–

za Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi SpA E. Giardinem a A. Cariolou, avvocati,

–

za Rete Ferroviaria Italiana SpA U. Cossuem, avvocato,

–

za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci se S. Fiorentinem, avvocato dello Stato,

–

za španělskou vládu M. J. García-Valdecasas Dorrego, jako zmocněnkyní,

–

za Evropský parlament L. Visaggiem a R. van de Westelakenem, jako zmocněnci,

–

za Radu Evropské unie E. Moro a M. Balta, jako zmocněnkyněmi,

–

za Evropskou komisi G. Gattinarou a P. Ondrůškem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 odst. 3 SEU, článků 26, 56 až 58 a 101 SFEU, článku 16 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (Úř. věst. 2004, L 134, s. 1; Zvl. vyd. 06/07, s. 19) ve znění nařízení Komise (EU) č. 1251/2011 ze dne 30. listopadu 2011 (Úř. věst. 2011, L 319, s. 43) (dále jen „směrnice 2004/17“), jakož i posouzení platnosti směrnice 2004/17.

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi SpA na straně jedná a společností Rete Ferroviaria Italiana SpA (dále jen „RFI“) na straně druhé ve věci odmítnutí této posledně uvedené společnosti vyhovět žádosti, která byla podána po zadání zakázky týkající se zejména poskytování úklidových služeb na železničních nádražích, o úpravu ceny této zakázky.

3

Směrnice 2004/17 zavedla koordinaci postupů při zadávání zakázek ve zvláštních odvětvích, která jsou uvedena v článcích 3 až 7 této směrnice, mezi které patří doprava.

4

Článek 10, nadepsaný „Zásady zadávání zakázek“, který se nachází v kapitole III, nadepsané „Obecné zásady“, hlavy I této směrnice uvádí:

„Zadavatelé jednají s hospodářskými subjekty na základě zásad rovnosti a zákazu diskriminace a postupují transparentním způsobem.“

5

Článek 16 uvedené směrnice, nadepsaný „Prahové hodnoty zakázek“, stanoví:

„Tato směrnice se vztahuje na zakázky, které nejsou vyloučeny podle článků 19 až 26 nebo v souladu s článkem 30, který se týká výkonu dané činnosti, a jejichž odhadovaná hodnota bez daně z přidané hodnoty (DPH) se rovná těmto prahovým hodnotám nebo je vyšší:

[…]“

6

Článek 20 téže směrnice, nadepsaný „Zakázky zadávané za jiným účelem než vykonávání uvedených činností nebo za účelem vykonávání takové činnosti ve třetí zemi“, ve svém odstavci 1 stanoví:

„Tato směrnice se nevztahuje na zakázky, které zadavatelé zadávají za jiným účelem, než je vykonávání jejich činností uvedených v článcích 3 až 7 […]“

7

Článek 55 směrnice 2004/17, nadepsaný „Kritéria pro zadání zakázky“, ve svém odstavci 1 stanoví:

„Aniž jsou dotčeny vnitrostátní právní a správní předpisy o odměňování určitých služeb, vycházejí zadavatelé při zadávání zakázek z těchto kritérií:

8

Podle článku 94 jednacího řádu Soudního dvora:

„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce obsahuje kromě znění předběžných otázek položených Soudnímu dvoru:

[…]

9

Článek 2 odst. 4 decreto legislativo č. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (legislativní nařízení č. 163 – zákoník o veřejných zakázkách na stavební práce, služby a dodávky, kterým se provádí směrnice 2004/17/ES a 2004/18/ES) ze dne 12. dubna 2006 (běžný doplněk ke GURI č. 100 ze dne 2. května 2006, dále jen „legislativní nařízení č. 163/2006“), stanoví:

„Pokud tento zákon výslovně nestanoví jinak, vztahují se na smluvní činnost subjektů uvedených v článku 1 rovněž ustanovení občanského zákoníku.“

10

Podle článku 115 legislativního nařízení č. 163/2006, nadepsaného „Úprava ceny“:

„1.   Všechny smlouvy o poskytování služeb nebo dodávek s postupným plněním musí obsahovat doložku o pravidelné úpravě ceny. Úprava se provádí na základě přezkumu provedeného vedoucími osobami odpovědnými za nákup zboží a služeb na základě údajů uvedených v čl. 7 odst. 4 písm. c) a odstavci 5.“

11

Článek 115 tohoto legislativního nařízení nepatřil mezi ustanovení, která se podle jeho článku 206 vztahovala na veřejné zakázky ve zvláštních odvětvích, která odpovídala odvětvím uvedeným v článcích 3 až 7 směrnice 2004/17.

12

Článek 1664 codice civile (občanský zákoník), nadepsaný „Náklady nebo těžkosti při plnění“, ve svém odstavci 1 stanoví:

„Pokud v důsledku nepředvídatelných okolností dojde ke zvýšení nebo snížení nákladů na materiál nebo práci, které vedou ke zvýšení nebo snížení o více než jednu desetinu dohodnuté celkové ceny, může úspěšný uchazeč nebo zadavatel požádat o úpravu této ceny. Úprava může být schválena, jen pro tu část, která přesahuje jednu desetinu.“

13

Společnost RFI zadala žalobkyním v původním řízení zakázku na poskytování úklidových služeb, služeb údržby vybavení objektů a dalších prostor určených pro veřejnost, jakož i souvisejících služeb na nádražích, v zařízeních, kancelářích a dílnách nacházejících se na celém území spadajícím pod Direzione Compartimentale Movimento de Cagliari (oblastní ředitelství pro dopravu v Cagliari, Itálie). Smlouva obsahovala zvláštní doložku upravující podmínky úpravy dohodnuté ceny, které se odchylovaly od článku 1664 občanského zákoníku.

14

Během plnění uvedené zakázky žalobkyně ve věci v původním řízení požádaly společnost RFI o úpravu předem dohodnuté ceny zakázky, za účelem zohlednění zvýšení smluvních nákladů, které pramenilo ze zvýšení personálních nákladů. Rozhodnutím ze dne 22. února 2012 společnost RFI tuto žádost zamítla.

15

Po tomto odmítnutí se žalobkyně v původním řízení obrátily na Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (správní soud pro region Sardinie, Itálie) s žalobou, kterou se domáhaly zrušení uvedeného rozhodnutí.

16

Rozsudkem ze dne 11. června 2014 Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (správní soud pro region Sardinie) žalobu zamítl. Tento soud měl za to, že článek 115 legislativního nařízení č. 163/2006 není použitelný na zakázky ve zvláštních odvětvích, jako je zakázka, o kterou se jedná ve věci v původním řízení. Tento soud měl totiž za to, že poskytování úklidových služeb na nádražích, v zařízeních, kancelářích a dílnách má vedlejší povahu ve vztahu k výkonu činností, které spadají do zvláštních odvětví, neboť se týkaly nezbytných prvků, které jsou součástí železniční dopravní sítě. Uvedený soud dodal, že povinnost upravit cenu neexistovala ani podle článku 1664 občanského zákoníku, protože smluvní strany se mohou od tohoto ustanovení odchýlit, pokud do této smlouvy zahrnou smluvní doložku omezující úpravu ceny, což se ve věci v původním řízení stalo.

17

Žalobkyně v původním řízení podaly proti tomuto rozsudku odvolání k předkládajícímu soudu, přičemž v rámci svého prvního a druhého odvolacího důvodu tvrdily, že článek 115 legislativního nařízení č. 163/2006 nebo podpůrně článek 1664 občanského zákoníku je, ačkoli Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (správní soud pro region Sardinie) byl opačného názoru, použitelný na zakázku, o kterou se jedná ve věci v původním řízení. Kromě toho žalobkyně v původním řízení zpochybnily slučitelnost zejména článků 115 a 206 legislativního nařízení č. 163/2006 s unijním právem, přičemž uvedly, že tato ustanovení v rozsahu, v němž se snaží vyloučit úpravu cen v odvětví dopravy, zejména v případě smluv týkajících se úklidu, jsou v rozporu zejména s čl. 3 odst. 3 SEU, články 26, 101 a násl. SFEU, jakož i se směrnicí 2004/17. Vnitrostátní právní úprava je tedy ve vztahu k unijní právní úpravě přemrštěná a neodůvodněná. Uvedená právní úprava je rovněž neodůvodněně nepřiměřená a vede k tomu, že podnik, kterému byla zadána zakázka na úklidové služby, se dostává do podřízeného a slabého postavení vůči veřejnému podniku, což způsobuje nespravedlivou a nepřiměřenou smluvní nerovnováhu a vede ke změně pravidel fungování trhu. Konečně v případě, že by vyloučení úpravy ceny ve všech smlouvách uzavřených a používaných ve zvláštních odvětvích vyplývalo přímo ze směrnice 2004/17, by tato směrnice byla neplatná.

18

Pokud jde o první odvolací důvod uvedený žalobkyněmi v původním řízení, předkládající soud vyjádřil svůj záměr tento důvod zamítnout, přičemž potvrdil analýzu Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (správní soud pro region Sardinie), podle níž vzhledem k tomu, že zakázka, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, je funkční vazbou spojena se zvláštními odvětvími, vztahují se na ni ustanovení legislativního nařízení č. 163/2006 platná pro uvedená odvětví. Předkládající soud uvádí, že rovněž zamýšlí zamítnout druhý odvolací důvod uvedený žalobkyněmi v původním řízení z důvodu, že tato ustanovení, vzhledem k tomu, že mají kogentní povahu, mají přednost před ustanovením článku 1664 občanského zákoníku, že se účastníci původního řízení dohodli na zvláštním pravidle, které se odchyluje od tohoto článku, a že podmínka týkající se „nepředvídatelných okolností“ uvedená v tomto článku není v projednávaném případě splněna. Tento soud má nicméně za to, že z důvodu, že rozhoduje v posledním stupni, a že mu žalobkyně v původním řízení předložily žádost v tomto smyslu, musí ověřit soulad zejména článku 206 legislativního nařízení č. 163/2006 s unijním právem v rozsahu, v němž tento článek vylučuje použití článku 115 tohoto nařízení nejen na zakázky spadající do zvláštních odvětví, ale prostřednictvím soudního výkladu i na zakázky na služby, které – přestože nespadají do zvláštních odvětví – jsou s těmito odvětvími spojeny funkční vazbou. Kromě toho má předkládající soud za to, že je v souladu s judikaturou Soudního dvora povinen předložit Soudnímu dvoru otázku týkající se platnosti směrnice 2004/17, kterou vznesly žalobkyně v původním řízení.

19

Za těchto podmínek se Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

20

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 3 odst. 3 SEU, články 26, 56 až 58 a 101 SFEU, článek 16 Listiny, jakož i směrnice 2004/17 vykládány v tom smyslu, že brání takovým ustanovením vnitrostátního práva, jako jsou ta, o která se jedná ve věci v původním řízení, která nestanoví pravidelnou úpravu cen po zadání zakázek v odvětvích, na která se vztahuje uvedená směrnice.

21

Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora v rámci spolupráce Soudního dvora a vnitrostátních soudů platí, že potřeba dospět k výkladu unijního práva, který by byl pro vnitrostátní soud užitečný, vyžaduje, aby uvedený soud důsledně dodržoval požadavky kladené na obsah žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, které jsou výslovně uvedeny v článku 94 jednacího řádu Soudního dvora, který má předkládající soud znát (rozsudek ze dne 26. července 2017, Persidera,C‑112/16, EU:C:2017:597, bod 27 a citovaná judikatura). Tyto požadavky jsou kromě toho připomenuty v doporučení Soudního dvora pro vnitrostátní soudy o zahajování řízení o předběžné otázce (Úř. věst. 2012, C 338, s. 1).

22

Je proto nezbytné, jak uvádí čl. 94 písm. a) a c) jednacího řádu, aby samo předkládací rozhodnutí obsahovalo zaprvé stručné vylíčení rozhodných skutečností nebo alespoň vylíčení skutkových okolností, na kterých jsou otázky založeny, a zadruhé uvedení důvodů, na základě kterých má předkládající soud pochybnosti o výkladu nebo platnosti určitých ustanovení unijního práva, jakož i vztah, který spatřuje mezi těmito ustanoveními a vnitrostátními právními předpisy použitelnými ve sporu v původním řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. července 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, body 28 a 29, a citovaná judikatura).

23

V této souvislosti je třeba uvést, že předkládací rozhodnutí neposkytuje žádné vysvětlení, pokud jde o relevanci výkladu čl. 3 odst. 3 SEU, jakož i článků 26, 57, 58 a 101 SFEU pro řešení sporu v původním řízení. Totéž platí, pokud jde o článek 56 SFEU, protože se týká jiných aspektů, než jsou ty, které jsou předmětem přezkumu Soudního dvora v bodě 32 tohoto rozsudku.

24

Z toho vyplývá, že první otázka je v této části nepřípustná.

25

Pokud jde zaprvé o výklad směrnice 2004/17 a obecných zásad, z nichž tato směrnice vychází, má předkládající soud za to, že na zakázku, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, se tato směrnice vztahuje, protože byla zadána zadavatelem ve smyslu této směrnice, v projednávaném případě RFI, a je spojena funkční vazbou s činností železniční dopravy, která spadá ro rozsahu působnosti uvedené směrnice.

26

V této souvislosti z judikatury Soudního dvora vyplývá, že směrnice 2004/17 se skutečně vztahuje nejen na zakázky zadávané v odvětvích některé z činností, které jsou výslovně uvedeny v článcích 3 až 7 této směrnice, ale i na zakázky, které ačkoli mají odlišnou povahu, a mohly by tedy běžně spadat do rozsahu působnosti směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. 2004, L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132), slouží k výkonu činností vymezených ve směrnici 2004/17. Pokud tedy zakázka zadávaná zadavatelem souvisí s činností vykonávanou tímto zadavatelem v odvětvích, která jsou uvedena v článcích 3 až 7 této směrnice, musí se na tuto zakázku vztahovat postupy, které stanoví tato směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. dubna 2008, Ing. Aigner, C‑393/06, EU:C:2008:213, body 56 až 59).

27

Dále, přestože předkládací rozhodnutí neobsahuje žádnou informaci o hodnotě zakázky, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že tato hodnota překračuje prahovou hodnotu, která je relevantní pro použití uvedené směrnice a která podle jejího čl. 16 písm. a) činí 400000 eur.

28

Směrnice 2004/17 je tedy relevantní pro účely odpovědi na první předběžnou otázku.

29

V tomto ohledu je třeba podotknout, že z žádného ustanovení uvedené směrnice nevyplývá, že musí být vykládána v tom smyslu, že brání takovým ustanovením vnitrostátního práva, jako jsou články 115 a 206 legislativního nařízení č. 163/2006, která nestanoví pravidelnou úpravu cen po zadání zakázek v odvětvích, na která se vztahuje uvedená směrnice, protože tato směrnice neukládá členským státům žádnou specifickou povinnost přijmout ustanovení, která by vyžadovala, aby zadavatel schválil svému smluvnímu partneru úpravu – zvýšení ceny po zadání zakázky.

30

Rovněž obecné zásady, z nichž vychází směrnice 2004/17, zejména zásada rovného zacházení a povinnost transparentnosti, která z ní vyplývá, zakotvené v článku 10 této směrnice, takovýmto ustanovením nebrání. Právě naopak, nelze vyloučit, že úprava ceny po zadání zakázky by mohla představovat porušení této zásady a této povinnosti (viz obdobně rozsudek ze dne 7. září 2016, Finn Frogne, C‑549/14, EU:C:2016:634, bod 40). Jak totiž uvedla Komise ve svém písemném vyjádření, cena zakázky představuje velmi důležitý prvek při posuzování nabídek zadavatelem, jakož i při jeho rozhodnutí zadat zakázku určitému subjektu. Tato důležitost vyplývá mimo jiné z uvedení ceny v prvním i ve druhém ze dvou kritérií pro zadání zakázky, která jsou uvedena v čl. 55 odst. 1 směrnice 2004/17. Za těchto okolností jsou ustanovení vnitrostátního práva, která nestanoví pravidelnou úpravu cen po zadání zakázek v odvětvích, na která se vztahuje uvedená směrnice, spíše s to podpořit dodržování uvedených zásad.

31

Z těchto úvah vyplývá, že směrnice 2004/17 a obecné zásady, z nichž vychází, musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání takovým ustanovením vnitrostátního práva, jako jsou ta, o která se jedná ve věci v původním řízení, která nestanoví pravidelnou úpravu cen po zadání zakázek v odvětvích, na která se vztahuje tato směrnice.

32

Pokud jde zadruhé o výklad článku 56 SFEU, je třeba připomenout, že tento článek zakotvuje v oblasti volného pohybu služeb zásady rovnosti a zákazu diskriminace, jakož i povinnost transparentnosti, přičemž slučitelnost takových ustanovení vnitrostátního práva, jako jsou ta, o která se jedná ve věci v původním řízení, s těmito zásadami a s touto povinností již byla posouzena v bodě 30 tohoto rozsudku. V důsledku toho není nutno tento článek v této souvislosti znovu vykládat.

33

Pokud jde zatřetí o výklad článku 16 Listiny, je třeba připomenout, že podle čl. 51 odst. 1 Listiny jsou její ustanovení určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Podle čl. 51 odst. 2 Listiny Listina nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii, ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve Smlouvách. Soudnímu dvoru tak přísluší podat výklad unijního práva s ohledem na Listinu v mezích pravomocí přiznaných Unii (rozsudek ze dne 10. července 2014, Julián Hernández a další, C‑198/13, EU:C:2014:2055, bod 32 a citovaná judikatura).

34

V tomto ohledu je nutno připomenout, že pojem „uplatňování práva Unie“ ve smyslu článku 51 Listiny předpokládá existenci určitého stupně souvislosti mezi aktem práva Unie a dotčeným vnitrostátním opatřením. Soudní dvůr zejména dospěl k závěru, že základní práva Unie nelze uplatnit na vnitrostátní právní úpravu z důvodu skutečnosti, že unijní ustanovení v dotyčné oblasti neukládala členským státům žádnou specifickou povinnost ohledně situace dotčené v původním řízení (rozsudek ze dne 10. července 2014, Julián Hernández a další, C‑198/13, EU:C:2014:2055, body 34 a 35, jakož i citovaná judikatura).

35

Vzhledem k tomu, že v projednávaném případě z bodů 29 a 30 tohoto rozsudku vyplývá, že ani směrnice 2004/17, ani obecné zásady, z nichž vychází, neukládají členským státům specifickou povinnost vydat ustanovení, která by vyžadovala, aby zadavatel schválil svému smluvnímu partneru úpravu – zvýšení ceny po zadání zakázky, ustanovení legislativního nařízení č. 163/2006, dotčená ve věci v původním řízení, v rozsahu, v němž nestanoví pravidelnou úpravu cen zakázek v odvětvích, na která se vztahuje uvedená směrnice, nesouvisí s uvedenou směrnicí, a nemohou být proto považována za ustanovení provádějící unijní právo.

36

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na první otázku odpovědět, že směrnice 2004/17 a obecné zásady, z nichž vychází, musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání takovým ustanovením vnitrostátního práva, jako jsou ta, o která se jedná ve věci v původním řízení, která nestanoví pravidelnou úpravu cen po zadání zakázek v odvětvích, na která se vztahuje tato směrnice.

37

Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že pokud je zjevné, že výklad nebo posouzení platnosti pravidla Společenství, o které vnitrostátní soud žádá, nemají žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení nebo jestliže se jedná o hypotetický problém, Soudní dvůr žádost předloženou vnitrostátním soudem zamítne jako nepřípustnou (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. března 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 50 a citovaná judikatura).

38

V této souvislosti je třeba uvést, že tato otázka, kterou se předkládající soud táže na platnost směrnice 2004/17, vychází z předpokladu, že ustanovení legislativního nařízení č. 163/2006, o která se jedná ve věci v původním řízení, představují v rozsahu, v němž nestanoví pravidelnou úpravu cen zakázek v odvětvích, na která se vztahuje tato směrnice, ustanovení provádějící tuto směrnici.

39

Vzhledem k tomu, že však z posouzení první otázky vyplývá, že směrnice 2004/17 ani obecné zásady, z nichž vychází, nebrání takovým ustanovením vnitrostátního práva, jako jsou ta, o která se jedná ve věci v původním řízení, která nestanoví pravidelnou úpravu cen po zadání zakázek v odvětvích, na která se vztahuje tato směrnice, má tato otázka hypotetickou povahu.

40

Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že druhá otázka je nepřípustná.

41

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (devátý senát) rozhodl takto:

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb, ve znění nařízení Komise (EU) č. 1251/2011 ze dne 30. listopadu 2011, a obecné zásady, z nichž vychází, musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání takovým ustanovením vnitrostátního práva, jako jsou ta, o která se jedná ve věci v původním řízení, která nestanoví pravidelnou úpravu cen po zadání zakázek v odvětvích, na která se vztahuje tato směrnice.