1.

Projednávaná věc tak, jak byla předložena Soudnímu dvoru, nastoluje dvě samostatné otázky – jedna se týká správného výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/68/ES ze dne 24. září 2008 o pozemní přepravě nebezpečných věcí ( 2 ), konkrétně čl. 1 odst. 5 a čl. 5 odst. 1 této směrnice, a druhá se týká zásady efektivity a omezení procesních pravidel členských států na základě této zásady. Tyto otázky byly vzneseny v kontextu soudního sporu týkajícího se určitých podmínek uložených čerpací stanici na LPG v rámci environmentálního povolení, které vyžaduje, aby byla čerpací stanice na LPG zásobována zkapalněným ropným plynem (dále jen „LPG“) výlučně cisternovými vozidly, která splňují určité zvláštní bezpečnostní požadavky. První otázka se týká slučitelnosti těchto podmínek s unijním právem, konkrétně se směrnicí 2008/68; druhá otázka se týká vynutitelnosti těchto podmínek, pokud by byly shledány v rozporu s unijním právem.

2.

Bod 5 odůvodnění směrnice 2008/68 uvádí, že Evropská dohoda o mezinárodní silniční přepravě nebezpečných věcí ( 3 ), Řád pro mezinárodní železniční přepravu nebezpečných věcí a Evropská dohoda o mezinárodní přepravě nebezpečných věcí po vnitrozemských vodních cestách stanoví jednotná pravidla pro bezpečnou mezinárodní přepravu nebezpečných věcí. Tato pravidla by se měla rozšířit i na vnitrostátní přepravu s cílem harmonizovat v rámci Unie podmínky, za kterých se přepravují nebezpečné věci, a zajistit řádné fungování společného dopravního trhu.

3.

Dále je v bodě 13 odůvodnění směrnice 2008/68 uvedeno, že členské státy by si měly ponechat právo uplatňovat přísnější pravidla na vnitrostátní přepravní operace uskutečňované dopravními prostředky registrovanými nebo uvedenými do provozu na jejich území.

4.

Bod 22 odůvodnění směrnice 2008/68 uvádí, že cíli této směrnice je zajištění jednotného používání harmonizovaných bezpečnostních pravidel v celé Unii a vysoké úrovně bezpečnosti při vnitrostátních a mezinárodních přepravních operacích.

5.

Článek 1 směrnice 2008/68, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:

1.   „Tato směrnice se vztahuje na přepravu nebezpečných věcí po silnici […] uvnitř členských států nebo mezi nimi, včetně nakládky a vykládky […]“

[…]

5.   Členské státy mohou regulovat nebo zakázat přepravu nebezpečných věcí na svém území výhradně z jiných důvodů, než je bezpečnost během přepravy.“

6.

Článek 3 směrnice 2008/68, nadepsaný „Obecná ustanovení“, stanoví:

„1.   Aniž je dotčen článek 6, nesmějí být nebezpečné věci přepravovány, pokud to zakazuje oddíl I.1 přílohy I […]

2.   Aniž jsou dotčena obecná pravidla pro přístup na trh nebo pravidla obecně platná pro přepravu věcí, povolí se přeprava nebezpečných věcí, jsou-li splněny podmínky stanovené v oddíle I.1 přílohy I […]“

7.

Článek 5, nadepsaný „Omezení z důvodů bezpečnosti přepravy“, stanoví:

„1.   Členské státy mohou z důvodů bezpečnosti přepravy uplatňovat přísnější ustanovení, s výjimkou konstrukčních požadavků, pro vnitrostátní přepravu nebezpečných věcí uskutečňovanou vozidly, vagony a plavidly vnitrozemské plavby registrovanými nebo uvedenými do provozu na jejich území.“

8.

Příloha I, nadepsaná „Silniční doprava“, v bodě I.1 (ADR) stanoví:

„Přílohy A a B ADR […], použitelné ode dne 1. ledna 2009, přičemž ‚smluvní stranou‘ se podle potřeby rozumí ‚členský stát‘.“

9.

Příloha A ADR obsahuje v bodě 1.2.1 („Definice“) následující definice:

„ ‚Zkapalněný ropný plyn (LPG)‘ [je] nízkotlaký zkapalněný plyn složený z jednoho nebo více lehkých uhlovodíků, které jsou přiřazeny jen k UN číslům 1011, 1075, 1965, 1969 nebo 1978 a které sestávají hlavně z propanu, propenu, butanu, izomerů butanu, butenu se stopami jiných uhlovodíkových plynů;

[…]

‚Ochranný povlak‘ (pro cisterny) je výstelka nebo vnitřní povlak chránící materiál kovových cisteren proti přepravovaným látkám;

POZNÁMKA : Tato definice se nevztahuje na výstelku nebo vnitřní povlak používané jen k ochraně přepravované látky.

[…]

‚Nádrž‘ (pro cisterny) [je] část cisterny, která obsahuje látku určenou k přepravě, včetně otvorů a jejich uzávěrů, nezahrnující však provozní výstroj ani vnější konstrukční výstroj;

[…]

‚Cisterna‘ [je] nádrž včetně své provozní a konstrukční výstroje. […]

[…]

‚Cisternové vozidlo‘ [je] vozidlo určené pro přepravu kapalin, plynů nebo práškových nebo zrnitých látek a zahrnující jednu nebo více nesnímatelných cisteren. Kromě vlastního vozidla nebo je nahrazujících částí podvozku cisternové vozidlo zahrnuje jednu nebo více nádrží, jejich výstroj a upevňovací prvky pro jejich připevnění na vozidlo nebo na části podvozku;

[…]“

10.

Článek 8:69a Algemene wet bestuursrecht (nizozemský obecný správní zákon) stanoví:

„Správní soud nezruší rozhodnutí proto, že porušuje psané nebo nepsané právní ustanovení nebo obecnou právní zásadu, pokud toto ustanovení nebo tato zásada zjevně neslouží ochraně zájmů toho, kdo se jich dovolává.“

11.

Spor v původním řízení se týká žalob podaných obyvatelkou nizozemského města Purmerend (dále jen „navrhovatelka X“) za účelem zpochybnění určitých podmínek spojených s environmentálním povolením vydaným provozovateli čerpací stanice na LPG. Podle předkládacího usnesení není konečným cílem žaloby podané navrhovatelkou X změna těchto podmínek, ale spíše zákaz prodeje LPG na této čerpací stanici na LPG. Navrhovatelka X vyjádřila určité obavy související s prodejem LPG v obytné čtvrti.

12.

Dotčená čerpací stanice na LPG má povolení k prodeji LPG od 8. listopadu 1977. Dne 30. března 1998 udělila College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (městská rada Purmerend, dále jen „College“) v souladu s Wet milieubeheer (nizozemský zákon o ochraně životní prostředí) povolení pro instalaci příslušného zařízení. Toto povolení bylo později opakovaně pozměněno. Dne 18. ledna 2016 byly do tohoto environmentálního povolení doplněny další dvě podmínky týkající se vozidel používaných pro zásobování této čerpací stanice LPG; jedna podmínka stanovila, že tato vozidla musí být vybaveny žáruvzdorným pláštěm ( 4 ), a podle druhé podmínky musela být tato vozidla osazena vylepšenou (a bezpečnější) plnicí hadicí. Podle vyjádření, které College předložila Soudnímu dvoru, byly tyto dodatečné podmínky doplněny mezi podmínky spojené s environmentálním povolením na žádost provozovatele čerpací stanice na LPG za účelem zvýšení úrovně bezpečnosti čerpací stanice na LPG, aby tak toto environmentální povolení provozovateli zůstalo i poté, co se stanou použitelnými nové, přísnější normy, než byly normy, které se na něj vztahovaly dříve.

13.

Tyto dodatečné požadavky byly uloženy téměř ve stejném okamžiku, kdy College vyřizovala stížnost podanou navrhovatelkou X proti environmentálnímu povolení čerpací stanice na LPG. Podle College je čerpací stanice na LPG ze zákona povinna dodatečné podmínky splnit, což snižuje riziko havárie na úroveň, která je považována za přijatelnou.

14.

Navrhovatelka X se domáhá zrušení dvou podmínek obsažených v environmentálním povolení, a sice podmínky, že čerpací stanice na LPG může být zásobována výhradně cisternovými vozidly na přepravu LPG vybavenými žáruvzdorným pláštěm, a podmínky týkající se plnicí hadice LPG takového cisternového vozidla. Navrhovatelka X není proti těmto podmínkám jako takovým, ale domáhá se jejich zrušení z toho důvodu, že jsou nevynutitelné, neboť jsou v rozporu s unijním právem. Hlavním cílem žaloby navrhovatelky X je odnětí environmentálního povolení čerpací stanici na LPG. Bez dodatečného zabezpečení zajišťovaného těmito podmínkami by byly požadované bezpečnostní vzdálenosti k relativně ohroženým objektům větší a čerpací stanice na LPG by vzhledem ke své poloze nebyla schopna tyto větší bezpečnostní vzdálenosti dodržet.

15.

Navrhovatelka X konkrétně ve věci řešené u předkládajícího soudu uvedla, že obě tyto podmínky jsou v rozporu se směrnicí 2008/68 nebo s článkem 34 SFEU, a jsou tudíž nevynutitelné.

16.

Předkládající soud dospěl k závěru, že podle nizozemského práva nemá College právo připojovat k environmentálnímu povolení podmínky, které jsou nevynutitelné, a že navrhovatelka X jako osoba bydlící v sousedství této čerpací stanice na LPG má na vynutitelnosti těchto podmínek zájem. Předkládající soud je tak toho názoru, že musí rozhodnout o meritu tvrzení navrhovatelky X, že tyto podmínky jsou nevynutitelné, a poskytují tudíž pouze zdání bezpečnosti.

17.

Předkládající soud měl za to, že podmínka týkající se plnicí hadice není v rozporu s ustanoveními směrnice 2008/68, a lze ji tedy potvrdit. Předběžné otázky se tak netýkají požadavku na plnicí hadici, nicméně i tak předkládací usnesení obsahuje jeho podrobný popis.

18.

Za těchto okolností Raad van State (Státní rada, Nizozemsko) řízení přerušila a položila Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

19.

Vyjádření předložily College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (dále jen „College“), německá a nizozemská vláda, jakož i Evropská komise.

20.

Soudní dvůr původně položil dvě otázky k ústnímu zodpovězení určené zúčastněným, kteří se chtěli zúčastnit nařízeného jednání. S ohledem na pandemii onemocnění COVID-19 bylo jednání zrušeno a obě otázky byly místo toho položeny zúčastněným uvedeným v článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie k písemnému zodpovězení.

21.

Jednalo se o následující otázky:

„Mohou členské státy na základě čl. 1 odst. 5 směrnice 2008/68 ve spojení s čl. 5 odst. 1 této směrnice uplatňovat přísnější požadavky, je-li uplatnění těchto požadavků odůvodněno jinými důvody než bezpečností přepravy, například ochranou životního prostředí?

Jaké důsledky je z toho potřeba v případě kladné odpovědi vyvodit pro účely odpovědi na první předběžnou otázku?“

22.

College, německá a nizozemská vláda a Evropská komise odpověděly na tyto otázky písemně.

23.

Otázkou 1 písm. a), tak, jak byla předkládajícím soudem položena, žádá předkládající soud od Soudního dvora pouze vysvětlení týkající se použití čl. 5 odst. 1 směrnice 2008/68. Ve skutečnosti si však předkládající soud klade otázku, zda jsou podmínky spojené s environmentálním povolením týkající se cisteren na přepravu LPG, kterými může být zásobována čerpací stanice na LPG v Purmerend, a sice požadavky na žáruvzdorný plášť a plnicí hadici, nevynutitelné, neboť jsou v rozporu s unijním právem (a konkrétně v rozporu s ustanoveními směrnice 2008/68). Pokud tyto podmínky nejsou vynutitelné a čerpací stanice na LPG de facto může být zásobována jakýmkoli cisternovým vozidlem na přepravu LPG, které splňuje bezpečnostní požadavky směrnice 2008/68, může se stát, že čerpací stanice na LPG v Purmerend nebude splňovat požadované bezpečnostní normy dle nizozemského práva. Pokud tyto podmínky právně závazné jsou, pak – dle předkládacího usnesení – lze patrně říci, že požadované bezpečnostní normy pro čerpací stanici na LPG mohou být splněny.

24.

Předkládající soud měl za to, že požadavek plnicí hadice neporušuje unijní právo, a nepožádal tedy o objasnění týkající se tohoto požadavku. Vzhledem k tomu, že nejsem přesvědčen o správnosti tohoto závěru, a abych poskytl předkládajícímu soudu odpovědi, které budou užitečné pro vyřešení otázek v původním řízení, nabídnu Soudnímu dvoru doporučení ohledně způsobu, jakým by mohl být předkládajícímu soudu ve vztahu k tomuto požadavku nápomocen.

25.

Předkládající soud poměrně logicky rozdělil svou otázku na dvě části: otázku 1 písm. a) a b) týkající se toho, zda jsou dotčené podmínky v rozporu s unijním právem, a otázku 2 písm. a) a b) týkající se toho, zda mohou být tyto podmínky vynutitelné, přestože jsou z hmotněprávního hlediska v rozporu s unijním právem, neboť rozhodnutí, kterým byly tyto podmínky uloženy, se stalo na základě nizozemského procesního práva právně nenapadnutelným.

26.

Komise ve svých vyjádřeních uvedla, že ve vztahu k otázce, zda jsou tyto podmínky přípustné, může být relevantní čl. 1 odst. 5 směrnice 2008/68, a Soudní dvůr položil obě otázky zmíněné výše v bodě 21 zúčastněným, čímž jim umožnil se k tomuto problému vyjádřit.

27.

V souladu se strukturou a logikou směrnice se nejprve budu zabývat argumenty týkajícími se čl. 1 odst. 5 – jak ve vztahu k požadavku žáruvzdorného pláště, tak ve vztahu k požadavku plnicí hadice –, než přistoupím k analýze čl. 5 odst. 1.

28.

Otázka 1 písm. b) se týká možného vlivu Bezpečnostní dohody ( 5 ) a Výnosu ( 6 ) na odpověď na otázku 1 písm. a). Touto podotázkou se budu zabývat společně s otázkou 1 písm. a).

29.

Směrnice 2008/68 byla přijata, aby nahradila směrnice 94/55 ( 7 ) a 96/49 ( 8 ) a zavedla společný režim pro všechny aspekty vnitrozemské přepravy nebezpečných věcí (po silnici, po železnici nebo po vnitrozemských vodních cestách) ( 9 ). Směrnice 2008/68 toho dosahuje rozšířením pravidel pro mezinárodní přepravu nebezpečných věcí zakotvených ve třech mezinárodních dohodách na přepravu uvnitř členských států a mezi nimi s cílem harmonizovat podmínky, za kterých se přepravují nebezpečné věci, a „zajistit řádné fungování společného dopravního trhu“ ( 10 ). Deklarovanými cíli směrnice 2008/68 je „zajištění jednotného používání harmonizovaných bezpečnostních pravidel v [celé Unii] a vysoké úrovně bezpečnosti při vnitrostátních a mezinárodních přepravních operacích“ ( 11 ).

30.

Otázky položené předkládajícím soudem předpokládají, že požadavek žáruvzdorného pláště obsažený v podmínkách spojených s environmentálním povolením vydaným pro čerpací stanici na LPG v Purmerend jde nad rámec toho, co je obecně požadováno u cisternových vozidel na přepravu LPG podle směrnice 2008/68 a dle ADR. Dodatečná analýza obsažená v předkládacím usnesení týkající se plnicí hadice vychází ze stejného předpokladu. Pokud by tyto požadavky nešly nad rámec toho, co je směrnicí požadováno, byly by předběžné otázky bezpředmětné. Žádný ze zúčastněných, kteří předložili vyjádření, netvrdil opak. Z předkládacího usnesení rovněž vyplývá, že nizozemská vláda se zdržela toho, aby odpovídající požadavek žáruvzdorného pláště obsažený v Bezpečnostní dohodě zakotvila v podobě závazných, zobecněných pravidel použitelných na vnitrostátní úrovni, a to z důvodu obav, že by tím mohlo dojít k porušení čl. 5 odst. 1 směrnice 2008/68 ( 12 ).

31.

Moje analýza tak vychází z předpokladu, že pokud jde o požadavek žáruvzdorného pláště a požadavek plnicí hadice jedná se v obou případech o požadavky, které jdou nad rámec podmínek, které musí být provozovatelem cisternového vozidla na přepravu LPG splněny, aby bylo vyhověno požadavkům směrnice 2008/68.

32.

Nizozemská vláda a College ve svých vyjádřeních uvedly, že podmínky spojené s environmentálním povolením vydaným pro čerpací stanici na LPG v Purmerend nespadají do věcné působnosti směrnice 2008/68. V této souvislosti College uvedla, že podmínky spojené s tímto povolením jsou určeny provozovateli čerpací stanice na LPG, nikoli dopravci nebo provozovateli cisteren na přepravu LPG.

33.

College dále zdůraznila, že podmínky spojené s environmentálním povolením se týkají činností „instalace zařízení“ a že ze samotné povahy takového povolení vyplývá, že jeho prostřednictvím není možné ukládat žádné konstrukční požadavky, a ostatně ani žádné jiné požadavky, na cisternová vozidla na přepravu LPG.

34.

College rovněž zdůraznila, že podmínky spojené s tímto povolením nejsou podmínkami obecné povahy týkajícími se konstrukce. Netýkají se všech cisteren na přepravu LPG (bez ohledu na místo jejich registrace nebo uvedení do provozu), ani všech čerpacích stanic na LPG v Nizozemsku. Tyto podmínky pouze zakazují provozovateli čerpací stanice na LPG v Purmerend zásobování této čerpací stanice cisternovým vozidlem na přepravu LPG, které není vybaveno požadovaným žáruvzdorným pláštěm (a, jak bych dodal já, plnicí hadicí).

35.

College rovněž podotkla, že tyto dvě podmínky týkající se žáruvzdorného pláště a plnicí hadice byly zavedeny na žádost provozovatele čerpací stanice na LPG.

36.

Žádný z těchto argumentů není podle mého názoru přesvědčivý.

37.

Podle bodu 22 odůvodnění směrnice 2008/68 je jejím účelem dosažení dvou cílů, a sice „zajištění jednotného používání harmonizovaných bezpečnostních pravidel v [celé Unii] a vysoké úrovně bezpečnosti při vnitrostátních a mezinárodních přepravních operacích“. Činí tak v podstatě převzetím pravidel ze tří mezinárodních dohod v oblasti mezinárodní přepravy nebezpečných věcí a jejich rozšířením tak, aby se vztahovala i na vnitrozemskou přepravu takových věcí v rámci Unie ( 13 ), s určitými omezenými výjimkami. V projednávané věci je z těchto tří mezinárodních dohod relevantní pouze ADR.

38.

Směrnice 2008/68 v čl. 3 odst. 2 ukládá členským státům povinnost povolit přepravu nebezpečných věcí, jsou-li splněny podmínky stanovené v této směrnici.

39.

Environmentální povolení vydané College pro čerpací stanici na LPG v Purmerend a s ním spojené podmínky jsou jasně právními úkony decentralizovaného orgánu veřejné moci. Podmínky spojené s environmentálním povolením mají za následek omezení množiny vozidel, která mohou ve skutečnosti tuto konkrétní čerpací stanici na LPG zásobovat, a to tím, že je provozovateli této čerpací stanice na LPG uložena povinnost zdržet se zásobování cisternovými vozidly, která – ač jsou plně v souladu s požadavky směrnice 2008/68 – tyto dodatečné požadavky nesplňují. Povaha environmentálního povolení coby zvláštního, individuálního správního rozhodnutí je v tomto kontextu irelevantní ( 14 ).

40.

V rozsahu, v němž podmínky zakotvené v environmentálním povolení jdou nad rámec toho, co je požadováno na základě směrnice 2008/68, jsou tyto podmínky v rozporu s touto směrnicí, kromě případu, že mohou být odůvodněny některým z ustanovení směrnice 2008/68, které svěřuje členským státům možnost přijmout přísnější opatření dle vlastního uvážení těchto členských států. Není-li tomu tak, je potřeba vycházet z toho, že tyto podmínky nejsou ze strany nizozemských orgánů vynutitelné.

41.

Jak uvedla německá vláda v bodě 34 svého vyjádření, je třeba mít za to, že směrnice 2008/68, pokud jde o bezpečnostní požadavky na cisternová vozidla na přepravu LPG, představuje úplnou harmonizaci na unijní úrovni. Otázka slučitelnosti těchto dvou podmínek uvedených v environmentálním povolení tedy musí být posuzována vzhledem k ustanovením této směrnice, a nikoliv vzhledem k ustanovením primárního práva ( 15 ). Analýza jimi stanovených podmínek a požadavků ve světle článku 34 SFEU tak není vyžadována. Předběžné otázky v každém případě žádné vyjasnění v tomto ohledu nepožadují.

42.

Komise ve svých vyjádřeních uvedla, že tyto podmínky by patrně mohly být připuštěny na základě čl. 1 odst. 5 směrnice 2008/68, pokud byly zavedeny z jiných důvodů, než je bezpečnost přepravy. Německá vláda ve své písemné odpovědi na otázky položené Soudním dvorem argumentovala proti této tezi, zatímco College a nizozemská vláda se k ní ve svých odpovědích přiklonily.

43.

Německá vláda ve své odpovědi tvrdila, že účelem výjimky zakotvené v čl. 1 odst. 5 je umožnit vnitrostátním orgánům stanovit omezení průjezdu, jako je například omezení průjezdu chráněnými oblastmi, a to z důvodů vnitrostátní bezpečnosti nebo ochrany životního prostředí. Vychází z gramatického výkladu znění tohoto ustanovení, které umožňuje členským státům regulovat nebo zakázat „přepravu“ ( 16 ) (ve smyslu přepravy dotčených věcí) na jejich území, a zdůrazňuje, že toto ustanovení podle ní nemůže odůvodnit konstrukční požadavky ve smyslu čl. 5 odst. 1.

44.

College ve své odpovědi tvrdila, že důvodem pro zahrnutí těchto podmínek byla ochrany životního prostředí a zajištění vnější bezpečnosti čerpací stanice na LPG, která se nachází v obytné čtvrti, a že tyto důvody jsou dle jejího názoru odlišné od bezpečnosti přepravy.

45.

Nejprve považuji za potřebné zdůraznit, že čl. 1 odst. 5 a čl. 5 odst. 1 směrnice 2008/68 se doplňují, pokud jde o výčet okolností, za kterých mohou členské státy „regulovat nebo zakázat“ přepravu nebezpečných věcí na svém území z „jiných důvodů, než je bezpečnost během přepravy“, resp. uplatnit „omezení z důvodů bezpečnosti přepravy“. Článek 1 odst. 5 tak vymezuje, co mohou členské státy činit v rámci působnosti směrnice z „jiných důvodů, než je bezpečnost během přepravy“, a čl. 5 odst. 1 činí totéž, pokud jde o to, jaká omezení mohou členské státy uložit „z důvodů bezpečnosti přepravy“.

46.

Možnost členských států dle své úvahy regulovat nebo zakázat přepravu nebezpečných věcí podle čl. 1 odst. 5 směrnice 2008/68 představuje výjimku z obecného pravidla obsaženého v čl. 3 odst. 1 a 2, které stanoví, že nebezpečné věci nesmí být přepravovány, pokud je to zakázáno příslušnými přílohami této směrnice, a že přeprava takových věcí se povolí, jsou-li podmínky stanovené v těchto přílohách splněny. Jako výjimka z obecného pravidla musí být posuzovací pravomoc členských států dle čl. 1 odst. 5 vykládána restriktivně. Tento závěr jasně podporuje i znění čl. 1 odst. 5, který stanoví, že regulace či zákazy jsou dle tohoto ustanovení přípustné pouze tehdy, pokud byly zavedeny výhradně z jiných důvodů, než je bezpečnost během přepravy. Podle jasného znění čl. 1 odst. 5 nemohou regulace nebo zákazy zavedené částečně z důvodu bezpečnosti během přepravy spadat do rámce výjimky zakotvené v tomto ustanovení.

47.

Takovýto výklad podporují i argumenty zmíněné v bodě 43 výše. Pokud je cílem čl. 1 odst. 5 především poskytnout členským státům možnost zakázat nebo regulovat dle vlastní úvahy přepravu nebezpečných věcí zvláště citlivými oblastmi, jak by bylo možno tvrdit na základě bodu 11 odůvodnění směrnice 2008/68 ( 17 ), pak je patrně kvalifikace provedená zakotvením slova „výhradně“ na místě. Pokud se členský stát rozhodne omezit používání určité trasy, například trasy vedoucí oblastí chráněnou z hlediska životního prostředí nebo hustě osídlenou oblastí, byl by tento zákaz zakotven „výhradně“ z jiných důvodů, než je bezpečnost během přepravy. Bezpečnost přepravy jako taková není dotčena pouze proto, že přeprava musí být vedena jinudy, avšak životní prostředí může být chráněno před nebezpečím vlastním jakékoli přepravě nebezpečných věcí. Tyto druhy opatření rovněž nenarušují ani nerozdělují vnitřní trh přepravy nebezpečných věcí.

48.

Předkládajícímu soudu přísluší určit, zda podmínky zakotvené v environmentálním povolení pro čerpací stanici na LPG v Purmerend byly zavedeny „výhradně z jiných důvodů, než je bezpečnost během přepravy“. Je však obtížné představit si symboličtější případ právní úpravy týkající se bezpečnosti přepravy, než jsou konstrukční požadavky na cisternové vozidlo na přepravu LPG, jejichž cílem je zabránit výbuchu expandujících par vroucí kapaliny v případě nehody, při níž dojde k požáru, nebo jej oddálit.

49.

Stejně tak je obtížné si představit, jak by požadavek na použití bezpečnější plnicí hadice mohl být chápán tak, že byl zakotven výhradně z jiných důvodů, než je bezpečnost během přepravy, když „přeprava“ zahrnuje výslovně i činnosti „nakládky a vykládky“ nákladu ( 18 ). Deklarovaným cílem doplnění těchto dvou podmínek bylo snížit riziko havárie v rámci činností – zásobování LPG – které sestávají z dopravy cisternových vozidel na dotčené místo, vykládky LPG a odjezdu, což jsou činnosti, které v plném rozsahu spadají do rámce „přepravy“, jak je tento výraz používán pro účely směrnice 2008/68.

50.

Pouhá skutečnost, že byly dotčené podmínky doplněny do environmentálního povolení zaměřeného na ochranu okolí čerpací stanice na LPG v Purmerend, nemůže podle mého názoru změnit podstatu toho, co tyto podmínky vyžadují. Vztahují se pouze na silniční přepravu k čerpací stanici na LPG a na vykládku LPG na této čerpací stanici pomocí cisternových vozidel, přičemž jejich cílem je jednoznačně prevence nehod či omezení jejich dopadů během přepravy, a to i během vykládky nákladu. Tato činnost jednoznačně spadá do rozsahu působnosti směrnice 2008/68 a skutečnost, jak jsou tato omezení označena nebo kde se nachází, nemůže podle mého názoru změnit jejich povahu.

51.

Předkládající soud se výslovně táže, zda na odpověď na otázku 1 písm. a) má nějaký vliv „Bezpečnostní dohoda o žáruvzdorném opláštění automobilových cisteren na přepravu LPG“ (dále jen „Bezpečnostní dohoda“), kterou nizozemská vláda uzavřela s účastníky trhu s LPG.

52.

Předkládající soud se prostřednictvím této otázky v podstatě táže, zda souběžná existence závazků, jež jsou v tomto smyslu totožné či podobné podmínkám spojeným s environmentálním povolením pro čerpací stanici na LPG v Purmerend a které převzali účastníci trhu s LPG v Nizozemsku ve formě soukromoprávní dohody, může nějakým způsobem změnit povahu oněch podmínek uložených dotčeným environmentálním povolením. Souběžná existence soukromoprávních povinností nemůže podle mého názoru změnit veřejnoprávní povahu podmínek spojených s environmentálním povolením pro dotčenou čerpací stanici na LPG ani povinnost nizozemských orgánů dodržovat směrnici 2008/68.

53.

Z těchto důvodů čl. 1 odst. 5 směrnice 2008/68 neposkytuje podle mého názoru členským státům žádnou možnost stanovit dle vlastního uvážení takové bezpečnostní požadavky, jako jsou požadavky žáruvzdorného pláště a plnicí hadice obsažené v dodatečných podmínkách spojených s environmentálním povolením, které jdou nad rámec toho, co je dle směrnice 2008/68 vyžadováno.

54.

Článek 5 odst. 1 směrnice 2008/68 umožňuje členským státům z důvodů bezpečnosti přepravy „uplatňovat přísnější ustanovení“ za určitých vymezených okolností. Tato přísnější ustanovení se musí týkat „vnitrostátní přepravy“ nebezpečných věcí uskutečňované vozidly „registrovanými nebo uvedenými do provozu na jejich území“ a nesmí se jednat o „konstrukční požadavky“.

55.

Je zjevné, že podmínky spojené s environmentálním povolením pro čerpací stanici na LPG v Purmerend, jak jsou popsány v předkládacím usnesení, stanoví požadavky nejen na vozidla provádějící vnitrostátní přepravu, ale též na vozidla provádějící přeshraniční přepravu spočívající v dodávkách LPG dotčené čerpací stanici na LPG. Tyto podmínky platí pro oba druhy vozidel stejně. Stejně tak se tyto podmínky použijí nejen na vozidla „registrovaná nebo uvedená do provozu“ v Nizozemsku, ale nezávisle na zemi registrace vozidla. Již jen tyto důvody nasvědčují tomu, že podmínky spojené s environmentálním povolením týkající se žáruvzdorného pláště i plnicí hadice patrně nejsou podle čl. 5 odst. 1 směrnice 2008/68 přípustné.

56.

Předkládající soud se však ve své první otázce zaměřil na něco jiného: zda jsou podmínky v environmentálním povolení pro čerpací stanici na LPG v Purmerend v rozporu se směrnicí 2008/68, neboť se jedná o „konstrukční požadavky“, a tedy nikoliv o „přísnější ustanovení“, která by Nizozemské království mohlo platně uložit na základě výjimky stanovené v čl. 5 odst. 1, pokud by bylo jejich použití omezeno na vnitrostátní přepravu vozidly registrovanými nebo uvedenými do provozu v Nizozemsku. Předkládající soud dospěl k závěru, že požadavek plnicí hadice není v tomto smyslu „konstrukčním požadavkem“, a požádal Soudní dvůr o poskytnutí vodítka ohledně otázky, zda by měl být za „konstrukční požadavek“ dle tohoto ustanovení považován požadavek žáruvzdorného pláště.

57.

Článek 5 odst. 1 neupřesňuje, co se rozumí „konstrukčními požadavky“. Toto ustanovení rovněž nespecifikuje ani neomezuje druh věcí, jichž by se tyto „konstrukční požadavky“ měly týkat. Z bodu 16 odůvodnění směrnice 2008/68 podle všeho vyplývá, že „konstrukční požadavky“ se mohou týkat jak „dopravních prostředků“, tak „vybavení“, aniž by bylo dále upřesněno, co se rozumí „vybavením“.

58.

Logicky by se však zákaz „přísnějších“ konstrukčních požadavků vztahoval přinejmenším na stejný druh dopravních prostředků a vybavení, jako jsou dopravní prostředky a vybavení, ve vztahu k nimž ADR určité „konstrukční požadavky“ nebo „požadavky“ týkající se jejich „konstrukce“ ukládá.

59.

„Konstrukční požadavek“ lze – a to jak pokud jde o žáruvzdorný plášť, tak pokud jde o plnicí hadici – patrně považovat za požadavek týkající se konstrukce daného vybavení, ve smyslu požadavků na zkonstruování, výrobu a specifikace, které musí toto vybavení splňovat ( 19 ). Například bod 6.7.2.2 přílohy A ADR stanoví „všeobecné konstrukční a výrobní požadavky“ pro nádrže, včetně požadavků týkajících se „potažení“ těchto nádrží ( 20 ). Požadavek, podle kterého musí být nádrž cisternového vozidla na přepravu LPG vybavena žáruvzdorným pláštěm nebo tepelně odolnou vložkou, které splňují určitá technická kritéria, by v tomto smyslu zjevně měl být kvalifikován jako „konstrukční požadavek“.

60.

Dále například bod 6.2.1.3.1 přílohy A ADR vyžaduje, aby určitá provozní výstroj ve formě „ventilů, potrubí a jiných příslušenství vystavených tlaku“ byla „zkonstruována a vyrobena“ tak, aby splňovala určité požadavky týkající se tlaku při roztržení. Takové požadavky jsou „konstrukčními požadavky“ v přirozeném smyslu tohoto výrazu, pokud jde o tuto „provozní výstroj“, a totéž platí pro dodatečné technické specifikace týkající se jak nádrže na LPG, tak plnicí hadice cisternového vozidla na přepravu LPG.

61.

Jsem tedy toho názoru, že takové konstrukční požadavky kladené na cisternová vozidla na přepravu LPG, jako je požadavek žáruvzdorného pláště nebo speciální plnicí hadice, které jdou nad rámec toho, co je vyžadováno podle směrnice 2008/68, a jsou zavedeny alespoň částečně z důvodu bezpečnosti během přepravy (včetně nakládky a vykládky), jsou v rozporu s povinnostmi, které tato směrnice členským státům ukládá.

62.

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, jaké důsledky musí vyvodit ze skutečnosti, že dodatečné podmínky týkající se konstrukce cisternových vozidel na přepravu LPG zásobujících čerpací stanici na LPG v Purmerend jsou v rozporu s unijním právem. Vzhledem k tomu, že v rozporu s unijním právem je nejen požadavek žáruvzdorného pláště, ale i požadavek plnicí hadice, vztahuje se tato druhá otázka i na tuto podmínku.

63.

Předkládající soud se musí vypořádat se situací, kdy – dle nizozemského práva – navrhovatelka X možná oprávněně požaduje zrušení podmínek v environmentálním povolení, pokud tyto podmínky nejsou vynutitelné, což může dále znamenat, že toto environmentální povolení již není odůvodněné a patrně bude muset být odňato ( 21 ).

64.

Otázkou, jejíž vyjasnění předkládající soud žádá, tedy není, zda unijní právo ukládá orgánům tohoto členského státu povinnost obnovit řízení a opakovaně posoudit rozhodnutí, jímž byly k environmentálnímu povolení připojeny dodatečné podmínky, či snad dokonce ono původní rozhodnutí o udělení tohoto environmentálního povolení. Takováto povinnost obnovit řízení týkající se správního rozhodnutí, které je v rozporu s unijním právem, by za určitých podmínek vzniknout mohla, jak bylo objasněno v judikatuře Soudního dvora, zejména v rozsudcích Kühne & Heitz ( 22 ), i-21 Germany a Arcor ( 23 ) a Kempter ( 24 ). Předkládající soud se však v otázce 2 výslovně táže, jak by měl postupovat, když „přezkoumává legalitu donucovacího rozhodnutí“ ( 25 ), a nikoli jak by měl postupovat, když posuzuje platnost samotného environmentálního povolení.

65.

Předkládající soud tak žádá o poskytnutí vodítka ohledně jiné otázky: zda mohou být tyto dodatečné podmínky vymáhány, přestože jsou v rozporu s unijním právem, neboť rozhodnutí, jimiž byly uloženy, již není z hlediska vnitrostátního procesního práva napadnutelné. Vymáhání nutně zahrnuje zaprvé porušení dotčených podmínek, zadruhé určitou novou formu činnosti nebo rozhodnutí jménem příslušných orgánů, jimiž bude stanovena určitá forma sankce nebo jiný důsledek, jež má povahu donucovacího opatření.

66.

Jak již Soudní dvůr uvedl například v rozhodnutí ve věci Ciola, všechny správní orgány, včetně decentralizovaných orgánů, podléhají povinnostem vyplývajícím z přednosti unijního práva a konkrétní individuální správní rozhodnutí do rámce těchto povinností spadají ( 26 ). Na tomto základě Soudní dvůr dospěl v rozhodnutí ve věci Ciola k závěru, že k zákazu zakotvenému zvláštním individuálním správním rozhodnutím, které nabylo právní moci, ale je v rozporu s unijním právem, nelze při posuzování platnosti pokuty uložené za nedodržení tohoto zákazu přihlížet.

67.

V projednávané věci – stejně jako ve věci Ciola – nejde ani tak o osud samotného správního aktu, ale o otázku, zda se lze v pozdějších správních aktech nebo donucovacích rozhodnutích dovolávat podmínek tohoto aktu, které jsou v rozporu s unijním právem, nebo zda se k nim při posuzování platnosti sankce – či případně donucovacího opatření ve formě „prostředku nápravy“ – uložené za nedodržení těchto podmínek přihlížet nesmí ( 27 ). Soudní dvůr ve svém rozhodnutí ve věci ED & F Man Sugar ( 28 ) připomněl, že sankce může být uvalena pouze v případě, že spočívá na jasném a jednoznačném zákonném základě, a rozhodl, že v kontextu vývozních náhrad zásady legality a právní jistoty vyžadují, aby v rámci přezkumu legality rozhodnutí o uložení sankce (tj. donucovacího rozhodnutí) vnitrostátní orgány a soudy mohly posoudit skutkový základ výchozího rozhodnutí o navrácení, nezávisle na skutečnosti, že toto rozhodnutí nabylo právní moci ( 29 ).

68.

Předkládající soud se výslovně táže, zda je relevantní povaha donucovacího rozhodnutí jako nápravné sankce (remedy), či jako trestněprávní sankce (criminal charge). Nedomnívám se, že tento aspekt je, či by měl být, relevantní. Nemělo by být přípustné žádné nové rozhodnutí, jehož účelem je vymáhání podmínek, které jsou v rozporu s unijním právem, bez ohledu na to, zda je toto rozhodnutí svou povahou sankční, nebo zda je jeho cílem dosažení nápravy. V tomto ohledu považuji za poučnou judikaturu Soudního dvora ve věcech E. B ( 30 ). a Fallimento Olimpiclub ( 31 ).

69.

V rozsudku Fallimento Olimpiclub Soudní dvůr v rámci sporu týkajícího se DPH rozhodl, že unijní právo „vnitrostátnímu soudu neukládá, aby nepoužil vnitrostátní procesní normy spojující s určitým rozhodnutím překážku věci pravomocně rozsouzené, i kdyby to umožňovalo napravit porušení [unijního] práva“ ( 32 ). Unijní právo však brání vnitrostátním pravidlům spojujícím překážku věci pravomocně rozsouzené s rozhodnutím, kterým je porušeno unijní právo, pokud jde o jiná rozhodnutí týkající se jiných zdaňovacích let, ve vztahu k záležitosti rozhodnuté způsobem, který není v souladu s unijním právem ( 33 ). Jinými slovy, původní rozhodnutí by mohlo být zachováno, ale nebylo by možné dovolit, aby bylo určující i pro budoucí rozhodnutí.

70.

Ve věci E. B. byl jistý příslušník policie disciplinárním správním rozhodnutím donucen k odchodu do důchodu v roce 1975 poté, co byl odsouzen za pokus trestného činu homosexuální nemravnosti. Tímto rozhodnutím došlo rovněž k 25% zkrácení dávek důchodového pojištění, na které by tato osoba jinak měla nárok. S odůvodněním, že původní rozhodnutí o zkrácení dávek důchodového pojištění E. B. by bylo bývalo v rozporu se směrnicí 2000/78/ES ( 34 ), pokud by se byla použila, Soudní dvůr rozhodl, že vnitrostátní soud není povinen přezkoumat pravomocné disciplinární rozhodnutí, kterým byl E. B. nařízen odchod do předčasného důchodu, ale je povinen přezkoumat krácení výše jeho důchodu pro účely stanovení částky, kterou by obdržel v případě, že by nedošlo k porušení jeho práv plynoucích z unijního práva (v uvedené věci jeho práva na to, aby nedocházelo k diskriminaci jeho osoby na základě sexuální orientace).

71.

V obou těchto věcech bylo připuštěno, aby bylo původní soudní nebo správní rozhodnutí ponecháno v platnosti, ale nebylo dovoleno z něj vycházet v následných soudních rozhodnutích (Fallimento Olimpiclub), ani nesmělo toto rozhodnutí určovat trvající důchodové nároky státního zaměstnance, kterému byla uložena disciplinární sankce (E. B.). Soudní dvůr tak rozlišil mezi potřebou právní jistoty týkající se původních, pravomocných rozhodnutí, která již nebylo možno napadnout opravnými prostředky, a potřebou zajistit uplatnění zásady legality ve vztahu k pozdějším rozhodnutím či trvajícím důsledkům původních rozhodnutí. Jsem tedy toho názoru, že opatření či rozhodnutí směřující k vymáhání podmínek týkajících se žáruvzdorného pláště a plnicí hadice jsou z hlediska unijního práva nepřípustná.

72.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené předkládajícím soudem takto: