Věc C‑66/18

Evropská komise

Maďarsko

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 6. října 2020

„Nesplnění povinnosti státem – Přípustnost – Pravomoc Soudního dvora – Všeobecná dohoda o obchodu službami – Článek XVI – Přístup na trh – Listina specifických závazků – Podmínka existence povolení – Článek XX odst. 2 – Článek XVII – Národní zacházení – Poskytovatel služeb se sídlem v třetím státě – Vnitrostátní právní úprava členského státu stanovící podmínky pro poskytování služeb vysokoškolského vzdělávání na jeho území – Požadavek uzavření mezinárodní smlouvy se státem sídla poskytovatele – Požadavek poskytovat vzdělávání ve státě sídla poskytovatele – Změna podmínek soutěže ve prospěch tuzemských poskytovatelů – Odůvodnění – Veřejný pořádek – Zabránění klamavým praktikám – Článek 49 SFEU – Svoboda usazování – Směrnice 2006/123/ES – Služby na vnitřním trhu – Článek 16 – Článek 56 SFEU – Volný pohyb služeb – Existence omezení – Odůvodnění – Naléhavý důvod obecného zájmu – Veřejný pořádek – Zabránění klamavým praktikám – Vysoká úroveň kvality vzdělávání – Listina základních práv Evropské unie – Článek 13 – Akademická svoboda – Článek 14 odst. 3 – Svoboda zakládat vzdělávací zařízení – Článek 16 – Svoboda podnikání – Článek 52 odst. 1“

Žaloba pro nesplnění povinnosti – Postup před zahájením soudního řízení – Předmět – Lhůty stanovené členskému státu – Požadavek přiměřených lhůt – Kritéria pro posouzení – Vliv krátkých lhůt na přípustnost žaloby – Podmínky – Prokázání porušení práva členského státu na obhajobu

(Článek 258 SFEU)

(viz body 45–47, 52)
Žaloba pro nesplnění povinnosti – Pravomoc Soudního dvora – Žaloba směřující k určení toho, že nebyla dodržena mezinárodní dohoda – Dohody Unie – Specifické závazky přijaté v rámci všeobecné dohody o obchodu službami (GATS) připojené k dohodě o zřízení Světové obchodní organizace – Výlučná pravomoc Unie – Zahrnutí

[Článek 3 odst. 1 písm. e), čl. 216 odst. 2 a článek 258 SFEU]

(viz body 68–71, 73, 74)
Žaloba pro nesplnění povinnosti – Pravomoc Soudního dvora – Žaloba směřující k určení toho, že členský stát nedodržel specifické závazky přijaté v rámci všeobecné dohody o obchodu službami (GATS) připojené k dohodě o zřízení Světové obchodní organizace (WTO) – Zahrnutí – Odůvodnění – Mezinárodní odpovědnost Unie v případě porušení mezinárodních závazků členským státem – Vliv existence systému řešení sporů WTO – Neexistence – Povinnost Unie dodržovat pravidla a zásady obecného obyčejového mezinárodního práva – Účinky určení toho, že došlo k mezinárodně protiprávnímu jednání, a účinky určení toho, že došlo k nesplnění povinnosti

(Článek 258 SFEU; ujednání o pravidlech a řízení při řešení sporů připojené k dohodě o zřízení WTO)

(viz body 81, 84–91)
Společná obchodní politika – Mezinárodní dohody – Všeobecná dohoda o obchodu službami (GATS) připojená k dohodě o zřízení Světové obchodní organizace – Pravidlo národního zacházení – Meze – Rozsah – Specifický závazek v oblasti vzdělávacích služeb soukromě financovaného vysokoškolského vzdělávání – Omezení přístupu na trh týkající se režimu předchozího povolení – Rozšíření na pravidlo národního zacházení – Podmínka – Opatření odporující povinnostem přístupu na trh a národního zacházení

[Všeobecná dohoda o obchodu službami (GATS), články XVI, XVII a XX]

(viz body 107, 108, 112, 113)
Společná obchodní politika – Mezinárodní dohody – Všeobecná dohoda o obchodu službami (GATS) připojená k dohodě o zřízení Světové obchodní organizace – Pravidlo národního zacházení – Specifický závazek v oblasti vzdělávacích služeb soukromě financovaného vysokoškolského vzdělávání – Vnitrostátní právní úprava, která podmiňuje poskytování takových služeb existencí předchozí mezinárodní smlouvy – Změna podmínek soutěže ve prospěch obdobných tuzemských poskytovatelů – Nepřípustnost – Odůvodnění – Zachování veřejného pořádku – Vyloučení v případě neprokázání skutečné a dostatečně závažné hrozby – Zabránění klamavým praktikám – Svévolné a nepřiměřené opatření – Vyloučení

[Všeobecná dohoda o obchodu službami (GATS), čl. XIV písm. a) a c), i) a článek XVII]

(viz body 118, 120, 121, 128, 130, 135–137)
Společná obchodní politika – Mezinárodní dohody – Všeobecná dohoda o obchodu službami (GATS) připojená k dohodě o zřízení Světové obchodní organizace – Pravidlo národního zacházení – Specifický závazek v oblasti vzdělávacích služeb soukromě financovaného vysokoškolského vzdělávání – Vnitrostátní právní úprava, která podmiňuje poskytování takových služeb poskytováním vzdělávání ve státě původu – Změna podmínek soutěže ve prospěch obdobných tuzemských poskytovatelů – Nepřípustnost – Odůvodnění – Zachování veřejného pořádku – Vyloučení v případě neprokázání skutečné a dostatečně závažné hrozby – Zabránění klamavým praktikám – Vyloučení

[Všeobecná dohoda o obchodu službami (GATS), čl. XIV písm. a) a c), i) a článek XVII]

(viz body 147–149, 154, 155)
Svoboda usazování – Ustanovení Smlouvy – Působnost – Vnitrostátní právní předpisy, které se vztahují na všechny vysoké školy – Zahrnutí

(Článek 49 SFEU)

(viz body 159–163)
Svoboda usazování – Omezení – Vnitrostátní právní úprava, která podmiňuje poskytování služeb vysokoškolského vzdělávání ze strany zahraničních zařízení poskytováním vzdělávání ve státě původu – Nepřípustnost – Odůvodnění – Zachování veřejného pořádku – Vyloučení v případě neprokázání skutečné, aktuální a dostatečně závažné hrozby – Zabránění klamavým praktikám – Vyloučení v případě neexistence konkrétních a podrobných důkazů – Nutnost zajistit vysokou úroveň kvality vysokoškolského vzdělávání – Vyloučení v případě opatření, které ke sledování tohoto cíle není vhodné

(Článek 49 SFEU)

(viz body 167–170, 178, 179, 181, 182, 185, 187, 188)
Svoboda usazování – Volný pohyb služeb – Služby na vnitřním trhu – Směrnice 2006/123 – Působnost – Poskytování služeb vysokoškolského vzdělávání za úplatu – Zahrnutí

(Článek 57 SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123, čl. 2 a čl. 4 odst. 1)

(viz body 193–195)
Svoboda usazování – Volný pohyb služeb – Služby na vnitřním trhu – Směrnice 2006/123 – Vnitrostátní právní úprava, která podmiňuje poskytování služeb vysokoškolského vzdělávání ze strany zahraničních zařízení poskytováním vzdělávání ve státě původu – Nepřípustnost – Odůvodnění – Důvody veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti – Vyloučení v případě neprokázání skutečné, aktuální a dostatečně závažné hrozby

(Směrnice Parlamentu a Rady 2006/123, čl. 16 odst. 1 druhý pododstavec a odst. 3)

(viz body 198–200, 203–206)
Základní práva – Listina základních práv Evropské unie – Působnost – Uplatňování práva Unie – Vnitrostátní právní úprava, která je součástí plnění povinností vyplývajících z mezinárodních dohod uzavřených Unií – Vnitrostátní právní úprava, která může bránit jedné nebo několika základním svobodám zaručeným Smlouvou o FEU – Členský stát, který se dovolává naléhavých důvodů obecného zájmu uznaných unijním právem jako odůvodnění – Zahrnutí

(Listina základních práv Evropské unie, čl. 51 odst. 1)

(viz body 212–215)
Žaloba pro nesplnění povinnosti – Slučitelnost vnitrostátních opatření s unijním právem – Žalobní důvod vycházející z porušení práv zaručených Listinou základních práv Unie – Akademická svoboda, svoboda zakládat vzdělávací zařízení a svoboda podnikání – Samostatné posouzení – Podmínky – Použitelnost Listiny

(Listina základních práv Evropské unie, článek 13, čl. 14 odst. 3, článek 16 a čl. 51 odst. 1)

(viz body 212–215)
Základní práva – Listina základních práv Evropské unie – Akademická svoboda – Rozsah – Nezakotvení této svobody jako takové v Evropské úmluvě o lidských právech – Zohlednění doporučení orgánů Rady Evropy a Organizace OSN pro vzdělání, vědu a kulturu (UNESCO) – Autonomie vysokých škol – Zahrnutí

(Listina základních práv Evropské unie, článek 13 a čl. 52 odst. 3)

(viz body 222–227)
Základní práva – Listina základních práv Evropské unie – Akademická svoboda – Svoboda zakládat vzdělávací zařízení a svoboda podnikání – Vnitrostátní právní úprava, která podmiňuje poskytování služeb vysokoškolského vzdělávání poskytováním vzdělávání ve státě původu a existencí předchozí mezinárodní smlouvy – Nepřípustnost

(Listina základních práv Evropské unie, článek 13, čl. 14 odst. 3 a čl. 16)

(viz body 228, 233, 234, 239–242)

Shrnutí

Podmínky stanovené Maďarskem, které musí splnit zahraniční vysoké školy, aby mohly na jeho území vykonávat činnost, jsou neslučitelné s unijním právem

Rozsudkem Komise v. Maďarsko (Vysokoškolské vzdělávání) (C‑66/18) ze dne 6. října 2020 vyhověl velký senát Soudního dvora žalobě pro nesplnění povinnosti, kterou proti tomuto členskému státu podala Evropská komise. Soudní dvůr určil, že Maďarsko tím, že podmínilo výkon vzdělávací činnosti směřující k získání vysokoškolského vzdělání v Maďarsku vysokými školami nacházejícími se mimo Evropský hospodářský prostor (EHP) existencí mezinárodní smlouvy uzavřené mezi Maďarskem a třetím státem, v němž má dotyčná vysoká škola sídlo, nedodrželo závazky, které přijalo v oblasti národního zacházení na základě všeobecné dohody o obchodu službami (GATS) uzavřené v rámci Světové obchodní organizace (WTO) ( 1 ). Tento požadavek nadto odporuje ustanovením Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) týkajícím se akademické svobody, svobody zakládat vysokoškolská vzdělávací zařízení a svobody podnikání ( 2 ).

Soudní dvůr dále určil, že Maďarsko tím, že podmínilo výkon činnosti zahraničních vysokých škol, a to včetně vysokých škol se sídlem ve státě, který není členem EHP, v Maďarsku tím, že poskytují vysokoškolské vzdělávání ve státě svého sídla, nedodrželo své závazky v oblasti národního zacházení přijaté na základě GATS a nesplnilo své povinnosti vyplývající ze svobody usazování ( 3 ), volného pohybu služeb ( 4 ) a výše uvedených ustanovení Listiny.

Dne 4. dubna 2017 přijalo Maďarsko v rámci naléhavého postupu zákon o změně zákona o vysokém školství ( 5 ), který měl údajně zaručit kvalitu vysokoškolského vzdělávání a jehož hlavním cílem bylo přepracovat režim povolení pro zahraniční vysoké školy. Na tyto vysoké školy se bez ohledu na to, zda jim bylo uděleno předchozí schválení, začaly vztahovat nové požadavky, a to včetně požadavků zkoumaných Soudním dvorem.

Komise podala proti Maďarsku u Soudního dvora žalobu pro nesplnění povinnosti, v níž tvrdila, že zákon o vysokém školství z roku 2017 je neslučitelný se závazky Maďarska v rámci GATS i se svobodou usazování, volným pohybem služeb a ustanoveními Listiny týkajícími se akademické svobody, svobody zakládat vysokoškolská vzdělávací zařízení a svobody podnikání.

Soudní dvůr nejprve zamítl důvody nepřípustnosti uplatněné Maďarskem. Pokud jde totiž o údajně krátké lhůty, které Komise stanovila v průběhu postupu před zahájením soudního řízení, Soudní dvůr, který potvrdil svou judikaturu v dané oblasti ( 6 ), posoudil konkrétní průběh tohoto postupu a dospěl k závěru, že Maďarsko neprokázalo tvrzené porušení práva na obhajobu. Navíc podotkl, že zpochybněné lhůty byly stanoveny s ohledem na brzký vstup dotčených ustanovení v platnost, k němuž mělo původně dojít dne 1. ledna 2018. Soudní dvůr měl dále za to, že maďarská vláda se nemůže účinně dovolávat nelegitimnosti politických záměrů, které připisuje Komisi, a sice ochrany specifických zájmů Central European University, jelikož účelnost zahájení řízení o nesplnění povinnosti vyplývá pouze z diskreční pravomoci, kterou Komise v tomto ohledu disponuje a která jako taková nepodléhá soudnímu přezkumu prováděnému Soudním dvorem.

Soudní dvůr dále prohlásil, že má pravomoc rozhodnout o výtkách vycházejících z porušení práva WTO. V tomto ohledu Soudní dvůr nejprve připomněl, že každá mezinárodní dohoda uzavřená Unií je nedílnou součástí unijního práva, a poté konstatoval, že tomu tak je i v případě dohody o zřízení WTO, jejíž součástí je i GATS. Pokud jde dále o vztah mezi výlučnou pravomocí Unie v oblasti společné obchodní politiky a širokou pravomocí členských států v oblasti vzdělávání, Soudní dvůr upřesnil, že závazky přijaté v rámci GATS, včetně závazků týkajících se liberalizace obchodu soukromými vzdělávacími službami, spadají do společné obchodní politiky. V odpovědi na argumentaci maďarské vlády vycházející z výlučnosti výkladové pravomoci svěřené zejména orgánům tvořícím systém řešení sporů WTO Soudní dvůr kromě toho zdůraznil, že nejenže existence systému řešení sporů WTO nebrání tomu, aby Soudní dvůr v rámci řízení o nesplnění povinnosti připustil, že má pravomoc rozhodnout o výtkách vycházejících z porušení práva WTO, v daném případě GATS, ale že výkon této pravomoci je zcela v souladu s povinností každého člena WTO, a tedy i Unie, dbát na dodržování svých povinností vyplývajících z práva této organizace. Soudní dvůr v tomto ohledu zdůraznil, že v důsledku případného nedodržení povinností, k nimž se členský stát zavázal na základě GATS, může Unii vzniknout mezinárodní odpovědnost.

Z téhož hlediska Soudní dvůr upřesnil konkrétní důsledky ustanovení mezinárodních úmluv, kterými je Unie vázána, jakož i pravidel a zásad obecného obyčejového mezinárodního práva, u nichž bez dalšího připomněl, že jsou pro Unii závazné, na výkon vlastní pravomoci. S ohledem na zásady obecného mezinárodního práva kodifikované v oblasti odpovědnosti státu za mezinárodně protiprávní jednání v této souvislosti Soudní dvůr poznamenal, že posouzení jednání členského státu, které provádí v rámci řízení o nesplnění povinnosti, byť z hlediska práva WTO, nezavazuje ostatní členy WTO, ani nemůže ovlivnit případné pozdější posuzování prováděné Orgánem WTO pro řešení sporů (DSB). Podle Soudního dvora se tak Unie ani dotyčný členský stát nemohou dovolávat rozsudku Soudního dvora vydaného v řízení o nesplnění povinnosti, aby se vyhnuly povinnosti podřídit se právním důsledkům, které právo WTO spojuje s rozhodnutími DSB.

Poté, co Soudní dvůr uznal svou pravomoc, přistoupil k přezkumu žalobních důvodů Komise. Pokud jde zaprvé o posouzení požadavku existence předchozí mezinárodní smlouvy z hlediska článku XVII GATS týkajícího se národního zacházení, Soudní dvůr bez dalšího konstatoval, že v oblasti služeb vysokoškolského vzdělávání se Maďarsko plně zavázalo poskytovat národní zacházení ve smyslu tohoto článku, a to nehledě na výhradu týkající se závazku přijatého v oblasti přístupu na trh (článek XVI), v tom smyslu, že zřízení vzdělávacích zařízení v Maďarsku nadále podléhá předchozímu povolení. Podle práva WTO se totiž taková výhrada předchozího povolení, jejímž cílem je omezit závazek přijatý v oblasti přístupu na trh, může v oblasti národního zacházení uplatnit pouze v rozsahu, v němž se týká opatření odporujícího jak povinnosti v oblasti přístupu na trh, tak povinnosti týkající se národního zacházení. V projednávané věci přitom Soudní dvůr uvedl, že obecná povaha výhrady předchozího povolení, kterou Maďarsko chtělo omezit svůj závazek týkající se přístupu na trh, není diskriminační, takže se jí Maďarsko, pokud jde o povinnost národního zacházení, nemůže dovolávat.

Soudní dvůr dále upřesnil, že v důsledku uzavření mezinárodní smlouvy, jak je vyžadováno zákonem o vysokém školství z roku 2017, je dotčeným zahraničním poskytovatelům uložena povinnost splnit za účelem toho, aby mohli v Maďarsku poskytovat služby vysokoškolského vzdělávání, dodatečnou podmínku, přičemž otázka naplnění této podmínky spadá do diskreční pravomoci maďarských orgánů, což postačuje ke konstatování, že došlo ke změně podmínek soutěže v neprospěch dotyčných zařízení a ve prospěch maďarských zařízení. Soudní dvůr měl konečně za to, že vysvětlení poskytnutá maďarskou vládou ohledně cílů, které sleduje dotčený požadavek, k jeho odůvodnění z hlediska článku XIV GATS nepostačují. Pokud jde totiž o námitku, v níž se Maďarsko dovolává ochrany veřejného pořádku, tento členský stát konkrétně a podrobně neprokázal existenci skutečné a dostatečně závažné hrozby pro některý ze základních zájmů maďarské společnosti. Pokud jde kromě toho o tvrzení, že dotčený požadavek má zabránit klamavým praktikám, Soudní dvůr rozhodl, že tento požadavek představuje nástroj svévolné diskriminace, jelikož pro jeho naplnění je rozhodující politická vůle maďarských orgánů. Ani toto odůvodnění Maďarska tedy nebylo akceptováno.

Soudní dvůr nadto každopádně rozhodl, že dotčený požadavek je nepřiměřený, přičemž poznamenal, že se uplatňuje bez rozdílu, a to i na zařízení, která jsou již na maďarském trhu přítomna.

Soudní dvůr zadruhé zkoumal požadavek týkající se vzdělávací činnosti ve státě původu. Pokud jde nejprve o závazek, který Maďarsko přijalo na základě článku XVII GATS, Soudní dvůr poukázal na soutěžní znevýhodnění vyplývající z dotčeného požadavku pro dotčená zařízení a následně opět uvedl, že vysvětlení poskytnutá maďarskou vládou ohledně cílů, které mohou zdůvodnit jeho nezbytnost, jsou nedostatečná. Z důvodů obdobných těm, které uvedl v rámci analýzy prvního žalobního důvodu, tedy dospěl k závěru, že tento požadavek je v rozsahu, v němž se vztahuje na vysoké školy se sídlem ve třetím státě, který je členem WTO, v rozporu s tímto ustanovením. Kromě toho Soudní dvůr konstatoval, že jelikož se uvedený požadavek vztahuje na vzdělávací zařízení se sídlem v jiném členském státě Unie, neodůvodněně omezuje jak svobodu usazování zaručenou v článku 49 SFEU, tak volný pohyb služeb podle článku 16 směrnice o službách. V souvislosti s tvrzením, že dotčený požadavek má zajistit vysokou úroveň kvality vysokoškolského vzdělávání, Soudní dvůr nakonec poznamenal, že vyžadovaná činnost, jejíž kvalita se dosud neosvědčila, nijak nepředjímá kvalitu vzdělávání poskytovaného v Maďarsku, takže takový cíl k odůvodnění dotčeného požadavku nepostačuje.

Soudní dvůr zatřetí zkoumal, zda jsou dotčené požadavky zavedené zákonem o vysokém školství z roku 2017 v souladu s článkem 13, čl. 14 odst. 3 a článkem 16 Listiny. V tomto ohledu nejprve uvedl, že Maďarsko je, pokud jde o sporná ustanovení, vázáno Listinou, jelikož plnění povinností, které pro něj vyplývají z takové mezinárodní dohody, jež je nedílnou součástí unijního práva, jako je GATS, a omezování základních svobod vyplývající z těchto ustanovení, o kterých neúspěšně tvrdilo, že jsou odůvodněná, představují uplatňování práva Unie ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny.

Soudní dvůr postupně zkoumal rozsah záruk přiznaných předmětnými ustanoveními Listiny a – pokud jde o výkon činnosti vysokých škol – zdůraznil, že akademická svoboda nemá pouze individuální rozměr, a to vzhledem k tomu, že je spjata se svobodou projevu a konkrétně v oblasti výzkumu se svobodami komunikace, vyhledávání a rozšiřování získaných výsledků, ale i rozměr institucionální a organizační, který se projevuje v autonomii těchto škol. Soudní dvůr přitom konstatoval, že sporná opatření mohou ohrozit akademickou činnost dotyčných zahraničních vysokých škol na maďarském území, a tudíž připravit dotyčné akademické pracovníky o autonomní organizační strukturu, která je nezbytná pro provádění jejich vědeckého výzkumu a pro výkon jejich pedagogické činnosti, takže uvedená opatření mohou omezit akademickou svobodu chráněnou v článku 13 Listiny. Na zřizování těchto škol se navíc vztahuje čl. 14 odst. 3 a článek 16 Listiny a z důvodů obdobných těm, které byly právě zmíněny, představují sporná opatření zásah do práv zaručených v těchto ustanoveních. Vzhledem k tomu, že tyto zásahy nebyly odůvodněny z hlediska čl. 52 odst. 1 Listiny, Soudní dvůr určil, že Maďarsko výše uvedená ustanovení Listiny porušilo.

( 1 ) – Článek XVII GATS.

( 2 ) – Článek 13, čl. 14 odst. 3 a článek 16 Listiny.

( 3 ) – Článek 49 SFEU.

( 4 ) – Článek 16 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. 2006, L 376, s. 36, dále jen „směrnice o službách“).

( 5 ) – Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvény (zákon č. XXV z roku 2017, kterým se mění zákon č. CCIV z roku 2011 o národním vysokém školství) (dále jen „zákon o vysokém školství z roku 2017“).

( 6 ) – Viz zejména rozsudek ze dne 18. června 2020, Komise v. Maďarsko (Transparentnost sdružování) (C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 30 a citovaná judikatura) (viz rovněž tiskovou zprávu č. 73/20).