1.

V roce 2014, v reakci na rozmach odvětví fotovoltaické energie, se italský zákonodárce rozhodl snížit pobídky přiznávané provozovatelům v tomto odvětví na italském území.

2.

Projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, které dne 17. prosince 2018 podal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio, Itálie), se týkají slučitelnosti takové reformy s unijním právem a konkrétně mezí případně vyplývajících z článků 16 a 17 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), které upravují svobodu podnikání a právo na vlastnictví.

3.

Tyto žádosti byly předloženy v rámci sporů mezi velkým počtem provozovatelů solárních fotovoltaických zařízení v Itálii a Federazione Nazionale delle Imprese Elettrotecniche ed Elettroniche (Národní federace elektrotechnických a elektronických společností) (Anie) ( 2 ) na straně jedné a Ministero dello Sviluppo economico (Ministerstvo pro hospodářský rozvoj, Itálie) a Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA (dále jen „GSE“), akciovou společností, jejíž kapitál plně vlastní Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstvo hospodářství a financí, Itálie), na straně druhé.

4.

Specifikum projednávaných věcí spočívá v tom, že GSE uzavřela s těmito provozovateli dohody předpokládající vyplácení pobídek po dobu 20 let, a to v rámci režimu podpory, jehož cílem je provedení několika po sobě následujících směrnic, které se týkají podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů, do italského práva ( 3 ).

5.

Reforma provedená italským zákonodárcem vstoupila do tohoto zvláštního legislativního rámce, a to za účelem pro tyto provozovatele nevýhodné změny pobídek, které podle těchto dohod měly být vyplaceny, avšak ještě se nestaly splatnými.

6.

Na žádost Soudního dvora se toto stanovisko zaměří na výklad článků 16 a 17 Listiny, jakož i článku 10 Smlouvy o energetické chartě ( 4 ), ve spojení s čl. 216 odst. 2 SFEU ( 5 ).

7.

V závěru své analýzy Soudnímu dvoru navrhnu, aby rozhodl, že články 16 a 17 Listiny nebrání takové reformě, jako je reforma provedená italským zákonodárcem. Kromě toho objasním, z jakých důvodů se domnívám, že se článek 10 Energetické charty ve spojení s čl. 216 odst. 2 SFEU na projednávané věci nepoužije.

8.

Článek 10 odst. 1 Energetické charty, nadepsaný „Podpora a ochrana investic a zacházení s nimi“, stanoví:

„1.   Každá smluvní strana v souladu s ustanoveními této smlouvy podporuje a vytváří stabilní, přiměřené, příznivé a transparentní podmínky pro investory ostatních smluvních stran, aby investovali na jejím území. Takové podmínky zahrnují závazek trvale zajišťovat investicím investorů každé ze smluvních stran řádné, nediskriminační a spravedlivé zacházení. Tyto investice požívají co nejplnější ochrany a bezpečnosti a žádná ze smluvních stran nebude žádnými svévolnými nebo diskriminačními opatřeními omezovat řízení, provoz, udržování, používání, využívání nebo rozšiřování investice nebo možnost dispozice s ní […]“

9.

Bod 25 odůvodnění směrnice 2009/28 uvádí:

„Členské státy mají různý potenciál, pokud jde o energii z obnovitelných zdrojů, a na vnitrostátní úrovni používají odlišné režimy podpory pro energii z obnovitelných zdrojů. […] K tomu, aby vnitrostátní režimy podpory náležitě fungovaly, je nezbytné, aby členské státy mohly kontrolovat dopad a náklady svých vnitrostátních režimů podpory na základě svých odlišných potenciálů. Důležitým prostředkem k dosažení cíle této směrnice je zajistit řádné fungování vnitrostátních režimů podpory podle směrnice 2001/77/ES tak, aby byla zachována důvěra investorů a aby členské státy mohly přijmout účinná vnitrostátní opatření v zájmu splnění cíle […]“

10.

Článek 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Závazné [celkové] národní cíle a opatření pro využívání energie z obnovitelných zdrojů“, stanoví:

„1.   Každý členský stát zajistí, aby se v roce 2020 podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie […] rovnal alespoň jeho celkovému národnímu cíli pro podíl energie z obnovitelných zdrojů v uvedeném roce, jak stanoví třetí sloupec tabulky v příloze I části A […]

[…]

3.   Za účelem dosažení cílů uvedených v odstavcích 1 a 2 tohoto článku mohou členské státy použít mimo jiné tato opatření:

[…]“

11.

Článek 26 nařízení s mocí zákona č. 91/2014 ( 6 ) zní:

„1.   Za účelem optimálního nastavení lhůt pro shromažďování a vyplácení pobídek a s cílem podpořit větší udržitelnost politiky podpory energie z obnovitelných zdrojů jsou pobídkové sazby pro elektřinu vyráběnou v solárních fotovoltaických zařízeních […] vypláceny za podmínek uvedených v tomto článku.

2.   Od druhé poloviny roku 2014 [GSE] vyplácí pobídkové sazby podle odstavce 1 v měsíčních splátkách v neměnné výši odpovídající 90 % předpokládané průměrné roční výrobní kapacity každého zařízení v kalendářním roce výroby a do 30. června následujícího roku provede vyúčtování na základě skutečné výroby. Prováděcí pravidla jsou stanovena GSE do patnácti dnů od zveřejnění tohoto nařízení a schvalována nařízením ministra pro hospodářský rozvoj.

3.   Počínaje 1. lednem 2015 se pobídková sazba za energii vyráběnou v zařízeních s nominálním výkonem vyšším než 200 kW mění na základě jedné z následujících možností, kterou zvolí provozovatel a oznámí GSE do 30. listopadu 2014:

[…]“

12.

V rámci italského režimu podpory výroby energie z obnovitelných zdrojů (zavedeného legislativními nařízeními č. 387/2003 ( 7 ) a č. 28/2011 ( 8 )) uzavřela GSE s provozovateli fotovoltaických zařízení s nominálním výkonem vyšším než 200 kW soukromoprávní dohody, které byly vypracovány podle smluvního vzoru stanoveného italským úřadem pro elektřinu a plyn ( 9 ). Tyto dohody, s předpokládanou dobou platnosti dvaceti let, stanovily pravidelné vyplácení pobídkových sazeb ve prospěch těchto provozovatelů.

13.

Za této situace byla v roce 2014 přijata reforma za účelem změny pobídek, které podle těchto dohod měly být vyplaceny, avšak ještě se nestaly splatnými. Tato reforma, obsažená v čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014, sestávala ze dvou částí ( 10 ).

14.

Zaprvé podle čl. 26 odst. 2 tohoto nařízení s mocí zákona, měly být tyto pobídky vypláceny od druhé poloviny roku 2014 v měsíčních splátkách v neměnné výši odpovídající 90 % předpokládané průměrné roční výrobní kapacity každého zařízení v kalendářním roce výroby. Za účelem případných oprav se mělo vyúčtování na základě skutečné výroby nadále provádět až následně (a sice nejpozději 30. června následujícího roku).

15.

Zadruhé čl. 26 odst. 3 uvedeného nařízení s mocí zákona těmto provozovatelům ukládal přejít na odlišný systém sazeb založený na třech možnostech, ve všech třech případech pro tyto provozovatele nevýhodných, a to s účinností od 1. ledna 2015, to jest před uplynutím platnosti dohod uzavřených s GSE.

16.

Za těchto okolností žalobkyně v původním řízení podaly předkládajícímu soudu návrh na zrušení ministerských nařízení ze dne 16. a 17. října 2014, kterými byl proveden čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014 ( 11 ).

17.

Předkládající soud uvádí, že předložil Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie) otázku týkající se ústavnosti čl. 26 odst. 3 tohoto nařízení. Rozhodnutím ze dne 24. ledna 2017 ( 12 ) Ústavní soud rozhodl, že toto ustanovení není v rozporu s italskou ústavou.

18.

Předkládající soud má nicméně za to, že Corte costituzionale (Ústavní soud) ve svém rozhodnutí neodpověděl na některé otázky, které jsou relevantní pro řešení jemu předložených sporů. Konkrétně je podle předkládajícího soudu namístě vyjasnit ve světle unijního práva, zda je možný zásah vnitrostátního zákonodárce za účelem snížení výše pobídek, které byly přiznány v rámci režimu podpory, jehož účelem je podpora využívání energie z obnovitelných zdrojů, a to i přesto, že vyplacení těchto pobídek již bylo zakotveno v dohodách uzavřených s příjemci pobídek.

19.

Předkládající soud si zejména klade otázku, zda je čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014 v rozporu s články 16 a 17 Listiny, a to tím, že představuje zásah do práv příjemců pobídek organizovat a směřovat jejich hospodářskou aktivitu na základě těchto dohod. Ze stejných důvodů má tento soud pochybnosti o slučitelnosti předmětného ustanovení s Energetickou chartou, jejíž čl. 10 odst. 1 stanoví, jak připomíná předkládající soud, že každá smluvní strana „podporuje a vytváří stabilní, přiměřené, příznivé a transparentní podmínky pro [investice]“.

20.

Za těchto podmínek se Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio, Itálie) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru, v každé ze spojených věcí, následující předběžnou otázku:

„Brání [unijní] právo použití takového vnitrostátního ustanovení, jako je ustanovení čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona [č. 91/2014], které významným způsobem snižuje nebo odkládá vyplácení pobídek, které již byly přiznány na základě zákona a stanoveny dohodami ad hoc uzavřenými mezi výrobci elektřiny fotovoltaickou přeměnou a [GSE], veřejnou společností pověřenou tímto úkolem?

Zejména je toto vnitrostátní ustanovení slučitelné s obecnými zásadami [unijního] práva týkajícími se ochrany legitimního očekávání, právní jistoty, loajální spolupráce a užitečného účinku, s články 16 a 17 [Listiny], se směrnicí [2009/28] a s právní úpravou režimů podpory stanovených touto směrnicí, jakož i s čl. 216 odst. 2 SFEU, a to zejména ve vztahu k [Energetické chartě]?“

21.

Žalobkyně v původním řízení, vedlejší účastnice v projednávaných věcech, a to Elettricità Futura – Unione delle Imprese Elettriche italiane, Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana Confagricoltura, italská, česká, německá, řecká a španělská vláda, jakož i Evropská komise předložily Soudnímu dvoru písemná vyjádření.

22.

Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 5. února 2019 byly projednávané věci spojeny pro účely písemné části řízení, jakož i rozhodnutí, jímž se končí řízení.

23.

Zúčastněné strany odpověděly písemně na otázky položené Soudním dvorem.

24.

V projednávaných žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce se po Soudním dvoru v zásadě požaduje, aby určil, zda unijní právo brání tomu, aby členský stát snížil částky pobídek, které jsou stanoveny v rámci režimu podpory, jehož účelem je podpora využívání energie z obnovitelných zdrojů v souladu s cíli vymezenými evropskými směrnicemi, které byly postupně v této oblasti přijaty.

25.

Podle informací poskytnutých předkládajícím soudem jsou spory, které mu byly předloženy, součástí rozsáhlého souboru vnitrostátních soudních řízení. Před Soudním dvorem jsou v současné době projednávány tři identické žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ( 13 ) předložené stejným předkládajícím soudem. Kromě toho podobně jako Italská republika, přistoupily další členské státy k revizi opatření, která na svém území přijaly za účelem podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů ( 14 ).

26.

V následujících oddílech mého stanoviska vysvětlím důvody, na jejichž základě se domnívám, že taková reforma, jakou provedl italský zákonodárce za okolností věcí v původním řízení, neporušuje svobodu podnikání a právo na vlastnictví ve smyslu článků 16 a 17 Listiny a že jakékoliv omezení práv chráněných těmito ustanoveními, pokud by bylo prokázáno, by bylo v každém případě odůvodněné a přiměřené z hlediska cílů sledovaných Unií v oblasti podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů (oddíl A). Dále, na základě doslovného a teleologického výkladu Energetické charty a konkrétně jejího článku 10, vyslovím závěr, že se toto ustanovení nepoužije ve věcech v původním řízení (oddíl B).

27.

Článek 16 Listiny stanoví, že „[s]voboda podnikání se uznává v souladu s právem Unie a vnitrostátními zákony a zvyklostmi“. Ochrana poskytnutá tímto článkem se vztahuje na svobodu vykonávat hospodářskou nebo obchodní činnost, smluvní svobodu a volnou soutěž, jak vyplývá i z vysvětlení týkajících se téhož článku, které je v souladu s čl. 6 odst. 1 třetím pododstavcem SEU a čl. 52 odst. 7 Listiny třeba zohlednit pro účely jejího výkladu ( 15 ).

28.

Co se týče článku 17 Listiny, ten v odstavci 1 stanoví, že „[k]aždý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu“.

29.

Vysvětlení týkající se tohoto článku upřesňují, že je založen na článku 1 Dodatkového protokolu č. 1 k EÚLP ( 16 ). Z toho vyplývá v souladu s tím, co stanoví čl. 52 odst. 3 Listiny, že smysl a rozsah práva na vlastnictví chráněného článkem 17 Listiny jsou stejné jako ty, které jim přikládá EÚLP, s tím, že unijní právo může tomuto právu poskytovat širší ochranu ( 17 ).

30.

V souladu s judikaturou Soudního dvora se ovšem svoboda podnikání a právo na vlastnictví neprojevují jako absolutní výsady, ale musí k nim být přihlédnuto ve vztahu k jejich funkci ve společnosti ( 18 ) a mohou být předmětem omezení, jsou-li tato omezení, při dodržení zásady proporcionality, nezbytná a odůvodněná cíli obecného zájmu, které Unie sleduje ( 19 ). Tyto požadavky vyplývají z čl. 52 odst. 1 Listiny, který mimo jiné stanoví, že každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod ( 20 ).

31.

V projednávané věci žalobkyně v původním řízení a vedlejší účastnice tvrdí, že čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014, kterým se pro provozovatele fotovoltaických zařízení nevýhodným způsobem mění výši pobídek, které měly být podle dohod uzavřených mezi těmito provozovateli a GSE vyplaceny, avšak ještě se nestaly splatnými, zasahuje do jejich práva na vlastnictví. Zdůrazňují, že toto nařízení má účinek zbavení majetku, neboť náklady na výstavbu fotovoltaických zařízení a jejich uvedení do provozu, na jejichž základě byly tyto částky stanoveny, již byly těmito provozovateli v plném rozsahu vynaloženy. V tomto ohledu uvádějí, že směrnice 2009/28 (jejíž cíle mají být provedeny předmětným režimem podpory) v bodech 8, 14 a 25 odůvodnění klade důraz na nutnost zachovat „důvěru investorů“ a poskytnout jim „jistotu“ ( 21 ). Tytéž úvahy vedou žalobkyně v původním řízení a vedlejší účastnice v podstatě k závěru, že zmíněné nařízení omezuje svobodu podnikání těchto provozovatelů.

32.

Italská, česká, řecká a španělská vláda mají naproti tomu za to, že nařízení s mocí zákona č. 91/2014 nezbavuje provozovatele fotovoltaických zařízení jejich majetku, ani neomezuje jejich svobodu podnikání.

33.

S ohledem na tyto protichůdné postoje považuji za užitečné úvodem zdůraznit, s přihlédnutím ke spisu, který má k dispozici Soudní dvůr, některé charakteristické rysy předmětného režimu podpory, a to za účelem upřesnění kontextu, v němž proběhla reforma podle čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014.

34.

Zaprvé, cílem předmětného režimu podpory je provést do italského práva směrnici 2009/28. Z článku 3 odst. 3 této směrnice přitom vyplývá, že členské státy mohou zavést režimy podpory za účelem dosažení „závazných [celkových] národních cílů […] pro využívání energie z obnovitelných zdrojů“. V tomto ohledu bod 25 odůvodnění uvedené směrnice zdůrazňuje, že „[č]lenské státy mají různý potenciál, pokud jde o energii z obnovitelných zdrojů“ a je nezbytné, aby mohly kontrolovat dopad a náklady svých vnitrostátních režimů podpory na základě svých odlišných potenciálů.

35.

Soudní dvůr již rozhodl, že za účelem podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů členské státy nejsou v žádném případě povinny přijmout režimy podpory, a že tedy disponují prostorem pro uvážení, pokud jde o opatření, která považují za vhodná k dosažení cílů podpory stanovených směrnicí 2009/28. Takový prostor pro uvážení znamená, že členské státy mohou přijmout, změnit nebo zrušit režimy podpory, zejména pokud jsou splněny tyto cíle ( 22 ).

36.

Ve světle této judikatury se domnívám, že směrnice 2009/28 jako taková nebrání takové reformě, jako je reforma, kterou provedl italský zákonodárce za okolností věcí v původním řízení.

37.

Tyto úvahy využiji dále ve své analýze pro účely posouzení toho, zda se provozovatelé fotovoltaických zařízení mohou dovolávat legitimního očekávání, že jim budou pobídky stanovené v dohodách uzavřených s GSE poskytovány v nezměněné podobě po celou dobu platnosti těchto dohod, a zda tedy mohou důvodně tvrdit, že taková reforma představuje zásah do jejich práva na vlastnictví.

38.

Zadruhé již čl. 7 odst. 2 písm. d) legislativního nařízení č. 387/2003 stanovil, že poskytnuté pobídky musí odpovídat klesající částce, stanovené pro konkrétní období. V případě legislativního nařízení č. 28/2011, podle kterého byly dohody mezi GSE a těmito provozovateli uzavřeny, z čl. 24 odst. 2 písm. d) tohoto nařízení vyplývá, že tyto dohody byly vypracovány podle smluvního vzoru stanoveného italským úřadem pro elektřinu a plyn. Podle žalobkyň v původním řízení přitom tato smlouva stanovila, že GSE je oprávněna jednostranně změnit obsah smlouvy za účelem zohlednění vývoje referenčního legislativního rámce ( 23 ). Tyto skutečnosti podle mého názoru nasvědčují tomu, že podmínky vyplácení těchto pobídek bylo možné změnit a jejich výše mohla být snížena.

39.

Zatřetí reforma na základě čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014, která spočívala ve změně pobídek stanovených uvedenými dohodami, se vztahovala pouze na částky, jejichž vyplacení již bylo stanoveno, ale které se ještě nestaly splatnými, a nedotýká se již provedených plateb ( 24 ).

40.

V mém stanovisku se budu dále zabývat nejdříve otázkou, zda taková reforma zasahuje do svobody podnikání a práva na vlastnictví, které jsou chráněny ustanoveními Listiny. Má odpověď bude záporná. Pro případ, že by se Soudní dvůr neztotožnil s mým stanoviskem, uvedu podpůrně důvody, na jejichž základě se domnívám, a to ve světle judikatury připomenuté v bodě 30 tohoto stanoviska, že by se v každém případě jednalo o zásah odůvodněný a přiměřený z hlediska cílů sledovaných Unií v oblasti podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů.

41.

Poukazuji na to, že projednávané věci se dotýkají dvou rozdílných aspektů vlastnictví, a sice jednak práva na poskytnutí pobídek, které eventuálně zakládají dohody uzavřené mezi GSE a provozovateli fotovoltaických zařízení, a jednak práva užívat a využívat tato zařízení.

42.

Co se týče hmotných podmínek uvedených v čl. 17 odst. 1 Listiny, Soudní dvůr rozhodl, že ochrana zaručená tímto ustanovením se týká práv majetkové hodnoty, z nichž s ohledem na dotčený právní řád plyne právní postavení umožňující nositeli těchto práv jejich nezávislý výkon na jeho účet ( 25 ).

43.

V mém stanovisku ve věci Komise v. Maďarsko (Požívací práva k zemědělské půdě) ( 26 ) jsem uvedl, že je v podstatě potřeba posoudit, zda jsou splněny dvě podmínky, a to zaprvé, zda mají tato práva majetkovou hodnotu, a zadruhé, zda z těchto práv plyne právní postavení umožňující držiteli těchto práv jejich nezávislý výkon na jeho účet.

44.

Co se týče první podmínky, z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že se pojem „vlastnictví“ neomezuje na vlastnictví hmotného majetku, jelikož některá jiná práva a zájmy představující aktiva mohou být také považována za „majetková práva“ ( 27 ). Za určitých podmínek mohou spadat pod ochranu podle článku 1 Dodatkového protokolu č. 1 k EÚLP dokonce legitimní očekávání budoucího uspokojení majetkových nároků ( 28 ). Opatření předpokládající budoucí vyplacení sociální dávky ( 29 ) nebo dotací ( 30 ) mohou, podobně jako nároky vyplývající ze smlouvy ( 31 ) či pohledávky ( 32 ), zakládat na straně příjemců majetkový zájem spadající do působnosti tohoto ustanovení.

45.

Za okolností věcí v původním řízení bych se přiklonil k závěru, že právo na výplatu pobídek podle dohod uzavřených s GSE představuje pro příjemce těchto sazeb zdroj bohatství, který může mít majetkovou povahu. Vzhledem k tomu zejména, že tito příjemci k těmto dohodám přistoupili ad hoc a vlastním jménem, se domnívám, že toto právo má výlučný charakter.

46.

Nabízí se ovšem otázka, zda uvedené právo zakládá právní postavení ve smyslu druhé podmínky, jak byla připomenuta v bodě 43 tohoto stanoviska.

47.

V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že v souladu s judikaturou týkající se výkladu článku 1 Dodatkového protokolu č. 1 k EÚLP budoucí příjmy lze pokládat za „majetek“, který může být chráněn na základě tohoto článku, pouze pokud byl již získán, je-li předmětem jisté pohledávky, nebo pokud existují zvláštní okolnosti, jež mohou zakládat legitimní očekávání dotčené osoby, že získá určitou majetkovou hodnotu ( 33 ).

48.

V projednávané věci nelze podle mého názoru právo na budoucí výplatu pobídek stanovených dohodami uzavřenými mezi provozovateli fotovoltaických zařízení a GSE považovat za dostatečně konečné ( 34 ) natolik, že by snížení výše těchto pobídek nebo změna podmínek jejich vyplácení odpovídaly vyvlastnění „majetku“, který se již stal [nedílnou] součástí jmění ( 35 ) těchto provozovatelů. Jak jsem již uvedl v bodě 39 tohoto stanoviska, čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014 toliko mění částky, jejichž vyplacení již bylo stanoveno, ale které se ještě nestaly splatnými, a nedotýká se již provedených plateb.

49.

Nadto se domnívám, že provozovatelé fotovoltaických zařízení se nemohou dovolávat legitimního očekávání, že jim uvedené pobídky budou poskytovány v nezměněné podobě po celou dobu platnosti dohod uzavřených s GSE.

50.

K tomu uvádím, že podle ustálené judikatury Soudního dvora se zásady ochrany legitimního očekávání může dovolávat jakýkoli hospodářský subjekt, u něhož vnitrostátní orgán vyvolal podložené naděje. Jestliže je však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt s to předvídat přijetí opatření, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, nemůže se takové zásady dovolávat, je-li toto opatření přijato. Navíc hospodářské subjekty nejsou oprávněny legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci prostoru pro uvážení vnitrostátních orgánů ( 36 ).

51.

Za okolností věcí v původním řízení přísluší předkládajícímu soudu, aby posoudil, zda je takové vnitrostátní ustanovení, jako je čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014, v souladu s uvedenou zásadou ( 37 ). Nicméně aby tomuto soudu byla poskytnuta užitečná odpověď, mohly by být podle mého názoru zohledněny zejména dále uvedené skutečnosti, které vyplývají ze spisu, jenž má Soudní dvůr k dispozici.

52.

Zaprvé mám za to, že pro provozovatele fotovoltaických zařízení nevýhodnou změnu výše pobídek nebylo možné pokládat za nepředvídatelnou již v kontextu legislativních nařízení č. 387/2003 a 28/2011, na které navázalo nařízení s mocí zákona č. 91/2014 ( 38 ).

53.

Z ustanovení čl. 7 odst. 2 písm. d) legislativního nařízení č. 387/2003 totiž předně vyplývá, že pobídky poskytnuté provozovatelům fotovoltaických zařízení musely odpovídat, jak jsem uvedl v bodě 38 tohoto stanoviska, klesající částce, stanovené pro konkrétní období.

54.

Dále, co se týče legislativního nařízení č. 28/2011, Soudní dvůr ve věci Agrenergy a Fusignano Due ( 39 ) rozhodl, že právní ustanovení týkající se „pátého energetického účtu“ přijatého na základě tohoto nařízení ( 40 )„opatrným a obezřetným hospodářským subjektům bez dalšího ukazoval[a], že režim pobídek použitelný na solární fotovoltaická zařízení může být vnitrostátními orgány změněn, nebo dokonce zrušen s cílem zohlednit změny určitých okolností“.

55.

Zadruhé poukazuji na to, že samy žalobkyně v původním řízení připouštějí, že postupné snižování výše poskytovaných pobídek již bylo zavedeno počínaje rokem 2011 ministerskými nařízeními předcházejícími přijetí nařízení s mocí zákona č. 91/2014.

56.

Zatřetí mám za to, že právo, které si GSE vyhradila v dohodách uzavřených s provozovateli fotovoltaických zařízení, jednostranně změnit obsah dohody za účelem zohlednění vývoje referenčního legislativního rámce ( 41 ) bylo jasnou indikací toho, že tyto pobídky mohou být upraveny, či dokonce zrušeny právě na základě legislativních změn. Tyto změny bylo namístě předpokládat tím spíše, že jak uvedl předkládající soud, uvedené dohody jsou platné po dobu dvaceti let. S přihlédnutím k rozsahu tohoto období byl opatrný a obezřetný hospodářský subjekt podle mého názoru s to předjímat, že se tržní podmínky či rozpočtové priority Italské republiky mohou změnit.

57.

Konečně připomínám, jak jsem uvedl v bodě 35 tohoto stanoviska, že Soudní dvůr ve věci Agrenergy a Fusignano Due ( 42 ) rozhodl, že členské státy nejsou v žádném případě povinny přijmout za účelem podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů režimy podpory podle směrnice 2009/28. Tento závěr je podpořen bodem 25 odůvodnění této směrnice, který dosažení tohoto cíle v podstatě váže na potenciál každého členského státu.

58.

S ohledem na tyto skutečnosti a na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně v původním řízení a vedlejší účastnice, nemám nejmenší pochybnosti o tom, že za takových okolností, jako jsou okolnosti věcí v původním řízení, se opatrný a obezřetný hospodářský subjekt nemůže dovolávat zásady ochrany legitimního očekávání, a to ani na základě legislativního rámce, jehož je předmětný režim podpory součástí, ani na základě směrnice 2009/28. Pokud bychom měli dospět k jinému závěru, byla by podle mého soudu, jak správně uvádí italská vláda, pravomoc členských států s ohledem na obecný zájem a cíl směrnice 2009/28 přijímat politická rozhodnutí a měnit právní předpisy nadměrně omezena ve vztahu k prostoru uvážení, který jim unijní zákonodárce přiznal, aby mohly přizpůsobit režimy podpory přijaté na základě této směrnice tržním podmínkám a svým rozpočtovým prioritám.

59.

Na základě těchto důvodů mám za to, že na provozovateli fotovoltaických zařízení tvrzené právo na poskytování pobídek v nezměněné podobě po celou dobu platnosti dohod, které uzavřeli s GSE, se nevztahuje ochrana podle článku 17 Listiny.

60.

V této části vysvětlím, jaké důvody mě vedou k závěru, že čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014 není ani úpravou užívání předmětných zařízení jejich provozovateli, která by jako taková byla způsobilá zasáhnout do jejich práva na vlastnictví.

61.

V tomto ohledu připomínám, že, jak vyplývá z bodu 28 tohoto stanoviska, čl. 17 odst. 1 třetí věta Listiny v podstatě stanoví, že užívání majetku je sice tímto ustanovením chráněno ( 43 ), může však být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.

62.

V souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva pojem „úprava užívání majetku“ zahrnuje opatření, které má za cíl „omezit nebo kontrolovat“ užívání majetku ( 44 ), aniž by vedlo k převodu vlastnictví.

63.

V projednávané věci žalobkyně v původním řízení tvrdí, že s ohledem na perspektivu vyplácení pobídek příjemci těchto pobídek investovali do fotovoltaických zařízení, která provozují. Po reformě, která byla provedena čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014, nejsou dle žalobkyň v původním řízení tito provozovatelé nadále schopni splácet bankovní půjčky, které uzavřeli za účelem financování těchto investic.

64.

Mám za to, že z těchto skutečností ovšem není možné dovodit, že čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014 omezuje nebo kontroluje užívání těchto zařízení. Uvedené ustanovení pouze snižuje výši podpor, které byly ve prospěch těchto příjemců stanoveny, avšak neukládá jim žádná další omezení nebo povinnosti. Z toho podle mého názoru, jak ostatně tvrdí i Komise, vyplývá, že tito příjemci mohou nadále svobodně a podle svého uvážení využívat svá zařízení a do těchto zařízení investovat.

65.

Za těchto podmínek se shodně s Komisí domnívám, že takové ustanovení, jako je čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014 neomezuje užívání fotovoltaických zařízení jejich provozovateli.

66.

S ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti je podle mého názoru třeba konstatovat, že takové ustanovení nezasahuje do práva na vlastnictví zakotveného v článku 17 Listiny.

67.

Co se týče svobody podnikání, jejíž ochrana je zaručena článkem 16 Listiny, žalobkyně v původním řízení tvrdí, že čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014 zasahuje jak do smluvní svobody příjemců pobídek, tak do jejich práva svobodně nakládat s jejich hospodářskými a finančními zdroji.

68.

S tímto názorem se neztotožňuji.

69.

Zaprvé v souvislosti se smluvní svobodou připomínám, že Soudní dvůr rozhodl, že smluvní svoboda zahrnuje zejména možnost zvolit si hospodářského partnera, jakož i možnost určit cenu za plnění ( 45 ).

70.

Je zřejmé, že ačkoliv se článek 16 Listiny vztahuje zejména na ochranu smluvní autonomie stran smlouvy, neklade si toto ustanovení naproti tomu za cíl vytvářet ve prospěch smluvních stran práva, která by šla nad rámec práv takovou smlouvou již stanovených, ani dát smluvním stranám možnost vyžadovat jiné smluvní podmínky než ty, které již tato smlouva obsahuje. Jedná-li se o smluvní vzor vypracovaný jednou ze smluvních stran, spočívá smluvní svoboda v podstatě v rozhodnutí, zda smluvní podmínky přijmout či nikoliv.

71.

V projednávané věci, myslím, není pochyb o tom, že dohody uzavřené mezi GSE a provozovateli fotovoltaických zařízení v žádném případě nezakotvují ve prospěch těchto provozovatelů právo na neměnnost pobídek.

72.

Z těchto dohod naopak vyplývá, že výše uvedených pobídek se odvíjí od vnitrostátních právních předpisů umožňujících jejich vyplácení ( 46 ). Jak jsem již uvedl v bodech 38 a 56 tohoto stanoviska, zmíněné dohody obsahují ustanovení, které dává GSE možnost zohlednit vývoj platného legislativního rámce.

73.

Z toho plyne, že když byla výše těchto sazeb na základě čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014 změněna, byli provozovatelé fotovoltaických zařízení podle mého názoru jednoduše vázáni smluvními podmínkami, které se rozhodli svobodně přijmout, když k těmto dohodám přistoupili.

74.

Za těchto podmínek se domnívám, že jejich smluvní svoboda nebyla nikterak porušena.

75.

Zadruhé připomínám, že svoboda podnikání zahrnuje také právo každého podniku využít, v mezích odpovědnosti, kterou nese za vlastní jednání, možnosti volně nakládat hospodářskými a finančními zdroji, jež má k dispozici ( 47 ).

76.

V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že volnost využívání zdrojů, jež má podnik k dispozici, je omezena zejména tehdy, když určitá povinnost nutí podnik přijmout opatření, která pro něj mohou znamenat značné náklady, vést k výrazným dopadům na organizaci jeho činností nebo vyžadovat obtížná a složitá řešení ( 48 ).

77.

S výhradou posouzení všech skutkových okolností, které má k dispozici, předkládajícím soudem, se domnívám, že provozovatelům fotovoltaických zařízení nebyla na základě čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014 stanovena žádná zvláštní povinnost ve smyslu této judikatury.

78.

V každém případě se domnívám, že částky pobídek stanovené dohodami mezi GSE a těmito provozovateli nelze považovat za součást hospodářských, technických a finančních zdrojů, které tito provozovatelé mají k dispozici, a to vzhledem k tomu, že tyto částky, jak jsem uvedl v bodech 48 až 58 tohoto stanoviska, nebyly dosud vyplaceny a zmínění provozovatelé se nemohou dovolávat legitimního očekávání stran jejich vyplacení.

79.

S ohledem na všechny tyto důvody mám za to, že takové ustanovení, jako je čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014, nezasahuje do svobody podnikání zakotvené v článku 16 Listiny.

80.

Třebaže jsem přesvědčen, že za okolností věcí v původním řízení není namístě konstatovat, že došlo k zásahu do svobody podnikání a práva na vlastnictví z hlediska článků 16 a 17 Listiny, uvedu podpůrně následující poznámky.

81.

Ve světle okolností věcí v původním řízení se domnívám, že případný zásah do těchto práv by v každém případě splňoval požadavky čl. 52 odst. 1 Listiny, z něhož vyplývá, že každé omezení výkonu uznaných práv a svobod musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod ( 49 ) a při dodržení zásady proporcionality musí být nezbytné a skutečně odpovídat cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.

82.

V tomto ohledu připomínám, že podle italské vlády si nařízení s mocí zákona č. 91/2014 v podstatě klade za cíl posílit konkurenceschopnost vnitrostátního systému výroby elektřiny, a to cestou přerozdělení obecných nákladů na tento systém a tím, že těmito náklady více zatíží provozovatele fotovoltaických zařízení. Italská vláda zejména tvrdí, že změna výše pobídek je odůvodněna nutností znovunastolit rovnováhu předmětného režimu podpory a rozložit náklady vzniklé konečným spotřebitelům elektrické energie s ohledem na omezenou dostupnost prostředků.

83.

Italská vláda rovněž zdůrazňuje, že v Itálii zaznamenalo odvětví obnovitelné energie rychlý rozvoj, což podle ní vedlo k tomu, že tento členský stát se stává jedním z nejvýznamnějších producentů fotovoltaické energie na evropském trhu.

84.

S ohledem na tyto úvahy mám za to, že i pokud by Soudní dvůr, na rozdíl od mnou zastávaného přístupu, rozhodl, že změna výše pobídek vyplývající z čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014 zasahuje do jejich svobody podnikání a práva na vlastnictví zakotvených v článcích 16 a 17 Listiny, muselo by na tento zásah být nahlíženo jako na zásah, který je nezbytný a odůvodněný cíli obecného zájmu, které odpovídají cílům sledovaným směrnicí 2009/28 ( 50 ).

85.

Kromě toho se domnívám, s výhradou ověření, která musí provést předkládající soud, že tato změna by měla být považována za změnu, která je v souladu se zásadou proporcionality. Jak správně zdůrazňuje italská vláda, provozovatelé fotovoltaických zařízení si mohli zvolit mezi několika možnostmi stanovenými čl. 26 odst. 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014. Mimoto podle všeho byla ve prospěch těchto provozovatelů stanovena kompenzační opatření, jako přístup k bankovním úvěrům za zvýhodněných podmínek, která měla kompenzovat nevýhody vzniklé v důsledku přijetí tohoto ustanovení ( 51 ).

86.

Vzhledem ke všem výše uvedeným důvodům a s přihlédnutím ke spisu, který má k dispozici Soudní dvůr, se domnívám, že čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014 je slučitelný s právy chráněnými články 16 a 17 Listiny.

87.

Jak vyplývá z bodu 19 tohoto stanoviska, předkládající soud si klade také otázku ohledně slučitelnosti čl. 26 odst. 2 a 3 nařízení s mocí zákona č. 91/2014 s článkem 10 Energetické charty (ve spojení s čl. 216 odst. 2 SFEU).

88.

Aby bylo možné tuto otázku zodpovědět, je třeba nejprve určit, zda se lze tohoto ustanovení dovolávat ve sporech mezi jednotlivci a jejich členským státem.

89.

V tomto ohledu žalobkyně v původním řízení uvádějí, že Energetická charta zavedla systém pro řešení sporů mezi „smluvními stranami“ a „investory jiných smluvních stran“ ( 52 ). Vedlejší účastnice dále tvrdí, že z preambule této charty vyplývá, že byla přijata s cílem zavést příznivější investiční podmínky v odvětví energetiky a rozvíjet spolupráci v oblasti energetiky. K dosažení těchto cílů podle nich článek 10 této charty ukládá každé smluvní straně v souladu s ustanoveními této smlouvy podporovat a vytvářet „stabilní, přiměřené, příznivé a transparentní podmínky pro investory ostatních smluvních stran, aby investovali na jejím území“.

90.

Připomínám, že Unie přistoupila k Energetické chartě, a je tudíž jednou ze „smluvních stran“ ve smyslu čl. 1 bodu 2 této charty. Podle čl. 216 odst. 2 SFEU mezinárodní dohody uzavřené Unií jsou závazné pro orgány Unie i pro členské státy.

91.

Mimoto upřesňuji, že jak správně zdůraznily německá a řecká vláda, jakož i Komise, článek 10 Energetické charty se týká podmínek zavedených smluvními stranami této charty pro investice realizované investory jiných smluvních stran.

92.

Z toho podle mého názoru vyplývá, jak správně tvrdí německá vláda, že cílem článku 10 Energetické charty je ochrana, v unijním právním řádu, investorů jiných smluvních stran, tedy třetích států, které jsou rovněž smluvními stranami této charty, a to na celém území Unie ( 53 ). Naproti tomu se domnívám, že tohoto ustanovení se nemohou dovolávat investoři Unie vůči orgánům Unie nebo vůči členským státům.

93.

Pokud jde o členské státy, které k Energetické chartě samy přistoupily jako „smluvní strany“ (což již není případ Italské republiky) ( 54 ), vznesly zúčastněné strany otázku, zda se článku 10 Energetické charty mohou ve sporech týkajících se některého z těchto členských států dovolávat také investoři jiných členských států, a nikoli jen investoři z třetích států. Touto otázku se nicméně není třeba v projednávaných věcech zabývat ( 55 ). Mám totiž za to, že uvedené ustanovení každopádně nelze použít v takových věcech, jako jsou věci v původním řízení, ve kterých se jedná o spor mezi investory a jejich vlastním členským státem ( 56 ).

94.

Takové řešení je podle mého názoru zřejmé již s ohledem na samotné znění zmíněného ustanovení. Domnívám se, že je také v souladu s omezeními vyplývajícími z jiných ustanovení Energetické charty, zejména z jejího článku 26, který se týká výhradně řešení sporů mezi smluvní stranou a investory jiné smluvní strany ( 57 ).

95.

V každém případě se domnívám, že i kdyby bylo třeba mít za to, a to na rozdíl od mnou zastávaného doslovného a kontextuálního výkladu, že článek 10 Energetické charty je použitelný ve sporech mezi investory a jejich vlastním členským státem, skutečnost, že se toto ustanovení obecně zmiňuje o „stabilních, přiměřených, příznivých a transparentních podmínkách“, nemůže sama o sobě znamenat, že je tomuto členskému státu zapovězeno změnit nebo zrušit režim podpory přijatý pro jeho území na základě čl. 3 odst. 3 písm. a) směrnice 2009/28 ( 58 ).

96.

Zejména pak podle mého názoru není cílem tohoto ustanovení přiznat investorům, kteří s takovou reformou nesouhlasí, ochranu jdoucí nad rámec záruk již stanovených unijním právem, a to konkrétně články 16 a 17 Listiny ( 59 ).

97.

S ohledem na veškeré výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku položenou Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio, Itálie) následovně: