bodech 56 až 59 napadeného usnesení pochybení, když odmítl argumentaci navrhovatele v tom smyslu, že je napadeným nařízením bezprostředně dotčen, neboť se musí účastnit vnitrostátních rozhodovacích postupů pro obnovení povolení. Konečné rozhodnutí vydává příslušný federální ministr po vyslechnutí stanoviska Výboru pro schvalování pesticidů pro použití v zemědělství (dále jen „Výbor pro schvalování“), jehož členem je i navrhovatel.

40.

Začtvrté navrhovatel kritizuje důvody, jimiž Tribunál v bodech 60 až 63 napadeného usnesení odůvodnil odmítnutí jeho tvrzení, že vzhledem k postupu vzájemného uznávání stanoveného nařízením č. 1107/2009 má napadené nařízení za následek faktickou eliminaci možnosti Výboru pro schvalování, a tedy i možnosti navrhovatele, bránit uvádění přípravků obsahujících glyfosát na trh, pokud již byly tyto přípravky povoleny v jiném členském státě. Toto nařízení neponechává vnitrostátním orgánům žádný prostor pro uvážení, když vyčerpávajícím způsobem upravuje otázku souladu glyfosátu s požadavky nařízení č. 1107/2009. Napadené nařízení tak automaticky zakládá práva výrobců a odpovídající povinnosti orgánů veřejné moci.

41.

Zapáté navrhovatel zpochybňuje důvody uvedené v bodech 66 až 77 napadeného usnesení, na jejichž základě Tribunál zamítl argumentaci navrhovatele vycházející z účinků napadeného nařízení na legalitu vyhlášky z roku 2016. Navrhovatel má za to, že Tribunál zaměnil kritéria, jejichž splnění zakládá „bezprostřední dotčení“, s kritérii, která mají za následek, že se určitý subjekt stane „osobně dotčeným“, když nesprávně použil judikaturu unijních soudů. Navrhovatel uvádí, že z důvodu tohoto pochybení Tribunál nezohlednil skutečnost, že napadené nařízení zasahuje do platnosti a účinnosti vyhlášky z roku 2016.

42.

Komise napadené usnesení hájí. Podle Komise nemá napadené nařízení bezprostřední účinky na postavení navrhovatele, neboť k povolení uvedení přípravků obsahujících glyfosát na trh je nezbytné rozhodnutí federálního orgánu.

43.

Komise tvrdí, že účast navrhovatele na rozhodovacích postupech pro obnovení povolení k uvádění na trh vyplývá výlučně z vnitrostátního práva. Pro účely tohoto řízení je tedy irelevantní. V každém případě platí, že napadené rozhodnutí nijak neodnímá navrhovateli jeho právo účastnit se v postavení poradního orgánu povolovacích řízení v Belgii.

44.

Podle Komise se v bodě 61 napadeného usnesení správně uvádí, že i v případě žádosti o vzájemné uznání již vydaného povolení k uvádění na trh není členský stát automaticky povinen toto povolení vydat, a není tedy zbaven veškerého prostoru pro uvážení. Kritika navrhovatele vycházející z článku 43 nařízení č. 1107/2009 je podle Komise rovněž nepřípadná. Toto ustanovení ukládá držitelům povolení k uvádění na trh povinnost žádat o jejich obnovení a členským státům ukládá povinnost vydat o těchto žádostech o obnovení povolení rozhodnutí ve stanovené lhůtě.

45.

Komise má konečně za to, že Tribunál správně vyložil judikaturu unijních soudů týkající se aktivní legitimace a nezaměnil uvedené dva požadavky bezprostředního a osobního dotčení. Kromě toho platí, že rozhodnutí, která mohou vnitrostátní soudy přijmout ohledně legality vyhlášky z roku 2016, nelze přičítat napadenému nařízení.

46.

Aby bylo možno náležitě posoudit argumentaci předestřenou účastníky řízení, bude vhodné připomenout, že žalobce je „dotčen“ unijním aktem ve smyslu článku 263 SFEU, pokud je tímto aktem dotčeno jeho právní postavení. Tak je tomu v případě, kdy dojde ke změně soukromoprávních nebo veřejnoprávních práv a povinností žalobce ( 15 ).

47.

Po této úvodní poznámce je potřeba říci, že projednávaný kasační opravný prostředek se týká pojmu „bezprostřední dotčení“. Podle ustálené judikatury platí, že „taková podmínka, která je stanovena v čl. 263 čtvrtém odstavci SFEU – podle níž fyzická nebo právnická osoba musí být rozhodnutím, které je předmětem žaloby, dotčena bezprostředně – vyžaduje splnění dvou kumulativních kritérií, a sice že zpochybněné opatření jednak vyvolává bezprostřední účinky na právní postavení jednotlivce a jednak neponechává žádnou posuzovací pravomoc adresátům pověřeným jeho provedením, přičemž toto provedení je čistě automatické povahy a vyplývá výlučně z unijní právní úpravy, aniž je třeba použít další zprostředkující předpisy“ ( 16 ).

48.

To v zásadě znamená, že právní účinky napadeného aktu musí být vyvolány samotným tímto aktem automaticky, aniž by za tímto účelem bylo nezbytné přijmout později jakékoliv jiné opatření, ať již Unií, nebo členskými státy ( 17 ). Podmínka bezprostředního dotčení je tedy splněna, pokud může být prokázána existence přímé příčinné souvislosti mezi napadeným unijním aktem a změnou právního postavení žalobce. Podmínka bezprostředního dotčení není splněna v případě dodatečného zásahu unijních orgánů nebo vnitrostátních orgánů, který je způsobilý tuto souvislost přerušit ( 18 ).

49.

Při uplatňování výše uvedených úvah unijní soudy příležitostně, nikoli však vždy, odmítaly přespříliš rigidní výklad oněch dvou kritérií bezprostředního dotčení. Unijní soudy někdy nahlížely za onu uměle vytvořenou fasádu a odmítaly sofistiku předkládanou žalovanými orgány, aby in concreto posoudily způsob, jakým napadený unijní akt ovlivnil právní postavení žalobce ( 19 ). Jejich analýza se tedy týkala otázky, zda dotčený akt omezuje hmotná ( 20 ) nebo procesní ( 21 ) práva žalobců, nebo jim ukládá určité povinnosti ( 22 ).

50.

Úvodem je nutno říci, že kritérium týkající se neexistence prováděcích opatření neznamená, že jakýkoli prováděcí akt by okamžitě a nezbytně vylučoval bezprostřední dotčení. Unijní soudy zejména dospěly k závěru, že podmínka bezprostředního dotčení je splněna, pokud unijní nebo vnitrostátní prováděcí opatření existuje, ale unijní nebo vnitrostátní orgány ve skutečnosti nemají skutečný prostor pro uvážení, pokud jde o způsob, jakým má být hlavní akt proveden ( 23 ).

51.

Soudní dvůr například připustil bezprostřední dotčení za okolností, kdy dotčený unijní akt vyčerpávajícím způsobem upravoval způsob, jakým byly vnitrostátní orgány povinny přijímat rozhodnutí ( 24 ), nebo výsledek, kterého mělo být dosaženo ( 25 ), kdy byla úloha vnitrostátních orgánů mimořádně malá, úřednická ( 26 ) nebo čistě mechanická ( 27 ) a kdy členské státy přijímaly převážně pomocná opatření doplňující dotčený unijní akt ( 28 ), a to i v případě, kdy byla tato opatření v dotčeném unijním aktu výslovně upravena ( 29 ).

52.

Kromě toho unijní soudy rovněž konstatovaly, že otázka, zda je žalobce bezprostředně dotčen určitým unijním aktem, který mu není určen, musí být rovněž posuzována „ve světle jeho odůvodnění“ ( 30 ). To znamená, že není relevantní, zda jiné účinky napadeného unijního aktu mohou vzniknout pouze přijetím prováděcích opatření, pokud účinky, jichž se žalobce dovolává, z tohoto aktu vyplývají přímo a automaticky ( 31 ).

53.

Podobný přístup byl přijat i ve vztahu ke kritériu, podle kterého výkonné orgány nemají při provádění dotčeného unijního aktu žádný prostor pro uvážení. I tento požadavek byl často hodnocen zdravě realisticky. Soudní dvůr například konstantně uznává existenci bezprostředního dotčení, „pokud je možnost adresátů nevyhovět dotčenému [unijnímu] aktu čistě teoretická a o jejich vůli vyvodit z tohoto aktu příslušné důsledky není žádných pochyb“ ( 32 ). Tato zásada vyžaduje, aby bylo v každém jednotlivém případě provedeno posouzení všech konkrétních okolností za účelem ověření, zda je provedení dotčeného unijního aktu jisté ( 33 ).

54.

V jednom ze svých rozhodnutí Tribunál vystihl poměrně dobře logiku, na níž je tato judikatura postavena: „V případě, kdy je akt Společenství orgánem určen členskému státu, jestliže je jednání členského státu k výkonu tohoto aktu automatické povahy nebo jestliže jsou následky dotčeného aktu jednoznačné, tento akt se bezprostředně dotýká jakékoli osoby dotčené tímto jednáním. Jestliže naopak akt ponechává členskému státu možnost jednat, či nejednat, nebo mu neukládá jednat v určitém směru, dotčené osoby se bezprostředně nedotýká samotný akt, ale konání, či nečinnost členského státu. Jinými slovy, účinky dotčeného aktu nesmí záviset na výkonu diskreční pravomoci třetí osobou, ledaže je zřejmé, že taková pravomoc musí být vykonávána určitým způsobem ( 34 )“.

55.

Obdobně unijní soudy připustily, že bezprostřední dotčení není vyloučeno skutečností, že se žalobce může obrátit na příslušné vnitrostátní soudy, pokud je vnitrostátní provedení čistě automatické a není založeno na zprostředkujících vnitrostátních pravidlech, ale pouze na unijní právní úpravě ( 35 ). Podmínka bezprostředního dotčení rovněž není vyloučena, pokud je právní postavení žalobce, dotčené uvedeným unijním aktem, rovněž výsledkem určitých rozhodnutí, která učinil sám adresát uvedeného aktu ( 36 ).

56.

Tyto zásady zjevně platí pro všechny fyzické a právnické osoby, které jsou ve smyslu čl. 263 SFEU „neprivilegovanými“ žalobci. Spadají sem tedy i jakékoli regionální nebo jiné územní samosprávné celky, pokud mají na základě vnitrostátního právního řádu právní subjektivitu ( 37 ).

57.

Zároveň je však potřeba připustit, že územní samosprávné celky členských států jednoduše ze své povahy nejsou, jde-li o jejich postavení neprivilegovaných žalobců, jen tak nějakými (soukromými) fyzickými nebo právnickými osobami. V této fázi je tedy namístě posoudit, jakým způsobem unijní soudy tyto zásady vůči regionům nebo jiným územním celkům v minulosti uplatňovaly.

58.

Ve věci Vlaams Gewest Tribunál konstatoval, že rozhodnutí Komise týkající se státní podpory se bezprostředně a osobně dotýká právního postavení Vlámského regionu. Toto rozhodnutí přímo zabránilo danému regionu ve výkonu jeho vlastních pravomocí, které spočívaly v poskytování dotčené podpory dle jeho vlastního uvážení, a uložilo mu povinnost změnit smlouvu uzavřenou s příjemcem této podpory ( 38 ). Podobná konstatování lze nalézt i v jiných rozhodnutích unijních soudů, jako je například Diputación Foral de Guipúzcoa: „žalobci jsou bezprostředně a osobně dotčeni napadenými rozhodnutími [Komise] [pokud] se vztahují k daňovým opatřením, jejichž původci jsou žalobci. [N]avíc zabraňují žalobcům vykonávat, jak zamýšlejí, jejich vlastní pravomoci, které mají přímo na základě vnitrostátního španělského práva“ ( 39 ).

59.

Ve věci Freistaat Sachsen Tribunál konstatoval, že Svobodný stát Sasko byl bezprostředně dotčen rozhodnutím Komise určeným Spolkové republice Německo, jelikož Spolková republika Německo nevykonala žádnou posuzovací pravomoc při jeho oznámení Svobodnému státu Sasko ( 40 ). Obdobně v rozsudku Regione Friuli-Venezia Giulia Soudní dvůr uvedl, že rozhodnutí Komise brání žalujícímu regionu v dalším uplatňování dotčené právní úpravy, maří účinky této právní úpravy a ukládá mu povinnost zahájit správní řízení za účelem zajištění dodržování rozhodnutí Komise. Žalující region byl tedy aktivně legitimován k podání žaloby u unijních soudů ( 41 ). Ze stejného důvodu Tribunál ve věci Nederlandse Antillen rozhodl, že žalobce je bezprostředně dotčen dvěma nařízeními Komise týkajícími se dovozu rýže pocházející ze zámořských zemí a území, především z toho důvodu, že tato nařízení obsahují úplnou a závaznou právní úpravu, která neponechává orgánům členských států žádný prostor pro uvážení ( 42 ).

60.

Právě nastíněná linie judikatury unijních soudů nasvědčuje tomu, že regionální nebo jiný územní samosprávný celek je unijním aktem dotčen, pokud je nadán pravomocemi, které jsou vykonávány autonomně v mezích vnitrostátního ústavního systému dotčeného členského státu, a daný unijní akt tomuto celku brání ve výkonu těchto pravomocí tak, jak tento uznává za vhodné ( 43 ). Unijní soudy toto kritérium (často nazývané „kritérium Vlaams Gewest“) patrně používají k určení bezprostředního i osobního dotčení regionů a jiných územních celků.

61.

Ačkoli by obě tyto podmínky měly být teoreticky vnímány jako samostatné, kritérium Vlaams Gewest zjevně nerozlišuje mezi opatřeními, která se regionálního celku dotýkají bezprostředně (automatickou změnou jeho právního postavení) a která se jej dotýkají osobně (z důvodu zvláštních okolností, které tento subjekt odlišují od všech ostatních právnických i fyzických osob). Obě tyto podmínky patrně spadají do jedné kategorie: regionálnímu celku je bráněno ve výkonu jeho zvláštních pravomocí, které jsou mu svěřeny vnitrostátním právem. V praxi tak s regionálními a jinými územními samosprávnými celky splňujícími kritérium Vlaams Gewest není ve skutečnosti zacházeno stejně jako s ostatními neprivilegovanými soukromými žalobci, byť se to možná otevřeně nepřipouští ( 44 ).

62.

V návaznosti na shora uvedené je nutno říci, že pouhá skutečnost, že má určitý region nějakou pravomoc – coby orgán příslušný pro hospodářské, sociální a environmentální záležitosti na svém území – ve vztahu k záležitosti upravené unijním aktem s obecnou působností, nemůže sama o sobě postačovat k tomu, aby byl uvedený region považován za „dotčený“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU ( 45 ). Jinými slovy, regiony nemohou podávat žaloby proti unijním aktům, které se jejich zájmů dotýkají obecně ( 46 ). Je potřeba více než to: přímé omezení při výkonu zvláštní pravomoci svěřené tomuto regionu na ústavní úrovni daného členského státu ( 47 ).

63.

Právě ve světle těchto zásad nyní přistoupím k posouzení argumentace předestřené účastníky tohoto řízení.

64.

Několik argumentů předložených žalobcem je podle mého názoru opodstatněných. Existuje totiž automatický a přímý vztah příčinné povahy mezi napadeným nařízením a změnami právního postavení navrhovatele.

65.

Zaprvé jsem toho názoru, že obecná kritika vznesená navrhovatelem proti napadenému usnesení, která se týká skutečnosti, že některé jeho argumenty ohledně přípustnosti žaloby byly nesprávně pochopeny, je opodstatněná.

66.

Navrhovatel totiž v řízení u Tribunálu předestřel dvě sady argumentů na podporu teze, že je napadeným nařízením bezprostředně dotčen. Na jedné straně navrhovatel zdůraznil účinky napadeného nařízení na jeho pravomoc upravovat používání pesticidů na území navrhovatele. Na druhé straně navrhovatel poukázal na účinky, které má napadené nařízení na pravomoci, jež vykonává v rámci řízení o povolení uvádění pesticidů na trh.

67.

Ve světle první skupiny argumentů a v souladu s ustálenou judikaturou ( 48 ) měl Tribunál posoudit, zda napadené nařízení z důvodu svých právních účinků navrhovateli brání, aby určité zvláštní pravomoci, které mu byly svěřeny na ústavní úrovni, vykonával dle svého vlastního uvážení.

68.

Tribunál tak ovšem neučinil. První skupinu argumentů (tedy argumenty týkající se pravomoci navrhovatele upravovat používání pesticidů na jeho území z titulu ochrany životního prostředí) bagatelizoval, ne-li zcela opominul, a poté svou analýzu urychleně přesměroval na posuzování toho, zda lze účast navrhovatele na povolovacím řízení považovat za dostatečnou ke zjištění existence bezprostředního dotčení. Tribunál tedy v tomto kontextu nepoužil správná právní kritéria. Navíc, pokud by tato kritéria použil, pak by dle mého názoru dospěl k závěru, že byla splněna, a to z následujících důvodů.

69.

Podle čl. 6 odst. 1 bodu II první odrážky zvláštního zákona ve spojení s článkem 39 belgické ústavy má žalobce v oblasti ochrany životního prostředí obecnou a autonomní pravomoc. Tato pravomoc zahrnuje i oprávnění upravovat používání přípravků na ochranu rostlin na jeho území. Existence této pravomoci vyplývající z federální ústavy byla nedávno potvrzena jako pravomoc náležející regionům Belgického království ve dvou rozsudcích Cour constitutionelle (Ústavní soud, Belgie) ( 49 ).

70.

Omezuje napadené nařízení způsobilost navrhovatele tyto pravomoci vykonávat?

71.

Samozřejmě že ano. Při výkonu těchto pravomocí chtěl navrhovatel na svém území zakázat používání všech přípravků na ochranu rostlin obsahujících konkrétní účinnou látku: glyfosát. Navrhovatel v tomto ohledu považuje glyfosát za škodlivou látku, která nesplňuje podmínky stanovené nařízením č. 1107/2009.

72.

Napadené nařízení však zjevně omezuje pravomoc navrhovatele takové rozhodnutí přijmout. Toto nařízení je totiž především a zejména aktem osvědčujícím, že látka glyfosát splňuje požadavky čl. 4 odst. 2 a odst. 3 nařízení č. 1107/2009: ve světle současných poznatků vědy a techniky se má za to, že tato látka nemá žádné škodlivé účinky na lidské zdraví a nepřijatelné účinky na životní prostředí ( 50 ). Není přitom pochyb o tom, že tento aspekt je napadeným nařízením s konečnou platností a vyčerpávajícím způsobem rozhodnut.

73.

Mohl by být střet mezi způsobilostí navrhovatele upravovat používání pesticidů na jeho území a právními účinky vyplývajícími z nařízení, jako je nařízení napadené v projednávané věci, ještě více přímý a zjevný, když stanovisko přijaté na unijní úrovni říká, že „glyfosát je bezpečný“, zatímco na místní úrovni převládá názor, že „glyfosát bezpečný není“? Pokud by napadené nařízení neexistovalo, mohl by navrhovatel legálně využít svých zvláštních pravomocí k zákazu veškerých výrobků obsahující glyfosát na svém území.

74.

Odůvodnění Tribunálu se zaměřilo na úlohu žalobce v řízeních o povolení rostlinných přípravků, čímž environmentální aspekt dané problematiky odsunul stranou. Podle určitého, značně pochybného, výkladu by skutečně bylo možno tvrdit, že nařízení č. 1107/2009 je opatřením pro vnitřní trh, které se týká pouze povolování zboží a výrobků, nikoli životního prostředí. Skutečnost, že navrhovatel má zvláštní a autonomní pravomoc v oblasti ochrany životního prostředí, by tedy neměla žádný vliv na jeho aktivní legitimaci u unijních soudů.

75.

Musím připustit, že stupeň účelového formalismu obsaženého v této tezi považuji za skutečně pozoruhodný.

76.

Zaprvé, pokud jde o danou oblast práva, je potřeba říci, že nařízení č. 1107/2009 zjevně není pouhým opatřením týkajícím se povolování přípravků, které by se týkalo výlučně úpravy vnitřního trhu. Veřejné zdraví a ochrana životního prostředí z něj přímo čiší: a to nejen na úrovni cílů a úvah ( 51 ), ale rovněž na úrovni právních základů ( 52 ). Dopady systému povolování účinných látek na ochranu veřejného zdraví a životního prostředí jsou naprosto zjevné.

77.

Zadruhé, pokud jde o onen zvláštní mechanismus, povolování účinných látek, je podle logiky nařízení č. 1107/2009 předběžnou fází řízení o povolení přípravků. Zjevně má však i významné právní účinky samo o sobě, nezávisle na jakémkoli vnitrostátním rozhodnutí o povolení konkrétních přípravků. Skutečnost, že rozhodnutí o obnovení zvláštních povolení pro přípravky obsahující glyfosát nejsou automatická a budou přijímána federálními orgány, nemění nic na tom, že určení týkající se bezpečnosti této látky nevyžaduje žádné prováděcí opatření k tomu, aby mělo právní účinky ( 53 ).

78.

Rozdíl mezi těmito dvěma aspekty se též výslovně odráží ve znění nařízení č. 1107/2009. Článek 1 odst. 1 a 2 tohoto nařízení jasně stanoví, že toto nařízení zakotvuje jak„pravidla pro povolování přípravků na ochranu rostlin v obchodní podobě a pro jejich uvádění na trh, používání a kontrolu ve Společenství“, tak„pravidla pro schvalování účinných látek […] které jsou obsaženy v přípravcích na ochranu rostlin nebo z nichž jsou tyto přípravky složeny“. Podobně pokud jde o úroveň právní úpravy, bod 10 odůvodnění nařízení č. 1107/2009 uvádí, že „by se rozhodnutí o přijatelnosti či nepřijatelnosti těchto látek měla přijímat na úrovni Společenství na základě harmonizovaných kritérií“, zatímco bod 23 odůvodnění uvádí, že „[p]ovolení přípravků na ochranu rostlin by […] měly udělovat členské státy“ ( 54 ). I zde platí, že se odlišné postupy odráží nejen v odlišných kritériích, ale rovněž jsou tyto postupy prováděny na různých úrovních řízení.

79.

Zatřetí „sága“ vyhlášky z roku 2016 zahrnující dva spory týkající se legality této vyhlášky, které zahájily společnosti zabývající se uváděním příbuzných výrobků na trh u belgické Státní rady ( 55 ); opakovaná řízení vedená u belgického Ústavního soudu proti podobným vyhláškám přijatým Valonským regionem a Vlámským regionem ( 56 ) a formální námitky Komise proti návrhu obdobné vyhlášky, která měla vyhlášku z roku 2016 zrušit ( 57 ), to vše ilustruje bezprostřední, významný a nezávislý dopad, který má napadené nařízení na normotvorné pravomoci navrhovatele ( 58 ). Poměrně dobře ilustrují tyto okolnosti i to, že není možné oddělovat rozměr „vnitřního trhu“ obsažený v systému zavedeném nařízením č. 1107/2009 od jeho rozměrů a dopadů v oblasti zemědělství, ochrany životního prostředí, jakož i zdraví lidí a zvířat.

80.

Z těchto důvodů mám za to, že celková struktura argumentace Tribunálu, který tyto další dimenze napadeného nařízení a nařízení č. 1107/2009 jednoduše zametl pod koberec a vybral si pouze postup povolování přípravků na ochranu rostlin, aby navrhovateli upřel aktivní legitimaci, je nanejvýš pochybná a poněkud účelová. Loajální spolupráce, která se od členských států a všech jejich složek, včetně samosprávných celků, vyžaduje pro účely zajištění řádného uplatňování a dodržování unijního práva, musí mít svůj rub i líc. Nemůže existovat pouze při ukládání omezení a povinností, a pak podivně vyprchat, když dojde na aktivní legitimaci a přístup k unijním soudům.

81.

Souhrnně lze říci, že navrhovatel správně uvádí, že Tribunál se nezabýval jeho argumentací týkající se skutečnosti, že napadené nařízení mu samo o sobě zabránilo v tom, aby své autonomní pravomoci vykonával dle vlastního uvážení. Navrhovatel má rovněž pravdu, pokud jde o meritum této argumentace.

82.

Tato nesprávná právní posouzení jsou sama o sobě postačující ke zrušení napadeného usnesení. Nicméně pro úplnost a abych byl v řízení o tomto kasačním opravném prostředku Soudnímu dvoru plně nápomocen, se budu zabývat i dalšími argumenty navrhovatele předestřenými v rámci druhé části uplatněného důvodu kasačního opravného prostředku.

83.

V bodech 50 až 55 napadeného usnesení Tribunál vyloučil jakýkoli automatický účinek napadeného nařízení na stávající povolení. Tribunál v podstatě uvedl, že stávající povolení nejsou obnovována automaticky, na základě napadeného nařízení. Platí totiž, že obnovení může být přiznáno pouze vnitrostátními orgány, a to na základě zvláštní žádosti podané držitelem takového povolení. V Belgii jsou těmito orgány federální orgány.

84.

Navrhovatel však nikdy netvrdil, že by stávající povolení byla v důsledku napadeného nařízení obnovována nebo potvrzována automaticky ( 59 ). Navrhovatel pouze uvedl, že platnost stávajících povolení bude automaticky zachována po dobu, po kterou je členský stát povinen dokončit vnitrostátní řízení o obnovení těchto povolení.

85.

V tomto ohledu má navrhovatel pravdu. Podle čl. 43 odst. 6 nařízení č. 1107/2009 členské státy „prodlouží […] platnost povolení o dobu nezbytnou k dokončení posouzení a k přijetí rozhodnutí o obnovení povolení“ ( 60 ). Pokud by napadené nařízení neexistovalo, stávající povolení by okamžitě pozbyla platnosti. Jak totiž uvádí čl. 20 odst. 2 druhý pododstavec nařízení č. 1107/2009, „[v] případě odejmutí schválení nebo jeho neobnovení z důvodů bezprostředních obav o zdraví lidí nebo zvířat anebo o životní prostředí musí být dotyčné přípravky na ochranu rostlin okamžitě staženy z trhu“ ( 61 ).

86.

Účinek pro tempore zachování platnosti stávajících povolení tedy vyplývá přímo z napadeného nařízení. Jakýkoli akt, který jsou členské státy povinny za tímto účelem přijmout, je čistě automatický, neboť v tomto ohledu nedisponují žádným prostorem pro vlastní uvážení. Odůvodnění Tribunálu tedy nejen překrucuje argumentaci uplatněnou navrhovatelem, ale dopouští se rovněž argumentačního klamu non sequitur: skutečnost, že povolení nejsou automaticky obnovována, v žádném případě neznamená, že jejich platnost není automaticky zachována pro tempore.

87.

Tribunál se tedy dopustil nesprávného právního posouzení, když nesprávně vyložil čl. 20 odst. 2 a čl. 43 odst. 6 nařízení č. 1107/2009.

88.

V bodech 56 až 59 napadeného usnesení dospěl Tribunál k závěru, že povinná účast navrhovatele na vnitrostátních řízeních o obnovení povolení je irelevantní. Tribunál uvedl, že Výbor pro schvalování, jehož je navrhovatel členem, vydává pouze nezávazné stanovisko, neboť konečné rozhodnutí spadá do pravomoci federace. Zadruhé Tribunál uvedl, že argumentace navrhovatele v praxi zpochybňuje platnost nařízení č. 1107/2009 spíše než platnost napadeného nařízení.

89.

Ačkoli se nedomnívám, že by účast ve Výboru pro schvalování byla sama o sobě rozhodujícím argumentem, musím souhlasit s některými výtkami navrhovatele na adresu napadeného usnesení.

90.

Především nerozumím tomu, proč by měla být v tomto kontextu rozhodující skutečnost, že je stanovisko Výboru pro schvalování nezávazné povahy. Účastníci řízení mají za nesporné, že přijetí tohoto stanoviska představuje dle belgických ústavněprávních pravidel podstatnou formální náležitost. Bez stanoviska tohoto výboru by totiž federální úroveň jednoduše nemohla postupovat dále, ať tak či onak. Nezávazná povaha tohoto stanoviska tedy neznamená, že toto stanovisko není nikterak relevantní ( 62 ).

91.

Odůvodnění Tribunálu k tomuto bodu je ještě více matoucí v tom smyslu, že je jen obtížně slučitelné s judikaturou Soudního dvora týkající se podobných řízení na unijní úrovni. Podle této judikatury platí, že pokud je vstup určitého orgánu nebo subjektu dle právní úpravy povinný, je jeho účast pro řádné pokračování v daném řízení zásadní. Skutečnost, že má tento orgán nebo subjekt ze své povahy nebo z důvodu zvláštních vlastností dotčeného řízení čistě konzultativní nebo poradní úlohu, je bezvýznamná. Přístup Soudního dvora je v tomto ohledu konzistentní bez ohledu na druh orgánu nebo subjektu, který měl povinnost se daného řízení účastnit ( 63 ).

92.

Přijetí napadeného nařízení vedlo na vnitrostátní úrovni k zahájení řízení o obnovení povolení v členských státech. V Belgii toto řízení vyžaduje účast navrhovatele. Napadené nařízení proto vede ke vzniku povinnosti na straně navrhovatele, jež má procesní povahu a ústavněprávní důležitost.

93.

Navíc znamená tato povinnost pro navrhovatele více než pouhou povinnost zasedat ve Výboru pro schvalování. Je zajisté pravda, jak tvrdí Komise, že napadené nařízení nezbavuje navrhovatele práva se zasedání tohoto výboru účastnit. Tato námitka je však nepřípadná. V této souvislosti je klíčové to, že napadené nařízení výkon výsadních práv navrhovatele v rámci Výboru pro schvalování značně omezuje.

94.

Navrhovatel – region Belgického království – je v souladu s čl. 4 odst. 3 SEU povinen učinit veškerá vhodná opatření k plnění závazků, které vyplývají z napadeného nařízení, a zdržet se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cíle tímto nařízením sledovaného.

95.

Výbor pro schvalování a jeho členové tudíž nemají žádný skutečný manévrovací prostor, pokud jde o rozhodnutí, která mají být vydávána po přijetí napadeného nařízení. Pokud napadené nařízení prohlásilo glyfosát za „bezpečnou“ látku, je výsledek těchto vnitrostátních řízení z velké části jednoznačný ( 64 ) a účast navrhovatele nemůže mít na tento výsledek žádný skutečný vliv. Případný odpor nebo námitky v této souvislosti by totiž mohly představovat porušení čl. 4 odst. 3 SFEU, což by mohlo vést mimo jiné i k řízení o nesplnění povinnosti vedenému proti Belgii podle článků 258 a 259 SFEU ( 65 ) nebo k podání žalob na určení odpovědnosti státu ze strany držitelů povolení dle judikatury navazující na rozhodnutí ve věci Francovich ( 66 ).

96.

Komise nicméně rovněž tvrdí, že účast navrhovatele v tomto výboru není pro účely řízení v projednávané věci relevantní, neboť plyne výlučně z vnitrostátního práva.

97.

Tato námitka nemůže obstát. Unijní právo neupravuje a nemůže upravovat takové vnitrostátní rozdělení pravomocí v rámci členských států, jako je rozdělení mezi ústředními, regionálními nebo místními orgány ( 67 ). Pokud ustanovení unijního práva přiznávají členským státům pravomoci nebo jim ukládají povinnosti za účelem provedení unijního práva, je otázka, jakým způsobem mohou být výkon těchto pravomocí a plnění těchto povinností svěřeny státy určeným vnitrostátním orgánům, záležitostí pouze ústavního systému každého státu ( 68 ). Podle čl. 4 odst. 2 SEU je Unie povinna ctít národní identitu členských států, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, včetně místní a regionální samosprávy ( 69 ). V rámci řízení v projednávané věci tedy Komise patrně trpí „regionální slepotou“ ( 70 ): její námitka nerespektuje belgický ústavní systém, a je tudíž v rozporu s čl. 4 odst. 2 SEU.

98.

Na závěr musím ještě dodat, že bod 58 napadeného usnesení je, jak zdůrazňuje navrhovatel, chybný. Navrhovatel v projednávané věci nikterak nezpochybňuje rámec stanovený nařízením č. 1107/2009. Netvrdí například, že je řízení zakotvené v tomto nařízení v projednávané věci protiprávní nebo nepoužitelné. Navrhovatel vlastně zpochybňuje výsledek, k němuž toto řízení v jednom konkrétním případě vedlo, a to na základě určitých údajných pochybení vycházející z nesprávného použití ustanovení nařízení č. 1107/2009.

99.

Za přesvědčivé považuji rovněž argumenty navrhovatele týkající se bodů 60 až 64 napadeného usnesení. V podstatě lze říci, že Tribunál v těchto pasážích nezohlednil automatičnost, která je vlastní postupu vzájemného uznávání upravenému v článcích 40 až 42 nařízení č. 1107/2009. Výklad těchto ustanovení podaný Tribunálem je podle mého názoru nesprávný.

100.

Podle čl. 40 odst. 1 nařízení č. 1107/2009 může členský stát odmítnout uznat povolení vydané jiným členským státem, avšak pokud tento jiný členský stát patří do téže zóny ( 71 ), pak dotčený členský stát povolení vydá (ve smyslu povinnosti) za stejných podmínek jako referenční členský stát.

101.

Je pravda, že podle čl. 36 odst. 3 tohoto nařízení existuje možnost členského státu odmítnout uznání povolení vydaného členským státem, který patří do téže zóny. To je však možné pouze tehdy, pokud i) jsou jiná opatření neúčinná a ii) „má-li v důsledku svých specifických zemědělských podmínek či podmínek v oblasti životního prostředí oprávněné důvody se domnívat, že dotyčný přípravek stále představuje nepřijatelné riziko pro zdraví lidí nebo zvířat anebo pro životní prostředí“ ( 72 ).

102.

Nařízení č. 1107/2009 tedy neumožňuje žádnému belgickému ústřednímu ani regionálnímu orgánu bránit uplatnění systému vzájemného uznávání v takových případech, jako je případ, který nastal v projednávané věci, kdy mají tyto orgány za to, že dotčený přípravek je ze své podstaty škodlivý pro zdraví lidí nebo zvířat nebo pro životní prostředí (a nikoli z důvodu specifických podmínek v oblasti životního prostředí či zemědělských podmínek panujících na jejich území). Podle přílohy I nařízení č. 1107/2009 patří Belgie do „Zóny B – střed“, která se nejeví jako nějak obzvlášť malá, když zahrnuje i Českou republiku, Německo, Irsko, Lucembursko, Maďarsko, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Rumunsko, Slovinsko a Slovensko (a do 31. ledna 2020 patřilo do této zóny i Spojené království).

103.

Pokud by tedy belgické orgány bránily vzájemnému uznání v případě, že bylo členským státem náležejícím do téže zóny vydáno povolení, dopouštěly by se de facto obcházení ustanovení nařízení č. 1107/2009. Musely by si vymyslet účelovou argumentaci a tvrdit, že glyfosát není bezpečný z důvodu nějakých konkrétních podmínek v oblasti životního prostředí či zemědělských podmínek panujících v Belgii, s vědomím, že tato argumentace je nepravdivá a účelová. Stručně řečeno, tyto orgány by musely porušit unijní právo, aby dotčené osoby zahájily řízení u vnitrostátních soudů ( 73 ), přičemž tyto soudy by následně podaly žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU týkající se platnosti nařízení č. 1107/2009. Toto je právě ta situace, které se autoři Smluv chtěli vyhnout, když se rozhodli změnit (nynější) článek 263 SFEU výslovně ve vztahu k neprivilegovaným žalobcům ( 74 ). Lze patrně bezpečně předpokládat, že pokud nebylo porušení práva považováno za postup vhodný pro fyzické nebo právnické osoby, je takový postup o to méně vhodný pro orgány veřejné moci členských států.

104.

Nelze přehlížet význam právních důsledků vyplývajících z mechanismů vzájemného uznávání zakotvených v unijní právní úpravě pro jednání orgánů členských států, jak to učinil Tribunál v napadeném usnesení. V konfrontaci s podobnými mechanismy vzájemného uznávání unijní soudy tyto důsledky skutečně řádně zohledňují, když posuzují otázku, zda je žalobce bezprostředně dotčen unijním aktem, který tyto mechanismy uvádí do pohybu ( 75 ).

105.

Ve světle shora uvedeného jsem dospěl k závěru, že Tribunál při posuzování podmínky bezprostředního dotčení nesprávně vyložil a použil čl. 263 čtvrtý odstavec SFEU.

106.

Shrnuto a podtrženo, napadené nařízení vyvolalo právní účinky, které změnily právní postavení navrhovatele přinejmenším ve čtyřech ohledech. Zaprvé navrhovatel nemohl vykonávat dle svého vlastního uvážení své autonomní pravomoci za účelem úpravy používání přípravků na ochranu rostlin na svém území. Zadruhé napadené nařízení uložilo belgickým orgánům – včetně navrhovatele – povinnost zachovat platnost stávajících povolení po celou dobu nezbytnou k řádnému dokončení řízení o obnovení těchto povolení. Zatřetí napadené nařízení vedlo k zahájení řízení, kterého se navrhovatel musel účastnit a nemohl v něm de iure ani de facto využít výsady, jež jsou mu přiznány na základě belgické ústavy. Začtvrté napadené nařízení navrhovateli rovněž uložilo, aby na základě systému vzájemného uznávání uznal jakékoli povolení vydané členským státem, který patří do téže zóny. Navzdory pochybnostem navrhovatele o obecné škodlivosti glyfosátu není navrhovatel oprávněn uznání odmítnout, ledaže by jednal v rozporu s povinnostmi, které pro něj vyplývají z unijního práva.

107.

Je zejména důležité, že všechny tyto účinky jsou přičitatelné napadenému nařízení. Neexistuje žádné „zprostředkující“ prováděcí opatření, které by příčinnou souvislost mezi napadeným nařízením a změnou právního postavení navrhovatele přerušilo.

108.

Jelikož jsem dospěl k závěru, že se Tribunál dopustil nesprávného výkladu čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU a ustanovení nařízení č. 1107/2009, nebylo by již potřeba se věnovat otázkám vzneseným v první části důvodu kasačního opravného prostředku uplatněného navrhovatelem. Nicméně pro případ, že by se Soudní dvůr s mým názorem na tento bod neztotožnil, nabídnu několik stručných úvah k argumentaci navrhovatele vycházejících z Aarhuské úmluvy.

109.

V první části uplatněného důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatel Tribunálu vytýká, že v bodech 34 až 37 napadeného usnesení při posuzování přípustnosti žaloby nezohlednil článek 9 Aarhuské úmluvy. Navrhovatel má za to, že jeho žaloba spadá do oblasti působnosti této úmluvy, a podmínky přípustnosti stanovené v čl. 263 čtvrtém odstavci SFEU tedy musí být vykládány ve světle článku 9 Aarhuské úmluvy, který se týká přístupu ke spravedlnosti. V této souvislosti se navrhovatel dovolává dvou zpráv vydaných v letech 2011 a 2017 Výborem pro kontrolu plnění závazků (výbor Spojených národů pověřený kontrolou dodržování této úmluvy), podle nichž judikatura Soudního dvora týkající se aktivní legitimace není v souladu s čl. 9 odst. 3 a 4 této Úmluvy ( 76 ).

110.

Podle náhledu navrhovatele se Tribunál dopustil pochybení, když měl za to, že se pojmy „veřejnost“ a „orgány veřejné správy“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 a 4 této úmluvy vzájemně vylučují a že navrhovatel spadá do kategorie „orgány veřejné správy“. Navrhovatel je toho názoru, že takové rigidní rozlišování je v rozporu se zněním a duchem této úmluvy. Tento výklad je podle navrhovatele rovněž nepřímo potvrzen ustanoveními čl. 2 odst. 2 písm. b) a c), která rozšiřují pojem „orgán veřejné správy“ na některé soukromé subjekty: navrhovatel tedy tvrdí, že musí platit i opak.

111.

Navrhovatel konečně tvrdí, že na rozdíl od toho, co je uvedeno v napadeném usnesení, dostatečně vysvětlil, jak by mohl mít výklad čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU ve světle Aarhuské úmluvy v projednávané věci dopad na otázku, zda je navrhovatel napadeným nařízením bezprostředně dotčen.

112.

Komise má za to, že podmínky přípustnosti žaloby na neplatnost nemohou záviset na jejich výkladu ve světle ustanovení Aarhuské úmluvy. Komise v každém případě sdílí stanovisko Tribunálu, že navrhovatel v řízení v prvním stupni nepodal přiměřené a konkrétní vysvětlení, jak by mohla mít ustanovení Aarhuské úmluvy vliv na posouzení přípustnosti v projednávané věci.

113.

Komise dále tvrdí, že dovolávání se obou zpráv Výboru pro kontrolu plnění závazků je nepřípadné. Zaprvé tyto zprávy nikdy nebyly formálně přijaty smluvními stranami této úmluvy. Zadruhé jejich působnost ratione materiae je vymezena úžeji, než jak uvádí navrhovatel. Zatřetí tyto zprávy neobsahují žádný konkrétní požadavek na to, aby byly výsady, jež mají být přiznány nevládním organizacím (NGO) a jiným sdružením, rozšířeny i na orgány územní samosprávy.

114.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora nemá čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy přímý účinek ( 77 ). V projednávané věci však nejsou unijní soudy žádány o to, aby ověřily platnost unijního aktu oproti Aarhuské úmluvě, ale pouze aby vyložily pravidla Smlouvy o FEU týkající se aktivní legitimace ve světle této úmluvy. (Povinnost) konformního výkladu tak není podmíněna tím, aby mělo dotčené ustanovení přímý účinek.

115.

Soudní dvůr rozhodl, že je na vnitrostátním soudu, aby „vyložil procesní právo upravující podmínky, které je nutno splnit pro účely podání správního opravného prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jakož i cíl účinné soudní ochrany práv poskytnutých právem Unie, aby [organizace na ochranu životního prostředí] mohla soudně napadnout rozhodnutí vydané v rámci správního řízení, které by mohlo být v rozporu s právem Unie v oblasti životního prostředí“ ( 78 ). V některých případech zašel Soudní dvůr dokonce tak daleko, že některé požadavky omezující přístup k soudu podle vnitrostátního práva prohlásil za požadavky porušující ustanovení unijního práva, tak jak jsou vykládána ve světle Aarhuské úmluvy ( 79 ).

116.

Ačkoli Soudní dvůr dosud neměl příležitost formulovat obdobné závěry ve vztahu k unijním soudním řízením, nevidím žádný důvod, proč by tyto zásady neměly stejným způsobem platit i pro ně. Komise správně uvádí, že mezinárodní smlouvy nemohou zrušit primární unijní právo ani před ním mít přednost. Primární právo však může a mělo by být v případě potřeby a v co největším možném rozsahu vykládáno v souladu s mezinárodním právem ( 80 ).

117.

Nemohu tedy než souhlasit s názorem vyjádřeným generálním advokátem N. Jääskinenem, který ve vztahu k této záležitosti zdůraznil nezbytnost konformního přístupu ( 81 ). Požadavky kladené na vnitrostátní soudy musí platit i pro soudy unijní. Článek 263 SFEU je projevem zásady účinného soudního přezkumu zakotvené v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Článek 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy je v rámci své specifické oblasti úpravy rovněž vyjádřením téže zásady. Soudní dvůr tato ustanovení ve své judikatuře výslovně propojil ( 82 ).

118.

Nerozumím však tomu, jak by mohla mít tato okolnost jakýkoli podstatnější vliv na projednávanou věc, a to z poměrně jednoduchého důvodu.

119.

Aarhuská úmluva jasně rozlišuje mezi nositeli práv („veřejností“ nebo „dotčenou veřejností“, jak jsou definovány v čl. 2 odst. 4 a 5 Aarhuské úmluvy) a „orgány veřejné správy“ (definovanými v jejím čl. 2 odst. 2), jimž jsou uloženy určité odpovídající povinnosti.

120.

Je skutečně možné, aby některé osoby z řad „veřejnosti“ příležitostně přešly na druhou stranu a byly ve specifických situacích považovány za „orgány veřejné správy“ pro účely čl. 2 odst. 2 písm. b) nebo c) úmluvy. Lze si například představit situaci (fyzické) osoby, které správní orgán ochrany životního prostředí svěřil určité úkoly. Tato osoba by mohla být současně: i) „orgánem veřejné správy“, kdyby v rámci své profesní činnosti prováděla úkoly svěřené jí veřejnou mocí, a ii) „dotčenou veřejností“, kdyby jednala jako jednotlivec v záležitostech týkajících se životního prostředí nesouvisejících s jejími úředními funkcemi.

121.

Na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatel, to však neznamená, že je stejně tak možný i opačný scénář. V Aarhuské úmluvě nevidím žádný podklad pro názor, že by se v určitých specifických situacích mohl orgán veřejné správy – natož správní úřad na regionální úrovni, který jasně spadá pod čl. 2 odst. 2 písm. a) Aarhuské úmluvy – stát též „dotčenou veřejností“.

122.

To platí zejména ve vztahu k záležitosti, v níž tento orgán jedná jako veřejnoprávní subjekt, jak je tomu zjevně v projednávané věci, jenž vydává zákazy a ukládá povinnosti jiným osobám ohledně téhož předmětu. Ponechám stranou onu nepochybně zajímavou diskusi o tom, zda by se veřejnoprávní právnická osoba mohla vůbec někdy pojmově stát „(dotčenou) veřejností“ ve vztahu k záležitostem, v nichž nemůže jednat s využitím výsad veřejné moci ( 83 ). Podle mého názoru je každopádně axiomaticky vyloučeno, aby mohl být orgán veřejné správy zároveň „dotčenou veřejností“, pokud jde o předmět spadající do jeho pravomoci, když jedná jako nositel veřejné moci.

123.

To je právě případ Regionu Brusel – hlavní město, pokud jde o ochranu životního prostředí, úpravu používání pesticidů a zákaz glyfosátů na jeho území. V těchto záležitostech, jak bylo připuštěno v předchozím oddíle, je tento region příslušným orgánem veřejné správy. Nemůže být tedy současně (dotčenou) veřejností.

124.

Přestože tedy není pochyb o tom, že autoři Aarhuské úmluvy měli na mysli co nejširší účast na rozhodování, které se týká životního prostředí, a přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, nedomnívám se, že měl tento cíl zahrnovat i orgány veřejné správy žalující se navzájem, nebo dokonce samy sebe.

125.

Závěrem mám tedy za to, že na rozdíl od druhé části důvodu kasačního opravného prostředku uplatněného navrhovatelem by měla být jeho první část zamítnuta.

126.

Jsem toho názoru, že první část důvodu kasačního opravného prostředku uplatněného navrhovatelem zjevně nemůže obstát. Uvedená argumentace nicméně poukazuje na širší problém. Na první pohled jsou totiž pokusy orgánu veřejné správy, jehož úkolem je provádění a uplatňování unijního práva na jeho úrovni řízení (jedná se tedy o veřejnou moc), dovolávat se náhle nástroje určeného jednotlivcům a nevládním organizacím (zejména těm, které se chtějí svým způsobem proti této moci bránit) poněkud bizarní.

127.

Po určitém zamyšlení ale přestane být tato myšlenka zvláštní. Spíše se stane poněkud znepokojivou. Co zbývá takovému regionu, který se tváří v tvář mechanickému a formalistickému uplatňování pravidel o aktivní legitimaci, jež byly vytvořeny dávno a pro (především soukromé) fyzické a právnické osoby, ocitá v zásadě mimo obě z uvedených kategorií: není členským státem stricto sensu, když tímto výrazem se pro účely přístupu k unijním soudům mínila vždy pouze ústřední vláda, a není ani (dotčenou) veřejností.

128.

Rád bych této příležitosti využil ke krátké úvaze o širších problémech, které projednávaný kasační opravný prostředek vyvolal. „Technické“ argumenty, o nichž bylo pojednáno v předchozích bodech, by neměly odvádět pozornost od širších problémů, jež si zasluhují podrobnější rozbor: jaká by tedy správně měla být pravidla přístupu regionů a jiných samosprávných celků členských států k unijním soudům (1) a jak by tento patrně širší přístup zapadal do současné struktury unijních soudů (2)?

129.

Článek 4 odst. 2 SEU slavnostně prohlašuje, že „Unie ctí rovnost členských států před Smlouvami a jejich národní identitu, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, včetně místní a regionální samosprávy“.

130.

Není tedy žádným překvapením, že podle řady jiných zvláštních ustanovení primárního práva musí být zvláštní charakteristické rysy jednotlivých evropských regionů kromě toho, že jsou samotným jádrem politiky Evropské unie spočívající v hospodářské, sociální a územní soudržnosti ( 84 ), unijními orgány zohledňovány při posuzování široké škály politik Evropské unie, včetně životního prostředí ( 85 ). Evropské regiony hrají v rámci evropského projektu významnou úlohu. Jejich účast na legislativním procesu Unie prostřednictvím Výboru regionů je pouze jedním z řady ilustrativních příkladů. Kromě toho mohou nést regiony nebo jiné územní samosprávné celky členských států odpovědnost za provádění unijního práva v oblastech, které spadají do jejich pravomoci.

131.

Netvrdím, že by měly být regiony nebo jiné vnitrostátní celky na nižší úrovni, než jsou státy, na tomto základě automaticky stavěny naroveň členskému státu. Smlouvy je za členské státy nepovažují. Stále však není vyřešen problém celků členského státu, které dle vnitrostátní ústavy v zásadě a ve vztahu k výkonu určitých pravomocí de facto členský stát představují. Jak je to se zvláštními, konkrétními pravomocemi svěřenými těmto celkům, které tyto celky vykonávají autonomně a jejichž prostřednictvím právě tyto celky vykonávají unijní veřejnou moc? Může i taková vnitrostátní ústavní volba najít své místo v rámci Smluv, pokud jde o přístup k unijním soudům?

132.

Samozřejmě že ano. Takováto volba ostatně již do určité míry přijata byla. Odpověď je podle mého názoru pozoruhodně jednoduchá: kritérium Vlaams Gewest ( 86 ) uplatňované v otevřeném duchu loajální spolupráce. Kdykoli jsou na první pohled územnímu samosprávnému celku členského státu vnitrostátní ústavou svěřeny zvláštní autonomní pravomoci v určité záležitosti, které nemůže vykonávat, jak uzná za vhodné, jakožto přímý důsledek unijního aktu, měl by mít tento celek aktivní legitimaci k napadení dotčeného aktu žalobou.

133.

Je zapotřebí jasně zdůraznit dva aspekty: na první pohled a v otevřeném duchu loajální spolupráce.

134.

Na první pohled jednoduše znamená určení, že ve vztahu k dané záležitosti existuje určitá pravomoc, jejímuž výkonu je přímo bráněno: může samosprávný celek v dané záležitosti platně přijímat právní úpravu? Není nezbytné, ani by nebylo vhodné, aby se unijní soudy pouštěly do podrobných diskusí o rozdělení pravomocí v rámci členského státu a detailně tak pitvaly záležitosti, o nichž ve skutečnosti přísluší rozhodovat vnitrostátnímu (ústavnímu) soudu. Ze srovnávacího a strukturálního hlediska je navíc vždy něco divného na takovém systému soudního přezkumu, v němž je podstatně více energie věnováno otázkám přípustnosti než otázkám meritorním.

135.

V otevřeném duchu znamená, že tyto druhy výzev jsou pojímány takové, jaké ve skutečnosti jsou: typ Organstreitigkeiten sui generis uvnitř Unie, v němž se určitá jednotka veřejné moci členského státu pověřená prováděním unijního práva – tj. skutečný normotvůrce, nikoli (pouze další) adresát právních předpisů Unie – snaží vyjádřit nespokojenost. Mechanické a formální (formalistické) uplatňování restriktivní judikatury týkající se aktivní legitimace neprivilegovaných žalobců na takové subjekty je tedy konceptuálně nesprávné.

136.

Stručně řečeno, malou extrapolací klíčových pojmů poměrně známého díla sociální teorie: je-li vyžadována loajalita (resp. v podstatě jednání v zastoupení), musí být umožněn protest, jinak bude patrně zvažován odchod ( 87 ).

137.

Konečně je potřeba věnovat se i globálnímu pohledu na přístup k unijním soudům. Jsem dalek toho, abych tvrdil, že by měl být výklad kategorií bezprostředního a osobního dotčení radikálně přehodnocen a brány náhle otevřeny dokořán. Řada právních řádů, včetně právních řádů členských států, ostatně stanoví určité podmínky, které možnost jednotlivců domáhat se nápravy proti obecně použitelné právní úpravě podmiňují prokázáním toho, že tito jednotlivci byli touto úpravou dotčeni.

138.

Obavy vzbuzuje spíše přespříliš restriktivní tendence při výkladu a uplatňování těchto pravidel, zejména deset let po Lisabonské smlouvě, která měla alespoň některé z těchto obav rozptýlit. Po kritickém prostudování judikatury unijních soudů, zejména četných usnesení Tribunálu, se nelze ubránit pocitu určitého překvapení, s jakým nasazením a invencí docházejí unijní soudy k závěru, že v dané věci nedošlo k bezprostřednímu dotčení, či dokonce v dané věci neexistuje žádný právní zájem na podání žaloby. Projednávaný kasační opravný prostředek je jen dalším příkladem tohoto globálního přístupu a myšlenky. Vyvolává následující otázky: pokud ani regiony členských států nejsou dotčeny unijními akty, jejichž prováděním a dodržování byly pověřeny, kdo tedy těmito akty dotčen bude?

139.

Tradiční odpovědí samozřejmě je, že unijní právní řád nabízí ucelený systém procesních prostředků. Nedostatek aktivní legitimace dle čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU tedy nebrání tomu, aby se daná záležitost k Soudnímu dvoru nakonec stejně dostala prostřednictvím žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce směřující k posouzení platnosti, jež bude podána vnitrostátním soudem ( 88 ).

140.

Nebudu opakovat argumentaci co do důvodů, proč je takový postup nekoncepční ( 89 ). Stejně tak nebudu uvádět jednotlivé případy, kdy se toto dogma pravidelně ukazuje jako nesprávné. Rovněž nechci opětovně otevírat diskusi o dvojím standardu a o tom, do jaké míry je takový výklad čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU v souladu s právem na přístup k soudu dle článku 47 Listiny a zásadou účinné soudní ochrany podle čl. 19 odst. 1 SEU.

141.

Místo toho pouze na závěr uvedu dva strukturální aspekty, které hovoří ve prospěch otevřenějšího výkladu kritérií bezprostředního a osobního dotčení, přinejmenším pro určité kategorie atypických neprivilegovaných žalobců, jako jsou například regiony ve věcech, jako je právě tato projednávaná věc.

142.

Zaprvé je potřeba poukázat na pozměněnou strukturu unijních soudů. Právně teoretické omezování přímého přístupu při současném benevolentním umožnění nepřímého přístupu prostřednictvím řízení o předběžné otázce byla možná dobrá volba na počátku 21. století. Když ale o nějakých 20 let později došlo k radikální změně struktury unijních soudů ( 90 ), nelze nyní trvat na tom, aby byl přístup jedněmi dveřmi, kde je volno, stále ještě omezen, zatímco jinými dveřmi bude možno v totožných věcech vstupovat neomezeně, přestože se jejich kapacita již snížila; takový přístup by nevedl k ničemu jinému než k dopravní zácpě a zřetelnému snížení kvality dopravy.

143.

Zadruhé, toto by mělo platit zejména pro složité regulační a technické problémy, které vyžadují poměrně rozsáhlé shromažďování důkazů, znalecké posudky či (vědecké) údaje. Otázka bezpečnosti některých pesticidů je ilustrativním příkladem problému spadajícího do této kategorie. Nebylo by v případě takového problému lepší, aby bylo nejprve meritum tohoto problému předmětem důkladného soudního projednání u soudu prvního stupně, tedy u Tribunálu, kde budou shromážděny všechny důkazy a informace a vyslechnuti vedlejší účastníci, než bude případně věc předložena Soudnímu dvoru v řízení o kasačním opravném prostředku? Nebyl by tento postup vhodnější než situace, kdy je nutno řešit podobné otázky, které se v konečném důsledku týkají platnosti unijních nařizovacích aktů, v rámci řízení o předběžné otázce?

144.

Právě v těchto složitých věcech naráží standardní dogma plně funkčního alternativního postupu v podobě žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce na závažné obtíže. Lze připomenout, že v řízeních o předběžné otázce nebude Soudní dvůr shromažďovat žádné důkazy, prakticky nikdy nebude vyslýchat žádné znalce, zjišťování skutkového stavu přísluší výlučně předkládajícímu soudu (a poměrně často se stává v takovýchto složitých technických věcech, že skutkový stav bohužel zjištěn není). V důsledku omezení počtu potenciálních vedlejších účastníků musí Soudní dvůr mnohdy rozhodovat o vysoce vědeckých, skutkových otázkách na základě jen minima údajů získaných od vedlejších účastníků nebo předkládajícího soudu.

145.

Nebylo by tedy rozumnější umožnit, aby byly podobné věci nejprve projednávány v řízení u Tribunálu, v němž by byly řádně shromážděny a provedeny všechny nezbytné důkazy a vědecké údaje, namísto toho, aby byla otázka glyfosátu nepřímo otevírána prostřednictvím řízení o předběžné otázce ( 91 )? Kromě problému odborných znalostí a nezbytné hloubky argumentace jsou zde ještě širší souvislosti týkající se přístupu a legitimity: jak je možné, že region, kterému jsou svěřeny pravomoci v záležitostech životního prostředí, nemá aktivní legitimaci k podání žaloby proti povolení glyfosátů ze strany Unie, kdežto jednotlivci, kteří demolují výkladní skříně a vitríny, právní zájem i aktivní legitimaci mají ( 92 )?

146.

Samozřejmě se v těchto případech jedná o dva různé druhy řízení. Je to však právě toto širší hledisko, včetně vzájemného působení mezi druhy řízení vedenými před Soudním dvorem a přístupu k němu, které je poněkud problematické. Bylo by pro Region Brusel – hlavní město lepší, pokud by namísto řádného podání žaloby u Tribunálu uložil některým svým zaměstnancům (přirozeně čistě hypoteticky), aby šli ven a zdemolovali pár obchodů v Bruselu ( 93 )?

147.

Závěrem lze tedy uvést, že pokud spojíme ony dvě obecné úvahy formulované v tomto oddílu, pak spíše než čekat na to, až budou splněny podmínky pro možnou cestu stanovenou v čl. 256 odst. 3 SFEU, která je natolik složitá, že se jedná v nejbližší budoucnosti o nepravděpodobný scénář ( 94 ), spočívá schůdná alternativa v krátkodobém a střednědobém horizontu v tom, že budou tyto typy věcí prostřednictvím rozumnějšího výkladu kritérií uvedených v čl. 263 čtvrtém odstavci SFEU ve vztahu alespoň k některým neprivilegovaným žalobcům, jako jsou žalobci vystupující v řízení v projednávané věci, nasměrovány k Tribunálu.

148.

Dospěl jsem k závěru, že Tribunál se dopustil nesprávného právního posouzení, když prohlásil žalobu v prvním stupni za nepřípustnou z důvodu, že navrhovatel nebyl bezprostředně dotčen. Pokud by Soudní dvůr dospěl k témuž závěru, musel by posoudit, zda jsou splněny ostatní podmínky pro založení aktivní legitimace navrhovatele na základě čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU. Pokud by totiž tyto ostatní podmínky aktivní legitimace uvedené v tomto ustanovení splněny nebyly, muselo by být napadené usnesení potvrzeno a kasační opravný prostředek zamítnut, a to navzdory nesprávným právním posouzením, jichž se Tribunál dopustil ( 95 ).

149.

Navrhovatel tvrdí, že byl napadeným nařízením dotčen bezprostředně i osobně. Dále uvádí, že toto nařízení představovalo nařizovací akt, který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření. Komise oba tyto argumenty odmítá.

150.

Posouzení obou těchto situací se budu věnovat postupně.

151.

Již jsem připomněl judikaturu, podle níž je regionální nebo jiný územní samosprávný celek dotčen – bezprostředně i osobně – unijním aktem, když je nadán pravomocemi, které jsou v mezích vnitrostátního ústavního systému dotyčného členského státu vykonávány autonomně, a daný unijní akt tomuto celku ve výkonu těchto pravomocí tak, jak tento uznává za vhodné, brání (kritérium Vlaams Gewest) ( 96 ).

152.

Vysvětlil jsem též to, proč je toto kritérium v projednávané věci patrně splněno. Následně jsem zdůraznil, jakým způsobem z napadeného nařízení automaticky plyne dopad na výsady navrhovatele ( 97 ).

153.

Pokud by toto vše nebylo pro účely použití kritéria Vlaams Gewest dostatečné, i když se domnívám, že by mělo, pak by jediným případně zbývajícím aspektem bylo, jakým způsobem napadené nařízení mění právní postavení navrhovatele z důvodu jeho specifické situace (tedy kritérium osobního dotčení).

154.

Pravomoci přiznané belgickým regionům co do možnosti upravovat používání pesticidů na jejich území jsou zjevně specificky vázány na belgický ústavní pořádek. V (přinejmenším některých) jiných členských státech je situace odlišná. Ne všechny regiony nebo jiné územní celky v jiných členských státech mají srovnatelné autonomní pravomoci. Regionální nebo jiné územní samosprávné celky se zvláštními pravomocemi k upravování používání pesticidů na svých územích představují uzavřenou, předem určenou a nepochybně velmi malou skupinu (právnických) osob.

155.

Stejná logika platí i ve vztahu k ostatním druhům účinků, které má napadené nařízení na postavení navrhovatele. Právní postavení navrhovatele je zejména změněno i skutečností, že napadené nařízení přiznává určitá práva společnostem nebo jednotlivcům (mimo jiné výrobcům a sdružením výrobců dané aktivní látky, jakož i držitelům povolení). Například držitelé povolení, kteří žádají o obnovení svých povolení, mají právo na to, aby příslušné orgány vydaly rozhodnutí ve lhůtě dvanácti měsíců a aby byla v případě potřeby platnost jejich povolení zachována po dobu potřebnou k tomuto účelu ( 98 ). Těchto práv se lze podle všeho dovolávat proti příslušným belgickým orgánům, mezi něž na rozdíl od jiných členských států patří i regionální celky z důvodu jejich zvláštní pravomoci v oblasti právní úpravy pesticidů.

156.

Napadené nařízení navíc rovněž vede ke vzniku procesní povinnosti na straně navrhovatele. Federální vláda nemůže rozhodovat o povoleních, aniž by vyslechla Výbor pro schvalování, jehož je navrhovatel členem. Opět platí, že povinnost orgánů Regionu Brusel – hlavní město spočívající mimo jiné v zahájení následného řízení, vyřízení příslušných spisů a účasti na rozhodování vyplývá z ústavní struktury Belgie.

157.

Vzhledem k tomu, že celá tato struktura a logika by mohly být ve skutečnosti použity na normotvůrce namísto adresátů právní úpravy, pro něž byla tato právní úprava určena ( 99 ), tyto aspekty, jednotlivě i (tím spíše) v souhrnu, jasně odlišují navrhovatele od všech ostatních regionálních nebo jiných územních orgánů v Unii, které mohou být dotčeny pouze nepřímo, pokud jsou pověřeny úkolem dbát na celkovou životní pohodu svých občanů nebo na celistvost svých území. Tím spíše odlišují tyto aspekty navrhovatele od jiných právnických nebo fyzických osob, které jednají v oblasti životního prostředí nebo jsou napadeným nařízením případně dotčeny (jako například občané, kteří jsou vystaveni působení dané látky).

158.

Domnívám se tedy, že navrhovatel je napadeným nařízením bezprostředně i osobně dotčen, a je tudíž aktivně legitimován k podání žaloby proti napadenému nařízení na základě čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU. Pro úplnost se budu po provedení shora uvedené analýzy rovněž věnovat i posouzení aktivní legitimace navrhovatele v situaci předvídané třetí alternativou obsaženou ve čtvrtém odstavci článku 263 SFEU.

159.

Zaprvé je poměrně zřejmé, že napadené nařízení je „nařizovacím aktem“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU.

160.

Podle ustálené judikatury se tento pojem „vztahuje na všechny nelegislativní akty s obecnou působností“ ( 100 ). Napadené nařízení tento požadavek zjevně splňuje. Nejedná se o legislativní akt, ale o prováděcí akt ve smyslu článku 291 SFEU, který přijala Komise za účelem provedení nařízení č. 1107/2009. Kromě toho se napadené nařízení použije na objektivně určené situace a zakládá právní účinky ve vztahu k obecně a abstraktně určeným kategoriím osob ( 101 ).

161.

Zadruhé jsem rovněž toho názoru, že napadené nařízení nevyžaduje „přijetí prováděcích opatření“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého odstavce SFEU.

162.

Soudní dvůr jasně konstatoval, že při posuzování otázky, zda nařizovací akt vyžaduje přijetí prováděcích opatření, je nutno vycházet z postavení té osoby, která se dovolává práva podat žalobu, a z předmětu této žaloby ( 102 ). Otázka, zda vůči ostatním osobám vyžaduje dotčený akt přijetí prováděcích opatření, je proto irelevantní ( 103 ), stejně jako otázka, zda přijetí prováděcích opatření vyžadují jiné části dotčeného aktu, které nejsou žalobcem napadány ( 104 ). V této souvislosti je rozhodující to, zda specifické právní účinky, které mění postavení žalobce, se ve vztahu k němu projeví v důsledku napadeného unijního aktu, či jakéhokoli jiného aktu přijatého Unií nebo dotčeným členským státem ( 105 ).

163.

Na pozadí těchto skutečností, vzhledem k postavení navrhovatele a předmětu řízení v projednávané věci, napadené nařízení nevyžaduje přijetí prováděcích opatření ve smyslu třetí části věty tvořící čtvrtý odstavec článku 263 SFEU. Jak bylo v tomto stanovisku již několikrát uvedeno, navrhovatel nenapadá žádné konkrétní povolení, které by mohlo být uděleno (nebo obnoveno) ve vztahu k jednomu nebo více přípravkům obsahujícím glyfosát. Navrhovatel zpochybňuje bezpečnost látky dle čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1107/2009, což je aspekt, který napadené nařízení reguluje s konečnou platností. V tomto ohledu není žádné prováděcí opatření nebytné ani není žádné prováděcí opatření předvídáno.

164.

Skutečnost, že prováděcí opatření k napadenému nařízení musí být přijata vůči jiným osobám (například držitelům povolení a výrobcům glyfosátu) nebo ve vztahu k jiným aspektům napadeného nařízení (zejména bezpečnosti konkrétních přípravků obsahujících glyfosát), není v souladu s výše uvedenou judikaturou relevantní.

165.

Komise tyto argumenty popírá. Tvrdí, že judikatura z nedávné doby podporuje zvláště restriktivní výklad výrazu „nevyžaduje přijetí prováděcích opatření“.

166.

Pokud jde o výchozí bod argumentace Komise, zde její stanovisko sdílím, avšak judikaturu zmiňovanou Komisí nevykládám stejným způsobem, a nesouhlasím tedy s důsledky, které z ní Komise vyvozuje ve vztahu k projednávané věci.

167.

Zaprvé souhlasím s tím, že tuto podmínku, podle níž nesmí napadený akt „vyžadovat přijetí prováděcích opatření“, nelze zaměňovat s podmínkou „bezprostředního dotčení“ ( 106 ). Obě podmínky mají sice stejný cíl: zabránit zbytečným soudním řízením vedeným u unijních soudů a zároveň zajistit účinnou soudní ochranu všem osobám bezprostředně dotčeným unijním aktem ( 107 ). Jejich rozsah a význam však totožné nejsou.

168.

Podle ustálené judikatury platí, že výraz „nevyžadují přijetí prováděcích opatření“ je nutno vykládat ve světle cíle tohoto ustanovení, kterým je, jak vyplývá z historie jeho vzniku, zabránit tomu, aby byl jednotlivec nejprve nucen právo porušit, aby se poté mohl obrátit na soud. Má-li nařizovací akt bezprostřední účinky na právní postavení fyzické či právnické osoby, aniž vyžaduje přijetí prováděcích opatření, hrozilo by přitom této osobě nebezpečí, že by se jí nedostalo účinné právní ochrany, kdyby za účelem zpochybnění legality tohoto nařizovacího aktu nedisponovala možností podat přímou žalobu k unijnímu soudu. V případě neexistence prováděcích opatření by totiž fyzická či právnická osoba, přestože je daným aktem bezprostředně dotčena, byla schopna dosáhnout soudního přezkumu tohoto aktu až poté, co by ustanovení uvedeného aktu porušila a odvolala by se na protiprávnost těchto ustanovení v rámci řízení, jež by proti ní bylo zahájeno před vnitrostátními soudy ( 108 ).

169.

Rovněž s Komisí souhlasím v tom, že klíčový rozdíl mezi těmito dvěma pojmy je následující: na rozdíl od bezprostředního dotčení pouhá existence prováděcích opatření k unijnímu aktu, i když mají tato opatření čistě mechanickou povahu a adresátům unijního aktu není v tomto ohledu ponechána žádná možnost uvážení, postačuje k závěru, že podmínka uvedená ve třetí alternativě obsažené ve čtvrtém odstavci článku 263 SFEU splněna není ( 109 ). Jinými slovy, napadený unijní akt musí sám o sobě vyvolávat právní účinky, které jsou předmětem stížnosti ( 110 ). Podmínka týkající se neexistence prováděcích opatření tedy odpovídá logice, na níž stojí podmínka bezprostředního dotčení, ale do určité míry tuto podmínku zpřísňuje ( 111 ).

170.

Důvodem, proč bylo na ústavněprávní úrovni zvoleno takové řešení, kdy byla tato podmínka zahrnuta do třetí alternativy obsažené ve čtvrtém odstavci článku 263 SFEU, je pravděpodobně snaha zajistit rovnováhu mezi skutečností, že i) přímá žaloba u unijních soudů je přípustná proti všem aktům s obecnou působností (jimiž je tedy potenciálně dotčena celá řada jednotlivců) a že ii) aktivní legitimace se vztahuje na jakoukoli osobu, která je těmito akty bezprostředně dotčena (neboť podmínka osobního dotčení byla v těchto případech zrušena). Potřeba zabránit actio popularis u unijních soudů tedy autory Lisabonské smlouvy vedla k posílení požadavku na to, aby právní účinky aktu napadeného žalobcem vyplývaly přímo a bezprostředně z napadeného unijního aktu.

171.

Tuto podmínku však není možno nyní otočit vzhůru nohama a vykládat ji (nově) takovým způsobem, který by ve skutečnosti vedl k ještě menší možnosti přístupu než dříve, čímž by byla tato výslovná změna Smlouvy obsahově zcela vyprázdněna. To by bylo v rozporu s jasnou vůlí ústavního normotvůrce Unie ( 112 ).

172.

Nesouhlasím tedy s Komisí navrhovaným výkladem judikatury Soudního dvora z nedávné doby. Naopak plně souhlasím s názorem generálního advokáta P. Cruz Villalóna, který tvrdil, že „nepodstatné, jinak řečeno ‚pomocné‘ akty“ by neměly představovat prováděcí opatření. Unijní soudy by měly zkoumat spíše to, zda je napadený akt „v plném rozsahu a sám o sobě operativní“ s ohledem na jeho účel, obsah a účinky na právní postavení žalobce ( 113 ).

173.

Judikatura podle mého názoru tento přístup do značné míry odráží. Soudní dvůr jasně konstatoval, že je irelevantní, zda dotčený napadený akt vyžaduje přijetí prováděcích opatření vůči jiným osobám a zda přijetí prováděcích opatření vyžadují jiné části napadeného aktu, které žalobcem napadány nejsou ( 114 ). Kromě toho ve věci Montessori dospěl Soudní dvůr k závěru, že žalobci mají aktivní legitimaci na základě třetí alternativy obsažené ve čtvrtém odstavci článku 263 SFEU, pokud od nich nelze očekávat, že vyvolají umělý spor za účelem zpochybnění vnitrostátních aktů, které by v případě, že by k porušení práva nedošlo, nikdy neexistovaly, a tím dosáhnou toho, aby se vnitrostátní soud obrátil na Soudní dvůr s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce ohledně platnosti tohoto základního unijního aktu ( 115 ).

174.

Stejnou logiku použil i Tribunál v několika nedávných věcech. V rozhodnutí ve věci Gazprom Neft Tribunál uvedl, že by bylo vykonstruované nebo nepřiměřené vyžadovat, aby hospodářský subjekt požádal o prováděcí akt za jediným účelem, a to moci napadnout tento akt u vnitrostátních soudů, jestliže je zřejmé, že taková žádost bude nutně zamítnuta, takže by za obvyklých okolností nebyla podána ( 116 ). Dále ve věcech Tilly-Sabco a Doux Tribunál rozhodl, že prováděcí opatření ve smyslu třetí části věty tvořící čtvrtý odstavec článku 263 SFEU mohou představovat pouze opatření, která unijní orgány nebo subjekty, anebo vnitrostátní orgány přijmou za obvyklých okolností. Pokud tyto orgány nepřijmou za obvyklých okolností žádné opatření za účelem provedení nařizovacího aktu a za účelem konkretizování jeho následků pro žalobce, nevyžaduje tento nařizovací akt přijetí prováděcích opatření ( 117 ).

175.

Shora uvedené lze shrnout tak, že třetí alternativa obsažená ve čtvrtém odstavci článku 263 SFEU byla do Smlouvy začleněna za účelem vyplnění mezery v systému procesních prostředků ve vztahu ke všem případům, v nichž je nepřímý přezkum unijních aktů (tedy prostřednictvím řízení o předběžné otázce): i) nemožný, neboť se jedná o unijní akt s přímým účinkem (jako ve věci Microban ( 118 )), nebo ii) čistě vykonstruovaný a nepřiměřený, neboť nebyla přijata žádná prováděcí opatření vůči žalobci (jako ve věcech Montessori, Gazprom, Tilly-Sabco a Doux ( 119 )) nebo ve vztahu k účinkům, jež žalobce napadá (situace předvídaná ve věci Telefónica ( 120 )).

176.

Projednávaná věc v podstatě spadá buď do první skupiny popsané v předchozím bodě (pokud jde o určení bezpečnosti glyfosátu, neexistuje prováděcí opatření), nebo každopádně do skupiny druhé (navrhovatel by musel účelově napadnout některé rozhodnutí federace přijaté v tomto kontextu, aby mohl ve vnitrostátním řízení nadnést otázku platnosti napadeného nařízení, doufaje, že předkládající soud podá ohledně této otázky žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU).

177.

Z těchto důvodů mám za to, že navrhovatel je rovněž aktivně legitimován k podání žaloby proti napadenému nařízení dle třetí části alternativy obsažené ve čtvrtém odstavci článku 263 SFEU: napadené nařízení je nařizovacím aktem, který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření.

178.

Vzhledem k tomu, že jsem dospěl k závěru, že žaloba je přípustná, a protože meritum této žaloby nebylo posouzeno v řízení v prvním stupni, je potřeba věc vrátit zpět Tribunálu podle článku 61 statutu Soudního dvora Evropské unie s tím, že o nákladech řízení bude rozhodnuto později.

179.

Mám však za to, že Soudní dvůr má k dispozici veškeré podklady nezbytné k tomu, aby mohl rozhodnout o zamítnutí námitky nepřípustnosti vznesené Komisí v prvním stupni. V zájmu efektivity a hospodárnosti řízení navrhuji Soudnímu dvoru, aby zvolil tento způsob.

180.

Navrhuji, aby Soudní dvůr: