1.

Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce ( 2 ), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. února 2014 o udělování koncesí ( 3 ).

2.

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Hochtief AG a Budapest Főváros Önkormányzata (magistrát hlavního města Budapešť, Maďarsko, dále jen „ BFÖ“) ve věci žaloby na náhradu škody z důvodu porušení pravidel v oblasti veřejných zakázek.

3.

V žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se Kúria (Nejvyšší soud, Maďarsko) táže na dopad, který může mít znění vnitrostátních procesních pravidel na právo na účinnou právní ochranu, třebaže uvedená pravidla nezpůsobují nutně obtíže, jsou-li posuzována odděleně.

4.

Článek 1 odst. 1 čtvrtý pododstavec směrnice 89/665 stanoví:

„Pokud jde o zakázky nebo koncese, které spadají do oblasti působnosti směrnice 2014/24/EU nebo směrnice 2014/23/EU, přijmou členské státy opatření nezbytná k zajištění možnosti účinného, a zejména co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí veřejných zadavatelů v souladu s podmínkami stanovenými v článcích 2 až 2f této směrnice z důvodu, že těmito rozhodnutími bylo porušeno unijní právo v oblasti zadávání veřejných zakázek nebo vnitrostátní předpisy je provádějící.“

5.

Ustanovení čl. 2 odst. 1, 2, 6, a 9 směrnice 89/665 znějí takto:

„1.   Členské státy zajistí, aby opatření přijímaná v souvislosti s přezkumným řízením uvedeným v článku 1 stanovila pravomoci:

[…]

2.   Pravomoci uvedené v odstavci 1 a v článcích 2d a 2e mohou být rozděleny mezi různé orgány, které jsou z různých hledisek příslušné k přezkumnému řízení.

[…]

6.   Členské státy mohou stanovit, že pokud je nárok na náhradu škody uplatňován na základě skutečnosti, že rozhodnutí bylo protiprávní, musí být napadené rozhodnutí nejprve zrušeno orgánem, který je k tomu oprávněn.

[…]

9.   Pokud orgány příslušné k přezkumnému řízení nejsou soudy, musí své rozhodnutí vždy písemně odůvodnit. Navíc musí být v takovém případě přijaty předpisy zajišťující, že domnělé protiprávní opatření orgánu příslušného k přezkumu nebo domnělé vady při výkonu svěřených pravomocí podléhají soudnímu přezkumu nebo přezkumu orgánem, který je soudem ve smyslu článku [267 SFEU] a který je nezávislý jak na veřejném zadavateli, tak na orgánu příslušném k přezkumu.“

6.

Ke sporným skutkovým okolnostem ve věci v původním řízení došlo v roce 2005. Vztahoval se na ně tudíž közbeszerzésekről szóló 2003 évi CXXIX. törvény (zákon č. CXXIX z roku 2003 o zadávání veřejných zakázek, dále jen „zákon o zadávání veřejných zakázek“).

7.

Podle § 108 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek „[u]chazeč může změnit svou žádost o účast do okamžiku uplynutí lhůty stanovené pro její podání.“

8.

Ustanovení § 350 zákona o zadávání veřejných zakázek stanoví:

„Možnost uplatnit občanskoprávní nárok v případě porušení právních předpisů v oblasti veřejných zakázek nebo řízení o zadávání těchto zakázek je podmíněna tím, že odvolací senát pro veřejné zakázky nebo soud, který rozhoduje o žalobě podané proti rozhodnutí odvolacího senátu pro veřejné zakázky, pravomocně konstatoval existenci takového porušení.“

9.

Ustanovení § 351 téhož zákona nicméně stanoví:

„Pokud uchazeč požaduje na veřejném zadavateli pouze náhradu nákladů, jež vynaložil na přípravu nabídky a na účast v řízení o zadání veřejné zakázky, pro účely uplatnění tohoto nároku na náhradu škody postačuje, prokáže-li, že:

10.

Ustanovení § 339/A Polgári perrendtartásról szóló 1952 évi III. törvény (zákon č. III z roku 1952 o občanském soudním řízení, dále jen „občanský soudní řád“) stanoví:

„Není-li stanoveno jinak, soud přezkoumá správní rozhodnutí na základě platných právních předpisů a skutkového stavu existujícího v okamžiku jeho přijetí.“

11.

Dne 5. února 2005 uveřejnil BFÖ podle vyjednávacího řízení s předchozím zveřejněním oznámení o zakázce výzvu k účasti v řízení o zadání veřejné zakázky na stavební práce, jejichž hodnota překračovala prahovou hodnotu stanovenou unijním právem. Ve stanovené lhůtě bylo předloženo pět žádostí o účast, přičemž jednu žádost o účast předložilo konsorcium HOLI (dále jen „konsorcium“) vedené společností Hochtief.

12.

Dne 19. července 2005 oznámil BFÖ konsorciu, že jeho přihlášku nelze přijmout kvůli střetu zájmů, a že byla tudíž vyloučena. Toto rozhodnutí bylo odůvodněno tím, že konsorcium jmenovalo vedoucím projektu odborníka, který se podílel na přípravě výzvy k podání nabídek na straně veřejného zadavatele.

13.

Konsorcium toto rozhodnutí napadlo u Közbeszerzési Döntőbizottság (odvolací senát Úřadu pro veřejné zakázky, Maďarsko, dále jen „odvolací senát“). Uvedený odvolací senát zamítl tento návrh rozhodnutím ze dne 12. září 2005. Uvedený senát měl za to, že jmenování odborníka v žádosti o účast nemůže být považováno za administrativní pochybení, neboť nezohlednění jmenování uvedeného odborníka by muselo být považováno za změnu žádosti o účast, která je podle § 108 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek vyloučena. Uvedený senát měl rovněž za to, že veřejný zadavatel se nedopustil protiprávního jednání, když v řízení dále pokračoval pouze se dvěma uchazeči, neboť § 130 odst. 7 zákona o zadávání veřejných zakázek stanoví, že zůstane-li dostatečný počet účastníků, kteří předložili vyhovující žádost o účast, která se pohybuje ve stanoveném cenovém rozpětí, posledně uvedení musí být vyzváni k podání nabídky.

14.

Konsorcium napadlo rozhodnutí odvolacího senátu u soudu. Rozsudkem ze dne 28. dubna 2006 Fővárosi Bíróság (soud hlavního města Budapešť, Maďarsko) jeho žalobu zamítl. Proti tomuto rozsudku bylo podáno odvolání k Fővárosi Ítélőtábla (odvolací soud hlavního města Budapešť, Maďarsko), který rozhodl o přerušení řízení a předložil žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru, která vedla k vydání rozsudku ze dne 15. října 2009Hochtief a Linde-Kca-Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627).

15.

V návaznosti na uvedený rozsudek Fővárosi Ítélőtábla (odvolací soud hlavního města Budapešť) potvrdil rozsudkem ze dne 20. ledna 2010 rozsudek ze dne 28. dubna 2006.

16.

Před posledně uvedeným soudem navrhovatelka, která se opírala o rozsudek ze dne 3. března 2005, Fabricom (C‑21/03 a C‑34/03, EU:C:2005:127), mimo jiné tvrdila, že neměla možnost se vyjádřit k okolnostem věci ani prokázat, že spoluprací s odborníkem nemohla být ohrožena spravedlivá a transparentní hospodářská soutěž.

17.

Tento rozsudek, který pochází z doby před přijetím rozhodnutí BFÖ, tudíž existoval v okamžiku, kdy společnost Hochtief podala svůj návrh odvolacímu senátu. Jeho maďarské jazykové znění však bylo „zpřístupněno“ až po tomto datu ( 4 ). Ve svém rozsudku nicméně Fővárosi Ítélőtábla (odvolací soud hlavního města Budapešť) uvedl, že uvedený odvolací důvod nezkoumal, neboť nebyl uplatněn v rámci žalobních důvodů v řízení v prvním stupni. Podle odvolacího soudu nebyla v žalobě uvedena otázka, zda se veřejný zadavatel dopustil protiprávního jednání tím, že konstatoval střet zájmů, aniž umožnil žalobkyni v původním řízení se hájit. Posledně uvedený soud dále uvádí, že uvedená účastnice původního řízení až v rámci odvolání poprvé tvrdila, že zákaz, který byl uplatněn v její neprospěch, byl nepřiměřeným omezením jejího práva předložit žádost o účast a nabídku, které je v rozporu se článkem 220 ES a článkem 6 směrnice 93/37/EHS ( 5 ) a judikaturou Soudního dvora.

18.

Rozsudkem ze dne 7. února 2011 Legfelsőbb Bíróság [starší název pro Kúria (Nejvyšší soud)] potvrdil rozsudek Fővárosi Ítélőtábla (odvolací soud hlavního města Budapešť) ze dne 20. ledna 2010.

19.

V souběhu s těmito řízeními provedlo Generální ředitelství Evropské komise pro regionální politiku během roku 2008 audit sporného zadávacího řízení. Uvedené ředitelství konstatovalo, že veřejný zadavatel porušil pravidla pro zadávání veřejných zakázek, a to jednak tím, že zveřejnil oznámení o vyjednávacím řízení, a jednak tím, že vyloučil jednoho ze zájemců ve fázi předběžného výběru, aniž mu v souladu s rozsudkem ze dne 3. března 2005, Fabricom (C‑21/03 a C‑34/03, EU:C:2005:127) umožnil předložit důkaz o opaku, tj. prokázat, že spolupráce s odborníkem, který byl jmenován vedoucím projektu, nemohla narušit hospodářskou soutěž.

20.

Dne 11. srpna 2011 podala společnost Hochtief, která se opírala o zjištění Komise, návrh na zahájení přezkumného řízení proti rozsudku Fővárosi Ítélőtábla (odvolací soud hlavního města Budapešť). Usnesením ze dne 6. června 2013 Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (soud pro správní a pracovní spory hlavního města Budapešti, Maďarsko) zamítl návrh na zahájení přezkumného řízení, přičemž toto usnesení bylo potvrzeno usnesením Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti, Maďarsko), který rozhodoval v posledním stupni.

21.

Společnost Hochtief, která se dovolávala zjištění Komise, podala novou žalobu, v níž se domáhala, aby byla veřejnému zadavateli uložena povinnost zaplatit jí náhradu škody ve výši nákladů, jež vynaložila v souvislosti s účastí v zadávacím řízení na veřejnou zakázku.

22.

Vzhledem k tomu že tato žaloba byla v prvním stupni i v odvolacím řízení zamítnuta, podala společnost Hochtief kasační opravný prostředek předkládajícímu soudu, v němž se dovolávala zejména porušení čl. 2 odst. 1 směrnice 89/665.

23.

Předkládající soud v podstatě uvádí, že ze směrnice 89/665 vyplývá, že uplatnění nároků na náhradu škody může být podmíněno tím, že napadené rozhodnutí musí být nejprve zrušeno správním orgánem nebo soudem (rozsudek ze dne 26. listopadu 2015, MedEval, C‑166/14, EU:C:2015:779, bod 35), takže se nezdá, že by článek 2 uvedené směrnice v zásadě bránil takovému vnitrostátnímu ustanovení, jako je § 350 zákona o zadávání veřejných zakázek. Nicméně společné použití tohoto posledně uvedeného ustanovení a dalších ustanovení zákona o veřejných zakázkách a občanského soudního řádu může bránit zájemci, který byl vyloučen z vyjednávacího řízení v rámci zadávání veřejné zakázky tak jako navrhovatel v původním řízení, v podání žaloby na náhradu škody, nemůže-li se dovolávat pravomocného rozhodnutí, jímž je konstatováno porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Za těchto podmínek by podle předkládajícího soudu mohlo být odůvodněné, aby byla stanovena možnost prokázat takové porušení jinými prostředky nebo se toto vnitrostátní pravidlo z důvodu zásady efektivity nepoužilo nebo toto ustanovení bylo vykládáno ve světle unijního práva.

24.

Kúria (Nejvyšší soud) se proto rozhodl řízení přerušit a položit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.

25.

Rozhodnutím ze dne 11. května 2017, došlým Soudnímu dvoru dne 24. května 2017, se Kúria (Nejvyšší soud) proto rozhodl položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

26.

Písemná vyjádření předložila navrhovatelka v původním řízení, maďarská, řecká, rakouská a polská vláda, jakož i Evropská komise. Mimoto se navrhovatelka v původním řízení, maďarská vláda a Komise vyjádřily při jednání konaném dne 30. dubna 2018.

27.

V souvislosti se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce předložené Kúria (Nejvyšší soud) ve věci v původním řízení vyvstávají dvě úvodní metodické otázky: první se týká způsobu, jakým je třeba řešit otázky předkládajícího soudu, a druhá normy, podle které je třeba dané problémy zkoumat.

28.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce zahrnuje tři různé otázky. Jak nicméně rychle vychází najevo, z individuálního posouzení každé z těchto otázek nutně nevyplývají obtíže, pokud jde o právo na účinnou právní ochranu. Naproti tomu znění dotčených procesních pravidel vyvolává větší pochybnosti.

29.

Mám proto za to, že je vhodné, ne-li nezbytné, posuzovat tři položené otázky společně, ačkoli se v závěru může ukázat, že budou zodpovězeny různě.

30.

Nejprve uvedu, že upřesnění, které je uvedeno ve druhé části třetí předběžné otázky, není podle mne relevantní. Skutečnost, že se poškozený může dovolávat pouze důvodu vycházejícího z protiprávnosti, který by každopádně vedl k jeho vyloučení ze zadávacího řízení, totiž není relevantní pro právní posouzení, jež je třeba uskutečnit pro zodpovězení této třetí otázky. Relevantnost důvodu vyloučení pro výsledek sporu v původním řízení je otázkou, která může vyvstat až následně, a je výlučně na předkládajícím soudu, aby o ní rozhodl ( 6 ). Proto se jí nebudu zabývat.

31.

Moje analýza proto bude rozdělena na tři etapy. Nejprve posoudím otázku, zda je přípustné podmínit řízení o náhradě škody předchozím zrušením údajně protiprávního rozhodnutí (a tudíž a fortiori konstatováním jeho protiprávnosti). Dále se budu zabývat otázkou omezení přezkumu legality v právním a skutkovém rámci, jejž vymezila navrhovatelka ve svém návrhu na zahájení řízení. Nakonec budu analyzovat důsledky, jež má pro účinnou soudní ochranu přenesení těchto dvou procesních omezení z žaloby na neplatnost na žalobu na náhradu škody.

32.

Rovněž je třeba určit normu, podle které je třeba dotčené problémy posuzovat. Předkládající soud ve své třetí předběžné otázce zmiňuje zásady rovnocennosti a efektivity, které obvykle ohraničují procesní autonomii členských států. Odůvodnění své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ovšem opírá o článek 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), jenž v právním řádu Evropské unie zakotvuje právo na účinný prostředek právní nápravy před soudem a přístup k nestrannému soudu ( 7 ).

33.

Mám za to, že posledně uvedenému přístupu je třeba dát přednost. Platí totiž, že povinnost, kterou členským státům ukládá čl. 19 odst. 1 SEU, podle níž musí stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie, odpovídá článku 47 Listiny ( 8 ), a dále že z toho vyplývá, že členské státy musí při vymezování procesních podmínek soudních řízení určených k zajištění ochrany práv svěřených unijním předpisem, jako je směrnice 89/665, zajistit dodržování práva na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces zakotveného v článku 47 Listiny. Náležitosti takového prostředku právní nápravy, jako je prostředek stanovený v čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665, musí být tudíž stanoveny v souladu s článkem 47 Listiny ( 9 ).

34.

Tento přístup již Soudní dvůr v rámci výkladu směrnice 89/665 zaujal, neboť několikrát konstatoval, že její článek 1 je třeba „nutně vykládán ve světle základních práv, která jsou zakotvena v Listině, konkrétně práva na účinný prostředek nápravy před soudem, zakotveného v jejím článku 47“ ( 10 ). Konkrétně to znamená, že pokud členské státy vymezují procesní podmínky soudní žaloby určené k ochraně práv přiznaných směrnicí 89/665 zájemcům a uchazečům poškozeným rozhodnutími veřejných zadavatelů, musí zajistit dodržování práva na účinnou právní ochranu a přístup k nestrannému soudu zakotveného v článku 47 Listiny ( 11 ).

35.

Předběžné otázky předložené předkládajícím soudem budu tudíž zkoumat s ohledem na požadavky článku 47 Listiny.

36.

V článku 1 odst. 1 čtvrtém pododstavci směrnice 89/665 se členským státům ukládá povinnost přijmout opatření nezbytná k zajištění možnosti účinného a zejména co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí veřejných zadavatelů, jež byla přijata v rámci řízení o zadávání veřejných zakázek, které spadají do oblasti působnosti směrnice 2014/24/EU ( 12 ) nebo směrnice 2014/23.

37.

Podle čl. 2 odst. 1 směrnice 89/665 musí být možné v souvislosti s těmito přezkumnými řízeními přijmout tři typy opatření: zaprvé předběžná opatření směrující k nápravě domnělého protiprávního jednání nebo k zabránění poškozování dotčených zájmů, zadruhé opatření spočívající ve zrušení protiprávních rozhodnutí a zatřetí opatření spočívající v přiznání náhrady škody poškozeným osobám za porušení použitelných pravidel.

38.

Co se posledního typu opatření týče, v čl. 2 odst. 6 směrnice 89/665 se stanoví, že členské státy mohou podmínit možnost uplatnění nároku na náhradu škody předchozím zrušením údajně protiprávního rozhodnutí. Toto ustanovení nicméně nestanovuje podmínky přípustnosti takových žalob. Soudní dvůr z toho vyvodil, že „čl. 2 odst. 6 směrnice 89/665 v zásadě nebrání […] ustanovení vnitrostátního práva, podle kterého je určení v něm uvedeného porušení práva upravujícího zadávání veřejných zakázek nezbytnou podmínkou pro podání žaloby na náhradu škody“ ( 13 ). Toto nazývám zásadou, podle níž musí být spor ve věci přezkumu legality projednán před sporem o náhradu škody.

39.

Vzhledem k tomu, že jde o pouhou možnost – jelikož čl. 2 odst. 6 směrnice 89/665 používá slovo „mohou“ a nikoli „musí“ – členské státy, které této možnosti využijí, ji mohou upravit ( 14 ). Mohou tudíž stanovit případy, v nichž není neexistence předchozího zrušení důvodem nepřípustnosti žaloby na náhradu škody ( 15 ).

40.

Každopádně uplatnění zásady projednání sporů ve věci přezkumu legality před spory o náhradě škody nemůže vést k tomu, aby ve spojení s jiným procesním pravidlem zbavovalo poškozeného nejen možnosti domáhat se zrušení rozhodnutí veřejného zadavatele, ale i všech dalších prostředků právní nápravy stanovených v čl. 2 odst. 1 směrnice 89/665. Takový „režim“ by totiž byl v rozporu se zásadou efektivity ( 16 ). Tuto zásadu je přitom třeba chápat jako jeden z požadavků „[…], které vyjadřují obecnou povinnost členských států zajistit soudní ochranu práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva“ ( 17 ), jež je zakotvena v článku 47 Listiny.

41.

V projednávané věci mohou s ohledem na článek 47 Listiny vyvstávat problémy z použití § 350 zákona o zadávání veřejných zakázek ve spojení s § 339/A občanského soudního řádu.

42.

Ustanovení § 339/A občanského soudního řádu stanoví, že soud může přezkoumat správní rozhodnutí pouze na základě platných právních předpisů a skutkového stavu existujícího v okamžiku jeho přijetí.

43.

V rámci sporů týkajících se rozhodnutí přijatých v oblasti veřejných zakázek to konkrétně znamená, že by vnitrostátní soudy, které mají přezkoumat výroky odvolacího senátu, nebyly oprávněny přezkoumat žádný nový důvod, který nebyl vznesen před uvedeným senátem.

44.

Článek 1 odst. 1 směrnice 89/665 ukládá členským státům, aby přijaly opatření nezbytná k zajištění možnosti účinného, a zejména co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí veřejných zadavatelů, jež jsou v rozporu s unijním právem.

45.

Za tímto účelem čl. 2 odst. 2 směrnice 89/665 opravňuje členské státy k rozdělení pravomocí ve věci zrušení a náhrady škody mezi různé orgány, jež nemusí být nutně soudy ( 18 ). Směrnice 89/665 navíc neobsahuje ustanovení, která by konkrétně upravovala podmínky, za kterých lze tyto procesní prostředky nápravy uplatnit ( 19 ). Směrnice 89/665 tudíž ponechává členským státům diskreční pravomoc při výběru záruk řízení, jež upravuje, a s nimi souvisejících formálních náležitostí ( 20 ).

46.

Podle ustálené judikatury jim na základě zásady procesní autonomie přísluší, aby upravily podmínky správních a soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva. Tyto procesní podmínky nicméně nesmějí ohrožovat užitečný účinek směrnice 89/665 ( 21 ).

47.

V tomto kontextu mám za to, že takové pravidlo, jako je pravidlo stanovené v § 339/A občanského soudního řádu, se nezdá být samo o sobě v rozporu s unijním právem, je-li použito v rámci přezkumu legality, kterou vykonává odvolací senát a následně soudy.

48.

Z bodu 3 odůvodnění směrnice 89/665 totiž vyplývá, že jedním z jejích hlavních cílů je uplatnění „účinných a rychlých opravných prostředků“ ( 22 ). Význam rychlosti zdůraznil i sám normotvůrce, když členským státům v čl. 1 odst. 1 čtvrtém pododstavci uvedené směrnice uložil povinnost přijmout „opatření nezbytná k zajištění možnosti účinného, a zejména co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí veřejných zadavatelů“ ( 23 ).

49.

Omezení soudního přezkumu na důvody vznesené před odvolacím senátem na základě právních pravidel, jež byla účinná v okamžiku přijetí rozhodnutí, a skutkového stavu existujícího v okamžiku jeho přijetí, přitom přispívá k naplnění tohoto cíle urychleného projednání, aniž je tím dotčena podstata práva na účinnou právní ochranu ( 24 ).

50.

Toto pravidlo na jedné straně zamezuje průtahům v řízení, neboť zabraňuje v zahájení nového jednání – které musí mít nezbytně kontradiktorní povahu a musí být ukončeno odůvodněným rozhodnutím – před soudem provádějícím přezkum. Tímto proto přispívá k naplňování zájmu řádného výkonu spravedlnosti ve prospěch procesních subjektů ( 25 ) a upevňuje požadavek právní jistoty, jemuž musí být v žalobách směřujících na určení neúčinnosti smlouvy dána přednost ( 26 ). Na druhé straně toto pravidlo neodpírá procesnímu subjektu přístup k soudu. Tento přístup toto pravidlo ohraničuje v mezích, jež v rámci své výlučné odpovědnosti vymezil sám procesní subjekt.

51.

V tomto ohledu Soudní dvůr, který byl tázán na důsledky procesního pravidla, které omezuje postup soudu na argumenty vznesené účastníky, konstatoval, že zásada efektivity neukládá vnitrostátním soudům povinnost uplatnit bez návrhu důvod vycházející z ustanovení unijního práva, nezávisle na jeho významu pro právní řád Unie, pokud mají účastníci řízení skutečnou možnost uplatnit před vnitrostátním soudem žalobní důvod založený na unijním právu ( 27 ).

52.

Za těchto podmínek, ač procesní pravidlo, v jehož důsledku je omezen spor pouze na důvody uvedené před odvolacím senátem, zajisté omezuje právo na účinné prostředky nápravy před soudem ve smyslu článku 47 Listiny, je toto pravidlo odůvodněné ve smyslu čl. 52 odst. 1 Listiny, je-li stanoveno zákonem, respektuje-li podstatu práva na účinný prostředek právní nápravy a respektuje-li cíl urychleného vyřizování prostředků právní nápravy stanovených směrnicí 89/665, který přispívá k řádnému výkonu spravedlnosti a k požadavku právní jistoty.

53.

Z výše uvedených úvah vyplývá, že právo na účinný prostředek nápravy nebrání pravidlu, které zakotvuje, že spor ve věci přezkumu legality musí být projednán před sporem o náhradě škody, ani pravidlu, které brání v uplatnění nového právního důvodu po zahájení řízení, jsou-li uvedená pravidla posuzována odděleně.

54.

Důsledkem společného použití § 350 zákona o zadávání veřejných zakázek a § 339/A občanského soudního řádu však je, že žaloba na náhradu škody je nepřípustná, není-li předtím získáno rozhodnutí, v němž se konstatuje protiprávnost dotčené veřejné zakázky, bez ohledu na to, zda navrhovatel v řízení o náhradě škody měl skutečnou možnost vznést důvod protiprávnosti relevantní v rámci sporu ve věci přezkumu legality.

55.

Mám za to, že takový důsledek se jeví být v rozporu s článkem 47 Listiny, neboť zasahuje do práva na účinnou právní ochranu, jež toto ustanovení Listiny zaručuje, jelikož takový důsledek v praxi znemožňuje podání žaloby na náhradu škody, aniž je odůvodněna cílem veřejného zájmu, což je v rozporu s požadavky čl. 52 odst. 1 Listiny.

56.

Požadavek soudní ochrany zahrnuje možnost získat náhradu škody utrpěné v důsledku porušení unijního práva. Platí totiž, že byl-li uplatněn akt, jehož platnost je zpochybňována, jeho zrušením nemusí být vždy nahrazena veškerá utrpěná újma ( 28 ). Má-li neuplatnitelnost aktu za následek nemožnost uplatnit jeho účinky v případě projednávaném soudem, přiznáním náhrady škody je nahrazována újma, jež z něj mohla vzniknout. Plná ochrana procesního subjektu tudíž vyžaduje obě tyto složky ( 29 ).

57.

Za těchto podmínek, přestože lze zásadu předchozího projednání sporu ve věci přezkumu legality před sporem o náhradu škody, jež je povolena čl. 2 odst. 6 směrnice 89/665, vysvětlit a ospravedlnit důvody, jež se týkají hospodárnosti řízení a v konečném důsledku právní jistoty ( 30 ), pravidlo, které ji uplatňuje, musí být odmítnuto, pokud je prokázáno, že z legitimního důvodu nezávislého na jednání navrhovatelky nebylo možné dosáhnout konstatování protiprávnosti sporného rozhodnutí.

58.

Procesní subjekt by jinak byl zbaven veškeré soudní ochrany, neboť žaloba na náhradu škody je za těchto zvláštních okolností „posledním ochranným valem jednotlivce […], pokud mu jiné prostředky právní nápravy neposkytly účinnou ochranu“ ( 31 ).

59.

Tento zvláštní rys sporného řízení o náhradě škody dominuje veškeré judikatuře Soudního dvora, jež se týká vzájemného provázání procesních prostředků a jejich relevance pro účinnou soudní ochranu, ať již za účelem vyrovnání se s přísností podmínek přípustnosti žalob na neplatnost v řízení ve věci přezkumu legality aktů Unie ( 32 ), nápravy neexistence přímého horizontálního účinku směrnic ( 33 ), či v případech, kdy porušení práv vyplývajících z unijního práva, k němuž došlo v důsledku pravomocného soudního rozhodnutí, nemůže již být předmětem nápravy.

60.

Pro posledně uvedený případ platí, že i když unijní právo nevyžaduje, aby soudní orgán za účelem zohlednění výkladu určitého relevantního ustanovení unijního práva, který Soudní dvůr podal poté, co tento orgán vydal rozhodnutí, které zakládá překážku věci pravomocně rozsouzené, toto své rozhodnutí přehodnotil, „nemohou být jednotlivci zbaveni možnosti namítat odpovědnost státu, aby se tímto postupem domohli právní ochrany svých práv“ ( 34 ).

61.

Tato logika byla uplatněna uznáním odpovědnosti soudů rozhodujících v poslední instanci v případě porušení unijního práva. Platí totiž, že „[v]zhledem k základní úloze soudní moci při ochraně práv, která jednotlivcům poskytují pravidla unijního práva, by byla plná účinnost těchto pravidel poskytujících taková práva zpochybněna a byla by oslabena ochrana těchto práv, pokud by bylo vyloučeno, aby jednotlivci mohli při splnění určitých podmínek dosáhnout náhrady újmy, která jim byla způsobena porušením unijního práva přičitatelným rozhodnutí soudu členského státu rozhodujícího v poslední instanci“ ( 35 ).

62.

Z plné účinnosti unijního práva a z ochrany práv, jež unijní právo přiznává, jež jsou základem této judikatury, rovněž vyplývá, že toto řešení je třeba použít, pokud by spojení procesních pravidel vedlo k tomu, že veřejný zadavatel by „nepodléhal“ žádné odpovědnosti, přestože by se dopustil porušení unijního práva. Tento výklad je podporován vůli unijního normotvůrce zajistit vhodná řízení, jež umožní odškodnit osoby poškozené porušením pravidel o zadávání veřejných zakázek ( 36 ).

63.

Tento výklad rovněž přispívá k zajištění záruky přednosti unijního práva, neboť Soudní dvůr již konstatoval, že vyjde-li najevo, že posouzení učiněná vnitrostátním soudem nejsou v souladu s unijním právem, z přednosti unijního práva vyplývá povinnost, aby jiný vnitrostátní soud, ač by byl podle svého vnitrostátního práva bezpodmínečně vázán výkladem unijního práva, který poskytl prvně uvedený soud, ze své vlastní pravomoci nepoužil pravidlo vnitrostátního práva, jež mu ukládá, aby postupoval v souladu s výkladem unijního práva použitým prvně uvedeným soudem ( 37 ).

64.

V problému vzájemného provázání procesních pravidel, jímž se zabývám, vychází najevo, že pokud osoba požadující náhradu škody neměla skutečnou možnost vznést v rámci sporu ve věci přezkumu legality žalobní důvod, který chce uplatnit na podporu své žaloby na náhradu škody, nebude možné napravit nesprávné použití unijního práva. Přitom platí, že aby zajistil přednost unijního práva, musí vnitrostátní soud v rámci svých pravomocí přijmout veškerá opatření, jež jsou k tomu nezbytná ( 38 ). Z výše uvedeného vyplývá, že je-li prokázáno, že nebylo možné dosáhnout konstatování protiprávnosti rozhodnutí veřejného zadavatele z důvodu nezávislého na chování navrhovatele, nesmí příslušný vnitrostátní soud použít pravidlo, jímž je stanovena zásada předchozího projednání sporu ve věci přezkumu legality před sporem o náhradě škody.

65.

Když jsem zkoumal soulad pravidla, jež brání v uplatnění právního důvodu, který nebyl vznesen v návrhu na zahájení řízení, s unijním právem, měl jsem za to, že cílem urychleného vyřizování prostředků právní nápravy, který sleduje směrnice 89/665, může být ospravedlněna použitelnost tohoto pravidla v rámci řízení ve věci přezkumu legality rozhodnutí přijatých v oblasti veřejných zakázek, neboť přispívá k naplňování zájmu řádného výkonu spravedlnosti a upevňuje požadavek právní jistoty, jemuž musí být v žalobách směřujících na určení neúčinnosti smlouvy dána přednost.

66.

Nicméně, jak uvedl Soudní dvůr, „požadovaná úroveň právní jistoty, pokud jde o podmínky přípustnosti žalob, není v případě žaloby na náhradu škody a návrhu na určení neúčinnosti smlouvy stejná. Určení neúčinnosti smlouvy uzavřené jako výsledek řízení o zadání veřejné zakázky totiž ukončuje existenci a případné plnění uvedené smlouvy, což představuje podstatný zásah ze strany správního nebo soudního orgánu do smluvních vztahů mezi jednotlivci a státními organizacemi. Takovéto rozhodnutí tedy může způsobit značný otřes a hospodářské ztráty nejen subjektu, jemuž byla dotyčná veřejná zakázka zadána, ale i veřejnému zadavateli, a v důsledku toho veřejnosti, která je konečným příjemcem prací nebo služeb, které jsou předmětem dotčené veřejné zakázky. Jak vyplývá z bodů 25 a 27 odůvodnění směrnice [2007/66/ES] ( 39 ), unijní normotvůrce přiznal větší důležitost požadavku právní jistoty v souvislosti s návrhem, jehož cílem je prohlášení smlouvy za neúčinnou, než v souvislosti s žalobami na náhradu škody“ ( 40 ).

67.

Mimoto takové vzájemné provázání řízení, jaké je dotčeno ve věci v původním řízení, nemůže vést k opožděnému dosažení výsledku zadávacího řízení ani ohrožovat právní jistotu. Rozhodnutí o vyloučení, jehož protiprávnost je příčinou tvrzené škody, nabylo právní moci v okamžiku konečného zamítnutí opravného prostředku proti výroku odvolacího senátu a návrhu na přezkum, jenž byl podán proti rozsudku Fővárosi Ítélőtábla (odvolací soud hlavního města Budapešť) vydanému v rámci téhož řízení.

68.

Proto, pokud by bylo soudu rozhodujícímu o náhradě škody umožněno, aby konstatoval protiprávnost rozhodnutí, které je příčinou tvrzené škody na základě žalobního důvodu, jenž nebyl zkoumán v rámci řízení o zrušení, nemůže to mít za následek zbavení účinku sporného aktu.

69.

Dále, takovou možnost nelze stavět na roveň zpochybnění překážky věci pravomocně rozsouzené soudem rozhodujícím o náhradě škody, neboť žaloba na náhradu škody nemá stejný předmět jako žaloba na neplatnost a posledně uvedený spor se netýká stejné právní otázky. Naopak za obdobných okolností Soudní dvůr již konstatoval, že zásadou právní jistoty nemůže být odůvodněno vnitrostátní pravidlo, které brání vnitrostátnímu soudu vyvodit veškeré důsledky z porušení ustanovení Smlouvy z důvodu vnitrostátního soudního rozhodnutí, které zakládá překážku věci pravomocně rozsouzené ( 41 ).

70.

Přiznání náhrady škody osobám, které byly poškozeny porušením pravidel zadávání veřejných zakázek, představuje jeden z opravných prostředků, které unijní právo zaručuje ( 42 ). Přitom platí, vyjádřeno jinými slovy s odkazem na to, co uvedl Soudní dvůr v bodě 43 rozsudku ze dne 26. listopadu 2015, MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779), že by vzájemné provázání procesních pravidel, jež se použijí na spor ve věci v původním řízení, mohlo vést nejen k tomu, že by poškozený byl zbaven možnosti domáhat se zrušení rozhodnutí veřejného zadavatele, ale i všech prostředků právní nápravy stanovených v čl. 2 odst. 1 směrnice 89/665.

71.

V projednávané věci lze tedy uplatnit stejný závěr. Právo na účinnou právní ochranu zakotvené v článku 47 Listiny brání takovému režimu, jako je režim dotčený ve věci v původním řízení, který porušuje uvedené právo a znemožňuje výkon práva podat žalobu na náhradu škody, neboť zakazuje zohlednit právní důvod, o kterém se procesní subjekt bez svého zavinění nebo nedbalosti neměl možnost dozvědět před tím, než podal svou žalobu na neplatnost, nebo, vyjádřeno výrazy uvedenými v rozsudku ze dne 7. června 2007, van der Weerd a další, (C‑222/05 až C‑225/05, EU:C:2007:318), který procesní subjekt ve skutečnosti nemohl uplatnit u vnitrostátního soudu.

72.

V projednávané věci porušení unijního práva, kterého se společnost Hochtief poprvé dovolávala v řízení před Fővárosi Ítélőtábla (odvolací soud hlavního města Budapešť), vychází z rozsudku ze dne 3. března 2005, Fabricom (C‑21/03 a C‑34/03, EU:C:2005:127), který byl „zpřístupněn“ v maďarském jazykovém znění až po podání návrhu na zahájení řízení odvolacímu senátu ( 43 ).

73.

Otevřenou otázkou zůstává, zda takový podnik, jako je Hochtief, který je společností založenou podle německého práva a má své sídlo v Německu, skutečně neměl možnost seznámit se s rozsudkem Soudního dvora před tím, než byl přeložen do maďarštiny. Skutečnost, že informace týkající se zpřístupnění rozsudku ze dne 3. března 2005, Fabricom (C‑21/03 a C‑34/03, EU:C:2005:127) v maďarském jazyce byla poskytnuta kanceláří Soudního dvora v němčině na žádost, která vzešla z německého sídla společnosti Hochtief a byla sepsána v němčině, je bezpochyby okolností, k níž je třeba přihlédnout. Nicméně, co se skutkové otázky týče, je na předkládajícím soudu, aby určil, zda společnost Hochtief měla skutečnou možnost uplatnit tento důvod před odvolacím senátem (nebo před soudem projednávajícím opravný prostředek proti rozhodnutí odvolacího senátu, pokud posledně uvedený nemá postavení soudu ve smyslu článku 267 SFEU ( 44 )). V případě neexistence takové možnosti by mělo být možné takové žalobě na náhradu škody vyhovět, přestože rozhodnutí veřejného zadavatele nebylo zrušeno.

74.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky Kúria (Nejvyšší soud, Maďarsko) následovně: