1.

Město Brusel se sice nedávno společně s městem Paříž zasadilo o kvalitu vnějšího ovzduší, když dosáhlo vydání rozsudku Tribunálu, kterým byly nové limity emisí oxidů dusíku pro nové testy lehkých osobních automobilů a užitných vozů v praktickém jízdním provozu stanovené Komisí prohlášeny za neplatné ( 2 ). V projednávané věci se však několik obyvatel a jedna ekologické organizace kvůli posuzování kvality vnějšího ovzduší obrací právě proti regionu Hlavní město Brusel.

2.

Tento spor se týká měření, s jejichž pomocí má být zjištěno, zda jsou dodržovány nebo porušovány ambiciózní mezní hodnoty kvality vnějšího ovzduší podle směrnice 2008/50 ( 3 ). Zaprvé je nutno vyjasnit, do jaké míry mohou vnitrostátní soudy kontrolovat zřizování míst odběru vzorků, a zadruhé, zda lze pro posouzení dodržování mezních hodnot vytvořit průměr z výsledků různých míst odběru vzorků. Zejména první otázka má z právního hlediska zásadní význam, neboť se táže na upřesnění míry soudní kontroly, kterou musí vnitrostátní soudy na základě unijního práva zaručit.

3.

Článek 1 bod 1 směrnice 2008/50 stanoví hlavní cíle směrnice:

„Tato směrnice stanoví opatření zaměřená na

4.

Článek 2 body 25 a 26 směrnice 2008/50 definuje konkrétní metody měření:

5.

Článek 6 směrnice 2008/50 obsahuje kritéria posuzování kvality vnějšího ovzduší:

„1.   Členské státy provádějí posuzování kvality vnějšího ovzduší, pokud jde o znečišťující látky uvedené v článku 5, ve všech svých zónách a aglomeracích v souladu s kritérii stanovenými v odstavcích 2, 3 a 4 tohoto článku a v souladu s kritérii stanovenými v příloze III.

2.   Ve všech zónách a aglomeracích, v nichž úroveň znečišťujících látek uvedených v odstavci 1 překračuje horní práh posuzování stanovený pro tyto znečišťující látky, se k posuzování kvality vnějšího ovzduší použije stacionární měření. Aby stacionární měření poskytovala dostatečné informace o prostorovém rozložení kvality vnějšího ovzduší, mohou být doplněna modelováním nebo orientačními měřeními.

3.   Ve všech zónách a aglomeracích, v nichž je úroveň znečišťujících látek uvedených v odstavci 1 nižší než horní práh posuzování stanovený pro tyto látky, může být k posuzování kvality vnějšího ovzduší použita kombinace stacionárních měření a modelování nebo orientačních měření.

4.   Ve všech zónách a aglomeracích, v nichž je úroveň znečišťujících látek uvedených v odstavci 1 nižší než dolní práh posuzování stanovený pro tyto látky, postačí k posuzování kvality vnějšího ovzduší použít metody modelování nebo metody objektivního odhadu či obě tyto metody.

5. […]“

6.

Podle čl. 7 odst. 1 směrnice 2008/50 platí pro stanovení polohy míst odběru vzorků pro měření oxidu siřičitého, oxidu dusičitého a oxidů dusíku, částic (PM10, PM2,5), olova, benzenu a oxidu uhelnatého ve vnějším ovzduší s kritéria uvedenými v příloze III.

7.

Počet míst odběru vzorků se podle čl. 7 odst. 2 a přílohy V směrnice 2008/50 stanoví na základě obyvatelstva příslušné aglomerace nebo zóny.

8.

Článek 13 odst. 1 směrnice 2008/50 zavazuje k dodržování různých mezních hodnot:

„Členské státy zajistí, aby úrovně oxidu siřičitého, PM10, olova a oxidu uhelnatého ve vnějším ovzduší nepřekračovaly v žádné části jejich zón a aglomerací mezní hodnoty stanovené v příloze XI.

Pokud jde o oxid dusičitý a benzen, nesmějí být mezní hodnoty uvedené v příloze XI překračovány ode dne v ní uvedeného.

Splnění těchto požadavků se posuzuje podle přílohy III.

[…]“

9.

Článek 23 odst. 1 směrnice 2008/50 stanoví, že při překročení mezních hodnot v určitých zónách nebo aglomeracích musí být vypracovány plány kvality ovzduší za účelem dosažení příslušných hodnot.

10.

Příloha III část B bod 1 směrnice 2008/50 se týká místa měření, která mají být prováděna na ochranu lidského zdraví.

11.

Ze spisu vyplývá, že region Hlavní město Brusel správně provedlo relevantní ustanovení směrnice 2008/50.

12.

Paní Craeynest, paní Lopez Devaux, pan Mertens, paní Goeyens a paní De Schepper bydlí a bydleli v regionu Hlavní město Brusel. Paní Goeyens však již zemřela a v jejím řízení pokračuje pan Vandermeulen. Sdružení ClientEarth je neziskovým sdružením anglického práva s těžištěm činnosti v Belgii. Má mimo jiné za cíl chránit životní prostředí pomocí osvěty a uplatňováním právních kroků.

13.

U nizozemskojazyčného soudu prvního stupně v Bruselu vedou spor s regionem Hlavní město Brusel a Bruselským institutem pro systém environmentálního řízení o tom, zda byl pro zónu Bruselu vypracován dostatečný plán kvality ovzduší. Soud v rámci tohoto řízení pokládá Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

14.

Písemná vyjádření předložila Lies Craeynest a další, region Brusel, Nizozemské království, Česká republika a Evropská komise. Jednání konaného dne 10. ledna 2019 se zúčastnili všichni tito účastníci s výjimkou Nizozemska.

15.

Cílem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je zaprvé vyjasnit, do jaké míry mohou vnitrostátní soudy kontrolovat zřizování míst odběru vzorků, a zadruhé, zda lze pro posouzení dodržování mezních hodnot vytvořit průměr výsledků různých míst odběru vzorků.

16.

První otázka má vyjasnit, zda mohou vnitrostátní soudy kontrolovat polohu míst odběru vzorků zřizovaných pro kontrolu dodržování mezních hodnot podle směrnice 2008/50 a jaká opatření mohou, resp. musí, přijmout, jestliže byla kritéria pro stanovení tohoto umístění zakotvená ve směrnici porušena.

17.

Tuto otázku lze chápat v tom smyslu, zda vnitrostátní soudy při prosazování unijního práva musí disponovat určitými pravomocemi, zejména pravomocí udělovat orgánům nařízení. Ve vyostřenější podobě se tato otázka vyskytuje ještě v jiné projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce z Německa, v níž je Soudní dvůr tázán, zda mohou být vnitrostátní soudy povinny nařizovat donucovací vazbu vůči úředním osobám, aby tímto způsobem prosadily povinnost aktualizace plánu kvality ovzduší ve smyslu článku 23 směrnice 2008/50 ( 4 ).

18.

Na to lze odpovědět, že unijní právo v zásadě nemá vytvořit před vnitrostátními soudy za účelem zachování unijního práva jiné právní prostředky než ty, které zakládá vnitrostátní právo ( 5 ). Jinak by tomu bylo pouze tehdy, kdyby ze struktury vnitrostátního právního řádu vyplývalo, že neexistuje žádný právní prostředek umožňující zajistit dodržování práv, která procesním subjektům vyplývají z unijního práva ( 6 ).

19.

V projednávané věci však není nutno tento aspekt otázky detailněji rozebírat, neboť je nesporné, že vnitrostátní soud disponuje pravomocí vydávat nařízení. Spíše je nutno vyjasnit, jakou míru kontroly musí vnitrostátní soud uplatnit ohledně polohy míst odběru vzorků.

20.

Jak vyplývá z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a bude dále blíže objasněno, je totiž při uplatňování pravidel stanovených pro polohu místa odběru vzorků nezbytný výkon posuzovací pravomoci ve spojení s komplexním posouzením vědeckých otázek a zvažováním.

21.

V tomto smyslu by bylo možno pochybovat také o tom, zda jsou tato pravidla dostatečně přesná, aby mohla být použita přímo ( 7 ). Avšak dokonce i v případě, je-li přímé uplatňování ustanovení směrnice vyloučeno, existuje přece nárok na to, aby soud přezkoumal, zda se vnitrostátní právní úprava a její použití drží v mezích prostoru pro uvážení definovaného směrnicí ( 8 ).

22.

Jak správně argumentuje Komise, v projednávané věci konec konců nejde o přímé uplatnění unijního práva, neboť ustanovení směrnice 2008/50 byly provedeny do vnitrostátního práva. Avšak i pro použití vnitrostátního práva v původním řízení je nutno stanovit meze posuzovací pravomoci příslušných orgánů. A k tomu je nutno upřesnit minimální soudní kontrolu požadovanou unijním právem při použití relevantních ustanovení.

23.

Z tohoto důvodu se budu nejprve zabývat ustanoveními upravujícími výběr umístění a následně mírou soudní kontroly, kterou v tomto ohledu vyžaduje unijní právo.

24.

Předně je však nutno jasně říci, že ustanovení směrnice 2008/50 o kontrole uplatňování směrnice ze strany Komise nemohou snížit odpovědnost vnitrostátních soudů. Tato ustanovení pouze konkretizují obecnou úlohu, která je Komisi svěřena podle čl. 17 odst. 1 druhé a třetí věty Smlouvy o EU, a sice dohlížet na uplatňování práva Unie.

25.

Vnitrostátní soud zejména zpochybňuje, zda jsou pravidla pro stanovení polohy míst odběru vzorků bezpodmínečnými povinnostmi, jejichž dodržování mohou soudy jednoduše kontrolovat na žádost jednotlivce. Soud má za to, že není blíže upraveno, jak mají být určeny nebo vymezeny „oblasti, ve kterých se vyskytují nejvyšší koncentrace“.

26.

Odvolává se tím na čl. 7 odst. 1 a přílohu III část B bod 1 písm. a) první odrážka směrnice 2008/50. Podle těchto ustanovení musí být poloha místa odběru vzorků zvolena tak, aby byly získány údaje o oblastech v rámci zón a aglomerací, v nichž se vyskytují nejvyšší koncentrace, jimž bude obyvatelstvo pravděpodobně přímo nebo nepřímo vystaveno po dobu významnou ve vztahu k průměrované době mezní hodnoty nebo hodnot.

27.

Mimoto by místa odběru vzorků měla být podle čl. 7 odst. 1 a přílohy III části B bodu 1 písm. b) směrnice 2008/50 obecně umístěna tak, aby se zamezilo měření velmi malých mikroprostředí v jejich bezprostřední blízkosti. To je konkretizováno v tom smyslu, že vzorky vzduchu mají být – pokud možno – reprezentativní pro kvalitu ovzduší v úseku ulice o délce nejméně 100 m v lokalitách s významným dopravním ruchem a alespoň 250 m × 250 m v průmyslových lokalitách.

28.

Rozměry možných oblastí, v nichž se vyskytují nejvyšší koncentrace, jsou stanoveny následně. Nelze je sice stanovit pouze s použitím prostředků právní vědy, nýbrž pouze při uplatnění příslušných přírodovědných metod, to však soudní kontrolu nevylučuje.

29.

Směrnice 2008/50 takové přírodovědné metody ohledně stanovení oblastí, v nichž se vyskytují nejvyšší koncentrace, sice výslovně nespecifikuje, avšak v souladu s regulativním kontextem směrnice k tomu musí příslušné orgány použít měření, modely a jiné informace.

30.

To je zjevné zejména podle ustanovení, na jehož základě jsou určovány metody kontroly dodržování mezních hodnot kvality vnějšího ovzduší. Podle čl. 5 a přílohy II části B směrnice 2008/50 musí být zatížení aglomerací a zón posuzováno buď podle hodnot naměřených za období pěti let, nebo minimálně na základě kombinace informací z emisních inventur a modelů s krátkodobými měřicími kampaněmi prováděnými během daného roku na místech s pravděpodobnými nejvyššími hodnotami znečišťujících látek.

31.

Na základě takto získaných hodnot lze zkontrolovat, zda byl překročen dolní nebo horní práh posuzování. Pod dolním prahem posuzování, tedy tam, kde je překročení mezních hodnot velmi nepravděpodobné, postačí podle čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/50 kontrolovat dodržování mezních hodnot s pomocí metody modelování nebo metody objektivního odhadu či obou těchto metod. Mezi oběma prahy, kde mohou být mezní hodnoty překročeny spíše, lze podle čl. 6 odst. 3 použít kombinaci stacionárních měření (čl. 2 bod 25) a metod modelování a/nebo orientační měření (čl. 2 bod 25). Při překročení horního prahu, kde je tedy překročení mezních hodnot nejpravděpodobnější, musí být podle čl. 6 odst. 2 k posuzování kvality vnějšího ovzduší použito stacionární měření. Modelování a/nebo orientační měření mohou tato měření doplňovat, aby byly získány dostatečné informace o prostorovém rozložení kvality vnějšího ovzduší.

32.

Tyto možné metody pro stanovení kvality ovzduší, tedy zejména měření a modelování, musí být použity již při stanovení polohy stacionárních míst odběru vzorků.

33.

V případě, že je poloha míst odběru vzorků – jako v projednávané věci – předmětem sporu, musí příslušné orgány doložit, na základě jakých dostatečných informací o prostorovém rozložení kvality ovzduší příslušná umístění stanovily a jak tyto informace získaly.

34.

To však nic nevypovídá o tom, jak mají vnitrostátní soudy kontrolovat dodržování pravidel o stanovení polohy místa odběru vzorků.

35.

Příslušné orgány zjevně tato ustanovení porušují, jestliže vědomě nezřizují místa odběru vzorků tam, kde se vyskytují nejvyšší koncentrace, nebo jestliže je zřizují bez jakéhokoliv vědeckého odůvodnění. Vnitrostátní soudy musí mít možnost takováto porušení konstatovat.

36.

Mimoto z výše uvedeného vyplývá, že oblasti, v nichž se vyskytují nejvyšší koncentrace, musí být zpravidla identifikovány pomocí kombinace měření, metod modelování a jiných informací. V tomto rámci však existuje značný prostor pro názorové rozdíly, například ohledně místa, okamžiku a četnosti měření, a zejména ohledně použitých metod modelování.

37.

Vzhledem k tomu je nutno se zabývat mírou soudní kontroly vyžadovanou unijním právem, tedy posuzovací pravomocí, kterou mají příslušné orgány při uplatňování kritérií pro rozhodnutí o umístění. Vnitrostátní soud se totiž táže, do jaké míry směrnice 2008/50 připouští, aby (vnitrostátní) zásada dělení moci omezovala jeho pravomoc kontrolovat postup správy při zřizování míst odběru vzorků.

38.

Na tuto otázku je nutno odpovědět na pozadí procesní autonomie členských států. V případě, že chybí předpisy unijního práva týkající se podmínek soudní kontroly správních rozhodnutí provádějících směrnici 2008/50, musí tyto podmínky upravit vnitrostátní právní řád každého členského státu na základě zásady procesní autonomie, avšak za předpokladu, že uvedené podmínky nebudou na jedné straně méně příznivé než ty, jimiž se řídí obdobné situace vnitrostátní povahy (zásada rovnocennosti), a že nebudou prakticky znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) ( 9 ).

39.

Lze si představit, že členské státy při výkonu procesní autonomie přiznají svým soudům velmi široké kontrolní pravomoci, které jim možná dokonce umožní konat namísto správních orgánů a měnit či nahrazovat jejich rozhodnutí. V případě, že takováto soudní rozhodnutí splňují požadavky, které unijní právo stanoví pro správní rozhodnutí, a zejména jsou založena na dostatečném vědeckém základě a dodržují také procesní pravidla, nelze tomu nic vytknout ( 10 ).

40.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce však z takovéhoto právního stavu nevychází, nýbrž jejím cílem je identifikovat nezbytnou minimální míru kontrolních pravomocí soudu. Vzhledem k tomu, že z žádosti nevyplývá, že by mohla být dotčena zásada rovnocennosti, jde v tomto smyslu pouze o zásadu efektivity, tedy o to, jaká míra soudní kontroly je nezbytná, aby nebylo nadměrně ztíženo dovolávání se použitelných ustanovení unijního práva.

41.

Ohledně účinné kontroly stanovení polohy místa odběru vzorků je nutno konstatovat, že uvedená pravidla požadují komplexní vědecké posouzení. V první řadě je nutno rozhodnout, jakými metodami budou získány dostatečné informace, které budou použity pro výběr umístění, a následně musí být tyto informace vyhodnoceny a o umístění rozhodnuto.

42.

Minimální standardy, které musí kontrola takovéhoto rozhodnutí vnitrostátními soudy splňovat, lze odvodit z kontrolních měřítek, která používají unijní soudy při posuzování srovnatelných opatření institucí. Unijní právo totiž nepožaduje, aby členské státy zavedly proces soudního přezkumu vnitrostátních rozhodnutí k uplatňování ustanovení unijního práva, který zahrnuje širší přezkum, než jak jej ve srovnatelných případech provádí Soudní dvůr ( 11 ).

43.

Měřítka, která z toho vyplývají, jsou charakterizována tím, že při komplexním vědeckém či technickém hodnocení a zvažování je zpravidla dán široký prostor pro uvážení, které lze jen omezeně kontrolovat. Nicméně v určitých případech je tato uvážení omezeno, a musí tedy podléhat větší kontrole, zejména v případě obzvláště závažných zásahů do základních práv.

44.

Široká posuzovací pravomoc, jež přísluší unijním orgánům v případě komplexního vědeckého a technického hodnocení, se týká zejména posouzení skutečných okolností při stanovování druhu a rozsahu opatření, ale v určitém rozsahu také zjištění stavu věci, z něhož jejich postup vychází ( 12 ).

45.

Unijní soudy se pak při své hmotněprávní kontrole omezují na ověření, zda výkon tohoto uvážení zjevně nepřekračuje hranice jejich posuzovací pravomoci. V takovém kontextu nemůže totiž unijní soud svým posouzením vědeckých a technických skutečností nahradit posouzení orgánů, kterým jako jediným zákonodárce svěřil tuto úlohu ( 13 ).

46.

Příslušný orgán je však za takovýchto okolností povinen posoudit všechna relevantní hlediska konkrétního případu pečlivě a nestranně ( 14 ), dodržovat procesní pravidla ( 15 ) a své rozhodnutí zejména dostatečně odůvodnit, aby umožnil unijním soudům ověřit, zda existují skutkové a právní okolnosti, na kterých závisí výkon posuzovací pravomoci ( 16 ).

47.

Soudní dvůr mimoto rozhodl, že, jedná-li se o zásahy do základních práv, rozsah posuzovací pravomoci unijního zákonodárce může být s ohledem na zásadu přiměřenosti omezený v závislosti na řadě skutečností. Patří mezi ně mimo jiné dotyčná oblast, povaha dotčeného práva zaručeného listinou a závažnost zásahu a jeho účel ( 17 ). Směrnice 2006/24 ( 18 ) tak s ohledem na významnou úlohu ochrany osobních údajů z hlediska základního práva na respektování soukromého života, jakož i na rozsah a závažnost zásahu do tohoto práva, jež je spojen s bezdůvodně rozsáhlým ukládáním údajů o komunikaci, podléhala přísné kontrole ( 19 ) a Soudní dvůr ji nakonec prohlásil za neplatnou.

48.

Obecně řečeno nesmí být práva založená unijním právem zbavena svého užitečného účinku, či dokonce jejich samotné podstaty ( 20 ).

49.

Tato měřítka představují minimální standard soudní kontroly dodržování unijního práva v členských státech. Soudní dvůr nicméně také konstatuje, že jakýkoli vnitrostátní postup soudního přezkumu rozhodnutí vnitrostátních orgánů musí soudu provádějícímu přezkum umožnit účinně použít v rámci přezkumu jeho legality relevantní zásady a pravidla unijního práva ( 21 ).

50.

Posledně jmenovanou podmínku chápu jako upomínku na to, že vnitrostátní soudy musí pečlivě rozlišovat, zda určitá otázka spadá do oblasti široké posuzovací pravomoci a vyžaduje pouze omezenou soudní kontrolu, nebo zda se jedná o jiné otázky, jež si žádají přísnější soudní kontrolu, zejména o hranice posuzovací pravomoci nebo procedurální výtky.

51.

Pro uplatnění těchto měřítek na rozhodnutí o poloze míst k odběru vzorků pro posouzení kvality vnějšího ovzduší je výchozím bodem komplexní posouzení, které musí příslušné orgány při rozhodování o poloze míst odběru vzorků provést. Musí vybrat vědecké metody k získání nezbytných informací, zvážit požadovaný rozsah šetření a následně výsledky vyhodnotit.

52.

Při tomto vyhodnocení by jim unijní právo zpravidla ponechalo široký prostor a vyžadovalo by pouze omezenou soudní kontrolu.

53.

Zde je však nutno podtrhnout velký význam právních úprav týkajících kvality vnějšího ovzduší, který zdůrazňuje Komise. Směrnice 2008/50 vychází z předpokladu, že překračování mezních hodnot vede k velkému počtu úmrtí ( 22 ). Ustanovení o kvalitě vnějšího ovzduší jsou tedy konkretizací povinností Unie k ochraně, které vyplývají ze základního práva na život podle čl. 2 odst. 1 Listiny a také z vysoké úrovně ochrany životního prostředí předepsané čl. 3 odst. 3 SEU, článkem 37 Listiny a čl. 191 odst. 2 SFEU. Opatření, která mohou ohrozit účinné uplatňování směrnice 2008/50, jsou ohledně své závažnosti zcela srovnatelná se závažným zásahem do základních práv, na jehož základě Soudní dvůr podřídil ustanovení o ukládání údajů o komunikaci přísné kontrole.

54.

V případě, že by místa odběru vzorků nebyla zřizována v oblastech, kde se skutečně vyskytují nejvyšší koncentrace, mohla by být účinnost směrnice 2008/50 významně ohrožena. Ambiciózní mezní hodnoty by totiž pozbyly účinku, pokud by jejich dodržování bylo kontrolováno na nesprávném místě. V tomto případě by bylo možné, že překročení mezních hodnot nebude odhaleno, a nebudou tedy přijata opatření nezbytná pro zajištění kvality vnějšího ovzduší.

55.

Toto riziko, a zejména cíl stanovený v článku 1 směrnice 2008/50, zajistit přiměřenou kvalitu vnějšího ovzduší za účelem ochrany života a zdraví obyvatel, omezuje posuzovací pravomoc příslušných orgánů při komplexním posouzení, na němž je založeno rozhodnutí o poloze míst odběru vzorků ( 23 ). V případě pochybností musí zvolit strategii, která minimalizuje riziko, že překročení mezních hodnot nebude zjištěno.

56.

Tím se musí řídit i soudní kontrola výkonu posuzovací pravomoci: Soudy se sice mohou omezit na konstatování zjevných chyb, pokud by tyto mohly vést k příliš přísnému uplatňování směrnice 2008/50, pochybnosti týkající se dosahování cílů ochrany směrnice však musí být přezkoumány důkladněji.

57.

Co z toho vyplývá pro kontrolní měřítko, jež musí být použito?

58.

Ve světle zásady předběžné opatrnosti stanovil Soudní dvůr u přiměřeného posouzení podle čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích ( 24 ) přísné měřítko posouzení. Musí obsahovat úplná, přesná a konečná zjištění, na jejichž základě bude odstraněna jakákoli důvodná vědecká pochybnost o účincích prací plánovaných v dané chráněné lokalitě ( 25 ). V opačném případě nelze plán nebo projekt podle čl. 6 odst. 3 schválit a do úvahy připadá nanejvýš schválení na základě naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu podle čl. 6 odst. 4.

59.

Tento standard má stejný účinek jako domněnka, že plány nebo projekty budou mít negativní vliv na oblasti ochrany, a proto v zásadě nemají být realizovány. Tuto domněnku lze vyvrátit pouze odstraněním všech rozumných vědeckých pochybností.

60.

Takovýto standard však nelze uplatnit na kontrolu rozhodnutí o poloze místa odběru vzorků již proto, že všechny stávající metody výběru umístění jsou s velkou pravděpodobností spojeny s rozumnými vědeckými pochybnostmi. Příslušné orgány však nějakou metodu použít musí, neboť by jinak – v rozporu s požadavky směrnice 2008/50 – nemohly zřídit vůbec žádná místa odběru vzorků. Jinak řečeno: při výběru polohy míst odběru vzorků neexistuje domněnka, že určitá poloha je obzvláště vhodná.

61.

Příslušné orgány mohou ale v zásadě použít „nejlepší“ dostupnou metodu. Měla by to být metoda, která je konfrontována s nejmenšími rozumnými vědeckými pochybnostmi. Nalezení této metody však již z vědeckého hlediska není snadné, neboť je nutno vážit mezi různými pochybnosti a zjistit, které z nich jsou nejméně závažné.

62.

Mimoto je nutno vycházet z toho, že metody určení oblastí, v nichž se vyskytují nejvyšší koncentrace, lze zlepšit větší mírou vynaloženého úsilí. Zejména lze očekávat, že větší počet měření, tedy prodloužení období měření, ale také větší počet orientačních měření na různých místech umožní získat přesnější výsledky. Větší vynaložené úsilí je ale zpravidla spojeno s vyššími náklady a jejím důsledkem může být prodlení. Rozhodování o náročnosti si tedy žádá zvažování, což je patrné také z toho, že podle čl. 6 odst. 2 druhé věty směrnice 2008/50 mají být získány dostatečné informace.

63.

U obou aspektů, tedy posuzování rozumných vědeckých pochybností a zvažování, jaké úsilí vynaložené k jejich odstranění je odůvodněno, se vnitrostátní soudy nesmí z důvodu významu ustanovení o kvalitě vnějšího ovzduší pro život a zdraví lidí omezovat na identifikování zjevných chyb.

64.

Příslušné orgány musí soudy přesvědčit zejména odůvodněnými argumenty. Ty musí být především vědecké povahy, v rámci zvažování však mohou být rozšířeny i o hospodářské aspekty. Protistrana pak má možnost odporovat takovéto argumentaci vlastními vědecky odůvodněnými argumenty. Lze si pochopitelně také představit, že soud přizve nezávislé znalce, kteří mu pomohou při posouzení takovéhoto vědeckého sporu.

65.

V případě, že se orgánům nepodaří pochybnosti odstranit, musí provést další šetření, například realizovat další měření nebo použít další modely vývoje kvality vnějšího ovzduší.

66.

Mají-li vnitrostátní soudy nařizovací pravomoci, mohou takováto další šetření nařídit. V případě, že soudy mohou správní rozhodnutí pouze zrušit, musí mít orgány povinnost přijmout z tohoto zrušení a odůvodnění takovéhoto rozhodnutí příslušné důsledky.

67.

Odpověď na první otázku tedy musí znít, že vnitrostátní soudy musí na žádost dotčených osob přezkoumat, zda byla místa odběru vzorků zřízena v souladu s kritérii přílohy III části B bodu 1 písm. a) směrnice 2008/50, a není-li tomu tak, v rámci svých soudních pravomocí přijmout veškerá nezbytná opatření vůči vnitrostátním orgánům, aby místa odběru vzorků byla zřízena v souladu s těmito kritérii. Z takovéhoto soudního rozhodnutí může vyplynout povinnost zřídit místa odběru vzorků na konkrétních místech, je-li na základě dostupných informací jasné, že zde musí být místa odběru vzorků zřízena. V opačném případě mohou být příslušné orgány povinny provést šetření s cílem takováto místa identifikovat.

68.

Druhá otázka má vyjasnit, zda je mezní hodnota ve smyslu čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50 překročena, pokud je překročení mezní hodnoty zjištěno v průměrované době kalendářního roku, jak je stanoveno v příloze XI této směrnice, na základě výsledků měření pouze jednoho místa odběru vzorků ve smyslu článku 7 směrnice, nebo se jedná o takové překročení pouze tehdy, pokud vyplývá z průměru výsledků měření všech míst odběru vzorků v určité zóně ve smyslu směrnice.

69.

Komise se odvolává na své prováděcí rozhodnutí 2011/850/EU ( 26 ) ke směrnici 2008/50, neboť to v článku 10 stanoví, že Komisi budou zpřístupňovány výsledky měření z jednotlivých míst odběru vzorků. V případě, že by dodržování mezních hodnot bylo posuzováno na základě souhrnných údajů, nebylo by to zapotřebí.

70.

Komise však v prováděcím rozhodnutí nemůže stanovit, jak má být dodržování mezních hodnot posuzováno. Z článku 290 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 291 odst. 2 SFEU totiž vyplývá, že Komise nemůže při výkonu prováděcí pravomoci doplnit ani změnit legislativní akt ( 27 ). Ani v případě, že by bylo prováděcí rozhodnutí v rozporu se svým názvem považováno za přenesený legislativní akt ve smyslu článku 290 SFEU, muselo by patřit do právního rámce definovaného směrnicí 2008/50 ( 28 ).

71.

Rozhodující je proto výklad směrnice 2008/50.

72.

Ze znění článku 13 odst. 1 směrnice 2008/50 nevyplývá jednoznačná odpověď na tuto otázku.

73.

Podle německého znění čl. 13 odst. 1 první věty směrnice 2008/50 členské státy zajistí, aby úrovně oxidu siřičitého, PM10, olova a oxidu uhelnatého ve vnějším ovzduší nepřekračovaly „überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen“ („v žádné části jejich zón a aglomerací“) mezní hodnoty stanovené v příloze XI. Této formulaci lze rozumět tak, že tyto mezní hodnoty musí být dodrženy na každém místě, na žádném místě tedy nesmí být překročeny. Z toho vyplývá, že překročení na jednom místě odběru vzorků by již bylo porušením tohoto ustanovení. Anglické znění používá formulaci „throughout their zones and agglomerations“, obsah je tedy srovnatelný.

74.

Francouzské („dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations“), nizozemské („in de gehele zones en agglomeraties“) a španělské („en todas sus zonas y aglomeraciones“) znění lze naopak vykládat v tom smyslu, že se vztahuje na celek zón a aglomerací. To nutně neznamená, že mezní hodnoty musí být dodrženy na každém místě, ani se to však nevylučuje.

75.

Mimoto chybí v čl. 13 odst. 1 druhé větě směrnice 2008/50 odkaz na konkrétní místo. Podle této věty nesmějí být mezní hodnoty uvedené v příloze XI, pokud jde o oxid dusičitý a benzen, překračovány ode dne v ní uvedeného. Toto ustanovení je tedy ve všech jazykových verzích otevřené oběma výkladům.

76.

Článek 13 odst. 1 první věta směrnice 2008/50 v různých jazykových verzích tedy nemá nutně stejný význam a druhá věta připouští různé výklady, a proto je nutno podrobněji vyložit zejména regulativní kontext a cíl této právní úpravy.

77.

Pro výklad čl. 13 odst. 1 první a druhé věty směrnice 2008/50 je významná zejména příloha III, podle níž je v souladu s třetí větou posuzováno dodržování požadavků prvních dvou vět. Způsoby měření stanovené v příloze III však mluví proti posuzování zón a aglomerací jako celku.

78.

Podle přílohy III části A bodu 1 směrnice 2008/50 je kvalita vnějšího ovzduší posuzována na všech místech ( 29 ) kromě konkrétních míst, na kterých nemá být podle bodu 2 posuzována. Vyloučená místa jsou přitom vesměs svým rozsahem malá, jedná se například o místa, kam nemá veřejnost přístup a která nejsou trvale osídlena, továrny nebo průmyslová zařízení, na něž se vztahují veškerá příslušná ustanovení ohledně bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a jízdní pruhy silnic a střední dělicí pásy silnic s výjimkou těch, kam mají běžně přístup chodci. V souladu s tím tedy místa nemají být posuzována jako celek, nýbrž lokálně.

79.

Je však nutno přiznat, že ani zde nejsou jazykové verze koherentní, neboť v nizozemském znění má být kvalita vnějšího ovzduší posuzována všude („overal“), což by ponechávalo o něco větší prostor pro celkové posouzení než například německá formulace. Avšak i v tomto znění jsou určitá místa z posuzování vyjmuta, což by při celkovém posuzování postrádalo smysl.

80.

Vytvoření průměru hodnot naměřených na jednotlivých místech je však nutno odmítnout zejména z toho důvodu, že čl. 7 odst. 1 a příloha III část B bod 1 písm. a) směrnice 2008/50 stanoví dva typy stacionárních míst odběru vzorků. V první odrážce jsou to taková místa, kde jsou získávány údaje o „oblastech, v nichž se vyskytují nejvyšší koncentrace“, a v druhé odrážce místa poskytující údaje o úrovních v jiných oblastech, které jsou reprezentativní pro expozici obyvatelstva obecně.

81.

Oznamování naměřených údajů z různých míst má jistě smysl pro stanovení expozice obyvatelstva obecně. Z jakého důvodu by se však měla vypočítávat průměrná hodnota z údajů o nejvyšších koncentracích a údajů o obecném zatížení? Průměrné hodnoty mají přece ze své povahy představovat obecnou situaci, tu však reprezentují již posledně jmenované údaje.

82.

Mimoto zejména z ustanovení o kvalitě údajů v příloze I části B čtvrté odrážky směrnice 2008/50 vyplývá, že kvalita vnějšího ovzduší musí být posuzována místně a nikoliv v rámci celkového posouzení. Podle ní má totiž být popsán rozsah každé oblasti nebo popřípadě délka silnice v zóně nebo aglomeraci, podél níž koncentrace překračují mezní hodnotu. V tomto bodě nejsou v ostatním zjevné žádné neshody mezi jazykovými verzemi.

83.

Z tohoto důvodu hovoří regulativní kontext čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/50 jasně pro to, aby dodržování mezních hodnot bylo posuzováno podle výsledků měření stacionárních míst odběru vzorků, aniž by byla vypočítávána průměrná hodnota všech míst odběru vzorků.

84.

Závěry z regulativního kontextu potvrzuje účel zde projednávaných mezních hodnot. Podle čl. 1 bodu 1 a podle nadpisů článku 13 a přílohy XI směrnice 2008/50 je jejich cílem ochrana lidského zdraví.

85.

Negativního vlivu na zdraví se lze obávat všude tam, kde jsou překračovány mezní hodnoty. Tam je nutno přijmout vhodná opatření pro zamezení těmto negativním vlivům. Pro toto riziko je skutečnost, zda se překročení v průměru týká celé zóny nebo aglomerace, jen omezeně relevantní. Tuto situaci výstižně popisuje vtip o statistikovi, který utone v jezeře, ačkoliv je toto jezero v průměru hluboké jen pár centimetrů.

86.

Mezní hodnota podle přílohy XI směrnice 2008/50 je tedy ve smyslu čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice překročena tehdy, je-li překročena podle výsledků měření pouze jednoho místa odběru vzorků ve smyslu čl. 7 směrnice.

87.

Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr rozhodl takto: