1.

Spadá opatření, jako je obecný zákaz používání určitých rybolovných technik a zařízení v chráněných přírodních oblastech, které je zaměřeno na ochranu celého mořského ekosystému, pro účely unijních smluv do oblasti zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky, nebo do oblasti environmentální politiky?

2.

Toto je ve zkratce hlavní otázka, která byla vznesena v projednávaném řízení.

3.

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1380/2013 ze dne 11. prosince 2013 o společné rybářské politice, o změně nařízení Rady (ES) č. 1954/2003 a (ES) č. 1224/2009 a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 2371/2002 a (ES) č. 639/2004 a rozhodnutí Rady 2004/585/ES ( 2 ) obsahuje ustanovení zaměřená na provádění společné rybářské politiky.

4.

Bod 25 odůvodnění tohoto nařízení uvádí:

„Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ( 3 ), směrnice Rady 92/43/EHS ( 4 ) a směrnice 2008/56/ES ( 5 ) ukládají členským státům určité povinnosti týkající se zvláště chráněných oblastí, zvláštních oblastí ochrany a chráněných mořských oblastí. K provedení těchto opatření by mohlo být třeba přijmout opatření spadající pod společnou rybářskou politiku. Je proto vhodné zmocnit členské státy, aby ve vodách pod jejich svrchovaností či jurisdikcí [spadajících do jejich svrchované pravomoci či jurisdikce] přijímaly taková opatření pro zachování zdrojů, která jsou nezbytná k plnění jejich povinností podle těchto aktů Unie, pokud taková opatření nemají dopad na zájmy jiných členských států v oblasti rybolovu. V případech, kdy by taková opatření mohla mít dopad na zájmy jiných členských států v oblasti rybolovu, by pravomoc přijímat tato opatření měla být svěřena Komisi a mělo by být využito regionální spolupráce mezi dotčenými členskými státy.“

5.

Článek 4 odst. 1 („Definice“) nařízení č. 1380/2013 stanoví:

„[…]

[…]

[…]“

6.

Článek 11 („Opatření pro zachování zdrojů nezbytná pro dodržení povinností vyplývajících z právních předpisů Unie v oblasti životního prostředí“) tohoto nařízení stanoví:

„1.   Členské státy jsou zmocněny přijímat opatření pro zachování zdrojů, která nemají vliv na rybářská plavidla jiných členských států a která jsou použitelná ve vodách spadajících pod jejich svrchovanost nebo do jejich jurisdikce [spadajících do jejich svrchované pravomoci či jurisdikce] a jsou nutná pro účely plnění jejich povinností podle článku 13 odst. 4 směrnice 2008/56/ES, článku 4 směrnice 2009/147/ES nebo článku 6 směrnice 92/43/EHS, pokud jsou tato opatření slučitelná s cíli podle článku 2 tohoto nařízení, splňují cíle příslušného právního předpisu Unie, k jehož provádění jsou určeny, a jsou alespoň tak přísná jako stávající opatření stanovená v právních předpisech Unie.

2.   Pokud se členský stát (dále jen ‚členský stát, který daný proces zahájil‘) domnívá, že je zapotřebí přijmout opatření za účelem dodržení povinností uvedených v odstavci 1, a jiné členské státy mají přímý zájem na řízení rybolovu dotčeného těmito opatřeními, je Komisi svěřena pravomoc přijmout na žádost taková opatření prostřednictvím aktů v přenesené pravomoci v souladu s článkem 46. Pro tyto účely se použije článek 18 odst. 1 až 4 a 6 obdobně.

[…]“

7.

Článek 6 směrnice 92/43 (běžně zvaná také jako „Směrnice o stanovištích“) stanoví:

„1.   Pro zvláštní oblasti ochrany stanoví členské státy nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje a vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na těchto lokalitách vyskytují.

2.   Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ani k vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.

[…]“

8.

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí ( 6 ) zavádí rámec založený na principu „znečišťovatel platí“ za účelem prevence a nápravy škod na životním prostředí.

9.

Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V. („Deutscher Naturschutzring“) je uznávaným svazem na ochranu přírody, oprávněným podávat návrhy na zahájení soudních řízení v Německu. Dne 30. července 2014 podal Deutscher Naturschutzring k Bundesamt für Naturschutz (Spolkový úřad pro ochranu přírody, „Spolkový úřad“) žádost, v níž se domáhal, aby byly v souladu s vnitrostátním právem zakázány metody mořského rybolovu, při nichž je dosahováno mořského dna, jakož i používání pevných sítí v některých lokalitách „Natura 2000“ ( 7 ), které se nacházejí v německé výlučné hospodářské zóně v Severním a Baltském moři („opatření dotčené ve věci v původním řízení“).

10.

Podle předkládajícího soudu se mořský rybolov v těchto lokalitách provádí za použití různých rybolovných postupů. Některé z těchto metod zahrnují používání mobilních rybolovných zařízení, která dosahují na mořské dno, což poškozuje skalní útesy a písečné naplaveniny, a užívání pasivních tenatových sítí vede k nechtěnému odchytu sviňuchy obecné a mořských ptáků.

11.

Spolkový úřad nejprve zamítl návrh rozhodnutím ze dne 29. října 2014 a poté rozhodnutím ze dne 19. prosince 2014 zamítl i odvolání Deutscher Naturschutzring ve správním řízení. Spolkový úřad dospěl k názoru, že nemá pravomoc opatření přijmout. Podle Spolkového úřadu tato opatření v zásadě spadají do výlučné pravomoci Unie podle článku 3 odst. 1 písm. d) SFEU. Dle názoru Spolkového úřadu by opatření takové povahy, ovlivňují-li mořský rybolov z rybářských plavidel jiných členských států v německé výlučné hospodářské zóně, měla být přijímána unijními orgány v souladu s články 11 a 18 nařízení č. 1380/2013.

12.

Dne 27. ledna 2015 podal Deutscher Naturschutzring proti tomuto rozhodnutí žalobu k Verwaltungsgericht Köln (správní soud, Kolín nad Rýnem, Německo). Tento soud měl pochybnosti o správném výkladu příslušných ustanovení unijního práva, a proto se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

13.

Písemná vyjádření v tomto řízení byla podána Deutscher Naturschutzring, Spolkovým úřadem, španělskou, polskou a portugalskou vládou a Komisí. Deutscher Naturschutzring, Spolkový úřad, německá, španělská, a portugalská vláda a Komise také přednesly své řeči na jednání konaném dne 22. listopadu 2017.

14.

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 11 nařízení č. 1380/2013 vykládán v tom smyslu, že brání členskému státu, aby ve vztahu k vodám spadajícím do jeho svrchované pravomoci či jurisdikce přijal opatření za účelem splnění povinností vyplývajících z článku 6 směrnice 92/43, jestliže taková opatření mají dopad na rybářská plavidla jiných členských států, neboť zakazují rybolov pomocí kontaktních zařízení pro lov při dně, jakož i tenatových sítí. Za tímto účelem předkládající soud konkrétně žádá Soudní dvůr, aby objasnil význam pojmů „opatření pro zachování zdrojů“, „rybářská plavidla členských států“ a „splňovat cíle příslušného právního předpisu Unie“, které jsou obsaženy v tomto ustanovení.

15.

V tomto ohledu Spolkový úřad, německá, španělská a polská vláda, jakož i Komise navrhují, aby byla odpověď kladná. Poněvadž taková opatření jako obecný zákaz používání určitých rybolovných technik v oblastech Natura 2000 podle nich mohou mít dopad na rybářská plavidla jiných členských států, může taková opatření přijímat pouze Komise. Tvrdí konkrétně, že pojem „opatření pro zachování zdrojů“ v článku 11 nařízení č. 1380/2013 zahrnuje taková opatření, jaká jsou dotčena ve věci v původním řízení.

16.

Portugalská vláda a Deutscher Naturschutzring naopak zastávají stanovisko, že otázka by měla být zodpovězena záporně. Tvrdí konkrétně, že taková opatření, jaká jsou dotčena ve věci v původním řízení, spadají mimo oblast působnosti nařízení č. 1380/2013 z důvodu jejich environmentálního účelu, a z tohoto důvodu mohou být jednostranně přijata členským státem.

17.

V dalším textu vysvětlím, proč v tomto směru souhlasím s prvně uvedeným názorem. Dle mého názoru jsou taková opatření, jako jsou opatření dotčená ve věci v původním řízení, z povahy věci opatřeními spadajícími do oblasti zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky. Proto dle článku 11 nařízení č. 1380/2013 členský stát nemůže přijmout takové opatření v oblasti spadající do jeho výlučné hospodářské zóny, jestliže takové opatření má dopad na rybolovná práva jiných členských států.

18.

Podle čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU má Unie výlučnou pravomoc v oblasti zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky. Další aspekty společné rybářské politiky a životního prostředí však v souladu s čl. 4 odst. 2 písm. d) a e) SFEU spadají do oblasti sdílené pravomoci Unie.

19.

Jedním z klíčových argumentů předložených portugalskou vládou a Deutscher Naturschutzring na podporu jejich stanovisek je skutečnost, že nařízení č. 1380/2013 bylo přijato na základě čl. 43 odst. 2 SFEU, takže se může vztahovat pouze na opatření v oblasti rybolovu, ale nikoliv na opatření přijatá k ochraně životního prostředí.

20.

Velmi podobný argument však již Soudní dvůr odmítl ve věci Mondiet ( 8 ). V této věci Soudní dvůr musel posoudit mimo jiné zákonnost ustanovení, které pro účely životního prostředí zavádělo zákaz používání určitých rybolovných technik a zařízení, které byly součástí unijního opatření přijatého v právním rámci společné rybářské politiky.

21.

Soudní dvůr v rozsudku zdůraznil, že předmětné ustanovení zakotvovalo určitá technická opatření pro zachování mořských zdrojů a bylo přijato za účelem ochrany míst pro rybolov. Soudní dvůr nedovodil ze skutečnosti, že dotčené ustanovení sloužilo také environmentálnímu účelu, že je k jeho přijetí třeba dodatečný právní základ. Soudní dvůr konstatoval, že podle tehdejšího čl. 130r odst. 2 Smlouvy o EHS (nyní v podstatě nahrazený článkem 11 SFEU) jsou požadavky na ochranu životního prostředí součástí ostatních politik Společenství. Soudní dvůr proto rozhodl, že pouhá skutečnost, že opatření Společenství zohlednilo tyto požadavky, neznamená, že toto opatření musí být součástí environmentální politiky Společenství ( 9 ).

22.

Tyto úvahy jsou dle mého názoru plně aplikovatelné i na opatření dotčená ve věci v původním řízení. Obsah těchto opatření se z povahy věci týká společné rybářské politiky a hlavně zachování biologických mořských zdrojů. Tato opatření by zakázala používání rybolovných technik a zařízení, a upravovala tak způsob, jakým mohou být rybolovné činnosti prováděny v určitých oblastech, čímž by ovlivnila i množství biologických mořských zdrojů, které jsou loveny v těchto oblastech.

23.

Tato opatření by ovlivnila i jiné druhy než ty, které jsou předmětem rybolovu, a obecně i celý ekosystém těchto oblastí. Tato skutečnost však nepostačuje k tomu, aby byla tato opatření vyňata z působnosti společné rybářské politiky. V tomto ohledu stačí poukázat na to, že všechny živočišné druhy – včetně mořských druhů, které jsou předmětem rybolovu – mohou žít, rozmnožovat se a rozvíjet se pouze tehdy, jestliže je jejich ekosystém dostatečně zachován. Jakákoliv podstatná změna živých a/nebo neživých součástí mořského ekosystému bude mít pravděpodobně dopad na rybolovné zdroje v těchto oblastech. Z tohoto důvodu si nařízení č. 1380/2013 klade za cíl zavést pro řízení rybolovu přístup založený na ekosystému, který zajišťuje, že nepříznivé dopady rybolovných činností na mořský ekosystém budou minimalizovány a co nejvíce se předejde zhoršení mořského prostředí ( 10 ).

24.

Na rozdíl od portugalské vlády nevnímám rozhodnutí Soudního dvora ve věci Kramer a další ( 11 ) tak, že do oblasti působnosti společné rybářské politiky spadají pouze opatření týkající se komerčně využitelných mořských zdrojů. Kromě toho, že rozsudek pochází z doby, kdy tehdejší Smlouva o EHS neobsahovala žádná konkrétní ustanovení týkající se životního prostředí (natož ustanovení zakotvující integrační zásadu, kterou nyní stanoví článek 11 SFEU ( 12 )), Soudní dvůr pouze konstatoval, že rozhodujícím kritériem pro to, aby opatření pro zachování zdrojů bylo zařazeno do společné rybářské politiky, je skutečnost, zda je toto opatření z dlouhodobého hlediska potřebné k „zajištění stabilního a optimálního výnosu z rybolovu“ ( 13 ). Z důvodů vysvětlených v přecházejícím bodě mám za to, že opatření dotčená ve věci v původním řízení tento požadavek splňují.

25.

Tento výklad podporuje i bod 25 odůvodnění nařízení č. 1380/2013, který podotýká, že směrnice 2009/147, 92/43 a 2008/56 ukládají členským státům určité povinnosti týkající se zvláště chráněných oblastí, a členské státy mohou považovat za nutné přijmout „opatření spadající do oblasti působnosti společné rybářské politiky“, aby tyto povinnosti splnily.

26.

Článek 3 odst. 1 písm. d) SFEU je koneckonců založen na premise, že vyvažování čistě hospodářských cílů spočívajících v optimálním využití mořských zdrojů a více environmentálně orientovaných cílů spočívajících v zachování a trvalé správě těchto zdrojů, a potažmo celého mořského ekosystému, by mělo probíhat na unijní úrovni. Pokud by členské státy mohly jednostranně přijímat opatření, která by mohla okamžitě a přímo ovlivňovat „kde, jak a jaké množství“ rybolovných činností může být prováděno, účinnost a soudržnost společné rybářské politiky by byla omezena, což by vedlo k roztříštění a narušení celounijního trhu.

27.

Je důležité mít na paměti, že podle ustálené judikatury musí být unijní opatření, které sleduje dvojí účel nebo má dvě složky, založeno na jediném právním základě – a sice na tom, který vyžaduje hlavní či převažující účel nebo složka – pokud lze jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek identifikovat jako hlavní nebo převažující, kdežto druhý nebo druhá je pouze vedlejší ( 14 ). Skutečnost, že nařízení č. 1380/2013 je založeno jen na čl. 43 odst. 2 SFEU, proto neznamená, že nemůže obsahovat vedlejší ustanovení, která vzhledem k jejich obsahu nebo účelu spadají do (nebo jen zasahují do) jiné politiky EU, jako např. životní prostředí. Platí to tím spíše s ohledem na ustanovení, která jako článek 11 nařízení č. 1380/2013 slouží k úpravě vztahu mezi nástroji přijatými v různých oblastech působení Unie.

28.

I kdyby mělo být ustanovení jako článek 11 nařízení č. 1380/2013 chápáno tak, že sleduje hlavně environmentální účel, nebo jako primárně sledující environmentální účel, neznamenalo by to, že by jej nelze zahrnout do právního nástroje, jehož právním základem je rybářská politika. Mohlo by totiž být považováno za vedlejší ustanovení, které se týká životního prostředí a je po právu začleněno do nástroje sledujícího širší cíle rybářské politiky.

29.

To samozřejmě nevylučuje možnost zahrnout ustanovení totožné s článkem 11 nařízení č. 1380/2013 či jemu obdobné do nástroje sledujícího širší environmentální cíle, jehož základem je (výlučně či současně) článek 192 SFEU. Taková opatření, jako jsou opatření popsaná Deutscher Naturschutzring, mohou být jinými slovy určena k ochraně mořského ekosystému jako celku (a nikoliv jen výlučně nebo hlavně k ochraně komerčně využitelných mořských zdrojů), což však neznamená, že se platně neřídí článkem 11 nařízení č. 1380/2013. Je-li toto ustanovení zákonné – což žádný z účastníků řízení nezpochybnil – nevidím důvod, proč by se nemělo přihlížet k úpravě obsažené v tomto ustanovení.

30.

S ohledem na výše uvedené spadají opatření dotčená ve věci původním řízení do oblasti společné rybářské politiky, a to konkrétně do oblasti zachování biologických mořských zdrojů, a nikoliv do oblasti unijní environmentální politiky. Vzhledem k tomu, že prvně jmenovaná oblast spadá do výlučné pravomoci Unie, mohou tato opatření přijímat pouze unijní orgány, ledaže Unie deleguje tuto pravomoc na orgány členských států či je k tomu zmocní.

31.

V tomto kontextu proberu konkrétní otázky vznesené předkládajícím soudem. Přestože nejsou některé z těchto otázek rozhodující pro zodpovězení první předložené otázky, jak tvrdí Spolkový úřad, budu se pro úplnost zabývat všemi.

32.

Článek 7 nařízení č. 1380/2013 obsahuje demonstrativní výčet opatření, která mají být pro účely tohoto nařízení považována za „opatření pro zachování zdrojů“. Tato opatření zahrnují „opatření nezbytná pro dodržení povinností podle právních předpisů Unie týkajících se životního prostředí přijatá podle článku 11 ( 15 )“. Zahrnují také „technická opatření“ jako „vlastnosti lovných zařízení a pravidla týkající se jejich používání“, „specifikace týkající se konstrukce lovných zařízení“ a „omezení nebo zákaz používání určitých lovných zařízení a provádění rybolovných činností v určitých oblastech nebo obdobích ( 16 )“. Pojem „technické opatření“ je také definován v článku 4 odst. 1 bodu 20 nařízení jako jakékoliv „opatření, které stanoví podmínky používání a strukturu lovných zařízení a omezení přístupu do rybolovných oblastí a tím reguluje druhové a velikostní složení úlovků a dopady na části ekosystémů v důsledku rybolovných činností“.

33.

Ze samotného znění nařízení č. 1380/2013 tedy vyplývá, že taková opatření, jako jsou opatření dotčená ve věci v původním řízení – upravující a zakazující používání určitých rybolovných technik a zařízení – spadají pro účely tohoto nařízení pod pojem „opatření pro zachování zdrojů“.

34.

Předkládající soud dále žádá Soudní dvůr, aby objasnil význam pojmu „rybářská plavidla jiných členských států“.

35.

V této souvislosti podotýkám zaprvé, že čl. 4 odst. 1 bod 5 nařízení č. 1380/2013 definuje rybářská plavidla Unie jak s ohledem na vlajku, pod kterou plují, tak na stát, ve kterém jsou zapsána. Zadruhé článek 19 tohoto nařízení, který se týká opatření členských států pro zachování populací ryb ve vodách Unie, také zmiňuje rybářská plavidla plující pod vlajkou příslušného členského státu. Zatřetí odkaz na tyto dva požadavky zřejmě také vychází z čl. 24 odst. 1 nařízení, dle kterého „členské státy zaznamenávají u rybářských plavidel EU plujících pod jejich vlajkou údaje o majitelích, vlastnostech a lovných zařízeních plavidla a o činnosti unijních rybářských plavidel plujících pod jejich vlajkou, které jsou nezbytné pro řízení opatření stanovených v rámci tohoto nařízení“. Proto se jeví, že nařízení č. 1380/2013 používá pro určení státní příslušnosti plavidla jak jeho vlajku, tak místo jeho registrace.

36.

Je důležité podotknout, že tyto dva pojmy by se měly zpravidla shodovat. Podle článku 91 („Státní příslušnost lodí“) Úmluvy Organizace spojených národů o mořském právu ( 17 ), totiž „každý stát stanoví podmínky pro udělení své státní příslušnosti lodím, pro registraci lodí na svém území a pro právo plout pod jeho vlajkou. Lodi mají státní příslušnost toho státu, pod jehož vlajkou jsou oprávněny plout“. Článek 94 („Povinnosti státu vlajky“) této úmluvy také stanoví, že každý stát „uplatňuje svou jurisdikci a kontrolu ve správních, technických a sociálních záležitostech nad loděmi, které plují pod jeho vlajkou“, a zejména že „vede lodní rejstřík obsahující jména a další údaje o lodích plujících pod jeho vlajkou“ a „uplatňuje jurisdikci podle svého vnitrostátního práva nad každou lodí plující pod jeho vlajkou […] ve správních, technických a sociálních záležitostech, které se lodi týkají“. V souladu s těmito pravidly mezinárodního práva veřejného Soudní dvůr důsledně zastává názor, že plavidlo musí mít v zásadě pouze jednu státní příslušnost, a to příslušnost státu, ve kterém je registrováno ( 18 ).

37.

V návaznosti na to by měl být pojem „rybářská plavidla jiných členských států“ v článku 11 nařízení č. 1380/2013 chápán jako v tom smyslu, že jde o plavidla, která jsou registrována – a proto plují pod vlajkou – v jiných členských státech, než je stát, do jehož svrchované pravomoci či jurisdikce předmětné vody spadají.

38.

V tomto ohledu bych chtěl dodat, že ve smyslu článku 11 nařízení č. 1380/2013 je státní příslušnost plavidel, na která mají dopad opatření pro zachování zdrojů nezbytná pro dodržení souladu s environmentálními právními předpisy Unie, zásadním faktorem. Podle odstavce 1 tohoto ustanovení může příslušný členský stát i bez návrhu přijímat opatření pro zachování zdrojů, která mají vliv pouze na jeho národní plavidla, pokud jsou splněny příslušné podmínky. Naopak opatření pro zachování zdrojů, která mohou mít dopad i na plavidla jiných členských států, by měla přijímat Komise, a to zvláštním postupem zakotveným v čl. 11 odst. 2 až 6 a článku 18 nařízení č. 1380/2013 ( 19 ).

39.

Tento požadavek dopadu na plavidla jiných členských států je upřesněn v čl. 11 odst. 2 nařízení č. 1380/2013, který zmiňuje „jiné členské státy [které] mají přímý zájem na řízení rybolovu dotčeného těmito [příslušnými] opatřeními“. Tento pojem je pak definován v čl. 4 odst. 1 bod 22 nařízení č. 1380/2013 takto: „‚členským státem s přímým zájmem na řízení‘ je členský stát, jehož zájem se zakládá na rybolovných právech nebo rybolovu prováděném ve výlučné hospodářské zóně dotčeného členského státu […]“.

40.

Z tohoto ustanovení vyplývá, jak správně poukazují Spolkový úřad a Komise, že jednání ze strany Komise podle čl. 11 odst. 2 nařízení č. 1380/2013 je v zásadě vyžadováno v případě, že opatření pro zachování zdrojů má dopad na plavidla jiných členských států, která loví v příslušné oblasti, nebo která neloví (či dosud neloví) v příslušné oblasti, ale toto právo mají.

41.

Na závěr předkládající soud žádá Soudní dvůr, aby objasnil pojem „splňovat cíle příslušného právního předpisu Unie“ ve smyslu čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013. Podstatou předběžné otázky vnitrostátního soudu je, zda z tohoto pojmu vyplývá, že předmětná opatření pro zachování zdrojů musí sama o sobě postačovat k dosažení cílů stanových v příslušných unijních právních předpisech, nebo zda postačuje, aby pouze přispívala k dosažení těchto cílů.

42.

Problém nastolený v této otázce je pravděpodobně více terminologický než věcný.

43.

Je-li přijato jedno či více opatření s cílem chránit životní prostředí, úřady si podle mě jen málokdy mohou být jisté tím, zda sledované cíle budou plně a s jistotou dosaženy pouze za pomoci těchto opatření. Ve skutečnosti je často náročné zhodnotit efektivitu příslušných opatření ex ante, přičemž více či méně úspěšný výsledek může záviset na různých faktorech, z nichž některé nemohou být zcela pod kontrolou nebo očekávány. Toto platí ještě více v případě, že je určitá činnost považována za potřebnou k tomu, aby se vypořádala s jevy, jejichž příčiny mohou být četné, různorodé a z vědeckého hlediska možná i kontroverzní. Kromě toho jsou environmentální cíle často cíli dlouhodobými, jichž může být dosaženo pouze prostřednictvím mnoha různých opatření, která musí být v průběhu času upravována v závislosti na vývoji situace.

44.

Je pravda, že čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 hovoří i o opatřeních pro zachování zdrojů, „která jsou nezbytná“ k dosažení souladu s environmentálními unijními právními předpisy ( 20 ), což může vyvolat zdání, že opatření, na která se toto ustanovení vztahuje, jsou pouze opatření nepostradatelná k dosažení stanovených cílů.

45.

Tento výraz však může být vysvětlen tím, že čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 požaduje po členských státech, aby zajistily rovnováhu mezi dvěma někdy si odporujícími soubory cílů: cíli společné rybářské politiky (zakotvené v článku 39 SFEU a článku 2 nařízení č. 1380/2013) a environmentálními cíli sledovanými unijními předpisy uvedenými v odstavci 1 článku 11.

46.

Požadavek, aby členské státy zajistily tuto rovnováhu, vyvstává, podíváme-li se na všechny podmínky uvedené v čl. 11 odst. 1 pro přijetí opatření pro zachování zdrojů členskými státy. Toto ustanovení na jedné straně stanoví, že opatření musí být „slučitelná s cíli stanovenými v článku 2 [tohoto] nařízení“. Na druhé straně dodává, že tato opatření musí být také s to „splnit cíle příslušného právního předpisu Unie, k jehož provádění jsou určeny“.

47.

Článek 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 jinými slovy požaduje, aby členské státy podrobily tato opatření testu proporcionality. Podle ustálené judikatury ( 21 ) je jednou z klíčových pasáží tohoto testu ověření, zda jsou tato opatření vhodná a nezbytná – zamýšlená jako opatření s pravděpodobně pozitivním a nezanedbatelným přispěním – k dosažení environmentálních cílů sledovaných čl. 13 odst. 4 směrnice 2008/56, článkem 4 směrnice 2009/147 a článkem 6 směrnice 92/43.

48.

Pojem „splňovat cíle příslušného právního předpisu Unie“ podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 proto znamená, že předmětná opatření pro zachování zdrojů musí pozitivně a nezanedbatelně přispívat k dosažení environmentálních cílů sledovaných předpisy, na které odkazuje.

49.

Závěrem bych k této otázce opětovně zdůraznil, že opatření dotčená ve věci v původním řízení spadají z povahy věci do oblasti působnosti čl. 11 nařízení č. 1380/2013. Je nepopiratelné, že: i) opatření dotčená ve věci v původním řízení jsou alespoň ze strany Deutscher Naturschutzring považována za nezbytná k splnění povinností v článku 6 směrnice 92/43 a že ii) tato opatření mohou mít dopad na rybolovné zájmy jiných členských států než Německa, jelikož omezují určité rybolovné techniky pro všechna plavidla rybařící v určitých chráněných oblastech ( 22 ).

50.

Ve světle těchto skutečností zastávám názor, že Soudní dvůr by měl na první otázku odpovědět tak, že podle správného výkladu článek 11 nařízení č. 1380/2013 brání tomu, aby členský stát ve vztahu k vodám, které spadají do jeho svrchované pravomoci či jurisdikce, přijal opatření sloužící ke splnění povinností podle článku 6 směrnice 92/43, pokud tato opatření mají dopad na rybářská plavidla jiných členských států, jelikož zakazují rybolov pomocí rybářského vybavení, které se dotýká mořského dna, jakož i tenatových sítí.

51.

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda článek 11 nařízení č. 1380/2013 brání opatřením členských států týkajícím se vod spadajících do jejich svrchované pravomoci či jurisdikce, která jsou nezbytná pro účely splnění povinností vyplývajících ze směrnice 2004/35.

52.

Tato otázka se ve formulaci zvolené předkládajícím soudem jeví jako vágní a vlastně na ni nelze řádně odpovědět. Je zřejmé, že článek 11 nařízení č. 1380/2013 nemůže být vykládán tak, že brání členskému státu, aby ve věcech týkajících se vod spadajících do jeho svrchované pravomoci či jurisdikce přijal jakékoliv opatření, které lze považovat za nezbytné pro účely splnění povinností vyplývajících ze směrnice 2004/35.

53.

Tuto otázku je proto potřeba přeformulovat. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu v zásadě je, zda článek 11 nařízení č. 1380/2013 brání takovým opatřením členských států týkajícím se vod spadajících do jeho svrchované pravomoci či jurisdikce, jako jsou opatření dotčená ve věci v původním řízení, ačkoli je lze považovat za nezbytná pro účely plnění povinností vyplývajících ze směrnice 2004/35.

54.

Úvodem se musím přiznat, že mi není vůbec jasné, jak taková opatření, jako jsou opatření dotčená ve věci v původním řízení, mohou být považována za nezbytná pro účely toho, aby Německo splnilo své povinnosti vyplývající ze směrnice 2004/35.

55.

Základní zásadou této směrnice je, aby provozovatel, jehož činnost způsobila škodu na životním prostředí nebo vyvolala bezprostřední hrozbu takové škody, nesl finanční odpovědnost, přičemž provozovatelé mají být nuceni přijímat opatření a rozvíjet postupy ke snižování rizik škod na životním prostředí, aby snížili riziko své finanční odpovědnosti. Z tohoto důvodu směrnice 2004/35 zřizuje společný rámec pro prevenci a nápravu škod na životním prostředí za cenu přijatelnou pro společnost ( 23 ).

56.

Je důležité, že směrnice v bodě 13 odůvodnění vysvětluje, že „ne všechny formy škod na životním prostředí lze napravit prostřednictvím [takto založeného] odpovědnostního mechanismu. Aby byl tento mechanismus účinný, musí existovat jeden nebo více identifikovatelných znečišťovatelů, škody by měly být konkrétní a kvantifikovatelné a mezi škodou a identifikovaným znečišťovatelem nebo znečišťovateli by měla být příčinná souvislost. Právní odpovědnost není tedy vhodným nástrojem pro řešení znečištění, které je široce rozšířené a difúzní, takže není možné spojovat nepříznivé účinky na životní prostředí s jednáním nebo nečinností některých jednotlivců“.

57.

Druh škody, kterému chce Deutscher Naturschutzring předcházet s pomocí opatření dotčených ve věci v původním řízení, je však právě široce rozšířený a difúzní. Argumenty Deutscher Naturschutzring podle všeho vychází z předpokladu, že jakékoliv ze sporných rybolovných technik a zařízení nevyhnutelně způsobují nějakou škodu na mořském ekosystému v chráněných lokalitách.

58.

Klíčové hmotněprávní povinnosti vyplývající z ustanovení směrnice 2004/35 navíc platí pro hospodářské provozovatele, a nikoli pro orgány členských států.

59.

V tomto ohledu se však Deutscher Naturschutzring odvolává na články 12 a 13 směrnice, které v podstatě požadují, aby členské státy zavedly i) správní řízení umožňující zainteresovaným osobám požádat příslušné orgány členských států, aby přijaly opatření podle této směrnice v případě škody na životním prostředí nebo bezprostřední hrozby takové škody, a ii) přezkumná řízení umožňující těmto osobám žádat bránit se proti jednání či nečinnosti orgánů. Jak nicméně objasňují body 24 až 26 odůvodnění, taková řízení by měla být chápána jako prostředky k provádění a vymáhání směrnice. Jinými slovy rozsah takových řízení zůstává omezen na předmět směrnice 2004/35, který jak je uvedeno v jejím článku 1, spočívá ve vytvoření rámce odpovědnosti za životní prostředí založeného na zásadě „znečišťovatel platí“.

60.

Není proto dán základ pro to, aby byly články 12 a 13 směrnice 2004/35 vykládány tak, že ukládají členským státům povinnost vytvořit systém správních a přezkumných řízení, která umožňují jednotlivcům žádat orgány o zásah v případě jakékoliv lidské činnosti, která by mohla mít nějaký vliv na životní prostředí.

61.

Mám také pochybnosti o tom, zda je možné směrnici č. 2004/35 aplikovat na daný případ podle článku 5, který umožňuje členským státům za určitých okolností požadovat od provozovatelů, aby přijali „nezbytná preventivní opatření“. Preventivní opatření mohou být nařízena pouze „v důsledku události, jednání nebo opomenutí, jež vedlo k bezprostřední hrozbě škod na životním prostředí“ ( 24 ). Jak je však uvedeno výše, taková škoda musí být „konkrétní a kvantifikovatelná“ a přičitatelná jednomu nebo více „identifikovatelným znečišťovatelům“.

62.

V každém případě – i přes otázku aplikovatelnosti směrnice 2004/35 na situaci dotčenou ve věci v původním řízení – mám za to, že odpověď na druhou předběžnou otázku vyplývá z odpovědi navrhované na otázku první. Jestliže opatření dotčená ve věci v původním řízení, musí být z povahy věci zařazena do oblasti zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky, taková opatření pak mohou být přijímána jen za podmínek, jaké jsou stanoveny pravidly společné rybářské politiky. Článek 11 nařízení č. 1380/2013 je v tomto ohledu klíčovým ustanovením.

63.

Nicméně článek 11 nařízení č. 1380/2013 stanoví, že v případě, že mají dopad i na rybářská plavidla jiných členských států, je taková opatření zmocněna přijímat pouze Komise. Opatření pro zachování zdrojů, která mohou být přijata podle článku 11, jsou dále pouze opatření nutná pro účely splnění povinností stanovených ve třech konkrétních ustanoveních unijních právních předpisů o životním prostředí: v čl. 13 odst. 4 směrnice 2008/56, článku 4 směrnice 2009/147 a článku 6 směrnice 92/43. V článku 11 nařízení č. 1380/2013 není zmíněno žádné ustanovení směrnice 2004/35.

64.

Jak podotýká Komise, nic nenasvědčuje tomu, že by takový seznam právních předpisů měl být považován jen za demonstrativní. Naopak znění článku 11 nařízení č. 1380/2013 naznačuje, že výčet je taxativní. Zmínit pouze tyto tři předpisy (a nikoliv další) by totiž bylo vskutku zvláštní volbou, pokud unijní normotvůrce hodlal zavést obecnější normu upravující vztah mezi společnou rybářskou politikou a celou unijní environmentální legislativou.

65.

Článek 11 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 dále nemůže být dle mého názoru analogicky aplikován na opatření, která se jeví jako nezbytná k dosažení souladu s dalšími unijními právními předpisy o životním prostředí. Tím, že členské státy zmocňuje k tomu, aby výjimečně jednaly v oblastech, které spadají do výlučné pravomoci Unie, toto ustanovení zakládá výjimku z obecného pravidla a mělo by být vykládáno restriktivně ( 25 ).

66.

Z těchto důvodů zastávám názor, že článek 11 nařízení č. 1380/2013 musí být vykládán tak, že brání takovým opatřením členského státu týkajícím se vod spadajících do jeho svrchované pravomoci či jurisdikce, jako jsou opatření dotčená ve věci v původním řízení, ačkoli jsou považována za nezbytná pro účely toho, aby členský stát splnil povinnosti vyplývající ze směrnice 2004/35.

67.

Poněvadž třetí otázka byla položena pouze pro případ, že by odpověď na první a/nebo druhou otázku byl záporná, není potřeba na ni odpovídat. V konečném důsledku je z výše uvedeného zcela zřejmé, že opatření dotčená ve věci v původním řízení spadají z povahy věci do oblasti zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky, a proto dle čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU do výlučné pravomoci Unie.

68.

Z tohoto důvodu vzhledem k neexistenci výslovné unijní právní úpravy, která by členské státy zmocňovala nebo pověřila k přijetí takových opatření, členské státy takovou pravomoc nemají.

69.

Závěrem navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku Verwaltungsgericht Köln (správní soud, Kolín nad Rýnem, Německo) takto: