1

Evropská komise se svou žalobou domáhá, aby Soudní dvůr určil, že:

2

Body 3, 14 a 16 odůvodnění nařízení č. 714/2009 uvádějí:

[…]

[…]

3

Článek 11 tohoto nařízení stanoví:

„Náklady, které souvisejí s činnostmi [evropské sítě provozovatelů přenosových soustav (ENTSO)] pro elektřinu a jsou uvedeny v článcích 4 až 12 tohoto nařízení a v článku 11 nařízení (EU) č. 347/2013, se zohlední při výpočtu sazeb a nesou je provozovatelé přenosových soustav. Regulační orgány tyto náklady schválí, pouze pokud jsou opodstatněné a přiměřené.“

4

Článek 14 uvedeného nařízení stanoví:

„1.   Poplatky účtované provozovateli sítí za přístup k sítím musí být transparentní, brát v úvahu potřebu bezpečnosti sítě a odrážet skutečné náklady, pokud odpovídají nákladům efektivního a strukturálně porovnatelného provozovatele sítě, a musí se uplatňovat nediskriminačním způsobem. Tyto poplatky nejsou závislé na vzdálenosti.

2.   V případě potřeby musí místně vztažené cenové signály na úrovni Společenství vycházet z úrovně sazeb stanovených pro výrobce nebo spotřebitele a brát v úvahu velikost síťových ztrát a způsobené přetížení, včetně investičních nákladů na infrastrukturu.

3.   Při stanovování poplatků za přístup do sítě se berou v úvahu:

[…]“

5

Body 7 a 8 odůvodnění nařízení č. 715/2009 uvádějí:

6

Článek 11 tohoto nařízení stanoví:

„Náklady, které souvisejí s činnostmi evropské sítě provozovatelů plynárenských přepravních soustav a jsou uvedeny v článcích 4 až 12 tohoto nařízení a v článku 11 nařízení (EU) č. 347/2013, se zohlední při výpočtu sazeb a nesou je provozovatelé přepravních soustav. Regulační orgány tyto náklady schválí, pouze pokud jsou přijatelné a přiměřené.“

7

Článek 13 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví:

„Sazby nebo metodiky jejich výpočtu používané provozovateli přepravních soustav a schválené regulačními orgány podle čl. 41 odst. 6 směrnice 2009/73/ES, a rovněž sazby zveřejňované podle čl. 32 odst. 1 uvedené směrnice jsou transparentní, berou v úvahu potřebu integrity soustavy a jejího zlepšování a odrážejí skutečné náklady, pokud tyto náklady odpovídají nákladům účinného provozovatele soustavy se srovnatelnou strukturou a jsou transparentní, včetně odpovídající návratnosti investic, a případně s přihlédnutím ke srovnávacím rozborům sazeb prováděným regulačními orgány. Sazby nebo metodiky jejich výpočtu se používají nediskriminačním způsobem.

[…]“

8

Článek 1 směrnice 2009/72 stanoví:

„Tato směrnice stanoví společná pravidla pro výrobu, přenos, distribuci a dodávky elektřiny a také opatření na ochranu spotřebitele s cílem zlepšit a integrovat konkurenceschopné trhy s elektřinou ve Společenství. Stanoví pravidla týkající se organizace a fungování elektroenergetiky, otevřeného přístupu na trh, kritérií a postupů pro výběrová řízení a udělování povolení, jakož i pravidla pro provozování soustav. Zároveň stanoví povinnosti univerzální služby a práva spotřebitelů elektřiny a upřesňuje požadavky související s hospodářskou soutěží.“

9

Článek 37 této směrnice stanoví:

„1.   Regulační orgán má tyto povinnosti:

[…]

6.   Regulační orgány jsou příslušné pro stanovování nebo schvalování alespoň metodik používaných pro výpočet nebo stanovení podmínek s dostatečným předstihem předtím, než vstoupí v platnost, pro

[…]

8.   Při stanovování nebo schvalování sazeb nebo metodik výpočtu a vyrovnávacích služeb musí regulační orgány zajistit, aby byly provozovatelům přenosové a distribuční soustavy poskytnuty přiměřené pobídky, jak krátkodobě, tak dlouhodobě, pro zvyšování účinnosti, podporu integrace trhu a bezpečnosti dodávek a souvisejících výzkumných činností.

[…]

17.   Členské státy zajistí, aby na vnitrostátní úrovni existovaly vhodné mechanismy, v jejichž rámci má strana, které se rozhodnutí regulačního orgánu týká, právo podat opravný prostředek k subjektu, který je na zúčastněných stranách a jakékoli vládě nezávislý.

[…]“

10

Článek 1 odst. 1 směrnice 2009/73 stanoví:

„Tato směrnice stanoví společná pravidla pro přepravu, distribuci, dodávku a skladování zemního plynu. Stanoví pravidla týkající se organizace a fungování odvětví zemního plynu, přístupu na trh, kritérií a postupů pro udělování povolení pro přepravu, distribuci, dodávky a skladování zemního plynu, jakož i pravidla pro provozování soustav.“

11

Článek 41 této směrnice stanoví:

„1.   Regulační orgán má tyto povinnosti:

[…]

6.   Regulační orgány jsou odpovědné za stanovování nebo schvalování alespoň metod používaných pro výpočet nebo stanovení podmínek s dostatečným předstihem předtím, než vstoupí v platnost, pro

[…]

8.   Při stanovování nebo schvalování sazeb nebo metodik a vyrovnávacích služeb musí regulační orgány zajistit, aby byly provozovatelům přepravních a distribučních soustav poskytnuty přiměřené pobídky, jak krátkodobě, tak dlouhodobě, pro zvyšování účinnosti, podporu integrace trhu a bezpečnosti dodávek a souvisejících výzkumných činností.

[…]

17.   Členské státy zajistí, aby na vnitrostátní úrovni existovaly vhodné mechanismy, v jejichž rámci má strana, které se rozhodnutí regulačního orgánu týká, právo podat opravný prostředek k subjektu, který je na zúčastněných stranách a jakékoli vládě nezávislý.

[…]“

12

Článek 178 SZ zákona č. LXXXVI z roku 2007 o elektřině (dále jen „zákon o elektřině“) stanoví:

„1.   Při fakturování nemohou držitelé povolení na základě tohoto zákona a držitelé povolení pro soukromé vedení přenášet na své smluvní zákazníky náklady související s daní z finančních transakcí (dále jen ‚transakční náklady‘), které uvedení držitelé povolení podléhají podle zákona č. CXVI z roku 2012 o dani z finančních transakcí. V důsledku toho nemohou být transakční náklady přímo ani nepřímo zahrnuty do ceny výrobku nebo služby dodávané výše uvedenými držiteli povolení a nemohou být účtovány odděleně, ale musí je nést sami uvedení držitelé povolení.

2.   Držitelé povolení podle tohoto zákona nemohou na své smluvní zákazníky přenášet zvláštní daň z příjmů a daň ze sítí veřejných služeb (dále jen společně „zvláštní daně“), které tito držitelé povolení podléhají podle zákona č. LXVII z roku 2008 o konkurenceschopnosti dálkového vytápění a zákona č. CLXVIII z roku 2012 o dani ze sítí veřejných služeb (dále jen společně ‚zákony o zvláštních daních‘). V důsledku toho nemohou být zvláštní daně přímo ani nepřímo zahrnuty do ceny výrobku nebo služby dodávané výše uvedenými držiteli povolení a nemohou být účtovány odděleně. Daněmi jsou zatíženy samy osoby povinné k dani ve smyslu zákonů o zvláštních daních.“

13

Podle článku 103 zákona č. XL z roku 2008 o dodávkách zemního plynu (dále jen „zákon o dodávkách zemního plynu“):

„[…]

4.   Výrobci a držitelé povolení na základě tohoto zákona nemohou na své smluvní zákazníky přenášet zvláštní daň z příjmů a daň ze sítí veřejných služeb (dále jen společně ‚zvláštní daně‘), které uvedení výrobci a držitelé povolení podléhají podle zákona č. LXVII z roku 2008 o konkurenceschopnosti dálkového vytápění a zákona č. CLXVIII z roku 2012 o dani ze sítí veřejných služeb (dále jen společně ‚zákony o zvláštních daních‘). V důsledku toho nemohou být zvláštní daně přímo ani nepřímo zahrnuty do ceny výrobku nebo služby dodávané výše uvedenými výrobci a držiteli povolení a nemohou být účtovány odděleně. Daněmi jsou zatíženy samy osoby povinné k dani ve smyslu zákonů o zvláštních daních.

4a.   Při fakturování nemohou výrobci a držitelé povolení na základě tohoto zákona přenášet na své smluvní zákazníky náklady související s daní z finančních transakcí (dále jen ‚transakční náklady‘), které uvedení výrobci a držitelé povolení podléhají podle zákona č. CXVI z roku 2012 o dani z finančních transakcí. V důsledku toho nemohou být transakční náklady přímo ani nepřímo zahrnuty do ceny výrobku nebo služby dodávané výše uvedenými výrobci a držiteli povolení a nemohou být účtovány odděleně, ale musí je nést sami uvedení výrobci a držitelé povolení.

[…]“

14

Článek 7 zákona č. LIX z roku 2016, kterým se pro účely harmonizace mění právní předpisy upravující odvětví energetiky (dále jen „zákon, kterým se pro účely harmonizace mění zákony upravující odvětví energetiky“), stanoví:

„V zákoně o elektřině se v části, nadepsané ‚Obecná procesní pravidla Úřadu‘, za článek 168 vkládá další článek 168 A:

‚Článek 168 A

1)   V rámci pravidel stanovení poplatků za užívání, odměny za služby poskytované dodavatelem podle zvláštního sazebníku a poplatků za připojení je za zákazníka považován pouze držitel povolení dotčené sítě.

2)   Ve lhůtě 15 dnů od oznámení rozhodnutí Úřadu, kterým se stanoví poplatky za užívání, odměna za služby poskytované dodavatelem podle zvláštního sazebníku a poplatky za připojení, může dotčený zákazník podat k soudu příslušnému pro správní záležitosti návrh na soudní přezkum uvedeného rozhodnutí z hlediska jeho legality tak, že podá žalobu směřující proti Úřadu.

3)   Návrh na soudní přezkum rozhodnutí, kterým se stanoví poplatky za užívání, odměna za služby poskytované dodavatelem podle zvláštního sazebníku a poplatky za připojení, je mimořádným opravným prostředkem a soud, kterému byla věc předložena, rozhodne nejpozději do 30 dnů po podání uvedeného návrhu.

[…]‘ “

15

Článek 23 zákona, kterým se pro účely harmonizace mění právní předpisy upravující odvětví energetiky, stanoví:

„V zákoně o dodávkách zemního plynu se před část, nadepsanou ‚Mezinárodní spolupráce a vztahy s orgány Evropské unie‘, vkládá další článek 129 A:

‚Článek 129 A

[…]

4)   Ve lhůtě 15 dnů od oznámení rozhodnutí Úřadu, kterým se stanoví poplatky za užívání, odměna za služby poskytované provozovatelem sítě podle zvláštního sazebníku a poplatky za připojení, může dotčený zákazník podat k soudu příslušnému pro správní záležitosti návrh na soudní přezkum uvedeného rozhodnutí z hlediska jeho legality tak, že podá žalobu směřující proti Úřadu.

5)   Návrh na soudní přezkum rozhodnutí, kterým se stanoví poplatky za užívání, odměna za služby poskytované provozovatelem sítě podle zvláštního sazebníku a poplatky za připojení, je mimořádným opravným prostředkem a soud, kterému byla věc předložena, rozhodne nejpozději do 30 dnů po podání uvedeného návrhu.

[…]‘ “

16

Článek 29 odst. 2 zákona, kterým se pro účely harmonizace mění právní předpisy upravující odvětví energetiky, stanoví:

„Do článku 12 zákona č. XXII z roku 2013, kterým se zřizuje maďarský úřad pro regulaci energetického odvětví a veřejné služby, se vkládají další písmena n) a o):

‚[Předseda Úřadu]

17

Zákon č. CLXXXIII z roku 2016, kterým se pro účely cenové regulace mění některé právní předpisy upravující odvětví energetiky (dále jen „zákon, kterým se pro účely cenové regulace mění některé právní předpisy upravující odvětví energetiky“), ve svém čl. 6 odst. 4 zrušuje článek 168 A zákona o elektřině a ve svém čl. 12 odst. 3 zrušuje odstavce 2 až 7 článku 129 A zákona o dodávkách zemního plynu.

18

Článek 4 zákona, kterým se pro účely cenové regulace mění některé právní předpisy upravující odvětví energetiky, stanoví:

„Do [zákona o elektřině] se vkládá článek 178 U před část nadepsanou ‚Ustanovení o vstupu v platnost‘:

‚Článek 178 U

1.   Od 1. ledna 2017 se pro účely stanovení poplatků poprvé použije právní úprava stanovená v čl. 143 odst. 5, čl. 146 odst. 4 a čl. 146 A odst. 3 tohoto zákona, ve znění [zákona, kterým se pro účely cenové regulace mění některé právní předpisy upravující odvětví energetiky].

2.   Rozhodnutí zveřejněná na základě čl. 143 odst. 5, čl. 146 odst. 4 a čl. 146 A odst. 3 tohoto zákona ve znění [zákona, kterým se pro účely harmonizace mění právní předpisy upravující odvětví energetiky], nevstoupí v platnost.

3.   Pokud je rozhodnutí zveřejněné na základě čl. 143 odst. 5, čl. 146 odst. 4 a čl. 146 A odst. 3 tohoto zákona, ve znění [zákona, kterým se pro účely harmonizace mění právní předpisy upravující odvětví energetiky], předmětem soudního přezkumu v okamžiku, kdy [zákon, kterým se pro účely cenové regulace mění některé právní předpisy upravující odvětví energetiky] vstoupí v platnost, soud, jemuž je věc předložena, ukončí řízení o této žalobě.

4.   Ustanovení tohoto zákona ve znění [zákona, kterým se pro účely cenové regulace mění některé právní předpisy upravující odvětví energetiky] se rovněž použijí na probíhající správní a soudní řízení.‘ “

19

Článek 10 zákona, kterým se pro účely cenové regulace mění některé právní předpisy upravující odvětví energetiky, stanoví:

„Do kapitoly XVIII zákona o dodávkách zemního plynu se vkládá článek 146 M, který zní:

‚Článek 146 M

1.   Od 1. ledna 2017 se pro účely stanovení dlužných sazeb poprvé použije právní úprava stanovená v čl. 104 B odst. 4, čl. 106 odst. 3 a čl. 108 odst. 2 tohoto zákona, ve znění [zákona, kterým se pro účely cenové regulace mění některé právní předpisy upravující odvětví energetiky].

2.   Rozhodnutí zveřejněná na základě čl. 104 B odst. 4, čl. 106 odst. 3 a čl. 108 odst. 2 tohoto zákona ve znění [zákona, kterým se pro účely harmonizace mění právní předpisy upravující odvětví energetiky], nevstoupí v platnost.

3.   Pokud je rozhodnutí zveřejněné na základě čl. 104 B odst. 4, čl. 106 odst. 3 a čl. 108 odst. 2 tohoto zákona ve znění [zákona, kterým se pro účely harmonizace mění právní předpisy upravující odvětví energetiky], předmětem soudního přezkumu v okamžiku, kdy [zákon, kterým se pro účely cenové regulace mění některé právní předpisy upravující odvětví energetiky] vstoupí v platnost, soud, jemuž je věc předložena, ukončí řízení o této žalobě.

4.   Ustanovení tohoto zákona ve znění [zákona, kterým se pro účely cenové regulace mění některé právní předpisy upravující odvětví energetiky] se rovněž použijí na probíhající správní a soudní řízení.‘ “

20

Článek 13 zákona, kterým se pro účely cenové regulace mění některé právní předpisy upravující odvětví energetiky, stanoví:

„V článku 12 písm. n) a o) zákona č. XXII z roku 2013, kterým se zřizuje maďarský úřad pro regulaci energetického odvětví a veřejné služby, se výraz ‚přijme rozhodnutí‘ nahrazuje výrazem ‚přijme nařízení‘.“

21

Dne 15. července 2013 zaslala Komise v rámci spisu „EU Pilot“ č. 5366/13/ENER Maďarsku několik otázek týkajících se provedení směrnic 2009/72 a 2009/73 a uplatňování nařízení č. 715/2009 a č. 714/2009, zejména pokud jde o nediskriminační povahu přístupu k síti pro třetí osoby, nezávislost, pravomoci a fungování vnitrostátních regulačních orgánů, pravidel týkajících se poplatků za přístup k soustavám a přeshraničního přístupu k infrastruktuře soustav.

22

Vnitrostátní orgány odpověděly na tyto otázky dopisy ze dne 23. října a 11. prosince 2013.

23

Vzhledem k tomu, že Komise měla za to, že odpověď Maďarska nevyvrátila její pochybnosti o souladu maďarských právních předpisů s unijním právem a že tyto právní předpisy v mnoha ohledech nejsou v souladu s výše uvedenými směrnicemi a nařízeními, zaslala tomuto členskému státu dne 27. února 2015 výzvu dopisem.

24

Maďarsko na tuto výzvu odpovědělo dopisy ze dní 8. května a 7. července 2015 a doplnilo informace sdělené v dopisech ze dní 23. listopadu a 17. prosince 2015, jakož i ze dne 13. a 20. května 2016. Ke své doplňující odpovědi ze dne 19. července 2016 připojil tento členský stát text zákona, kterým se pro účely harmonizace mění právní předpisy upravující odvětví energetiky.

25

Vzhledem k tomu, že Komise měla za to, že opatření oznámená maďarskými orgány v odpovědi na uvedenou výzvu dopisem nevyřešila všechny problémy uvedené v této výzvě, zaslala Maďarsku dne 9. prosince 2016 odůvodněné stanovisko, ve kterém uvedla, že tento členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 41 odst. 6 směrnice 2009/73, čl. 14 odst. 1 nařízení č. 714/2009 a čl. 13 odst. 1 nařízení č. 715/2009.

26

Maďarsko odpovědělo na toto odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 8. února 2017.

27

Po přezkoumání této odpovědi měla Komise za to, že uvedené problémy byly vyřešeny. Nicméně vzhledem ke změnám, které byly mezitím provedeny v dotčené právní úpravě zákonem, kterým se pro účely cenové regulace mění některé právní předpisy upravující odvětví energetiky, měla Komise za to, že Maďarsko tím, že nezavedlo vhodný mechanismus pro zajištění práva na opravný prostředek proti rozhodnutím vnitrostátního regulačního orgánu ve smyslu čl. 37 odst. 17 směrnice 2009/72 a čl. 41 odst. 17 směrnice 2009/73, nesplnilo své povinnosti. Dne 28. dubna 2017 zaslala Komise tomuto členskému státu doplňující odůvodněné stanovisko.

28

Dopisem ze dne 28. června 2017 odpovědělo Maďarsko na toto doplňující odůvodněné stanovisko s odkazem na svou odpověď na předchozí odůvodněné stanovisko, v němž uvedlo, že mezitím provedlo změny v zákoně o dodávkách zemního plynu s ohledem na požadavky vyplývající z třetího balíčku „Energetika“, které nabyly účinnosti dne 1. října a 22. prosince 2016, a uvedlo tak pravomoci vnitrostátního regulačního orgánu do souladu s čl. 41 odst. 6 směrnice 2009/73.

29

Vzhledem k tomu, že Komise měla za to, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají jednak z čl. 14 odst. 1 nařízení č. 714/2009 a z čl. 13 odst. 1 nařízení č. 715/2009, a jednak z čl. 37 odst. 17 směrnice 2009/72 a z čl. 41 odst. 17 směrnice 2009/73, podala projednávanou žalobu.

30

Komise zaprvé tvrdí, že čl. 14 odst. 1 nařízení č. 714/2009 a čl. 13 odst. 1 nařízení č. 715/2009 stanoví zásadu orientace sazeb pro přístup k soustavám v závislosti na nákladech, které nesou jejich provozovatelé, a nestanoví omezení týkající se nákladů, které je třeba vzít v úvahu při stanovení poplatků za přístup k soustavám. Podle Komise tato ustanovení ukládají, aby tyto poplatky odrážely veškeré náklady nesené těmito provozovateli, jelikož tyto náklady jsou transparentní a odpovídají nákladům efektivního a strukturálně porovnatelného provozovatele sítě, zatímco čl. 178 SZ odst. 1 a 2 zákona o elektřině a čl. 103 odst. 4 a 4a zákona o dodávkách zemního plynu, které brání provozovatelům sítí přenášet na spotřebitele částky zvláštní daně z energetických přenosových soustav a daně z finančních transakcí, neumožňují, aby vnitrostátní regulační orgán při stanovení poplatků za přístup do sítí zohlednil náklady související s výše uvedeným daněmi.

31

Zadruhé Komise tvrdí, že zákaz toho, aby vnitrostátní regulační orgán zohlednil dotčené náklady při stanovení poplatků za přístup k soustavám, není odůvodněn žádným objektivním důvodem. Důvod uvedený Maďarskem v jeho odpovědi na žádost Komise o informace, a sice že cíl sledovaný spornými ustanoveními spočívá ve snížení cen plynu a elektřiny hrazených konečným uživatelem-rezidentem, totiž není relevantní.

32

V tomto ohledu Komise uvádí, že je pravda, že čl. 3 odst. 8 směrnice 2009/72 a čl. 3 odst. 4 směrnice 2009/73 umožňují členským státům přijmout opatření na ochranu spotřebitele, zejména v boji proti energetické chudobě. Mohou tak však učinit pouze s výhradou, že taková opatření nebrání řádnému fungování trhu, které vyžaduje zejména dodržování „zásady orientace sazeb pro přístup k soustavám“.

33

Zatřetí, pokud jde o argument Maďarska, podle kterého z nařízení č. 714/2009 a č. 715/2009 a směrnic 2009/72 a 2009/73 vyplývá, že je na vnitrostátním zákonodárci, aby při přijímání pravidel týkajících se stanovení poplatků za přístup k soustavám nalezl přiměřenou rovnováhu mezi protichůdnými zájmy provozovatelů sítí a spotřebitelů, Komise tvrdí, že „třetí energetický balíček“ přijatý dne 13. července 2009, který zahrnuje zejména směrnice 2009/72 a 2009/73, jakož i nařízení č. 714/2009 a č. 715/2009, neponechává členským státům prostor pro uvážení. Zájmy provozovatelů sítí a zájmy spotřebitelů totiž byly unijním normotvůrcem plně zohledněny v čl. 14 odst. 1 nařízení č. 714/2009 a v čl. 13 odst. 1 nařízení č. 715/2009. Pokud tedy poplatky za přístup k soustavám neodrážely všechny náklady nesené provozovateli, nedosahovaly přiměřené úrovně.

34

Začtvrté má Komise za to, že bez ohledu na hospodářské účinky dotčeného opatření je prokázáno, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 14 odst. 1 nařízení č. 714/2009 a z čl. 13 odst. 1 nařízení č. 715/2009. Není tedy nezbytné, aby Komise prokázala účinek sporných právních předpisů.

35

Maďarsko s odkazem na rozsudek ze dne 29. listopadu 1983, Roussel Laboratoria a další (181/82, EU:C:1983:352, bod 25), tvrdí, že dotčené vnitrostátní právní předpisy byly přijaty v rámci daňové autonomie členských států v oblasti přímých daní a jsou použitelné na všechny provozovatele sítě obecně a nediskriminačním způsobem v souladu s judikaturou Soudního dvora v oblasti zákazu diskriminace mezi daňovými poplatníky. Maďarsko má za to, že daň z transakcí a daň z příjmu dodavatelů energie nejsou relevantní pro stanovení poplatků za přístup k soustavám.

36

Maďarsko vytýká Komisi, že nesprávně vyložila čl. 14 odst. 1 nařízení č. 714/2009 a čl. 13 odst. 1 nařízení č. 715/2009 v rozsahu, v němž nezohledňuje ani zvláštnosti trhu, ani cíl a dosah cenové regulace.

37

V tomto ohledu Maďarsko zaprvé tvrdí, že provozování sítě je zvláštní oblastí trhu s energií, ve které existuje přirozený monopol, a sice elektroenergetická a plynárenská přenosová soustava. Cílem čl. 14 odst. 1 nařízení č. 714/2009 a čl. 13 odst. 1 nařízení č. 715/2009 je tak udržet poplatky za přístup k těmto soustavám na nízké a spravedlivé úrovni a snížit riziko, že tito provozovatelé, kteří mají monopol, zneužijí svého dominantního postavení, včetně nadměrných cen.

38

Zadruhé Maďarsko tvrdí, že čl. 14 odst. 1 nařízení č. 714/2009 a čl. 13 odst. 1 nařízení č. 715/2009 neobsahují podrobná pravidla či metody pro stanovení nákladů, které je třeba vzít v úvahu při stanovení poplatků. Podle tohoto členského státu z logiky systému zavedeného těmito nařízeními, jakož i směrnicemi 2009/72 a 2009/73 vyplývá, že je na vnitrostátním zákonodárci, aby v mezích stanovených uvedenými nařízeními a směrnicemi posoudil zájmy všech účastníků trhu s energií, včetně zájmů spotřebitelů, jakož i veřejný zájem, zejména bezpečnost dodávek a ochranu životního prostředí, a na základě tohoto posouzení přijal podrobná vnitrostátní pravidla, která jsou v souladu s unijním právem.

39

Dotčené vnitrostátní právní předpisy sledují veřejný zájem spočívající v tom, aby byly udržovány na přiměřené úrovni ceny elektřiny a zemního plynu účtované konečnému spotřebiteli, stanovené v rámci vyvážení zájmů, které musí provést členské státy mezi zájmem provozovatelů sítě na tom, aby poplatky za přístup k soustavám zahrnovaly veškeré vynaložené náklady na straně jedné a zájmy spotřebitelů a ostatních uživatelů sítí na zachování spravedlivé úrovně těchto poplatků na straně druhé

40

Zatřetí Maďarsko tvrdí, že poplatky za přístup k sítím musí v souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení č. 714/2009 a čl. 13 odst. 1 nařízení č. 715/2009 odpovídajícím způsobem odrážet náklady provozovatelů sítě. Maďarsko zdůrazňuje, že Komise netvrdí, že z důvodu dotčených vnitrostátních právních předpisů jsou poplatky za přístup k soustavám stanoveny na úrovni, která by ohrozila činnost provozovatelů sítí nebo vhodnou údržbu sítí.

41

Maďarsko konečně poukazuje na to, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je na Komisi, aby prokázala existenci tvrzeného nesplnění povinnosti. Komise podle něj neuvedla důvody, pro které nemohou být zisky provozovatelů sítě v Maďarsku považovány za přiměřené.

42

Za účelem určení, zda, jak tvrdí Komise, čl. 14 odst. 1 nařízení č. 714/2009 a čl. 13 odst. 1 nařízení č. 715/2009 ukládají, aby všechny náklady ve smyslu těchto ustanovení, včetně nákladů souvisejících se zvláštní daní z energetických přenosových soustav a daně z dotčených finančních transakcí, byly nutně zohledněny vnitrostátním regulačním orgánem při stanovení poplatků za přístup k soustavám, je třeba vzít v úvahu nejen znění těchto dvou ustanovení, ale i jejich kontext a cíle, sledované právní úpravou, jejíž jsou součástí [obdobně viz rozsudek ze dne 3. března 2020, X (Evropský zatýkací rozkaz – Oboustranná trestnost), C‑717/18, EU:C:2020:142, bod 21 a citovaná judikatura].

43

Pokud jde zaprvé o znění čl. 14 odst. 1 nařízení č. 714/2009 a čl. 13 odst. 1 nařízení č. 715/2009, je třeba konstatovat, že se omezují na obecné vymezení nákladů, které mají být zohledněny při stanovení poplatků za přístup k soustavám, aniž je upřesněno, zda „všechny“ tyto náklady musí vnitrostátní regulační orgán zohlednit.

44

Pokud jde zadruhé o kontext, jehož součástí je čl. 14 odst. 1 nařízení č. 714/2009 a čl. 13 odst. 1 nařízení č. 715/2009, je třeba uvést, že tato nařízení uvádějí pouze několik kategorií nákladů, které je třeba zohlednit při výpočtu poplatků za přístup k soustavám. To je zejména případ nákladů spojených s činnostmi evropské sítě provozovatelů energetické přenosové soustavy, které musí být přiměřené a odpovídající (článek 11 nařízení č. 714/2009 a článek 11 nařízení č. 715/2009), a investičních nákladů na infrastrukturu (čl. 14 odst. 2 nařízení č. 714/2009).

45

Pokud jde zatřetí o cíle sledované právní úpravou, jejíž součástí jsou dotčená ustanovení, z článku 1 nařízení č. 714/2009 a článku 1 nařízení č. 715/2009 vyplývá, že cílem těchto nařízení je stanovit nediskriminační pravidla pro přístup k elektroenergetickým a plynárenským přepravním soustavám a usnadnit vznik transparentních velkoobchodních trhů, které fungují a vykazují vysokou úroveň bezpečnosti dodávek.

46

Těchto cílů lze přitom účinně dosáhnout, aniž by poplatky za přístup k soustavám musely odrážet veškeré náklady skutečně vynaložené provozovateli těchto soustav. Tyto poplatky přispívají k dosažení takových cílů v rozsahu, v němž musí být transparentní a nediskriminační pro všechny uživatele (bod 16 odůvodnění a čl. 14, odst. 1 nařízení č. 714/2009, jakož i bod 7 odůvodnění a čl. 13 odst. 1, nařízení č. 715/2009) na straně jedné a musí zajistit přiměřenou úroveň návratnosti umožňující provozovatelům realizovat investice nezbytné pro udržitelnost elektroenergetických a plynárenských přepravních soustav (čl. 14 odst. 1 a 2 nařízení č. 714/2009, jakož i bod 8 odůvodnění a článek 13 nařízení č. 715/2009).

47

Z výše uvedeného vyplývá, že výklad, který zastává Komise, podle kterého čl. 14 odst. 1 nařízení č. 714/2009 a čl. 13 odst. 1 nařízení č. 715/2009 ukládají, aby veškeré náklady ve smyslu těchto ustanovení, včetně nákladů souvisejících se zvláštní daní z energetických přenosových soustav a daní z dotčených finančních transakcí, byly při stanovení poplatků za přístup k soustavám nutně zohledněny vnitrostátním regulačním orgánem, nelze přijmout.

48

Tento závěr není vyvrácen argumentem Komise, podle kterého pokud provozovatelé soustavy nemohou přenést náklady související se zvláštní daní z energetické přenosové soustavy a daní z finančních transakcí, jejich zisky nedosahují přiměřené úrovně. Výše poplatků za přístup k soustavám totiž není určena pouze na základě nákladů vynaložených provozovateli soustavy.

49

Zaprvé z čl. 14 odst. 1 nařízení č. 714/2009 ve spojení s čl. 37 odst. 6 písm. a) směrnice 2009/72 na straně jedné, jakož i z čl. 13 odst. 1 nařízení č. 715/2009 a čl. 41 odst. 6 písm. a) směrnice 2009/73 na straně druhé tak vyplývá, že výše těchto poplatků musí být určena rovněž v závislosti na investicích nezbytných pro životaschopnost elektroenergetických a plynárenských přepravních soustav.

50

Zadruhé podle čl. 37 odst. 8 směrnice 2009/72 a čl. 41 odst. 8 směrnice 2009/73 mohou vnitrostátní regulační orgány při stanovování poplatků za přístup k soustavám stanovit přiměřené pobídky, jak krátkodobě, tak dlouhodobě, za účelem povzbuzení provozovatelů soustav ke zvyšování účinnosti, podpoře integrace trhu a bezpečnosti dodávek a souvisejících výzkumných činností.

51

Zatřetí z bodu 14 odůvodnění ve spojení s čl. 14 odst. 2 a 3 nařízení č. 714/2009 vyplývá, že výše poplatků za přístup k energetickým přepravním soustavám musí odrážet investiční náklady na infrastrukturu a rovnováhu mezi výrobou a spotřebou v dotyčném regionu. Za tímto účelem musí být rovněž zohledněny způsobené ztráty soustavy a přetížení, jakož i platby vyplývající z mechanismu náhrad mezi provozovateli soustavy a skutečně provedené platby odhadované na základě uplynulých období.

52

Konečně ze znění čl. 13 odst. 1 ve spojení s body 7 a 8 odůvodnění nařízení č. 715/2009 vyplývá, že úroveň poplatků za přístup k plynárenským přepravním soustavám musí zahrnovat přiměřenou návratnost investic a pobídek k výstavbě nové infrastruktury, a případně rovněž zohlednit srovnávací analýzy sazeb provedené regulačními orgány.

53

S ohledem na všechny předcházející úvahy je třeba první žalobní důvod předložený Komisí zamítnout jako neopodstatněný.

54

Komise tvrdí, že Maďarsko tím, že nezavedlo vhodný mechanismus pro zajištění práva na účinný opravný prostředek proti rozhodnutím vnitrostátního regulačního orgánu ve smyslu čl. 37 odst. 17 směrnice 2009/72 a čl. 41 odst. 17 směrnice 2009/73, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z těchto ustanovení. Podle Komise je takové právo podat opravný prostředek logickým důsledkem zásady účinné soudní ochrany, která je obecnou zásadou unijního práva zakotvenou v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).

55

Komise zaprvé uvádí, že právo podat opravný prostředek ke správnímu soudu proti rozhodnutím vnitrostátního správního regulačního orgánu, uvedené v čl. 168 odst. 10 vnitrostátního zákona o elektřině a v čl. 129 zákona o dodávkách zemního plynu, se nevztahuje na nařízení, kterými tento orgán stanoví poplatky za přístup k soustavám. Tato nařízení jsou totiž napadnutelná pouze u Alkotmánybíróság (Ústavní soud, Maďarsko) prostřednictvím ústavní stížnosti podle článku 26 zákona č. CLI z roku 2011 o Ústavním soudu. Pro zpochybnění těchto nařízení není stanoven žádný jiný opravný prostředek. Navíc podle článku 29 tohoto zákona Alkotmánybíróság (Ústavní soud) rozhoduje pouze o ústavních stížnostech „týkajících se základní ústavní otázky“.

56

Komise mimoto připomíná, že směrnice 2009/72 a 2009/73 posílily úlohu vnitrostátních regulačních orgánů tím, že stanovily přísnější požadavky nezávislosti ve vztahu k veřejným a soukromým subjektům a svěřily jim nové pravomoci, které jim umožňují přijímat právně závazná rozhodnutí v určitých oblastech. Tyto směrnice vyvážily nezávislost a pravomoc těchto orgánů pravidly týkajícími se jejich odpovědnosti, mezi nimiž hrají klíčovou roli čl. 37 odst. 17 směrnice 2009/72 a čl. 41 odst. 17 směrnice 2009/73.

57

Zadruhé Komise s odkazem na rozsudek ze dne 22. května 2003, Connect Austria (C‑462/99, EU:C:2003:297, bod 37) tvrdí, že Soudní dvůr již v rámci věci týkající se ustanovení obdobného čl. 37 odst. 17 směrnice 2009/72 a čl. 41 odst. 17 směrnice 2009/73, a sice čl. 5a odst. 3 směrnice Rady 90/387/EHS ze dne 28. června 1990 o vytvoření vnitřního trhu telekomunikačních služeb zavedením otevřeného přístupu k telekomunikační síti (Úř. věst. 1990, L 192, s. 1), rozhodl, že právo podat opravný prostředek k ústavnímu soudu, který se smí týkat pouze porušení ústavního práva nebo mezinárodní dohody, nemůže představovat vhodný mechanismus ve smyslu dotčeného ustanovení.

58

Konečně Komise zdůrazňuje, že Maďarsko ve své odpovědi na výzvu dopisem uznalo potřebu napravit tuto situaci a následně v roce 2016 přijalo zákon, kterým se pro účely harmonizace mění právní předpisy upravující odvětví energetiky. Podle tohoto zákona vnitrostátní regulační orgán nařízením definuje pouze zásady a rámec pro stanovení poplatků, zatímco poplatky ve vlastním slova smyslu jsou stanovovány individuálními rozhodnutími, což umožňuje úplný soudní přezkum těchto rozhodnutí. Podle pozdějšího zákona, přijatého rovněž v roce 2016, kterým se pro účely cenové regulace mění některé právní předpisy upravující odvětví energetiky, jsou však poplatky ve vlastním slova smyslu napříště stanoveny nařízeními vnitrostátního regulačního orgánu, a z tohoto důvodu mohou být napadeny pouze opravným prostředkem podaným k Alkotmánybíróság (Ústavní soud).

59

Maďarsko tvrdí, že platná vnitrostátní právní úprava je v rozsahu, ve kterém stanoví možnost napadnout nařízení vnitrostátního regulačního orgánu opravným prostředkem podaným k Alkotmánybíróság (Ústavní soud), v souladu s čl. 37 odst. 17 směrnice 2009/72 a v čl. 41 odst. 17 směrnice 2009/73. Stanovení poplatků za přístup k soustavám by totiž vyžadovalo přijetí nařízení, a nikoli individuálního správního aktu.

60

Maďarsko upřesňuje, že přezkum prováděný Alkotmánybíróság (Ústavní soud) je omezen pouze na otázky ústavní povahy, které byly tomuto soudu předloženy, a na otázky, které může za určitých podmínek posoudit i bez návrhu.

61

Nejprve je třeba uvést, že čl. 37 odst. 17 směrnice 2009/72 a čl. 41 odst. 17 směrnice 2009/73 ukládají členským státům povinnost zavést na vnitrostátní úrovni vhodné mechanismy, které straně poškozené rozhodnutím regulačního orgánu umožní obrátit se na subjekt nezávislý na zúčastněných stranách a na vládě. Takový požadavek je logickým důsledkem zásady účinné soudní ochrany, která je obecnou zásadou unijního práva, vyplývá z ústavních tradic společných členským státům a je zakotvena v článku 47 Listiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. prosince 2011, Chalkor v. Komise, C‑386/10 P, EU:C:2011:815, bod 52).

62

V případě neexistence unijní právní úpravy v dané oblasti přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky opravných prostředků určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivci vyvozují z unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. prosince 1976, Rewe-Zentralfinanz a Rewe-Zentral, 33/76, EU:C:1976:188, bod 5 a ze dne 13. března 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 39), aniž by došlo k zásahu do práva na účinnou soudní ochranu [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. března 2015, E.On Földgáz Trade, C‑510/13, EU:C:2015:189, bod 50, jakož i ze dne 19. listopadu 2019, A. K. a další (Nezávislost disciplinárního senátu Nejvyššího soudu), C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, bod 115].

63

Je pravda, že maďarské právní předpisy zavedly v čl. 168 odst. 10 zákona o elektřině a v článku 129 zákona o dodávkách zemního plynu všeobecné právo na podání opravného prostředku ke správnímu soudu proti rozhodnutím vnitrostátního regulačního orgánu. Pokud však jde o stanovení výše poplatků za přístup k soustavám formou nařízení, které musí být zajištěno zárukou uvedenou v čl. 37 odst. 17 směrnice 2009/72 a v čl. 41 odst. 17 směrnice 2009/73, je třeba konstatovat, že takové stanovení poplatku za přístup k soustavám může být vzhledem k tomu, že má formu nařízení, pouze předmětem stížnosti podané k Alkotmánybíróság (Ústavní soud) „týkající se základní ústavní otázky“ v souladu s článkem 29 zákona č. CLI z roku 2011 o ústavním soudu.

64

Z ustálené judikatury přitom vyplývá, že pokud jde o právo na přístup k soudu, k tomu, aby takový orgán mohl v souladu s článkem 47 Listiny rozhodnout o sporech týkajících se práv a povinností vyplývajících z unijního práva, je třeba, aby měl pravomoc zkoumat všechny skutkové a právní otázky relevantní pro vyřešení sporu, který mu byl předložen (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. listopadu 2012, Otis a další, C‑199/11, EU:C:2012:684, body 48 a 49).

65

S ohledem na předcházející úvahy nelze opravný prostředek podaný k Alkotmánybíróság (Ústavní soud), upravený maďarskými právními předpisy, směřující proti nařízením vnitrostátního regulačního orgánu, kterými se stanoví poplatky za přístup k soustavám, v rozsahu, v němž je omezen na kontrolu dodržování určitých prvků ústavního práva, považovat za vhodný mechanismus ve smyslu čl. 37 odst. 17 směrnice 2009/72 a čl. 41 odst. 17 směrnice 2009/73.

66

V důsledku toho je třeba vyhovět druhému žalobnímu důvodu Komise v rozsahu, v němž se týká omezených možností napadnout před soudem nařízení vnitrostátního regulačního orgánu, která stanoví poplatky za přístup k soustavám.

67

S ohledem na všechny předcházející úvahy je třeba:

68

Podle čl. 138 odst. 3 jednacího řádu Soudního dvora platí, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Vzhledem k tomu, že v projednávaném případě měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, je třeba rozhodnout, že každý z nich ponese vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (devátý senát) rozhodl takto: