1.

V projednávané věci Evropská komise navrhuje, aby Soudní dvůr „určil, že Belgické království tím, že nepřijalo do 1. ledna 2016 veškeré právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2014/61/EU ze dne 15. května 2014 o opatřeních ke snížení nákladů na budování vysokorychlostních sítí elektronických komunikací[ ( 2 )], či každopádně tím, že tyto předpisy neoznámilo Komisi, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 13 této směrnice“ ( 3 ).

2.

Navíc Komise navrhuje, aby Soudní dvůr „z důvodu nesplnění povinnosti oznámit opatření k provedení směrnice [2014/61] uložil Belgickému království v souladu s čl. 260 odst. 3 SFEU povinnost platit penále ve výši 54639,36 eura denně počínaje dnem vyhlášení rozsudku v projednávané věci“ ( 4 ).

3.

Projednávaná žaloba pro nesplnění povinnosti má tedy dvě části, které se týkají zaprvé klasického nesplnění povinnosti, které spočívá v (částečném) neprovedení směrnice, a zadruhé peněžité sankce ( 5 ) podle čl. 260 odst. 3 SFEU. První část řízení není z právního hlediska problematická a kromě toho je mezi účastníky řízení nesporná ( 6 ). Naproti tomu právní otázky, které vyvstávají v rámci druhé části, jsou diskutovány mezi Komisí na jedné straně a Belgickým královstvím, jakož i členskými státy vystupujícími jako vedlejší účastníci na straně druhé ( 7 ).

4.

Článek 260 odst. 3 SFEU byl zaveden Lisabonskou smlouvou. Stanoví mechanismus, který umožňuje Soudnímu dvoru uložit členskému státu peněžitou sankci již od prvního konstatování nesplnění povinnosti oznámit opatření k provedení směrnice přijaté legislativním postupem.

5.

Soudní dvůr dosud nikdy nerozhodl o výkladu čl. 260 odst. 3 SFEU. Je pravda, že již projednával celou řadu věcí, v nichž Komise žádala o uplatnění čl. 260 odst. 3 SFEU. Všechny tyto věci však dosud byly mezi dotčeným členským státem a Komisí vyřešeny ještě před vyhlášením rozsudku, což vedlo Komisi k tomu, že v každém z těchto případů vzala žalobu zpět, a v některých případech až na poslední chvíli ( 8 ).

6.

Projednávaná věc by tedy mohla Soudnímu dvoru umožnit, aby podal výklad tohoto ustanovení ( 9 ).

7.

Výklad čl. 260 odst. 3 SFEU vyvolává zásadní otázky týkající se právního řádu Unie. Mým hlavním cílem, ne-li hlavní snahou, v této věci je dát Soudnímu dvoru na vědomí, že jakýkoli výklad tohoto ustanovení by měl jít nad rámec truismu, podle kterého je rychlé, úplné a správné provedení směrnic zásadní pro jednotné uplatňování unijního práva.

8.

Podle článku 13 směrnice 2014/61, nadepsaného „Provedení“ ( 10 ):

„Členské státy přijmou a zveřejní právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 1. ledna 2016. Uvědomí o nich Komisi.

Použijí tyto předpisy ode dne 1. července 2016.

Tyto předpisy přijaté členskými státy musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení. Způsob odkazu si stanoví členské státy.“

9.

V souladu s článkem 13 směrnice 2014/61 měly členské státy přijmout a zveřejnit právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 1. ledna 2016 a uvědomit o nich Komisi.

10.

Vzhledem k tomu, že Komisi nebyla do uvedeného data sdělena žádná vnitrostátní opatření k provedení uvedené směrnice, zaslala dne 23. března 2016 Belgickému království výzvu dopisem.

11.

Vzhledem k tomu, že z odpovědi Belgického království vyplývalo, že ke dni 11. července 2016 byla prováděcí opatření ve fázi přípravy, zaslala Komise tomuto členskému státu dne 30. září 2016 odůvodněné stanovisko, v němž jej vyzvala k přijetí opatření nezbytných k jeho vyhovění do dvou měsíců od jeho obdržení.

12.

Poté, co mu byla prodloužena lhůta pro odpověď, odpovědělo Belgické království na odůvodněné stanovisko dopisy ze dne 21. února a 28. března 2017, v nichž informovalo Komisi o tom, že provedení směrnice 2014/61 probíhá. K těmto dopisům byly přiloženy návrhy prováděcích opatření a konsolidované znění vyhlášky ze dne 3. července 2008 o pracích na pozemních komunikacích pro region Brusel – hlavní město (Belgie).

13.

Vzhledem k tomu, že Komise konstatovala neexistenci jak úplného provedení směrnice 2014/61, tak oznámení vnitrostátních opatření přijatých k úplnému provedení této směrnice, a že tedy Belgické království nesplnilo své povinnosti, které pro něj vyplývaly z článku 13 uvedené směrnice, rozhodla dne 13. července 2017 o podání projednávané žaloby.

14.

Ve své žalobě podané dne 15. září 2017 Komise vytkla Belgickému království, že nepřijalo všechna opatření nezbytná pro dosažení souladu se směrnicí 2014/61 a že jí v každém případě tato opatření nesdělilo.

15.

Ve své žalobní odpovědi Belgické království poukázalo na pokrok, kterého bylo dosaženo při provedení ustanovení směrnice 2014/61, a uvedlo, že většina ustanovení byla provedena do belgického práva v souladu s rozdělením pravomocí mezi spolkový stát, regiony a společenství a že ohledně ustanovení, která dosud nebyla provedena, byla přijata nezbytná opatření nebo jejich přijetí probíhalo.

16.

Ve své replice Komise upřesnila, že navzdory významnému pokroku, jehož bylo od podání žaloby dosaženo v provedení směrnice 2014/61 ze strany Belgického království, bylo i nadále nutné přijmout další opatření za účelem jejího úplného provedení. Tuto potřebu ostatně uznaly i samotné belgické orgány. V důsledku toho Komise setrvala na svých návrhových žádáních, avšak snížila částku denního penále, jehož úhrada má být podle návrhu Komise uložena Belgickému království.

17.

Dne 5. února 2018 bylo povoleno vedlejší účastenství Spolkové republiky Německo, Estonské republiky, Irska, Španělského království, Francouzské republiky, Italské republiky, Litevské republiky, Maďarska a Rakouské republiky na podporu návrhových žádání Belgického království. Dne 21. listopadu 2018 bylo povoleno vedlejší účastenství Rumunska na podporu návrhových žádání Belgického království.

18.

Belgická vláda a Komise předložily ústní vyjádření na jednání konaném dne 22. ledna 2019, stejně jako německá, estonská, španělská, francouzská, italská, maďarská, rakouská a rumunská vláda.

19.

Nejprve se budu zabývat otázkou nesplnění povinností vytýkaných Belgickému království na základě článku 258 SFEU (bod A) a poté přistoupím k citlivější otázce peněžitých sankcí na základě čl. 260 odst. 3 SFEU (bod B).

20.

Komise vytýká Belgickému království, že neprovedlo ustanovení směrnice 2014/61 do vnitrostátního práva do 1. ledna 2016, což je datum stanovené v čl. 13 odst. 1 této směrnice pro přijetí a zveřejnění právních a správních předpisů nezbytných pro dosažení souladu s uvedenou směrnicí, a že neoznámilo prováděcí předpisy.

21.

Belgické království tuto výtku nezpochybňuje.

22.

Jedná se tedy o situaci „nesporného nesplnění povinností“: Belgické království neprovedlo směrnici 2014/61 ve stanovené lhůtě a navíc neuvědomilo Komisi o prováděcích předpisech, jak je to požadováno v čl. 13 odst. 1 této směrnice.

23.

K určení toho, že došlo k nesplnění povinností na základě směrnice, se musí existence takového nesplnění podle ustálené judikatury Soudního dvora posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku ( 11 ).

24.

Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr rozhodl, že Belgické království tím, že ve stanovené lhůtě nepřijalo veškeré právní a správní předpisy nezbytné k dosažení souladu se směrnicí 2014/61, nebo v každém případě tyto předpisy neoznámilo Komisi, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 13 této směrnice.

25.

Klíčová otázka v projednávané věci se bezpochyby týká výkladu čl. 260 odst. 3 SFEU, tedy způsobu, jakým se toto ustanovení použije v projednávané věci.

26.

Podle čl. 288 třetího pododstavce SFEU „je směrnice závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům“. Tento specifický nástroj unijního právního systému představuje nástroj pro harmonizaci vnitrostátních ustanovení.

27.

Směrnice je skvělým příkladem toho, jak jsou vnitrostátní právní systémy propojeny s unijním právním řádem. Správné provedení má tedy zásadní význam jak pro užitečný účinek směrnice, tak pro její jednotné uplatňování v celé Unii.

28.

Dvoufázový legislativní proces týkající se směrnic vyžaduje zvýšenou kontrolní činnost. Vzhledem k tomu, že směrnice musí být provedeny členskými státy, jsou nejen zdrojem rozdílů, ale také zdrojem chyb ( 12 ). Dosavadní zkušenosti ukázaly, že druhá fáze není samozřejmostí a že provedení členskými státy je často lépe zajištěno systematickou kontrolou ze strany Komise. V důsledku toho jsou prováděcí postupy předmětem průběžného sledování a statistického hodnocení ze strany Komise.

29.

Pokud jde o provedení směrnic do vnitrostátního práva, tradičně se rozlišují tři hlavní typy porušování. První se týká neoznámení prováděcích opatření (členský stát neoznámil Komisi včas opatření k provedení směrnice), druhý se týká neshody (prováděcí opatření přijatá členským státem nejsou v souladu s požadavky unijních směrnic) a konečně třetí se týká nedostatečného nebo nesprávného uplatňování (byť byla směrnice formálně provedena, není vnitrostátními orgány uplatňována správně nebo není uplatňována vůbec).

30.

Je třeba zdůraznit, že tuto kategorizaci provádí sama Komise ( 13 ).

31.

K tomu, aby mohla řádně plnit svou úlohu strážkyně Smluv a ověřit, zda členský stát správně provedl ustanovení směrnice do vnitrostátního práva, musí být tedy Komise informována o prováděcích opatřeních přijatých členskými státy ( 14 ).

32.

Členské státy často neplní požadavky, které se týkají provádění směrnic, a nesprávné provedení směrnic je jedním z nejčastějších a nejzávažnějších případů nesprávného uplatňování unijního práva v členských státech ( 15 ).

33.

V současné době směrnice stanoví povinnost odkazu na směrnici ve vnitrostátním prováděcím aktu. Z důvodu této samostatné povinnosti uvést odkaz jsou prováděcí opatření nezbytná i v případě, kdy již vnitrostátní právní předpisy z hlediska obsahu požadavky směrnice splňují. Ke snadnějšímu sledování provedení směrnice často již před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost vyžadují, aby členské státy oznámily přijatá prováděcí opatření ( 16 ). K usnadnění kontroly provedení Komise navíc pravidelně požaduje, aby jí členské státy poskytly srovnávací tabulku s uvedením toho, jak je každé ustanovení dané směrnice provedeno do vnitrostátního práva ( 17 ).

34.

Lisabonská smlouva doplnila mezi nástroje, které má Komise pro účely této kontroly k dispozici, postup stanovený v čl. 260 odst. 3 SFEU.

35.

Pro řádné pochopení logiky čl. 260 odst. 3 SFEU se mi zdá být užitečné učinit krok zpět a nahlížet na toto ustanovení v jeho historickém a systematickém kontextu.

36.

Za tímto účelem bych se chtěl stručně zabývat kontroverzním účelem tohoto ustanovení.

37.

V tomto ohledu jsou zastávány dvě teze. Podle první z nich má mechanismus stanovený tímto ustanovením přímo postihovat neoznámení prováděcích opatření. Právě tuto tezi obhajuje Komise ( 18 ), část právní nauky ( 19 ) a implicitně i generální advokáti M. Wathelet ( 20 ) a E. Tančev ( 21 ). Podle tohoto přístupu může neoznámení prováděcích opatření ve lhůtě stanovené směrnicí samo o sobě vést k uložení peněžitých sankcí. Platební povinnost by mohla nabýt účinku buď okamžitě, tj. ode dne vyhlášení rozsudku, nebo k pozdějšímu dni, který Soudní dvůr stanoví ve svém rozsudku.

38.

Na straně druhé se nachází teze, podle které má mechanismus stanovený v čl. 260 odst. 3 SFEU za cíl postihovat nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku vydaného Soudním dvorem, v němž Soudní dvůr určil, že členský stát nesplnil svou povinnost oznámit prováděcí opatření ( 22 ). Podle tohoto přístupu nabývá peněžitá sankce, kterou Soudní dvůr uložil v rozsudku, ve kterém se určuje nesplnění povinnosti ( 23 ), účinku pouze k pozdějšímu dni, neboť důvodem peněžité sankce je právě nesplnění povinností vyplývajících z tohoto rozsudku. Tento přístup totiž uvádí, že ratio legis čl. 260 odst. 3 SFEU spočívá v tom, že členskému státu mohou být sankce uloženy okamžitě, tj. v den vydání rozsudku, který se týká porušení, pokud je porušení zjevné, což znamená, že jeho zjištění nepředstavuje žádné problémy. Pouze v takové situaci je odůvodněné urychlit postup stanovený v čl. 260 odst. 2 SFEU a věc nemusí být znovu předložena Soudnímu dvoru.

39.

Uznávám se, že první přístup se může na první pohled zdát přitažlivější než druhý. V každém případě se jedná o intuitivní přístup pro každého, kdo se zabývá bilancí členských států v oblasti provádění směrnic, či je dokonce takovou bilancí frustrovaný. Z důvodů, které uvedu dále, jsem však přesvědčen, že správným přístupem je přístup druhý.

40.

Znění čl. 260 odst. 3 SFEU poskytuje první vodítka.

41.

Připomínám, že podle druhého pododstavce tohoto ustanovení platí, že „[s]hledá-li Soudní dvůr Evropské unie, že došlo k porušení povinnosti, může členskému státu uložit zaplacení paušální částky nebo penále, které nepřekročí výši navrženou Komisí. Platební povinnost nabude účinku ke dni stanovenému Soudním dvorem Evropské unie v jeho rozsudku“. Toto znění podle mého názoru logicky vede k tomu, že se platební povinnost nutně uskuteční k pozdějšímu dni, než je den vydání rozsudku. Naproti tomu nelze vyloučit výklad znění čl. 260 odst. 3 SFEU v tom smyslu, že se platební povinnost uskuteční současně s vyhlášením rozsudku. Tento druhý výklad sice považuji za méně pravděpodobný než první, avšak je třeba konstatovat, že znění čl. 260 odst. 3 SFEU není jednoznačné a nelze tvrdit, že odpověď na naši otázku vyplývá bez jakýchkoliv pochybností ze znění tohoto ustanovení.

42.

Ze systematického hlediska není umístění dotčeného ustanovení v článku, který upravuje splnění a nesplnění povinností vyplývajících z rozsudků Soudního dvora, tj. v článku 260 SFEU, a nikoli v rámci řádného řízení pro nesplnění povinnosti, tedy v článku 258 SFEU, náhodné.

43.

Řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti představuje klasický „centralizovaný“ právní prostředek, jehož cílem je zajistit, aby členské státy prováděly unijní právo ( 24 ). Za tímto účelem článek 258 SFEU umožňuje Komisi předložit věc Soudnímu dvoru Evropské unie na základě neúspěšného postupu před zahájením soudního řízení ( 25 ), zatímco článek 259 SFEU, který se uplatňuje jen zřídka, stanoví podobný postup ( 26 ) pro každý (jiný) členský stát ( 27 ).

44.

Článek 260 SFEU stanoví účinky a plnění povinností vyplývajících z rozsudků vydaných na základě článků 258 a 259 SFEU ( 28 ).

45.

Za tímto účelem čl. 260 odst. 1 SFEU stanoví, že shledá-li Soudní dvůr, že členský stát nesplnil povinnost, je tento stát povinen přijmout opatření, která vyplývají z rozsudku Soudního dvora.

46.

Ustanovení článků 258 a 259 SFEU a čl. 260 odst. 1 SFEU jsou ostatně totožná s ustanoveními, která jsou obsažena v Římské smlouvě z roku 1957 ( 29 ).

47.

Článek 260 odst. 2 SFEU zavedený Maastrichtskou smlouvou upravuje postup pro uložení peněžitých sankcí v případě, že dotčený členský stát nepřijal opatření k tomu, aby vyhověl rozsudku konstatujícímu nesplnění povinnosti ( 30 ). Toto řízení označované jako řízení o „opakovaném nesplnění povinnosti“ tedy představuje druhou fázi v tom smyslu, že k němu dochází až poté, co byl vydán první rozsudek konstatující nesplnění povinnosti.

48.

Ustanovení čl. 260 odst. 3 SFEU zavedené Lisabonskou smlouvou, které dosud nebylo předmětem rozsudku Soudního dvora ( 31 ), stanoví, že předloží-li Komise Soudnímu dvoru Evropské unie věc podle článku 258 SFEU z důvodu, že dotyčný stát nesplnil povinnost sdělit opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem, může, pokládá-li to za vhodné, navrhnout paušální částku nebo penále, již je dotyčný členský stát povinen zaplatit, ve výši, kterou považuje za přiměřenou okolnostem. Shledá-li Soudní dvůr Evropské unie, že došlo k porušení povinnosti, může členskému státu uložit zaplacení paušální částky nebo penále, které nepřekročí výši navrženou Komisí. Platební povinnost nabude účinku ke dni stanovenému Soudním dvorem Evropské unie v jeho rozsudku.

49.

Zavedení ustanovení do článku 260 SFEU, které upravuje nikoli plnění povinností vyplývajících z rozsudku, ale povinnost, kterou lze prosadit prostřednictvím článku 258 SFEU, by bylo v rozporu s jakoukoli systematickou logikou. Článek 260 odst. 3 SFEU se proto může týkat pouze nesplnění povinností, které vyplývají z rozsudku vydaného Soudním dvorem.

50.

Historie vzniku čl. 260 odst. 3 SFEU podporuje přístup, který navrhuji ( 32 ). Na počátku ustanovení, jak je formulováno v čl. 260 odst. 3 SFEU, byla totiž pracovní skupina ustavená v rámci Evropského konventu ( 33 ). Její závěrečná zpráva obsahuje návrhy ( 34 ), podle kterých bylo třeba „poskytnout Komisi možnost obrátit se na Soudní dvůr současně (v témže řízení) se žalobou pro nesplnění povinnosti podle článku [258 SFEU] i s návrhem na uložení sankce. Pokud Soudní dvůr na návrh Komise uloží sankci ve stejném rozsudku konstatujícím nesplnění povinnosti, měla by tato sankce platit po určité době od vydání rozsudku ( 35 ), pokud žalovaný stát nesplní povinnosti, které z vydaného rozsudku vyplývají […]. Toto opatření by umožnilo usnadnění a urychlení řízení, zejména pokud jde o sankce v případě ‚neoznámení‘ vnitrostátních prováděcích opatření ( 36 )“ ( 37 ). Tyto návrhy byly téměř doslovně převzaty prezídiem Evropského konventu ( 38 ) v návrhu nového ustanovení ( 39 ): „[…] (Nový) odstavec 3 vyplývá z návrhu předloženého Komisí pracovní skupině. Cílem je poskytnout Komisi možnost obrátit se na Soudní dvůr současně (v témže řízení) se žalobou podle článku [258 SFEU] i s návrhem na uložení sankce. Pokud Soudní dvůr na návrh Komise uloží sankci ve stejném rozsudku konstatujícím nesplnění povinnosti, měla by tato sankce platit po určité době od vydání rozsudku, pokud žalovaný stát nesplní povinnosti, které z vydaného rozsudku vyplývají […]. Toto opatření by umožnilo významné usnadnění a urychlení řízení, pokud jde o sankce v případě ‚neoznámení‘ vnitrostátních prováděcích opatření. […]“

51.

Podle mého názoru tyto citace jasně naznačují, že autoři čl. 260 odst. 3 SFEU zamýšleli vytvořit postup pro případ nesplnění povinností, které vyplývají z rozsudku.

52.

V tomto ohledu přikládám větší váhu úmyslu tvůrců Smlouvy o FEU, který se mi zdá být jasný, než výkladu, který předložila Komise ve svém sdělení o provádění čl. 260 odst. 3 SFEU. V projednávaném případě je pro mě totiž obtížné upřednostnit akt soft law přijatý jedním z účastníků tohoto řízení před přípravnými pracemi, které byly vypracovány, a to by nemělo být opomenuto, v bezprecedentním Konventu o budoucnosti Evropy ( 40 ).

53.

K účelu čl. 260 odst. 3 SFEU mám jednu zásadnější poznámku. Peněžité sankce v rámci řízení pro nesplnění povinnosti dosud nebyly, pokud je mi známo, vykládány tak, že mají represivní charakter a že sankcionují porušení unijních hmotněprávních předpisů.

54.

V tomto ohledu porušení v rámci řízení podle čl. 260 odst. 2 SFEU „již nepředstavuje pouhé původní porušení Smlouvy konstatované Soudním dvorem v rámci řízení podle článku [258 SFEU] (dále jen ‚původní porušení‘), ale je posuzováno jako kombinace porušení, která spojuje původní porušení s porušením zvláštní povinnosti vyplývající z čl. [260 odst. 1 SFEU] vyhovět rozsudku Soudního dvora“ ( 41 ).

55.

Ze širšího pohledu je na pozadí logiky tohoto dvojího porušení skutečnost, že Unie je unií práva ( 42 ), ve které má nutnost brát v úvahu a plnit rozsudky zásadní význam.

56.

Pokud bychom akceptovali, že neprovedení ustanovení směrnice a neoznámení prováděcích opatření představují samy o sobě důvod pro uplatnění peněžitých sankcí, bylo by to v rozporu s touto logikou dvojího porušení. Taková situace by tedy vykazovala určitou nesoudržnost, neboť porušení povinnosti oznámit prováděcí opatření je často méně závažné než řada jiných porušení unijního práva.

57.

Článek 260 odst. 3 SFEU tedy stanoví možnost peněžitých sankcí v rámci zrychleného řízení v situacích, ze kterých jasně vyplývá, že členský stát nesplnil své povinnosti. Toto ustanovení má především za cíl zabránit zbytečnému řízení před Soudním dvorem před tím, než by mohly být uloženy sankce. Cílem tohoto řízení je vyhnout se druhé sérii řízení u jednoduchých případů neoznámení prováděcích opatření z důvodů hospodárnosti řízení a optimálního vynakládání prostředků. Tohoto cíle je dosaženo právě na základě čl. 260 odst. 3 SFEU tím, že je Soudnímu dvoru umožněno ukládat sankce již v první fázi řízení a stanovit, že tyto sankce budou nabývat účinku automaticky k pozdějšímu dni, pokud nebudou splněny povinnosti vyplývající z rozsudku vydaného na základě článku 258 SFEU ( 43 ).

58.

Poté, co byl stanoven účel čl. 260 odst. 3 SFEU, budu nyní zkoumat podmínky uvedené v tomto ustanovení.

59.

Je tedy potřeba vyložit slovní spojení „povinnost oznámit prováděcí opatření“. Co přesně znamenají tyto výrazy, které se na první pohled zdají být jednoznačné?

60.

Existují tři různá stanoviska.

61.

Podle prvního stanoviska zastávaného zejména belgickou vládou, podporovanou v tomto ohledu vládami, které vystupují jako vedlejší účastnice na podporu Belgického království, jsou tyto výrazy určeny výhradně k pokrytí situace, kdy členský stát zůstal zcela nečinný, pokud jde o provedení směrnice do vnitrostátního práva, a kdy tedy ve stanovené lhůtě nepřijal opatření k provedení směrnice a neoznámil je Komisi.

62.

Komise naopak obhajuje druhé stanovisko, podle něhož se čl. 260 odst. 3 SFEU vztahuje jak na úplné neprovedení směrnice a neoznámení prováděcích opatření, tak i na částečné provedení a částečné oznámení těchto opatření.

63.

Třetí stanovisko zastávají generální advokáti M. Wathelet ( 44 ) a E. Tančev ( 45 ), podle něhož se čl. 260 odst. 3 SFEU vztahuje na tři situace, a sice na případy týkající se úplného neoznámení, oznámení opatření, která představují neúplné provedení, a oznámení opatření, která představují nesprávné provedení směrnice.

64.

Rovněž právní nauka je v tomto ohledu nejednotná ( 46 ).

65.

Přiznávám, že ani jedna z předložených tezí mne nepřesvědčuje.

66.

Především mám vážné pochybnosti ohledně druhé a třetí teze. Tyto teze provádějí extenzivní výklad čl. 260 odst. 3 SFEU a podle mého názoru dostatečně nezohledňují znění, systematiku ve Smlouvě, genezi a účel tohoto ustanovení.

67.

Tyto přístupy nejsou podle mého názoru vůbec použitelné, neboť vyžadují podrobné posouzení toho, zda směrnice byla dotčeným členským státem provedena do vnitrostátního práva či nikoli, což je v rozporu s cíli účinnosti a rychlosti řízení.

68.

Článek 260 odst. 3 SFEU totiž nechápu tak, že stanoví hmotněprávní podmínku, že směrnice nebyla provedena, ale tak, že obsahuje procesní ( 47 ) podmínku, že prováděcí opatření nebyla oznámena.

69.

Rozhodnou skutečností pro uložení zaplacení penále nebo paušální částky je porušení oznamovací povinnosti dotyčným členským státem. Povinností, na kterou odkazuje čl. 260 odst. 3 SFEU, není povinnost přijmout prováděcí opatření, ale povinnost tato opatření oznámit ( 48 ). To nepopírá, že oznamovací povinnost a povinnost provedení do vnitrostátního práva jsou úzce spjaty v tom smyslu, že oznamovací povinnost provádí povinnost provedení do vnitrostátního práva ( 49 ). To však nic nemění na jasném znění čl. 260 odst. 3 SFEU, který odkazuje nikoliv na prováděcí opatření jako taková, ale na jejich oznámení.

70.

Znění čl. 260 odst. 3 prvního pododstavce SFEU je tak třeba chápat v tom smyslu, že toto ustanovení stanoví jasné omezení rozsahu pravomoci Komise požadovat, aby bylo uloženo zaplacení peněžité sankce.

71.

Situace, kdy členský stát z důvodu, že nepřijal žádná prováděcí opatření, neoznámí Komisi ve stanovené lhůtě žádné prováděcí opatření, se rovnají situacím uvedeným v čl. 260 odst. 2 SFEU. V obou situacích ( 50 ) je právní situace v zásadě jasná. Neexistuje žádná právní nejistota, a proto není třeba získat (první) objasňující rozsudek Soudního dvora. Naproti tomu otázka částečného, nedokonalého nebo nesprávného provedení nepředstavuje jednoduchou záležitost, ba naopak ( 51 ).

72.

V tomto kontextu sdílím názor, podle kterého „není nutné rozlišování mezi (ne)úplným a (ne)správným provedením“ ( 52 ).

73.

Snaha o jasnou linii mezi neúplným provedením a nesprávným provedením způsobuje nejen komplikace, ale může rovněž uvádět v omyl ( 53 ). Neúplné provedení je totiž rovněž ze své podstaty nesprávné ( 54 ). Kromě toho nesprávné provedení často vyplývá z neexistence vnitrostátních opatření provádějících nebo odrážejících některé části směrnice. Ve většině případů nesprávného provedení mohou být v příslušných vnitrostátních právních předpisech identifikovány jako chybějící více či méně důležité části ustanovení směrnice.

74.

Klíčovým argumentem zastánců myšlenky, že by čl. 260 odst. 3 SFEU zahrnoval nejen úplné neoznámení, ale i částečné neoznámení, nebo dokonce nesprávné provedení směrnice, je argument týkající se užitečného účinku: pouze co nejširší výklad čl. 260 odst. 3 SFEU zaručí, že uvedené ustanovení bude skutečně účinným prostředkem k zajištění včasného provedení směrnic členskými státy.

75.

Takový argument by mohl být přesvědčivý, pokud vůbec, pouze v případě, že by byl založen na předpokladu, že cílem čl. 260 odst. 3 SFEU je sankcionovat nikoli nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, ale neoznámení prováděcích opatření. Podle mého názoru nemohou proto obstát úvahy týkající se užitečného účinku.

76.

Komise se kromě toho domnívá, že „[v] případech, kdy členský stát poskytne Komisi všechna nezbytná vysvětlení, že podle svého názoru provedl směrnici v celém rozsahu, může Komise shledat, že členský stát splnil svou povinnost oznámit prováděcí opatření a čl. 260 odst. 3 [SFEU] se v důsledku toho neuplatní“ ( 55 ).

77.

Nechci sice nijak zpochybnit diskreční pravomoc Komise v rámci řízení o nesplnění povinnosti, avšak i tak poznamenávám, že se Komise zdá být vedena subjektivními úvahami členských států. Postup stanovený v článku 258 SFEU ( 56 ), jakož i postup v článku 260 SFEU ( 57 ) jsou však založeny na objektivním zjištění, že členský stát nesplnil své povinnosti.

78.

V důsledku toho mi není jasné, jak by mohlo toto tvrzení Komise, které ve skutečnosti zavádí subjektivní kritérium směřující k moralizaci postupu podle článku 260 SFEU, obstát ( 58 ). Mimoto podle logiky Komise by byla nutná podrobná analýza věcné otázky, zda směrnice byla či nebyla provedena.

79.

Zbývá ještě teze, že se čl. 260 odst. 3 SFEU vztahuje pouze na situace, kdy členský stát zůstává zcela nečinný.

80.

Taková teze, pokud by nezahrnovala situace, kdy členský stát oznámí Komisi jako „prováděcí opatření“ taková opatření, která nijak nesouvisejí se směrnicí, která má být provedena ( 59 ), mne nemůže přesvědčit. Takové „simulované oznámení“ totiž představuje neoznámení. Pokud se na první pohled a bez věcného zkoumání ukáže, že opatření nemají žádnou souvislost se směrnicí, nelze ve skutečnosti hovořit o prováděcích opatřeních podle čl. 260 odst. 3 SFEU ( 60 ). Pokud se na první pohled ukáže, že oznámená opatření v žádném případě nepředstavují provedení ve vnitrostátním právu, jde o porušení oznamovací povinnosti.

81.

Situaci, kdy „je očividné“, že informace o prováděcích opatřeních, která byla Komisi oznámena, nijak nesouvisí s ustanoveními směrnice, lze tedy označit za situaci „porušení oznamovací povinnosti“ ve smyslu čl. 260 odst. 3 SFEU ( 61 ).

82.

Otázkou, která nyní vyvstává, je, zda jsou v projednávaném případě splněny podmínky uvedené v čl. 260 odst. 3 SFEU, tj. zda se toto ustanovení v této věci použije ratione materiae.

83.

Domnívám se, že nikoliv.

84.

Komise navrhuje, aby Soudní dvůr „uložil Belgickému království v souladu s čl. 260 odst. 3 SFEU povinnost zaplatit penále ve výši 54639,36 [eura] denně počínaje dnem vyhlášení rozsudku v projednávané věci z důvodu nesplnění povinnosti oznámit opatření k provedení směrnice [2014/61]“ ( 62 ).

85.

Tato částka byla v průběhu řízení před Soudním dvorem postupně snižována, neboť Belgické království směrnici postupně provádělo.

86.

Rozhodným dnem pro uložení peněžité sankce je den posouzení skutkového stavu Soudním dvorem. Vyplývá to z ustálené judikatury Soudního dvora v rámci čl. 260 odst. 2 SFEU ( 63 ), která je podle mého názoru plně použitelná na čl. 260 odst. 3 SFEU ( 64 ).

87.

Při jednání Komise informovala Soudní dvůr, že má za to, že mezery v provedení přetrvávají pouze u regionu hlavní město Brusel a že se týkají pouze některých ustanovení, konkrétně definic uvedených v čl. 2 bodech 7 ( 65 ), 8 ( 66 ), 9 ( 67 ) a 11 ( 68 ), čl. 4 odst. 5 ( 69 ) a článku 8 ( 70 ) směrnice 2014/61. S ohledem na tento vývoj se Komise rozhodla snížit faktor závažnosti na „1“ a navrhuje, aby Soudní dvůr uložil Belgickému království denní penále ve výši 6071,04 eura.

88.

Belgické království nezpochybňuje vytýkané mezery v provedení.

89.

Kromě toho Belgické království oznámilo Komisi prováděcí opatření, která již byla přijata. Komise nicméně tvrdí, že tato vláda „nesplnila svou povinnost oznámit prováděcí opatření“ týkající se směrnice 2014/61.

90.

Na základě mnou popsaných kritérií, a jelikož tento členský stát postupně oznámil Komisi prováděcí opatření, nelze mít za to, že Belgické království porušilo svou oznamovací povinnost.

91.

Návrhu Komise v souvislosti s čl. 260 odst. 3 SFEU nelze tedy vyhovět.

92.

Komise navrhuje, aby Soudní dvůr uložil Belgickému království denní penále ve výši 6071,04 eura.

93.

Ačkoliv nepovažuji za nutné, abych se vyjadřoval k přesnému výpočtu denního penále v rámci projednávané věci, neboť podle mého názoru se čl. 260 odst. 3 SFEU v projednávaném případě nepoužije, přesto bych rád učinil dvě stručné poznámky obecné povahy ohledně peněžitých sankcí pro případ, že by Soudní dvůr dospěl k závěru, že se čl. 260 odst. 3 SFEU v projednávaném případě použije.

94.

Cílem peněžitých sankcí je zajistit, aby členský stát dosáhl souladu s unijním právem a zabránit dalšímu porušování ( 71 ). Tyto sankce nemají morální, ale pragmatický cíl.

95.

Je třeba bez dalšího uvést, že zásady formulované v rámci čl. 260 odst. 2 SFEU se obecně ( 72 ) použijí rovněž na čl. 260 odst. 3 SFEU ( 73 ). V tomto ohledu bych učinil následující dvě poznámky.

96.

Zaprvé vzhledem k tomu, že čl. 260 odst. 3 SFEU má stejně jako čl. 260 odst. 2 SFEU za cíl sankcionovat nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, může Komise uplatnit stejnou metodu výpočtu peněžitých sankcí v rámci těchto dvou odstavců ( 74 ). Soudní dvůr není v každém případě vázán návrhy Komise, ani pokud jde o uložení sankce ( 75 ), ani pokud jde o její metodu výpočtu ( 76 ).

97.

Zadruhé vyvstává otázka, zda lze judikaturu Soudního dvora ve vztahu k čl. 260 odst. 2 SFEU, která se týká otázky, zda Soudní dvůr může uložit peněžitou sankci, která nebyla navržena Komisí, použít i ve vztahu k čl. 260 odst. 3 SFEU ( 77 ).

98.

Domnívám se, že nikoliv.

99.

Na rozdíl od čl. 260 odst. 2 SFEU je totiž čl. 260 odst. 3 SFEU obohacen o důležité doplnění: toto posledně uvedené ustanovení uvádí, že Soudní dvůr může členskému státu uložit peněžitou sankci, „která nepřekročí výši navrženou Komisí“ ( 78 ). Ačkoli čl. 260 odst. 3 SFEU nezmiňuje volbu peněžité sankce, která má být uložena, ale pouze její výši ( 79 ), má tato formulace dopad na volbu peněžité sankce. Pro ilustraci mého stanoviska: Komise navrhuje uložení denního penále ve výši 6071,04 eura. Jak by se Soudní dvůr, pokud rozhodne o uložení paušální částky vedle denního penále, mohl držet výše, „která nepřekročí výši navrženou Komisí“? Snížením penále? Jelikož se jedná o denní penále, jehož konečná částka zaplacená členským státem závisí na době trvání (pokračování) porušení počínaje dnem (po dni), který Soudní dvůr stanovil ve svém rozsudku, jaká je horní hranice této částky? Horní hranici nelze určit.

100.

Slovní spojení „které nepřekročí výši navrženou Komisí“ tedy chápu v tom smyslu, že čl. 260 odst. 3 SFEU svěřuje Soudnímu dvoru pravomoc v oblasti peněžitých sankcí s obecným zákazem ukládat přísnější sankce ( 80 ).

101.

Podle čl. 138 odst. 3 jednacího řádu Soudního dvora, pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Vzhledem k tomu, že Komise a Belgické království měly ve věci částečně úspěch i neúspěch, je třeba rozhodnout, že každý z nich ponese vlastní náklady řízení.

102.

V souladu s čl. 140 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora ponesou německá, estonská, irská, španělská, francouzská, italská, litevská, maďarská, rakouská a rumunská vláda vlastní náklady řízení.

103.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl takto: