1.

Účastníci tohoto řízení o kasačním opravném prostředku Soudnímu dvoru nijak neusnadňují jeho práci. Postup Komise, který předcházel sporu, již nelze ani při nejlepší vůli považovat za řádnou správu. Ale ani Česká republika se nesnažila včas rozptýlit nejasnosti a pochybnosti, nýbrž dodnes vytrvale usiluje o získání výhody z chyb, kterých se Komise dopustila. Tento členský stát přitom málem opomněl přednést argumenty, které ve výsledku zajišťují úspěch ve věci.

2.

V projednávané věci jde o to, zda je ochrana vinic před zvěří a ptactvem určitou formou restrukturalizace a přeměny vinic, zejména zdokonalením technik obhospodařování vinic. S tím je spojena otázka, zda musí Komise vůči takovému opatření uplatnit námitky při prvním předložení programu podpory, je-li toho názoru, že toto opatření nemůže být uznáno.

3.

Kontextem věci je unijní podpora vinohradnictví podle nařízení č. 479/2008 ( 2 ). Tato právní úprava stanovila, že členské státy smějí poskytovat podporu jen na určitá, taxativně vymezená opatření a že zamýšlená podpůrná opatření musí uvést v programu podpory. Členské státy tento program předkládaly Komisi, která mohla vznést do tří měsíců námitky.

4.

Právní rámec se vyznačuje jistou komplexností a neustálými změnami příslušných ustanovení.

5.

Článek 5 nařízení č. 479/2008 upravoval předkládání programů podpory vinohradnictví Komisi:

„1.   Každý producentský členský stát uvedený v příloze II předloží poprvé do 30. června 2008 Komisi návrh pětiletého programu podpory, který obsahuje opatření v souladu s touto kapitolou.

[…]

2.   Programy podpory se použijí od uplynutí tří měsíců po předložení Komisi.

Pokud však předložený program podpory není v souladu s podmínkami stanovenými v této kapitole, vyrozumí o tom Komise členský stát. V tom případě členský stát předloží Komisi upravený program podpory. Je-li nesoulad napraven, použije se upravený program od uplynutí dvou měsíců po jeho oznámení; v opačném případě se použije tento pododstavec.

3.   […]“

6.

V článku 7 odst. 1 nařízení č. 479/2008 byla v písmeni c) mezi způsobilými opatřeními jmenována „restrukturalizace a přeměna vinic podle článku 11“. Článek 11 definoval tato opatření následovně:

„1.   Cílem opatření na restrukturalizaci a přeměnu vinic je zvýšení konkurenceschopnosti výrobců vína.

2.   […]

3.   Podpora na restrukturalizaci a přeměnu vinic se může vztahovat pouze na jednu nebo více z těchto činností:

Podpora se nevztahuje se na běžnou obnovu starých vinic po skončení jejich přirozené životnosti.

4.   […]“

7.

Článek 11 odst. 2 předcházejícího nařízení (ES) č. 1493/1999 ( 3 ) ještě obsahoval následující úpravu o účelu opatření na restrukturalizaci a přeměnu vinic, která již však v nařízení č. 479/2008 obsažena není:

„Cílem tohoto režimu je přizpůsobení produkce poptávce na trhu.“

8.

Prováděcím nařízením (EU) č. 202/2013 ( 4 ) zavedla Komise v článku 6 nařízení (ES) č. 555/2008 ( 5 ) následující úpravu:

„Způsobilé nejsou tyto operace:

[…]

[…]“

9.

V souladu s článkem 114 nařízení č. 479/2008 bylo sporné podpůrné opatření intervenčním opatřením zaměřeným na regulaci zemědělských trhů podle čl. 3 odst. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 1290/2005 ( 6 ). Posledně uvedené ustanovení upravovalo určité výdaje Evropského zemědělského záručního fondu (dále jen „EZZF“) a nyní lze tuto úpravu nalézt v čl. 4 odst. 1 nařízení (EU) č. 1306/2013 ( 7 ).

10.

Podle čl. 52 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 (dříve článek 31 nařízení č. 1290/2005) může Komise určité výdaje následně z financování vyloučit:

„Pokud výdaje uvedené v čl. 4 odst. 1 a v článku 5 nebyly uskutečněny v souladu s právem Unie […], přijme Komise prováděcí akty, kterými stanoví částky, které mají být vyloučeny z financování Unií. […]“

11.

Článek 11 nařízení (ES) č. 885/2006 ( 8 ) upravuje postup, který předchází rozhodnutí Komise o vyloučení určitých částek:

„1.   Pokud se Komise v důsledku šetření domnívá, že výdaje nebyly uskutečněny v souladu s předpisy Společenství, sdělí svá zjištění dotčenému členskému státu a poukáže na nápravná opatření nezbytná k zajištění budoucího souladu s těmito předpisy.

Sdělení odkazuje na tento článek. Členský stát odpoví do dvou měsíců od přijetí sdělení a Komise může následně změnit své stanovisko. V odůvodněných případech může Komise souhlasit s prodloužením lhůty na odpověď.

Po uplynutí lhůty na odpověď svolá Komise dvoustranné jednání a obě strany se budou snažit o nalezení dohody, pokud jde o opatření, která je nezbytné přijmout, jakož i o hodnocení závažnosti protiprávního jednání a finanční škody vzniklé rozpočtu Společenství.

2.   Do dvou měsíců ode dne přijetí zápisu z dvoustranného jednání uvedeného v odstavci 1 členský stát sdělí informace vyžádané během uvedeného jednání anebo jakékoli jiné informace, které považuje pro probíhající posuzování za užitečné.

V odůvodněných případech může Komise na základě odůvodněné žádosti členského státu schválit jedno prodloužení lhůty uvedené v prvním pododstavci. Žádost se Komisi předá před uplynutím této lhůty.

Po uplynutí lhůty uvedené v prvním pododstavci Komise formálně sdělí členskému státu své závěry na základě informací, které získala v rámci postupu schvalování souladu. Toto sdělení vyhodnotí výdaje, které Komise hodlá vyloučit z financování Společenství podle článku 31 nařízení (ES) č. 1290/2005, a učiní odkaz na čl. 16 odst. 1 tohoto nařízení.

3.   Členský stát uvědomí Komisi o nápravných opatřeních, která přijal za účelem zajištění souladu s předpisy Společenství, a o datu účinnosti jejich provedení.

Po posouzení zpráv vypracovaných smírčím orgánem v souladu s kapitolou 3 tohoto nařízení Komise v případě potřeby přijme jedno nebo více rozhodnutí podle článku 31 nařízení (ES) č. 1290/2005 s cílem vyloučit z financování Společenství výdaje, které nejsou v souladu předpisy Společenství, dokud členský stát účinně neprovede nápravná opatření.

[…]“

12.

Články 12 až 16 nařízení č. 885/2006 obsahují ustanovení o smírčím řízení, ve kterém mají dotčený členský stát a Komise nalézt smírné řešení.

13.

Nařízení č. 885/2006 bylo s účinností od 1. ledna 2015 nahrazeno prováděcím nařízením (EU) č. 908/2014 ( 9 ), které obsahuje podobnou úpravu.

14.

Podle rozsudku Tribunálu ze dne 20. října 2016, Česká republika v. Komise (T‑141/15, EU:T:2016:621, body 1 až 17, dále jen „napadený rozsudek“), lze skutečnosti předcházející sporu vylíčit v podstatě následovně.

15.

Dne 9. července 2008 předložila Česká republika Komisi návrh programu podpory pro rozpočtové roky 2009 až 2014 ve smyslu čl. 5 odst. 1 nařízení č. 479/2008. Mezi opatřeními obsaženými v návrhu programu figurovalo i opatření na ochranu vinic před zvěří a ptactvem, která měla být prováděna buď mechanickými způsoby, tj. oplocením vinice nebo plašicími stroji různé konstrukce, nebo aktivními způsoby plašení zvěře či ptactva za účasti lidského činitele.

16.

Dopisem ze dne 8. října 2008 vznesla Komise proti výše uvedenému návrhu námitky ve smyslu čl. 5 odst. 2 nařízení č. 479/2008. Námitky Komise se však netýkaly předmětného ochranného opatření. Česká republika návrh programu dle námitek Komise upravila a nový návrh zaslala Komisi dne 12. února 2009. Druhý návrh opět obsahoval předmětné ochranné opatření v nezměněné podobě. Komise již ve dvouměsíční lhůtě, tj. do 12. dubna 2009, nevznesla žádné námitky.

17.

U příležitosti auditního šetření vedeného pod referenčním číslem VT/VI/2009/101/CZ, v jehož rámci byl posuzován soulad opatření učiněných v České republice v rámci restrukturalizace a přeměny vinic s podmínkami pro poskytování podpory v této oblasti a týkalo se dřívějšího hospodářského roku, a sice hospodářského roku 2007/2008, však Komise dne 20. února 2009 zaslala České republice sdělení podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006. Toto sdělení zní v relevantní části takto:

„Tento výsledek však ukazuje, že restrukturalizační práce se v zásadě omezily na ochranu existující vinice proti zvířatům, aniž by se do ní jinak zasahovalo. V tomto přístupu se objevuje problém souladu s ohledem na čl. 11 odst. 2 nařízení (ES) č. 1493/1999, jenž stanoví, že cílem tohoto režimu je přizpůsobení produkce poptávce na trhu. Pokud se restrukturalizace v České republice omezila na pouhou ochranu existující vinice proti zvířatům, není prima facie výdaj způsobilý, jelikož nemá vztah k požadavkům právních předpisů.“

18.

V témže dopise Komise uvedla, že české orgány „musí provést všechna opatření nezbytná k tomu, aby byly odstraněny zjištěné nedostatky a nesoulad“.

19.

Dopisem ze dne 22. září 2009 oznámila Komise svůj záměr provést další auditní šetření, a to pod referenčním číslem VT/VI/2009/004/CZ. Toto šetření se mělo týkat opatření restrukturalizace a přeměny ve vinařském odvětví v České republice v hospodářském roce 2008/2009.

20.

Ve sdělení ze dne 22. března 2010 podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006 uvedla Komise v rámci šetření pod referenčním číslem VT/VI/2009/004/CZ mimo jiné následující:

„Během kontroly na místě vyjádřil auditorský tým pochybnosti o tom, zda aktivní a pasivní ochrana před ptactvem a volně žijícími zvířaty je v rámci režimu restrukturalizace a přeměny přípustnou činností.“

21.

V témže dokumentu Komise České republice dále sdělila, že „[a]ktivní a pasivní ochranu před ptactvem a volně žijícími zvířaty nelze považovat za nové opatření, díky němuž by se změnila správa vinic způsobem vyžadujícím přizpůsobení produkce poptávce na trhu“. Ve sdělení se konečně připomíná, že „[n]ařízení Rady č. 1493/99 jasně stanoví, že cílem [restrukturalizačních činností] by mělo být přizpůsobení produkce poptávce na trhu“.

22.

Dne 31. ledna 2011 zaslala Komise České republice zápis z dvoustranného jednání ve smyslu čl. 11 odst. 1 třetího pododstavce nařízení č. 885/2006, které proběhlo dne 13. prosince 2010 mezi zástupci České republiky a Komise a týkalo se obou shora uvedených šetření.

23.

V uvedeném zápisu Komise nepovažovala výdaje vynaložené v České republice na předmětné ochranné opatření za způsobilé a vyžádala si od České republiky přesnou částku těchto výdajů ohlášených ve finančních rocích 2008 až 2010. I v tomto zápisu se Komise odvolávala na účel opatření na restrukturalizaci a přeměnu vinic podle nařízení č. 1493/1999, a sice přizpůsobení produkce poptávce na trhu.

24.

Od 31. ledna 2011 již Komise veškerou korespondenci v projednávané věci uvozuje čísly obou šetření.

25.

Dne 3. prosince 2012 zaslala Komise České republice sdělení podle čl. 11 odst. 2 třetího pododstavce a čl. 16 odst. 1 nařízení č. 885/2006. V tomto sdělení Komise zopakovala a upřesnila svůj názor, že podoby aktivní a pasivní ochrany vinic zavedené v České republice neodpovídají pojetí restrukturalizace a přeměny dle článku 11 nařízení č. 1493/1999 a článku 11 nařízení č. 479/2008. Komise v tomto ohledu navrhla finanční opravu ve výši 52347157,43 korun českých (Kč) a 11984289,94 eura za finanční roky 2007 až 2010, přičemž pro roky 2007 a 2008 se použije nařízení č. 1493/1999, pro další roky pak nařízení č. 479/2008.

26.

Na žádost České republiky ze dne 17. ledna 2013 se dne 19. června 2013 konalo zasedání smírčího orgánu, který dne 2. července 2013 vydal závěrečnou zprávu ke smírčímu řízení č. 13/CZ/552. Smírčí orgán v této zprávě doporučil, aby Komise nenavrhla žádnou finanční opravu pro výdaje v rámci celého programu podpory pro léta 2009–2014, resp. aby Komise znovu uvážila uložení navrhované finanční opravy.

27.

Dopisem ze dne 22. dubna 2014 předala Komise České republice konečné stanovisko po předložení zprávy smírčího orgánu. Komise v tomto stanovisku opakovaně sdělila, že podle ní nelze předmětné ochranné opatření považovat za přípustné v rámci programu restrukturalizace a přeměny vinic.

28.

Co se týče finančních roků 2007 až 2009, Komise uvedla, že neuplatnění námitek z její strany proti návrhu programu podpory ve vztahu k předmětnému ochrannému opatření vyvolalo oprávněné očekávání České republiky, že podpory na toto opatření byly způsobilé. Podle Komise však Česká republika nemohla mít v tomto ohledu legitimní očekávání po obdržení dopisu Komise ze dne 22. března 2010. Z tohoto důvodu byla dle Komise finanční oprava oprávněná u všech výdajů, k nimž byl učiněn závazek po 22. březnu 2010. Následně navrhla finanční opravu za finanční roky 2010 až 2012 v celkové výši 2123199,04 eura.

29.

Komise konečně na základě článku 52 nařízení č. 1306/2013 vydala prováděcí rozhodnutí (EU) 2015/103 ze dne 16. ledna 2015 (dále jen „sporné prováděcí rozhodnutí“), kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci EZZF a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) ( 10 ).

30.

Ve sporném prováděcím rozhodnutí Komise vyloučila výdaje v rámci EZZF na předmětné ochranné opatření vynaložené Českou republikou v rámci programu restrukturalizace a přeměny vinic za finanční roky 2010 až 2012 v celkové částce 2123199,04 eura.

31.

Napadeným rozsudkem Tribunál zamítl žalobu České republiky proti spornému prováděcímu rozhodnutí.

32.

Podáním ze dne 4. ledna 2017 podala Česká republika proti uvedenému rozsudku projednávaný kasační opravný prostředek a navrhuje, aby Soudní dvůr:

33.

Evropská komise navrhuje, aby Soudní dvůr:

34.

Účastnice řízení předložily písemná vyjádření a na jednání konaném dne 1. března 2018 přednesly ústní vyjádření.

35.

Česká republika předkládá tři důvody kasačního opravného prostředku. Prvním důvodem namítá, že napadený rozsudek porušuje článek 11 nařízení č. 479/2008, druhým důvodem namítá porušení čl. 5 odst. 2 uvedeného nařízení ve spojení se zásadou právní jistoty a ochrany legitimního očekávání a třetím způsob, jakým byly posouzeny procesní vady správního řízení.

36.

Prvním důvodem kasačního opravného prostředku napadá Česká republika úvahy Tribunálu uvedené v bodech 83 až 90, kde se konstatuje, že sporná opatření jsou neslučitelná s článkem 11 nařízení č. 479/2008. Při izolovaném posuzování by se tento důvod kasačního opravného prostředku mohl jevit nepřípustným, neboť se nevztahuje k posouzení odpovídajícího žalobního důvodu Tribunálem.

37.

V řízení o kasačním opravném prostředku je totiž pravomoc Soudního dvora omezena na posouzení právního řešení přijatého v řízení v prvním stupni. Umožnit účastníku řízení, aby před Soudním dvorem poprvé vznesl důvod, který neuplatnil před Tribunálem a který směřuje proti opatření napadenému před Tribunálem, by totiž ve výsledku znamenalo umožnit mu, aby předložil Soudnímu dvoru, jehož pravomoc je v řízení o kasačním opravném prostředku omezena, spor v širším rozsahu, než v jakém jej projednával Tribunál ( 11 ).

38.

Na rozdíl od, toho co uvádí Česká republika, nevyplývá přípustnost této argumentace ani z rozsudku ve věcech C‑231/11 P až C‑233/11 P ( 12 ). V uvedené věci byl totiž důvod kasačního opravného prostředku, který byl ve vztahu k argumentaci uplatněné v prvním stupni nový, namířen proti úvahám Tribunálu učiněným v rámci jeho pravomoci vykonávat v případě sankcí v oblasti hospodářské soutěže soudní přezkum v plné jurisdikci. Tím byl předmět sporu rozšířen již samotným Tribunálem, takže odpovídající výtky obsažené v kasačním opravném prostředku byly přípustné.

39.

Česká republika však v rámci výtky týkající se porušení zásady právní jistoty skutečně před Tribunálem uvedla, že sporná opatření splňují podmínky způsobilosti v souladu s článkem 11 nařízení č. 479/2008 ( 13 ).

40.

Tribunál v důsledku toho vyslovil namítané úvahy k článku 11 nařízení č. 479/2008 a při svém rozhodování se o ně opíral.

41.

Česká republika sice před Tribunálem rovněž uvedla, že se otázkou slučitelnosti sporného opatření s článkem 11 nařízení č. 479/2008 nezabývá, avšak tento argument je zřejmý z kontextu, a to z toho, že Česká republika v podstatě namítala porušení čl. 5 odst. 2 uvedeného nařízení. Ve stejném odstavci totiž Česká republika rovněž uvedla, že je toto opatření s článkem 11 slučitelné ( 14 ).

42.

Česká republika je tedy oprávněna namířit kasační opravný prostředek proti těmto bodům napadeného rozsudku.

43.

To však neznamená, že Česká republika může touto argumentací v rámci kasačního opravného prostředku přímo zpochybnit zjištění Komise, že sporná podpůrná opatření jsou s článkem 11 nařízení č. 479/2008 neslučitelná, na čemž je založeno sporné prováděcí rozhodnutí. Jednalo by se totiž o důvod namířený proti tomuto prováděcímu rozhodnutí, který by byl ve vztahu k žalobě v prvním stupni nový. V kasačním opravném prostředku ovšem nesmějí být uplatněny žádné výtky vůči spornému rozhodnutí, nýbrž pouze výtky vůči napadenému rozsudku.

44.

Tyto výhrady vůči rozsudku Tribunálu mohou být účinné pouze ve vztahu k právnímu posouzení Tribunálu. Tribunál vyslovil namítané úvahy k článku 11 nařízení č. 479/2008 v rámci prvního žalobního důvodu, který se stejně jako druhý důvod kasačního opravného prostředku v projednávané věci týkal porušení čl. 5 odst. 2 nařízení ve spojení se zásadami právní jistoty a ochrany legitimního očekávání.

45.

Proto je smysluplné zabývat se prvními dvěma důvody kasačního opravného prostředku České republiky společně a první důvod kasačního opravného prostředku přitom zkoumat ve spojení s druhou částí druhého důvodu.

46.

Druhým důvodem kasačního opravného prostředku namítá Česká republika porušení čl. 5 odst. 2 nařízení č. 479/2008 (viz k tomu oddíl 1 níže) ve spojení se zásadami právní jistoty (viz k tomu oddíl 2 níže) a ochrany legitimního očekávání (viz k tomu oddíl 3 níže). Argumentaci k článku 11 je přitom třeba podřadit pod druhou část tohoto důvodu kasačního opravného prostředku, jejímž předmětem je zásada právní jistoty.

47.

Česká republika poukazuje na to, že Komise po předložení programu podpory podle čl. 5 odst. 2 nařízení č. 479/2008 nevznesla proti sporným podpůrným opatřením žádné námitky. Tím podle ní Komise tato opatření schválila a nemůže je následně odmítnout.

48.

Tribunál se touto argumentací zabývá v bodech 29 až 67 napadeného rozsudku. Konstatuje, že se vyloučení podpory zakládá na článku 52 nařízení č. 1306/2013 a že čl. 5 odst. 2 nařízení č. 479/2008 tomuto rozhodnutí nebrání. Skutečnost, že Komise zpočátku nevznesla žádné námitky, podle něj nemůže být chápána jako schválení opatření ani nezakládá nevyvratitelnou domněnku, že opatření splňuje podmínky způsobilosti.

49.

V tom tedy nelze spatřovat žádné nesprávné právní posouzení.

50.

Argumentace České republiky míří na to, že pravomoc Komise následně vyloučit na základě článku 52 nařízení č. 1306/2013 určitá opatření z unijního financování se nevztahuje na opatření, která podléhají kontrole ex ante upravené v čl. 5 odst. 2 nařízení č. 479/2008.

51.

Jak Tribunál uvádí v bodech 31 až 46 napadeného rozsudku, nelze pro tento názor nalézt žádnou oporu ve znění použitelné právní úpravy. Článek 5 odst. 2 či jiná ustanovení nařízení č. 479/2008 nevylučují kontrolu ex post, a pravomoc podle článku 52 nařízení č. 1306/2013 ve vztahu k opatřením, která byla předmětem kontroly ex ante, není nijak omezena.

52.

Je zajisté pravda, že se programy podpory podle čl. 5 odst. 2 nařízení č. 479/2008 použijí, nevznese-li Komise včas námitky. Na rozdíl od tvrzení České republiky to však neznamená, že by byla vyloučena kontrola ex post způsobilosti opatření z hlediska právní úpravy podpory.

53.

Naopak podle článku 114 nařízení č. 479/2008 je sporné podpůrné opatření intervenčním opatřením zaměřeným na regulaci zemědělských trhů podle čl. 3 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1290/2005. Posledně uvedené ustanovení upravovalo určité výdaje EZZF a k okamžiku vydání sporného prováděcího rozhodnutí Komise se nacházelo v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1306/2013. Pokud takové výdaje nebyly uskutečněny v souladu s unijním právem, přijme Komise podle článku 52 nařízení č. 1306/2013 prováděcí akty, jimiž stanoví částky, které mají být vyloučeny z unijního financování.

54.

Pro výklad podaný Tribunálem hovoří rovněž celkový kontext této právní úpravy. V souladu s ustálenou judikaturou financují evropské zemědělské fondy pouze intervence prováděné v souladu s unijními předpisy v rámci společné organizace zemědělských trhů ( 15 ). Komise nadto právem zdůrazňuje, že podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 479/2008 musí být programy podpor slučitelné s unijním právem.

55.

V důsledku toho by Komise v žádném případě nemohla jednostranně „legalizovat“ výdaje neslučitelné s právní úpravou unijních podpor, kterou dříve vydávala Rada a dnes dokonce Rada společně s Parlamentem. Jak správně uvádí Komise, Tribunál již proto připustil, aby byla z unijního financování vyloučena dokonce i opatření, která Komise předtím výslovně schválila ( 16 ). To musí tím spíše platit pro podpůrná opatření, která sice podléhala kontrole ex ante ze strany Komise, avšak po neuplatnění žádných námitek Komise již bylo možné tato opatření použít.

56.

V této souvislosti je rovněž třeba vzít v potaz praktické potíže spojené s kontrolou ex ante u přinejmenším potenciálně velmi rozsáhlých a komplexních programů podpory, časově omezenou na tři měsíce, a v dalším sledu dokonce jen na dva měsíce. Česká republika sice uvádí, že český program byl jen velmi malého rozsahu a sporná podpora v něm byla zřetelně uvedena, nicméně je třeba vycházet z toho, že jiné programy podpory jsou výrazně rozsáhlejší a komplexnější. Pokud se v takových programech „ukrývají“ protiprávní podpůrná opatření, nemůže jejich okamžité neodhalení Komisí vést k tomu, že prostředky zemědělského fondu budou muset být použity v rozporu s pravidly způsobilosti.

57.

Česká republika sice nastoluje legitimní otázku, jakou funkci plní kontrola ex ante, může-li Komise přesto později vyloučit z financování taková opatření, vůči kterým zprvu neuplatnila námitky. Odpověď je však nasnadě: taková kontrola ex ante přinejmenším snižuje riziko, že bude poskytnuta podpora na opatření, která nesplňují podmínky způsobilosti. Navíc může – jak bude rozebráno níže ( 17 ) – za určitých okolností zakládat legitimní očekávání.

58.

Kontrola ex ante ostatně zakládá také odpovědnost Komise za slučitelnost podpůrných opatření s podmínkami způsobilosti. Přinejmenším v teoretické rovině je představitelné, že bude Komise při závažných nedostatcích v kontrole ex ante povinna k náhradě škody.

59.

První část druhého důvodu kasačního opravného prostředku je tedy třeba zamítnout, protože opomenutí Komise vznést podle čl. 5 odst. 2 nařízení č. 479/2008 předem námitky vůči podpůrným opatřením nebrání následnému vyloučení těchto opatření podle článku 52 nařízení č. 1306/2013.

60.

Druhou částí druhého důvodu kasačního opravného prostředku poukazuje Česká republika na porušení zásady právní jistoty.

61.

V rozsahu, v němž takto opakovaně trvá na tom, že opomenutí Komise vznést při kontrole ex ante námitky má účinky závazného schválení sporných opatření, které již později nelze zpochybnit, je třeba odkázat na předchozí úvahy k první části druhého důvodu kasačního opravného prostředku: takový účinek s kontrolou ex ante právě spojen není.

62.

Na tom nic nemění ani nezávaznost sdělení Komise. Opatření totiž nebylo z financování vyloučeno na základě prvního dopisu Komise, nýbrž sporným prováděcím rozhodnutím. Dříve sdělené pochybnosti a námitky Komise jsou pouze varováním, že takové rozhodnutí hrozí. V tom nemůže spočívat žádné porušení zásady právní jistoty. Jde naopak v zásadě o uplatnění zásady loajální spolupráce s členským státem (čl. 4 odst. 3 EU).

63.

Stejně jako v prvním důvodu kasačního opravného prostředku však Česká republika i ve druhé části druhého důvodu kasačního opravného prostředku poukazuje na to, že sporná opatření byla v souladu s právní úpravou podpor.

64.

V souvislosti se zásadou právní jistoty je tato argumentace poněkud překvapivá, neboť tato zásada je obvykle uplatňována jako argument na podporu zachování určitého právního postavení, a nikoli jako samostatný argument proti takovému rozhodnutí, jako je sporné prováděcí rozhodnutí. Ve výsledku jde však i zde o zachování určitého postavení, a sice způsobilosti sporných opatření.

65.

Podle zásady právní jistoty totiž musí právní úprava dotčeným osobám umožnit, aby se přesně seznámily s rozsahem povinností, které jim ukládá, zvláště když hrozí finanční následky ( 18 ). Komise se proto nemůže při provádění opravy k okamžiku schválení účetní závěrky EFFZ opírat o výklad, který vzhledem k tomu, že se odklání od obvyklého významu použitých slov, není závazný ( 19 ). Tím spíše ale nemůže prohlásit žádné opatření za neslučitelné s podmínkami způsobilosti, jestliže je ve skutečnosti toto opatření splňuje. Právní jistota totiž samozřejmě znamená též to, že se lze spoléhat na dodržování práva.

66.

Sporné prováděcí rozhodnutí je tedy v souladu se zásadou právní jistoty, jestliže byla vyloučená opatření v rozporu s podmínkami způsobilosti. Naproti tomu by nebylo v souladu se svým právním základem ani se zásadou právní jistoty, kdyby opatření přece jen byla v souladu s pravidly způsobilosti.

67.

V jistém smyslu se tu jedná o druhou stranu oněch principů, na něž naráží postoj České republiky k účinkům mlčení Komise v postupu kontroly ex ante podle čl. 5 odst. 2 nařízení č. 479/2008. Možnost Komise provést opravu i navzdory tomuto mlčení má totiž za cíl prosazovat dodržování právní úpravy podpor.

68.

V bodě 83 napadeného rozsudku Tribunál konstatuje, že se čl. 11 odst. 3 nařízení č. 1493/1999 a čl. 11 odst. 3 nařízení č. 479/2008 z hlediska jejich znění zjevně na taková opatření na ochranu vinic proti poškození způsobenému zvěří nebo ptactvem, jako je sporné ochranné opatření, nevztahují.

69.

Na rozdíl od tvrzení Komise není toto konstatování žádným obiter dictum, nýbrž nosným argumentem Tribunálu. Kdyby chybělo, mohla by Česká republika namítat nedostatek odůvodnění s tím, že Tribunál neodpověděl na relevantní argument.

70.

Toto konstatování Tribunálu však trpí vadou spočívající v nesprávném právním posouzení.

71.

Česká republika totiž vůči tomuto konstatování právem namítá, že takováto ochranná opatření by mohla alespoň z hlediska svého pojmenování představovat zdokonalení technik obhospodařování vinic ve smyslu čl. 11 odst. 3 písm. c) daného nařízení. Pokud totiž taková ochranná opatření dříve scházela, jejich zavedení nepochybně zdokonaluje techniky obhospodařování vinic.

72.

Nadřazené výrazy „restrukturalizace a přeměna vinic“ pro předmětná opatření na tom nic nemění. Bylo by sice možné je chápat v tom smyslu, že vinice musí projít stavební úpravou, avšak zaprvé mohou být i opatření na ochranu proti poškozením způsobeným zvěří a ptactvem stavební povahy a zadruhé zejména kategorie „zdokonalení technik obhospodařování vinic“ ve smyslu čl. 11 odst. 3 písm. c) hovoří pro širší chápání zahrnující též metodické úpravy, je-li jejich předmětem výlučně obhospodařování vinic.

73.

Vyloučení těchto ochranných opatření z unijní podpory lze opřít nanejvýš o účel příslušného typu podpory.

74.

V bodě 89 napadeného rozsudku k tomu Tribunál konstatuje, že není zřejmé, že by sporné opatření podporovalo přizpůsobení produkce poptávce na trhu, ani že by zvyšovalo konkurenceschopnost výrobců vína.

75.

Zatímco se toto konstatování zdá být pochopitelné v případě přizpůsobení se poptávce na trhu, o čemž však nemusí být v tomto řízení rozhodováno, není přesvědčivé ve vztahu ke konkurenceschopnosti.

76.

Snížení škod způsobovaných zvěří a ptactvem totiž zvyšuje, jak právem uvádí Česká republika, konkurenceschopnost výrobců vína.

77.

Přizpůsobení se poptávce na trhu bylo cílem podpory podle čl. 11 odst. 2 nařízení č. 1493/1999, které platilo před spornou podporou. Podle zde relevantního čl. 11 odst. 1 nařízení č. 479/2008 však byl cíl pojat obecněji. V souladu s ním bylo totiž třeba podporovat zvýšení konkurenceschopnosti.

78.

Na rozdíl od tvrzení Komise nevyplývá ani z odůvodnění nařízení č. 479/2008, že by nová úprava měla obsahově odpovídat staré úpravě. Právě naopak se v bodě 5 odůvodnění hovoří o zásadní změně, která má vést zejména ke zvýšení konkurenceschopnosti výrobců vína. O přizpůsobení se poptávce na trhu v souvislosti s opatřeními na restrukturalizaci a přeměnu vinic již naproti tomu není řeč.

79.

Komise však rovněž zastává názor, že opatření na restrukturalizaci či přeměnu vinic nemají sloužit k zachování stávajících výrobních struktur, nýbrž musí usilovat o další rozvoj z hlediska kvality.

80.

Tato argumentace je sice přesvědčivá, avšak neukazuje, proč by k tomu nemohla přispět opatření na snižování škod způsobovaných zvěří a ptactvem. Komise sice v této souvislosti zdůrazňuje, že strašáci k plašení ptáků a obdobná opatření se používají již dlouhou dobu, to však nevylučuje, že se česká podpora zaměřila na zdokonalení oproti dosavadním praktikám. Pro to ostatně hovoří nerozporované tvrzení České republiky, že se objem produkce od zavedení podpory téměř ztrojnásobil, což je známkou zdokonalených výrobních metod.

81.

Komise naproti tomu nedoložila – zejména při vydání sporného prováděcího rozhodnutí, ale ani v soudním řízení – že konkrétní opatření, na něž byla podpora poskytnuta, podporovala pouze pokračování stávajících praktik.

82.

Ani tvrzení Komise, že článek 14 nařízení č. 479/2008 umožňuje poskytnout podporu na pojištění pro případ škod způsobovaných zvěří a ptactvem, nevede k odlišnému výsledku, nýbrž právě naopak. Na tom se totiž ukazuje, že byl normotvůrce v zásadě ochoten napomoci odstraňování takových škod. Proto je sotva myslitelné, aby byla sporná podpůrná opatření vyloučena z působnosti článku 11.

83.

Druhá část druhého důvodu kasačního opravného prostředku tedy obstála a napadený rozsudek musí být zrušen.

84.

V návaznosti na právě učiněné zjištění již není nutné zabývat se třetí částí druhého důvodu kasačního opravného prostředku. Pro případ, že by se Soudní dvůr s mým postojem neztotožnil, tj. že by bylo třeba vycházet z toho, že opatření způsobilá nejsou, je však posoudím podpůrně.

85.

Touto argumentací míří Česká republika na úvahy Tribunálu k ochraně legitimního očekávání v bodech 96 až 100 napadeného rozsudku.

86.

Tribunál v tomto ohledu v bodě 96 zdůrazňuje, že Komise České republice neposkytla žádná přesná ujištění. Podle bodu 97 jsou taková ujištění dokonce vyloučena, protože mlčení v průběhu kontroly ex ante není rozhodnutím Komise o souladu s podmínkami způsobilosti.

87.

Tyto úvahy Tribunálu se opírají o ustálenou judikaturu, podle níž se zásady ochrany legitimního očekávání může dovolávat každý, u koho správa vyvolala podložené naděje poskytnutím konkrétních ujištění ( 20 ).

88.

Chybějící námitky Komise v postupu podle čl. 5 odst. 2 nařízení č. 479/2008 se však při důkladnějším zkoumání z hlediska článku 11 takovému ujištění velmi blíží.

89.

I kdyby se Soudní dvůr s mým výkladem článku 11 nařízení č. 479/2008 neztotožnil, podle tohoto ustanovení přinejmenším není zcela nemyslitelné připustit, že sporná podpůrná opatření splňují podmínky způsobilosti. To je potvrzeno prováděcím nařízením č. 202/2013 ze dne 8. března 2013, neboť Komise zjevně pokládala za nutné v něm vůbec poprvé výslovně stanovit, že opatření na ochranu proti poškození způsobenému zvěří, ptáky nebo kroupami nejsou způsobilá.

90.

S ohledem na tyto zvláštní okolnosti nelze nevznesení námitek v rámci kontroly ex ante výjimečně považovat za pouhé mlčení k otázce souladu, nýbrž za schválení podpůrných opatření.

91.

Pro tento výklad hovoří také nerozporovaný argument České republiky, že program podpory čítal jen osm stran a sporné opatření v něm bylo zřetelně uvedeno. Komise tedy měla nepochybně příležitost vznést včas námitky a všechny zúčastněné projednávaného sporu ušetřit.

92.

Ostatní prohlášení Komise až do 3. prosince 2012 jsou zcela nejednoznačná a umožňují přinejmenším předpokládat, že sporná opatření přece jen splňovala platné podmínky způsobilosti.

93.

Zaprvé je ze sdělení ze dne 20. února 2009 zřejmé, že Komise pochybovala o slučitelnosti sporných podpůrných opatření s pravidly způsobilosti již tehdy, když jí byl program podpory předložen ke kontrole podruhé. Přesto nevznesla žádné námitky. Nebylo tedy zcela nemyslitelné předpokládat, že buď byly pochybnosti rozptýleny do uplynutí lhůty, nebo že se týkaly pouze minulých období podpory.

94.

Zadruhé se totiž shora uvedené sdělení, sdělení ze dne 22. března 2010 a zápis ze dne 31. ledna 2011 opírají výlučně o dříve platné nařízení č. 1493/1999. Jak bylo objasněno výše ( 21 ), tato úprava se však z hlediska cíle podpory podstatně liší od nařízení č. 479/2008.

95.

Teprve ve sdělení ze dne 3. prosince 2012 se Komise odvolává také na nařízení č. 479/2008. K tomuto okamžiku však již byla sporná podpora provedena, neboť Komise vyloučila podporu z financování pouze v letech 2010 až 2012.

96.

Navzdory těmto závažným nedostatkům v komunikaci na straně Komise však mám za to, že nejpozději od sdělení ze dne 20. února 2009 si již případné očekávání České republiky ohledně způsobilosti sporných opatření nezasluhuje ochranu.

97.

Zajisté mohou nastat situace, kdy navzájem rozporná prohlášení Komise mohou za nejasného právního stavu zakládat legitimní očekávání. Využije-li však členský stát unijních prostředků podpory, platí pro něj zesílená povinnost postupovat s řádnou péčí. Proto i při sebemenších pochybnostech o způsobilosti určitých opatření je třeba se zpětně dotázat Komise. Takové pochybnosti panovaly nejpozději od sdělení Komise ze dne 20. února 2009.

98.

Argumentace České republiky ohledně nezávaznosti uvedeného sdělení na tom nic nemění. Pro existenci případného legitimního očekávání zasluhujícího ochranu totiž není rozhodující závaznost. Takováto ochrana je naopak vyloučena již v případě jakýchkoli informací, které zakládají pochybnosti.

99.

Pokud by se Soudní dvůr zabýval třetí částí druhého důvodu kasačního opravného prostředku, musel by ji tedy zamítnout.

100.

Třetím důvodem kasačního opravného prostředku, který rovněž posoudím jen podpůrně, míří Česká republika proti závěrům Tribunálu ke druhému žalobnímu důvodu v prvním stupni. Zde se v konečném důsledku jedná o to, že Komise sice provedla šetření k finančním rokům 2007/2008 a 2008/2009 a Českou republiku k jejich výsledkům také vyslechla, avšak sporným prováděcím rozhodnutím byly sníženy uznané výdaje za roky 2010 až 2012. K tomu se Česká republika nemohla podle svých slov dostatečně vyjádřit.

101.

Tribunál se v bodech 110 až 114 napadeného rozsudku opíral o dřívější judikaturu Soudního dvora, podle níž platí, že pokud nesrovnalosti, které odůvodňují uplatnění finanční opravy, trvají po dni písemného sdělení výsledků ověřování, má Komise právo, a dokonce povinnost zohlednit tuto situaci při určení doby, na kterou se má vztahovat dotčená finanční oprava ( 22 ).

102.

Tribunál v odůvodnění slovy nešetří, nevyzdvihuje však rozhodující hledisko: pokud Komise kvůli přetrvávajícím nezpůsobilým opatřením rozšíří opravu nad časový rámec šetření, měl členský stát v zásadě již v rámci šetření dostatečnou příležitost vyjádřit se k otázce, zda opatření splňuje podmínky způsobilosti.

103.

Česká republika sice správně namítá, že sporné prováděcí rozhodnutí jde při krácení financování nejen za časový rámec šetření, ale namísto prověřovaných let zahrnuje i zcela jiné, a to následující období. Z toho však Česká republika neprávem vyvozuje, že Komise uznala oprávněnost podpůrných opatření v předchozích letech, takže uskutečněná slyšení již nebyla dostačující.

104.

Z dopisu ze dne 22. dubna 2014 naopak vyplývá, že Komise ve vztahu k dřívějšímu období skutečně připustila legitimní očekávání České republiky hodné ochrany. Komise však trvala na svém postoji, že podpůrná opatření nejsou v souladu s právní úpravou podpor.

105.

Výtka České republiky tedy musí být zamítnuta.

106.

Dále Česká republika Tribunálu vytýká, že opomenul skutečnost, že mezitím došlo ke změně právního základu podpory. Tento právní základ však byl zmíněn ve sdělení ze dne 3. prosince 2012. Smírčí řízení tedy České republice poskytlo dostatečnou příležitost vyjádřit se k postoji Komise.

107.

Česká republika mimoto tvrdí, že se teprve ve sdělení ze dne 22. dubna 2014, které navazovalo na zprávu smírčího orgánu, dozvěděla, že Komise sice v zásadě její legitimní očekávání ohledně oprávněnosti podpůrných opatření uznává, ale že v důsledku sdělení ze dne 22. března 2010 již tato legitimnost není dána. K tomuto argumentu se Česká republika podle svých slov vyjádřit nemohla.

108.

Ani toto tvrzení není přesvědčivé. Jak vyplývá zejména ze zprávy smírčího orgánu ( 23 ), Česká republika se již před dopisem ze dne 22. dubna 2014 odvolávala na ochranu legitimního očekávání, a musela se tedy zabývat otázkou, jaká sdělení Komise mohou takové legitimní očekávání zpochybnit. K těmto otázkám se tedy mohla ve vztahu ke Komisi vyjádřit i dříve. Také od tohoto sdělení Komise ale uplynulo ještě přinejmenším několik měsíců, během kterých mohla Česká republika na onen dopis reagovat, než Komise nakonec vydala sporné prováděcí rozhodnutí.

109.

Prvotní uznání legitimního očekávání zasluhujícího ochranu je kromě toho ku prospěchu České republiky. Dříve Komise zamýšlela vyloučit z podpory výrazně vyšší částky. Prospěch, který se zakládá na argumentaci toho, jemuž svědčí, však zpravidla nevyžaduje žádné další slyšení.

110.

V bodě 115 napadeného rozsudku Tribunál nadto konstatoval, že toto rozšíření opravy nevyžaduje, aby byly dodrženy procesní požadavky podle čl. 11 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 885/2006.

111.

V tomto rámci je třeba poukázat na to, že procesní pravidla stanovená nařízením č. 885/2006, na něž se Česká republika odvolává, již k okamžiku vydání sporného prováděcího rozhodnutí, tj. k 16. lednu 2015, neplatila. Komise je zrušila již s účinností k 31. prosinci 2014 ( 24 ). Odpovídající úprava se k rozhodnému okamžiku nacházela v článku 34 prováděcího nařízení č. 908/2014.

112.

Tato úprava však stejně jako článek 11 nařízení č. 885/2006 nutně nepožaduje, aby Komise zakládala krácení financování na šetřeních. Avšak pouze takováto šetření jsou předpokladem pro konkrétní slyšení, jejichž nekonání Česká republika namítá.

113.

Pokud se Soudní dvůr bude zabývat třetím důvodem kasačního opravného prostředku, musí být tento důvod v plném rozsahu zamítnut.

114.

Podle čl. 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora může Soudní dvůr v případě zrušení rozhodnutí Tribunálu vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí.

115.

V projednávané věci je stav řízení takový, že dovoluje vydat konečné rozhodnutí ve věci. Z důvodů uvedených v bodech 63 až 83 výše je totiž třeba žalobě vyhovět a sporné prováděcí rozhodnutí zrušit.

116.

Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, je-li kasační opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu, který se v souladu s jeho čl. 184 odst. 1 použije na řízení o kasačním opravném prostředku, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.

117.

Vzhledem k tomu, že Česká republika požadovala náhradu nákladů řízení a měla ve věci úspěch, je důvodné uložit Komisi náhradu nákladů řízení.

118.

Z výše uvedených důvodů tedy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl následovně: