Spojené věci C‑715/17, C‑718/17 a C‑719/17

Evropská komise

v.

Polská republika a další

Rozsudek Soudního dvora (třetího senátu) ze dne 2. dubna 2020

„Nesplnění povinnosti státem – Rozhodnutí (EU) 2015/1523 a (EU) 2015/1601 – Články 5 odst. 2 a 4 až 11 těchto rozhodnutí – Dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Řecké republiky a Italské republiky – Nouzová situace vyznačující se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí na území některých členských států – Relokace těchto státních příslušníků na území jiných členských států – Řízení o relokaci – Povinnost členských států oznamovat v pravidelných intervalech, a alespoň každé tři měsíce, počet žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří mohou být rychle přemístěni na jejich území – Navazující povinnosti vedoucí ke skutečné relokaci – Zájmy členských států související s národní bezpečností a veřejným pořádkem – Možnost členského státu dovolávat se článku 72 SFEU jakožto důvodu pro neuplatnění aktů unijního práva, které mají závaznou povahu“

  1. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Přezkum opodstatněnosti Soudním dvorem – Stav, který je třeba vzít v úvahu – Stav po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku – Stav, kdy po uplynutí uvedené lhůty definitivně přestal platit údajně porušený akt sekundárního práva – Žaloba, která směřuje k určení existence nesplnění povinnosti za takového stavu – Přípustnost

    (Článek 258 SFEU; rozhodnutí Rady 2015/1523 a 2015/1601)

    (viz body 54, 57, 62)

  2. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Postup před zahájením soudního řízení – Předmět – Lhůty stanovené členskému státu – Požadavek přiměřených lhůt – Kritéria pro posouzení

    (Články 80 a 258 SFEU; rozhodnutí Rady 2015/1523 a 2015/1601)

    (viz body 92–98)

  3. Právo Evropské unie – Rozsah působnosti – Neexistence obecné výhrady, která by z něj vylučovala opatření přijatá v souvislosti s veřejnou bezpečností – Pravomoc členských států přijmout opatření za účelem ochrany základních zájmů jejich bezpečnosti – Důkazní břemeno v otázce potřeby využití těchto opatření, které leží na dotčeném členském státu – Uplatnění v oblasti relokace žadatelů o mezinárodní ochranu

    (Články 36, 45, 52, 65, 72, 346 a 347 SFEU; rozhodnutí Rady 2015/1523, článek 5, a rozhodnutí Rady 2015/1601, článek 5)

    (viz body 143–145, 147, 152)

  4. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Postavení uprchlíka nebo status doplňkové ochrany – Směrnice 2011/95 – Vyloučení ze statusu doplňkové ochrany – Důvody pro vyloučení – Spáchání vážného zločinu – Vyloučení podmíněné individuálním posouzením skutečností ze strany příslušného orgánu

    [Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95, čl. 12 odst. 2 písm. b) a čl. 17 odst. 1 písm. b)]

    (viz bod 154)

  5. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Dočasná opatření přijatá Radou ve prospěch členských států nacházejících se v nouzové situaci vyznačující se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí – Relokace těchto státních příslušníků na území ostatních členských států – Rozhodnutí 2015/1523 a 2015/1601 týkající se opatření přijatých ve prospěch Řecka a Itálie – Odmítnutí relokace žadatele o mezinárodní ochranu – Přiměřené důvody – Hrozba pro národní bezpečnost nebo veřejný pořádek – Požadavek shodujících se, objektivních a přesných skutečností, které podporují takové podezření – Individuální posouzení – Kategorické dovolávání se tohoto důvodu pouze v zájmu generální prevence a bez prokázání přímé souvislosti s určitým případem – Nepřípustnost

    (Článek 4 odst. 2 SEU; článek 72 SFEU; rozhodnutí Rady 2015/1523, čl. 5 odst. 2, 4 až 11, a rozhodnutí Rady 2015/1601, čl. 5 odst. 2, 4 až 11; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38, čl. 27 odst. 2, a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95, články 12 a 17)

    (viz body 157–161, 172, 180, 187, 189 a výroky 2–4)

Shrnutí

Polsko, Maďarsko a Česká republika tím, že odmítly postupovat v souladu s dočasným mechanismem relokace žadatelů o mezinárodní ochranu, nesplnily povinnosti, které pro ně vyplývaly z unijního práva. Tyto členské státy se nemohou dovolávat ani své odpovědnosti v oblasti udržování veřejného pořádku a ochrany vnitřní bezpečnosti, ani údajné nefunkčnosti relokačního mechanismu, aby se vyhnuly jeho uplatňování.

V rozsudku Komise v. Polsko, Maďarsko a Česká republika (Dočasný mechanismus relokace žadatelů o mezinárodní ochranu) (C‑715/17, C‑718/17 a C‑719/17) ze dne 2. dubna 2020 Soudní dvůr vyhověl žalobám pro nesplnění povinnosti, které proti těmto třem členským státům podala Komise a které směřovaly k určení toho, že tyto členské státy tím, že v pravidelných intervalech, a alespoň každé tři měsíce, neoznamovaly náležitý počet žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří mohli být rychle přemístěni na jejich území, a v důsledku toho nedodržovaly ani své další povinnosti týkající se relokace, neplnily povinnosti, které pro ně vyplývaly z unijního práva. Soudní dvůr zaprvé dospěl k závěru, že všechny tři dotčené členské státy neplnily povinnosti plynoucí z rozhodnutí, které přijala Rada za účelem povinné relokace 120000 žadatelů o mezinárodní ochranu z Řecka a Itálie do ostatních členských států ( 1 ). Soudní dvůr zadruhé konstatoval, že Polsko a Česká republika neplnily ani povinnosti, které pro ně vyplývaly z dřívějšího rozhodnutí, jež Rada přijala za účelem dobrovolné relokace 40000 žadatelů o mezinárodní ochranu z Řecka a Itálie do ostatních členských států Unie ( 2 ). Maďarsko opatřeními týkajícími se relokace, která byla stanovena v posledně uvedeném rozhodnutí, nebylo vázáno.

Rada přijala výše uvedená rozhodnutí (dále jen „rozhodnutí o relokaci“) v září 2015 s ohledem na nouzovou situaci související s příchodem státních příslušníků třetích zemí do Řecka a Itálie. Na základě těchto rozhodnutí ( 3 ) Polsko v prosinci 2015 oznámilo, že na jeho území může být rychle přemístěno 100 osob. Tyto relokace ovšem neprovedlo a nepřijalo žádný další závazek k relokaci. Co se týče Maďarska, tento členský stát na základě rozhodnutí o relokaci, kterým byl vázán, nikdy neoznámil počet osob, které mohly být přemístěny na jeho území, a neprovedl žádnou relokaci. A konečně Česká republika v únoru a květnu 2016 na základě rozhodnutí o relokaci ( 4 ) oznámila počet 50 osob, které mohly být přemístěny na její území. Z Řecka bylo skutečně přemístěno dvanáct osob; Česká republika ale poté již žádný další závazek k relokaci nepřijala.

Soudní dvůr v tomto rozsudku nejprve odmítl argument tří dotčených členských států, že žaloby Komise jsou nepřípustné, jelikož v důsledku uplynutí dob použitelnosti rozhodnutí o relokaci, k němuž došlo v případě rozhodnutí 2015/1523 dne 17. září 2017 a v případě rozhodnutí 2015/1601 dne 26. září 2017, již nemohou tvrzené nesplnění povinností napravit. Soudní dvůr v tomto ohledu připomněl, že pokud Komise navrhne pouze to, aby byla určena existence tvrzeného nesplnění povinnosti zejména za takových situací, jaké nastaly v posuzovaných věcech, kdy akt unijního práva, jehož porušení je namítáno, definitivně přestal platit po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, tj. po 23. srpnu 2017, je žaloba pro nesplnění povinnosti přípustná. Určení, že došlo k neplnění povinností, má nadto i nadále praktický význam, a to zejména pro stanovení základu odpovědnosti, která může členskému státu v důsledku nesplnění jeho povinností vzniknout vůči ostatním členským státům, Unii nebo jednotlivcům.

Z hlediska věci samé Polsko a Maďarsko zejména tvrdily, že byly oprávněny neuplatňovat rozhodnutí o relokaci na základě článku 72 SFEU, podle kterého platí, že ustanovení Smlouvy o FEU týkající se prostoru svobody, bezpečnosti a práva, jehož součástí je mimo jiné i azylová politika, se nedotýkají výkonu odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti. V tomto směru Soudní dvůr konstatoval, že článek 72 SFEU je ustanovení obsahující odchylku od všeobecných pravidel unijního práva, a proto musí být vykládán striktně. Tento článek tedy členským státům nepřiznává pravomoc odchýlit se od ustanovení unijního práva prostým odkazem na zájmy související s udržováním veřejného pořádku a ochranou vnitřní bezpečnosti, ale ukládá jim, aby prokázaly potřebu využít odchylky stanovené v tomto článku za účelem výkonu své odpovědnosti v těchto oblastech.

Soudní dvůr v této souvislosti uvedl, že podle rozhodnutí o relokaci měl být během celého řízení o relokaci až do provedení přesunu žadatele o mezinárodní ochranu brán ohled na národní bezpečnost a veřejný pořádek. Soudní dvůr měl v tomto ohledu za to, že příslušným orgánům členských států relokace musí být při zjišťování toho, zda existují přiměřené důvody považovat státního příslušníka třetí země, který má být přemístěn, za hrozbu pro jejich národní bezpečnost nebo veřejný pořádek, přiznán široký prostor pro uvážení. V tomto směru Soudní dvůr poukázal na to, že výraz „hrozba pro [...] národní bezpečnost nebo veřejný pořádek“ ve smyslu rozhodnutí o relokaci ( 5 ) musí být vykládán tak, že pod něj spadá jak skutečné, tak potenciální ohrožení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku. Soudní dvůr nicméně uvedl, že chtějí-li se uvedené orgány dovolávat výše zmíněných důvodů, musí po individuálním posouzení jednotlivých případů odkázat na shodující se, objektivní a přesné skutečnosti, na jejichž základě lze mít podezření, že dotyčný žadatel představuje skutečnou nebo potenciální hrozbu. V důsledku toho rozhodl, že mechanismus upravený v těchto ustanoveních bránil tomu, aby se členský stát v rámci řízení o relokaci pouze v zájmu generální prevence a bez prokázání přímé souvislosti s určitým případem kategoricky dovolával článku 72 SFEU jako důvodu pro pozastavení, či dokonce ukončení plnění povinností, které pro něj vyplývaly z rozhodnutí o relokaci.

Soudní dvůr následně rozhodoval o žalobním důvodu uplatněném Českou republikou, který vycházel z nefunkčnosti dotčeného relokačního mechanismu, a uvedl, že nelze připustit, aby členský stát mohl vycházet ze svého jednostranného posouzení údajné neúčinnosti, či dokonce nefunkčnosti relokačního mechanismu stanoveného v uvedených aktech, aby se vyhnul všem povinnostem týkajícím se relokace, které má podle těchto aktů; v opačném případě by totiž mohlo dojít k ohrožení cíle solidarity, který je s rozhodnutími o relokaci inherentně spjat, a k narušení závazné povahy těchto aktů. Nakonec Soudní dvůr připomněl, že rozhodnutí o relokaci byla pro Českou republiku od okamžiku svého přijetí a po dobu své použitelnosti závazná, a uvedl, že tento členský stát byl povinen plnit povinnosti týkající se relokace stanovené v těchto rozhodnutích bez ohledu na to, že Řecké republice a Italské republice poskytoval jiné druhy podpory.

( 1 ) – Rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ze dne 22. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka (Úř. věst. 2015, L 248, s. 80). Platnost tohoto rozhodnutí byla posuzována ve spojených věcech C‑643/15 a C‑647/15, Slovensko a Maďarsko v. Rada; viz rovněž tiskovou zprávu č. 91/17.

( 2 ) – Rozhodnutí Rady (EU) 2015/1523 ze dne 14. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka (Úř. věst. 2015, L 239, s. 146).

( 3 ) – Článek 5 odst. 2 těchto rozhodnutí.

( 4 ) – Článek 5 odst. 2 těchto rozhodnutí.

( 5 ) – Článek 5 odst. 4 a 7 těchto rozhodnutí.