Věc C‑493/17

řízení zahájené Heinrichem Weissem a dalšími

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavní soud, Německo)]

„Řízení o předběžné otázce – Hospodářská a měnová politika – Rozhodnutí Evropské centrální banky (EU) 2015/774 – Platnost – Program nákupu aktiv veřejného sektoru na sekundárních trzích – Články 119 a 127 SFEU – Pravomoci ECB a Evropského systému centrálních bank – Udržování cenové stability – Proporcionalita – Článek 123 SFEU – Zákaz měnového financování členských států eurozóny“

Shrnutí – rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 11. prosince 2018

  1. Předběžné otázky – Pravomoc Soudního dvora – Meze – Předložení věci vnitrostátním soudem, který neuznává závaznou povahu rozhodnutí Soudního dvora – Otázka týkající se výkladu unijního práva nebo platnosti unijního aktu – Přípustnost

    (Článek 267 SFEU)

  2. Předběžné otázky – Posouzení platnosti – Otázka týkající se platnosti obecně závazného unijního aktu, k němuž neexistují prováděcí opatření ve vnitrostátním právu – Předložení skutečného sporu vnitrostátnímu soudu, v němž incidenčně vyvstává otázka platnosti – Přípustnost

    (Článek 267 SFEU)

  3. Předběžné otázky – Posouzení platnosti – Otázka týkající se platnosti aktu Evropského systému centrálních bank – Akt týkající se uskutečnění programu nákupu aktiv veřejného sektoru na sekundárních trzích – Přípustnost

    (Článek 5 odst. 2 SEU; článek 267 SFEU; rozhodnutí Evropské centrální banky 2015/774)

  4. Hospodářská a měnová politika – Měnová politika – Rozsah působnosti – Program nákupu aktiv veřejného sektoru na sekundárních trzích prováděného Evropským systémem centrálních bank (ESCB) – Zahrnutí

    (Článek 127 odst. 1 SFEU a čl. 282 odst. 2 SFEU; protokol č. 4 připojený ke Smlouvě o EU a Smlouvě o FEU, čl. 18 odst. 1; rozhodnutí Evropské centrální banky 2015/774, bod 4 odůvodnění)

  5. Hospodářská a měnová politika – Měnová politika – Rozsah působnosti – Program operací na volném trhu uskutečněný Evropským systémem centrálních bank – Zahrnutí – Opatření s předvídatelnými a vědomě akceptovanými dopady na hospodářskou politiku – Neexistence vlivu

    (Článek 119 SFEU, čl. 127 odst. 1 SFEU, článek 130 SFEU a čl. 282 odst. 3 SFEU)

  6. Hospodářská a měnová politika – Měnová politika – Provedení – Program nákupu aktiv veřejného sektoru na sekundárních trzích prováděného Evropským systémem centrálních bank (ESCB) – Porušení zásady proporcionality – Neexistence

    (Článek 5 odst. 4 SEU; čl. 119 odst. 2 SFEU a čl. 127 odst. 1 SFEU; rozhodnutí Evropské centrální banky 2015/774, body 4 a 7 odůvodnění a článek 5)

  7. Hospodářská a měnová politika – Měnová politika – Zákaz měnového financování – Rozsah působnosti – Program nákupu aktiv veřejného sektoru na sekundárních trzích prováděného Evropským systémem centrálních bank (ESCB) – Vyloučení – Podmínky

    (Článek 123 odst. 1 SFEU; rozhodnutí Evropské centrální banky 2015/774)

  8. Hospodářská a měnová politika – Měnová politika – Zákaz měnového financování – Porušení – Podmínky – Program nákupu aktiv veřejného sektoru na sekundárních trzích prováděného Evropským systémem centrálních bank (ESCB) – Existence záruk, jejichž prostřednictvím může být vyloučena jistota na straně soukromých hospodářských subjektů, že ESCB v budoucnu odkoupí na sekundárních trzích státní dluhopisy, které tyto hospodářské subjekty případně nakoupí od členských států – Neexistence porušení

    (Článek 123 odst. 1 SFEU; rozhodnutí Evropské centrální banky 2015/774)

  9. Hospodářská a měnová politika – Měnová politika – Zákaz měnového financování – Porušení – Podmínky – Program nákupu aktiv veřejného sektoru na sekundárních trzích prováděného Evropským systémem centrálních bank (ESCB) – Neodnětí motivace členským státům k vedení zdravé rozpočtové politiky – Neexistence porušení

    (Článek 123 odst. 1 SFEU; rozhodnutí Evropské centrální banky 2015/774)

  10. Hospodářská a měnová politika – Měnová politika – Zákaz měnového financování – Porušení – Podmínky – Program nákupu aktiv veřejného sektoru na sekundárních trzích prováděného Evropským systémem centrálních bank (ESCB) – Situace, kdy si ESCB ponechá nakoupené státní dluhopisy až do jejich splatnosti – Neexistence porušení

    (Článek 123 odst. 1 SFEU; rozhodnutí Evropské centrální banky 2015/774)

  11. Hospodářská a měnová politika – Měnová politika – Zákaz měnového financování – Porušení – Podmínky – Program nákupu aktiv veřejného sektoru na sekundárních trzích prováděného Evropským systémem centrálních bank (ESCB) – Nákup státních dluhopisů se záporným výnosem do splatnosti – Neexistence porušení

    (Článek 123 odst. 1 SFEU; protokol č. 4 připojený ke Smlouvě o EU a Smlouvě o FEU, čl. 18 odst. 1; rozhodnutí Evropské centrální banky 2015/774)

  1.  Viz znění rozhodnutí.

    (viz body 18, 19)

  2.  Viz znění rozhodnutí.

    (viz body 20, 21)

  3.  Viz znění rozhodnutí.

    (viz body 23–25)

  4.  Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že při určování, zda to či ono opatření spadá do měnové politiky, je třeba vycházet hlavně z cílů tohoto opatření. Relevantní jsou také prostředky, kterých takové opatření k dosažení těchto cílů využívá (rozsudky ze dne 27. listopadu 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, body 53 a 55, a ze dne 16. června 2015, Gauweiler a další, C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 46).

    Pokud jde na prvním místě o cíle rozhodnutí 2015/774, z bodu 4 odůvodnění tohoto rozhodnutí vyplývá, že jeho cílem je přispět ve střednědobém horizontu k návratu míry inflace pod 2 %, ale blízko této úrovně. V tomto ohledu je nutno zdůraznit, že se autoři Smluv rozhodli vymezit prvořadý cíl měnové politiky Unie, tj. udržení cenové stability, obecně a abstraktně, bez přesného stanovení způsobu, jakým má být tento cíl po kvantitativní stránce konkretizován. Nic přitom nenasvědčuje tomu, že by konkretizace cíle udržení cenové stability, jak to činil ESCB od roku 2003, tj. jako udržení míry inflace ve střednědobém horizontu pod 2 %, ale blízko této úrovně, trpěla zjevně nesprávným posouzením a překračovala rámec stanovený Smlouvou o FEU. Jak uvedla ECB, takové řešení může být platně podloženo zejména nepřesností nástrojů pro měření inflace, existencí značných inflačních odchylek v rámci eurozóny a nutností ponechat si bezpečnostní marži na ochranu před případným rizikem deflace. Z toho plyne – jak uvádí ECB a ostatně také předkládající soud – že specifický cíl vyhlášený v bodě 4 odůvodnění rozhodnutí 2015/774 lze přiřadit k prvořadému cíli měnové politiky Unie, který vyplývá z čl. 127 odst. 1 a čl. 282 odst. 2 SFEU. Tento závěr nemůže být zpochybněn skutečností, na niž poukázal předkládající soud, a sice že PSPP má značné dopady na bilanci obchodních bank a na podmínky financování členských států eurozóny.

    Pokud jde na druhém místě o prostředky, s jejichž použitím se v rámci rozhodnutí 2015/774 počítá pro dosažení cíle udržení cenové stability, je nesporné, že PSPP spočívá na nákupu státních dluhopisů na sekundárních trzích. Z článku 18 odst. 1 Protokolu o ESCB a ECB, obsaženém v jeho kapitole IV, přitom jasně vyplývá, že pro dosažení cílů ESCB a uskutečnění jeho úkolů, tak jak vyplývají z primárního práva, mohou ECB a národní centrální banky v zásadě obchodovat na finančních trzích s obchodovatelnými cennými papíry znějícími na euro formou nákupů a prodejů. Z toho plyne, že operace předvídané v rozhodnutí 2015/774 využívají jednoho z nástrojů měnové politiky upravených primárním právem (obdobně viz rozsudek ze dne 16. června 2015, Gauweiler a další, C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 54). Vzhledem k těmto skutečnostem je patrné, že s ohledem na cíl rozhodnutí 2015/774 a na prostředky, které byly stanoveny k jeho dosažení, takovéto rozhodnutí spadá pod měnovou politiku.

    (viz body 53–58, 68–70)

  5.  V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že čl. 127 odst. 1 SFEU mimo jiné stanoví, že aniž je dotčen jeho prvořadý cíl spočívající v udržování cenové stability, podporuje ESCB obecné hospodářské politiky v Unii a že musí ESCB jednat ve shodě se zásadami stanovenými v článku 119 SFEU. Z toho plyne, že v rámci institucionální rovnováhy nastolené ustanoveními hlavy VIII Smlouvy o FEU, jejíž součástí je nezávislost ESCB zaručená článkem 130 a čl. 282 odst. 3 SFEU, nebylo záměrem autorů Smluv provést absolutní oddělení hospodářské politiky od politiky měnové. V tomto kontextu je třeba připomenout, že opatření měnové politiky nelze stavět na roveň opatření hospodářské politiky jen z toho důvodu, že může mít nepřímé dopady, kterých lze docílit i v rámci hospodářské politiky (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 27. listopadu 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, bod 56, a ze dne 16. června 2015, Gauweiler a další, C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 52). S koncepcí předkládajícího soudu, podle níž by dopady programu operací na volném trhu, které ESCB vědomě akceptoval a které pro něj byly s určitostí předvídatelné při vypracování tohoto programu, neměly být považovány za „nepřímé dopady“, se nelze ztotožnit.

    Konkrétně – jak uvedla ECB před Soudním dvorem – transmise opatření měnové politiky ESCB do vývoje cen se uskutečňuje zejména usnadněním poskytování úvěrů hospodářství eurozóny a změnou chování hospodářských subjektů a jednotlivců v oblasti investování, spotřeby a spoření. Za účelem ovlivnění míry inflace je tedy ESCB zákonitě veden k přijímání opatření, jež mají určité dopady na reálné hospodářství a kterých by mohlo být za jiným účelem docíleno také v rámci hospodářské politiky. Zvláště když ESCB musí v zájmu udržení cenové stability usilovat o zvýšení inflace, mohou opatření, která musí ESCB přijmout, aby za tím účelem uvolnil měnové a finanční podmínky v eurozóně, znamenat působení na úrokové sazby u státních dluhopisů zejména v důsledku rozhodující úlohy těchto úrokových sazeb pro stanovení úrokových sazeb platných ve vztahu k různým hospodářským aktérům (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. června 2015, Gauweiler a další, C‑62/14, EU:C:2015:400, body 78 a 108). Vyloučení veškeré možnosti ESCB přijímat taková opatření, jsou-li jejich dopady předvídatelné a vědomě akceptované, by mu za těchto podmínek v praxi znemožnilo využívat prostředky, které mu Smlouvy poskytují k uskutečňování cílů měnové politiky, a mohlo by zejména v kontextu hospodářské krize, s níž se pojí riziko deflace, představovat nepřekonatelnou překážku znemožňující uskutečňování úkolu, který mu náleží dle primárního práva.

    (viz body 60–62, 65–67)

  6.  Viz znění rozhodnutí.

    (viz body 72–76, 78, 80, 85–92, 98, 100)

  7.  Pokud jde o rozhodnutí 2015/774, je třeba zaprvé uvést, že ESCB není v rámci PSPP oprávněn nakupovat státní dluhopisy přímo od orgánů a veřejnoprávních subjektů členských států, nýbrž pouze nepřímo na sekundárních trzích. Na intervenci ESCB předvídanou v rámci tohoto programu tedy nelze nahlížet jako na opatření finanční pomoci členskému státu. Jak ale vyplývá z judikatury Soudního dvora, čl. 123 odst. 1 SFEU ukládá ESCB v rámci přijímání programu nákupu dluhopisů vydaných orgány a veřejnoprávními subjekty Unie dva dodatečné limity.

    Zaprvé ESCB nemůže platně nakupovat dluhopisy na sekundárních trzích za podmínek, za nichž by jeho intervence měla v praxi účinek rovnocenný přímému nákupu dluhopisů od orgánů a veřejnoprávních subjektů členských států (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. června 2015, Gauweiler a další, C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 97). Zadruhé musí ESCB intervenci spojit s dostatečnými zárukami, aby tato intervence byla v souladu se zákazem měnového financování vyplývajícím z článku 123 SFEU, a ujistit se, že tento program nemůže dotyčným členským státům vzít motivaci k vedení zdravé rozpočtové politiky, jejíž zavedení je cílem tohoto ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. června 2015, Gauweiler a další, C‑62/14, EU:C:2015:400, body 100 až 102 a 109). Záruky, jež musí ESCB stanovit pro dodržení těchto dvou limitů, závisejí na vlastních parametrech uvažovaného programu a zároveň na hospodářském kontextu, ve kterém je tento program přijímán a prováděn. Je-li dostatečnost těchto záruk zpochybněna, musí být poté případně ověřena Soudním dvorem.

    (viz body 104–108)

  8.  Viz znění rozhodnutí.

    (viz body 110, 111, 113, 117, 127)

  9.  Je třeba připomenout, že skutečnost, že zavedení programu operací na volném trhu do jisté míry usnadňuje financování dotyčných členských států, nemůže být rozhodující, neboť provádění měnové politiky znamená trvalé působení na úrokové sazby a na podmínky refinancování bank, což má nutně důsledky pro podmínky financování veřejného deficitu členských států (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. června 2015, Gauweiler a další, C‑62/14, EU:C:2015:400, body 108 a 110). Proto skutečnost, že lze díky takovému programu předvídat, že ESCB v následujících měsících pravděpodobně odkoupí nezanedbatelnou část dluhopisů vydaných členským státem, sice může usnadnit financování tohoto členského státu, avšak sama o sobě nevede k neslučitelnosti tohoto programu s čl. 123 odst. 1 SFEU. K tomu, aby naproti tomu nebyly členské státy připraveny o motivaci k vedení zdravé rozpočtové politiky, nemůže přijetí a uskutečnění takového programu platně vytvářet jistotu budoucího odkupu dluhopisů vydaných členskými státy, díky níž by tyto státy mohly přijmout rozpočtovou politiku, která by nebrala ohled na to, že si v případě deficitu budou muset zajistit financování na trhu, nebo by byly uchráněny před důsledky, které by s sebou mohl v tomto ohledu přinést vývoj jejich makroekonomické či rozpočtové situace (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. června 2015, Gauweiler a další, C‑62/14, EU:C:2015:400, body 113 a 114).

    V této souvislosti je třeba zaprvé konstatovat, že z bodu 7 odůvodnění rozhodnutí 2015/774 vyplývá, že provádění PSPP je předvídáno jen do doby, než Rada guvernérů zjistí udržitelnou korekci inflačního vývoje, která bude v souladu s cílem dosáhnout míry inflace ve střednědobém horizontu pod 2 %, ale blízko této úrovně. Ačkoli byla konkrétní doba předvídatelného uplatňování PSPP několikrát prodloužena, o tomto prodloužení bylo vždy rozhodnuto bez zpochybnění této zásady, jak to potvrzuje bod 3 odůvodnění rozhodnutí 2015/2464 a bod 5 odůvodnění rozhodnutí 2017/100. Z toho plyne, že ESCB ve svých postupně vydaných rozhodnutích předvídal nákup státních dluhopisů pouze v rozsahu nezbytném k udržení cenové stability, že objem PSPP pravidelně přezkoumával a že soustavně zachovával dočasnou povahu tohoto programu.

    Rozhodnutí 2015/774 tedy není s to členským státům umožnit, aby při určování své rozpočtové politiky nepřihlížely k tomu, že kontinuita uskutečňování PSPP ve střednědobém horizontu není nijak zajištěna, a že si tedy v případě deficitu budou muset zajistit financování na trhu bez možnosti využít uvolnění podmínek financování, jež může vyplývat z provádění PSPP (obdobně viz rozsudek ze dne 16. června 2015, Gauweiler a další, C‑62/14, EU:C:2015:400, body 112 a 114). Zadruhé je třeba poukázat na to, že rozhodnutí 2015/774 a pokyny zahrnují soubor záruk určených k omezení dopadů PSPP na motivaci k vedení zdravé rozpočtové politiky.

    (viz body 130–134, 136, 137)

  10.  Viz znění rozhodnutí.

    (viz body 146–149)

  11.  Viz znění rozhodnutí.

    (viz body 153–157)