1.

V projednávané věci se Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud, Finsko) v podstatě táže Soudního dvora na výklad čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení ( 2 ), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 988/2009 ze dne 16. září 2009 ( 3 ) (dále jen „nařízení č. 883/2004“), a článků 20 a 21 SFEU.

2.

Jedná se v zásadě o to, zda lze osobní asistenci poskytovanou osobě těžce zdravotně postižené považovat za „dávku v nemoci“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 883/2004, nebo zda naopak nespadá do působnosti tohoto nařízení. Pro případ, že by platila druhá varianta, se předkládající soud táže, zda články 20 a 21 SFEU brání tomu, aby příslušný finský správní orgán odmítl přiznat tuto asistenci těžce zdravotně postižené osobě s bydlištěm ve Finsku při vysokoškolském studiu v jiném členském státě, v tomto případě v Estonsku.

3.

Článek 19 Úmluvy Organizace spojených národů o právech osob se zdravotním postižením, která byla schválena jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2010/48/ES ze dne 26. listopadu 2009 ( 4 ), stanoví:

„Státy, které jsou smluvní stranou této úmluvy, […] přijmou účinná a odpovídající opatření, aby osobám se zdravotním postižením usnadnily plné užívání tohoto práva a jejich plné začlenění a zapojení do společnosti, mimo jiné tím, že zajistí, aby:

[…]

[…]“

4.

Finská republika ratifikovala Úmluvu Organizace spojených národů o právech osob se zdravotním postižením a opční protokol k uvedené úmluvě dne 11. května 2016. Tato úmluva a její opční protokol nabyly ve Finsku účinnosti dne 10. června 2016.

5.

Článek 1 písm. j), k) a l) nařízení č. 883/2004 stanoví následující definice:

[…]“

6.

Článek 3 nařízení č. 883/2004, nadepsaný „Věcná oblast působnosti“, stanoví:

„1.   Toto nařízení se vztahuje na veškeré právní předpisy týkající se těchto oblastí sociálního zabezpečení:

[…]

2.   Není-li v příloze XI stanoveno jinak, vztahuje se toto nařízení také na obecné i zvláštní systémy sociálního zabezpečení, příspěvkové i nepříspěvkové, a na systémy týkající se povinností zaměstnavatele nebo vlastníka lodi.

3.   Toto nařízení se také vztahuje na zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky, na které se vztahuje článek 70.

[…]

5.   Toto nařízení se nevztahuje:

[…]“

7.

Článek 9 nařízení č. 883/2004, nadepsaný „Prohlášení členských států o oblasti působnosti tohoto nařízení“, zejména stanoví, že členské státy každoročně písemně oznámí Evropské komisi právní předpisy a systémy uvedené v článku 3 tohoto nařízení.

8.

Článek 70 nařízení č. 883/2004 stanoví následující:

„1.   Tento článek se použije na zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky, jež se poskytují podle právních předpisů, které v důsledku oblasti jejich osobní působnosti, cílů nebo podmínek pro vznik nároku mají znaky právních předpisů týkajících se jak sociálního zabezpečení uvedených v čl. 3 odst. 1, tak sociální pomoci.

2.   Pro účely této kapitoly se ‚zvláštními nepříspěvkovými peněžitými dávkami‘ rozumí dávky, které:

a

3.   Článek 7 a ostatní kapitoly této hlavy se na dávky uvedené v odstavci 2 tohoto článku nepoužijí.

4.   Dávky uvedené v odstavci 2 se poskytují výlučně v členském státě, v němž dotyčné osoby bydlí, v souladu s jeho právními předpisy. Tyto dávky poskytuje instituce místa bydliště na vlastní náklady.“

9.

Ustanovení § 13 bodu 1 sosiaalihuoltolaki (zákon o sociální podpoře) (17.9.1982/710) zní:

„§ 13

V rámci svých úkolů souvisejících se sociální podporou je obec povinna zabezpečit v souladu s obsahem a rozsahem stanoveným právními předpisy:

1)   organizaci sociálních služeb pro obyvatele;

[…]“

10.

Ustanovení § 14 prvního pododstavce zákona o sociální podpoře zní:

„Obyvatelem obce ve smyslu tohoto zákona se rozumí každý, kdo má v obci bydliště ve smyslu väestökirjalaki [zákon o matrikách, (141/69)].

[…]“

11.

Ustanovení § 1, § 3, § 8 druhého pododstavce, § 8c a § 8d laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista [zákon o službách a podpůrných opatřeních prováděných na základě zdravotního postižení, (3.4.1987/380)], dále jen „zákon o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám“, stanoví:

„§ 1

Účel zákona

Účelem tohoto zákona je vytvořit podmínky pro to, aby zdravotně postižené osoby mohly žít spolu s ostatními jako rovnocenní členové společnosti a vést aktivní život, jakož i k předcházení obtížím a překážkám z důvodu zdravotního postižení osoby a k jejich odstraňování.

[…]

§ 3

Odpovědnost ve vztahu k organizaci služeb a podpůrných opatření

Je povinností obce pečovat o to, aby bylo poskytování služeb a opatření na podporu zdravotně postižených osob zabezpečeno tak, aby pokrývalo povahu a rozsah potřeb obce.

Při poskytování služeb a podpůrných opatření podle tohoto zákona je třeba zohlednit individuální asistenční potřeby klientů (19.12.2008/981).

§ 8

Služby pro zdravotně postižené osoby

[…]

Je povinností obce poskytovat těžce zdravotně postiženým osobám vhodné přepravní služby včetně doprovodu, denní aktivity, osobní asistenci a ubytování s asistencí, je-li poskytování těchto služeb pro takovou osobu z důvodu jejího postižení nebo nemoci naprosto nezbytné k tomu, aby mohla zvládat obvyklé činnosti každodenního života. Obec však nemá zvláštní povinnost poskytovat ubytování s asistencí nebo osobní asistenci, pokud potřebná péče pro těžce zdravotně postiženou osobu nemůže být zajištěna v rámci komunitní péče (19.2.2010/134).

§ 8c (19.12.2008/981)

Osobní asistence

‚Osobní asistencí‘ ve smyslu tohoto zákona se rozumí nezbytná podpora poskytovaná těžce zdravotně postiženým osobám v domácnosti nebo mimo ni:

Účelem osobní asistence je poskytování pomoci těžce zdravotně postiženým osobám při naplňování jejich vlastních rozhodnutí v souvislosti s vykonáváním činností uvedených v prvním pododstavci. Organizace osobní asistence vyžaduje, aby těžce zdravotně postižená osoba měla prostředky pro vymezení obsahu a způsobů provádění asistence.

Pro účely poskytování osobní asistence se za těžce zdravotně postižené osoby považují osoby, které kvůli dlouhodobému nebo rozvíjejícímu se postižení nebo nemoci nutně a opakovaně potřebují pomoc jiné osoby pro zabezpečení činností uvedených v prvním pododstavci, aniž by tato potřeba souvisela hlavně s nemocemi nebo sníženými schopnostmi spojenými s věkem.

Osobní asistence pro vykonávání činností každodenního života, jakož i v souvislosti s prací a studiem je zajišťována v rozsahu, v němž je naprosto nezbytná pro těžce zdravotně postižené osoby.

Pro činnosti uvedené v prvním pododstavci 1 bodech 3) až 5) výše je osobní asistence poskytována v rozsahu nejméně 30 hodin měsíčně, pokud nižší počet hodin neumožňuje zajistit pro těžce zdravotně postiženou osobu nezbytnou pomoc.

§ 8d (19.12.2008/981)

Způsob poskytování osobní asistence

Při rozhodování o způsobu poskytování osobní asistence a při zabezpečování osobní asistence obec zohlední názory a očekávání těžce zdravotně postižené osoby, jakož i individuální potřeby vymezené v plánu poskytování služeb a životní poměry jako celek.

Obec může zabezpečovat osobní asistenci tak, že:

V případě popsaném ve druhém pododstavci bodě 1) výše musí být těžce zdravotně postižené osobě poskytnuty v případě potřeby vedení a pomoc při řešení otázek spojených s najímáním asistenta.

Asistent uvedený výše ve druhém pododstavci bodě 1) nesmí být osobou příbuznou či jinou osobou blízkou těžce zdravotně postižené osoby, ledaže by zde byl dán zvlášť důležitý důvod pro závěr, že je to v zájmu zdravotně postižené osoby.“

12.

A, žalobce v původním řízení, se narodil v roce 1992 a bydlí v obci Espoo ve Finsku. A trpí těžkým postižením, které se projevuje mozkovou obrnou, závažnými obtížemi pohybu a kompulzivními pohyby. A zjevně potřebuje významnou pomoc, a to přinejmenším s vykonáváním každodenních činností. Město Espoo mu proto poskytlo služby osobního asistenta po dobu jeho středoškolského studiu ve Finsku.

13.

V srpnu 2013 požádal A město Espoo, na základě zákona o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám, o poskytnutí osobní asistence v rozsahu přibližně pěti hodin týdně pro zajištění domácích prací, zejména pro obstarávání nákupů, úklidu a praní prádla. Ze spisu v původním řízení vyplývá, že v okamžiku podání žádosti se A hodlal přestěhovat do Tallinnu v Estonsku, aby tam studoval v tříletém řádném prezenčním studiu v oboru právo, což vyžadovalo, aby A trávil tři nebo čtyři dny v estonském hlavním městě, přičemž měl v úmyslu vracet se na víkend do Espoo.

14.

Rozhodnutím ze dne 12. listopadu 2013, které bylo potvrzeno v odvolacím správním řízení rozhodnutím ze dne 4. února 2014, byla žádost A zamítnuta s odůvodněním, že jeho pobyt v zahraničí nelze považovat za příležitostný, přestože nedošlo ke změně místa jeho bydliště. Obec Espoo je toho názoru, že není povinna zajišťovat poskytování služeb a podpůrných opatření v zahraničí, neboť se forma pobytu v zahraničí blíží „obvyklému pobytu“. Obec dále uvedla, že osobní asistenci v zahraničí lze poskytovat pouze během dovolené či služební cesty. Avšak změní-li osoba v důsledku svého pobytu v zahraničí obec místa bydliště nebo má v zahraničí trvalý či obvyklý pobyt, neposkytuje se žádná náhrada.

15.

A podal žalobu, o které Helsingin hallinto-oikeus (správní soud v Helsinkách, Finsko) rozhodl rozsudkem ze dne 27. června 2014, jímž v podstatě potvrdil výše uvedený právní názor.

16.

A podal proti tomuto rozsudku opravný prostředek u Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud), který pro rozhodnutí věci považuje za nutné položit Soudnímu dvoru předběžné otázky.

17.

Předkládající soud konstatuje, že podle zákona o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám je osobní asistence součástí zvláštní povinnosti obce zabezpečit příslušné poskytnutí služby, na které má těžce zdravotně postižená osoba nárok. Osobní asistence musí být poskytnuta osobě těžce zdravotně postižené ve smyslu uvedeného zákona, jestliže je nezbytná vzhledem k jejím individuálním potřebám. Nicméně pokud je ve smyslu vnitrostátního práva nesporné, že obec místa bydliště A je Espoo, třebaže A studuje v estonském hlavním městě, předkládající soud upozorňuje, že ani ze znění zákona o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám ani z jeho legislativní historie nelze dovodit povinnost obce poskytovat požadovanou asistenci při studiu v zahraničí.

18.

Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud) se proto domnívá, že vyhovět opravnému prostředku by mohl pouze na základě výkladu práva Unie. V tomto ohledu si předkládající soud klade nejprve otázku, zda osobní asistence upravená zákonem o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám má být vzhledem ke své povaze považována za dávku v nemoci, v kterémžto případě by spadala do věcné působnosti nařízení č. 883/2004, nebo zda je dávkou sociální pomoci, a do věcné působnosti tohoto nařízení tedy nespadá. Předkládající soud se přiklání spíše ke druhé variantě a klade následně otázku, zda ustanovení SFEU upravující občanství Unie brání tomu, aby bylo odmítnuto poskytování osobní asistence požadované v původním řízení.

19.

Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud) se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

20.

K těmto otázkám podaly písemná vyjádření finská, česká a švédská vláda, jakož i Evropská komise. Vzhledem k předloženým vyjádřením Soudní dvůr usoudil, že má dostatečné podklady, a rozhodl, že se v souladu s čl. 76 odst. 2 jednacího řádu nebude konat jednání.

21.

Předkládající soud se v první předběžné otázce ptá, zda osobní asistence, tak jak je upravena zákonem o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám, má být kvalifikována jako dávka v nemoci ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 883/2004, a spadá tedy do věcné působnosti tohoto nařízení, nebo zda se naopak jedná o dávku „sociální pomoci“ ve smyslu čl. 3 odst. 5 tohoto nařízení, čímž by byla výslovně vyloučena z věcné působnosti režimu koordinace vnitrostátních právních předpisů v oblasti sociálního zabezpečení upraveného tímto předpisem.

22.

Pokud by byla přijata tato druhá možnost výkladu – upřednostňovaná předkládajícím soudem – je Soudní dvůr tázán v podstatě na to, zda články 20 a 21 SFEU, zakotvující status občana Unie a jeho právo volně se pohybovat a pobývat na území členských států, brání tomu, aby obec v jednom členském státě odmítla poskytnout osobní asistenci požadovanou těžce zdravotně postiženým obyvatelem této obce, a to s odůvodněním, že tento obyvatel má dočasně pobývat v jiném členském státě za účelem vysokoškolského studia.

23.

Těmito otázkami se budu zabývat postupně, přičemž si již nyní dovolím uvést svůj názor, který níže odůvodním, že zde řešená osobní asistence nespadá pod kvalifikaci „dávky v nemoci“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 883/2004, k čemuž se kloní i předkládající soud, a že odmítnutí finské obce poskytnout ji těžce zdravotně postiženému obyvateli, jako je A, je v rozporu s články 20 a 21 SFEU.

24.

Systém zavedený nařízením č. 883/2004 (stejně jako předcházejícími právními předpisy) ( 5 ) je založen na rozlišení mezi dávkami sociálního zabezpečení vyjmenovanými v čl. 3 odst. 1 nařízení, které spadají do jeho působnosti, a mimo jiné dávkami „sociální pomoci“, jež podle čl. 3 odst. 5 uvedeného nařízení do jeho věcné působnosti nespadají.

25.

Stanovit hranici mezi sociálním zabezpečením a sociální pomocí není snadné. Nařízení č. 883/2004 totiž neposkytuje žádnou obecnou definici těchto oblastí a neodkazuje v této souvislosti ani na právní předpisy členských států. Navíc skutečnost, že členský stát opomněl učinit v souladu s článkem 9 nařízení č. 883/2004 prohlášení, že určitý vnitrostátní režim spadá do působnosti uvedeného nařízení, neznamená bez dalšího, že tento režim stojí mimo dosah věcné působnosti tohoto nařízení ( 6 ).

26.

Soudní dvůr, jenž byl velmi brzy konfrontován s touto problematikou, vyvodil dvě podmínky, které v obecné rovině umožňují rozlišit dávky spadající do sociálního zabezpečení od dávek spadajících do sociální pomoci. Podle ustálené judikatury tak může být dávka považována za dávku sociálního zabezpečení, pokud:

27.

Vzhledem ke kumulativní povaze výše uvedených podmínek vede nenaplnění jedné z nich k závěru, že dotčená dávka nespadá do působnosti nařízení č. 883/2004.

28.

Někdy dochází k tomu, že určitý režim dávek může vykazovat jak znaky, kterými se blíží k sociálnímu zabezpečení, tak některé aspekty sociální pomoci, což může komplikovat analýzu oněch dvou podmínek uvedených v bodě 26 tohoto stanoviska.

29.

Co se týká smíšeného charakteru některých vnitrostátních právních předpisů, Soudní dvůr opakovaně zdůraznil, že i když se může jevit žádoucím pro účely použití nařízení zřetelně vymezit rozlišení mezi zákonnými režimy, tedy režimem sociálního zabezpečení a režimem sociální pomoci, nelze vyloučit, že v důsledku jejich osobní působnosti, cílů nebo způsobů uplatňování budou některé vnitrostátní předpisy naplňovat současně znaky jedné i druhé z výše uvedených kategorií, a budou se tedy vymykat obecnému zařazení ( 8 ).

30.

Článek 4 odst. 2a a článek 10a nařízení č. 1408/71 – vložené do tohoto předpisu nařízením Rady č. 1247/92 ze dne 30. dubna 1992 ( 9 ) – nyní čl. 3 odst. 3 a článek 70 nařízení č. 883/2004, takový případ částečně zohlednily. Co se týká posledně uvedeného nařízení, jeho článek 70 obsahuje obecná ustanovení týkající se „zvláštních nepříspěvkových peněžitých dávek“ použitelná na takové právní předpisy, které v důsledku jejich osobní působnosti, cílů nebo podmínek pro vznik nároku mají znaky právních předpisů týkajících se jak sociálního zabezpečení, tak sociální pomoci. Do oblasti působnosti tohoto ustanovení spadají zejména dávky určené „výhradně k zajištění zvláštní ochrany pro zdravotně postižené, úzce spojené s jejich sociálním prostředím v dotyčném členském státě“, což je důvodem pro to, že podle článku 70 odstavce 4 nařízení č. 883/2004 jsou tyto dávky poskytovány výlučně v členském státě, v němž příjemce bydlí, a v souladu s jeho vnitrostátními předpisy.

31.

Třebaže pojem „dávka sociálního zabezpečení“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 nařízení č. 883/2004 a pojem „zvláštní nepříspěvková peněžitá dávka“ ve smyslu čl. 3 odst. 3 a článku 70 tohoto nařízení se navzájem vylučují ( 10 ), nic to nemění na tom, že použití posledně uvedených článků předpokládá, že dotčené dávky spadají do věcné působnosti uvedeného nařízení, tedy že se jedná o zvláštní dávky, peněžité a nepříspěvkové, které jsou současně obsažené na seznamu vnitrostátních právních předpisů uvedených pro každý členský stát v příloze X tohoto nařízení. Pokud se týká Finské republiky, zákon o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám není uveden na seznamu v příloze X nařízení č. 883/2004. Tato okolnost patrně vysvětluje, proč se předkládající soud zřejmě úmyslně nezeptal Soudního dvora na výklad čl. 3 odst. 3 a článku 70 tohoto nařízení a proč se připomínky zúčastněných stran k tomuto nevyjadřují ( 11 ).

32.

Mimo oblast působnosti článku 3 odstavce 2 a článku 70 nařízení č. 883/2004, a tedy při vymezení hranice mezi odstavci 1 a 5 článku 3 tohoto nařízení, je však nejdůležitější podmínkou pro posouzení věci Soudním dvorem podmínka týkající se sociálních událostí uvedených v čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení. I tehdy, když vnitrostátní právní předpisy přiznávají příjemcům určité zákonem definované postavení, na základě kterého mají nárok na dávku, aniž dochází k individuálnímu a diskrečnímu posouzení jeho potřeb, nemůže totiž dávka, která se netýká některé ze zde vyjmenovaných sociálních událostí, spadat do působnosti nařízení č. 883/2004, neboť výčet uvedený v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 883/2004 je taxativní ( 12 ).

33.

Třebaže je judikatura Soudního dvora týkající se zjišťování oněch dvou podmínek uvedených v bodě 26 tohoto stanoviska dostatečně ustálená, použití těchto podmínek na případy předložené Soudnímu dvoru se jeví kontroverznější.

34.

Pokud se týká první podmínky vyvozené Soudním dvorem, její striktní charakter by mohl vést oprávněně k závěru, že sebemenší individuální a diskreční posouzení potřeb dotyčné osoby, umožněné příslušnému vnitrostátnímu správnímu orgánu, vylučuje kvalifikaci dávky jako dávky sociálního zabezpečení. Soudní dvůr ovšem, dle mého názoru dosti rozporným způsobem, posoudil tuto podmínku jako splněnou navzdory skutečnosti, že příspěvek byl poskytován pouze v závislosti na majetku žadatele, jeho příjmech a počtu na něm závislých dětí, jakož i na jejich věku, neboť tato kritéria byla objektivní a v zákoně vymezená a příslušný orgán nemohl „zohlednit další osobní okolnosti“ ( 13 ). Naproti tomu Soudní dvůr nedávno rozhodl, v případě příspěvků určených ke kompenzaci sociálních následků těžkého zdravotního postižení, v rámci řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti podané Komisí proti Slovenské republice, že třebaže se lékařský a sociální posudek, jakož i takzvaný komplexní posudek, v němž je navržen druh příspěvku na kompenzaci, vyhotovují na základě objektivních kritérií vymezených právními předpisy, Komise neprokázala, že tato kritéria zakládají nárok na předmětné příspěvky, aniž má příslušný orgán při jejich poskytování určitý prostor pro uvážení ( 14 ).

35.

Co se týká použití druhé podmínky, Soudní dvůr připustil, přestože připomněl, že v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 883/2004 se jedná o taxativní výčet výslovně uvedených sociálních událostí a dávek, a bez ohledu na to, že toto ustanovení nehovoří o riziku odkázanosti na péči jiné osoby ( 15 ), že příspěvky týkající se tohoto rizika mohou být pokládány za „dávky v nemoci“ ve smyslu výše uvedeného článku, a tedy spadat do působnosti unijní právní úpravy týkající se koordinace vnitrostátních systémů sociálního zabezpečení ( 16 ). Má-li být riziko odkázanosti na péči jiné osoby podřazeno pod riziko nemoci, musí splňovat určité podmínky, aby nedošlo k přílišnému rozšíření působnosti nařízení č. 883/2004, jelikož nařízení neobsahuje žádné ustanovení výslovně upravující takové riziko. Soudní dvůr proto rozhodl, že dávky určené ke krytí rizika odkázanosti na péči jiné osoby musí nejen splňovat první podmínku uvedenou v bodě 26 tohoto stanoviska, ale hlavně směřovat ke „zlepšení zdravotního stavu a životních podmínek závislých osob“ a „mít za cíl zejména doplnění dávek zdravotního pojištění“ ( 17 ). Dávky pokrývající riziko odkázanosti na péči jiné osoby, které jsou – stejně jako tato odkázanost – obecně dlouhodobé, mají tedy nanejvýš doplňkový charakter ke „klasickým“ dávkám v nemoci, jež jsou určeny ke krátkodobému vyplácení a spadají stricto sensu pod ustanovení čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 883/2004 ( 18 ).

36.

Na základě těchto úvah je třeba ověřit, zda obě dvě podmínky uvedené v bodě 26 tohoto stanoviska jsou splněny ve věci v původním řízení, přičemž jak správně uvedl předkládající soud, z judikatury vyplývá, že okolnost, že Finská republika opomněla prohlásit zákon o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám za normu spadající pod ustanovení článku 3 nařízení č. 883/2004, neznamená, že tento zákon nespadá do věcné působnosti tohoto právního předpisu Unie.

37.

Předkládající soud má zřejmě pochybnosti o splnění této první podmínky. Ačkoli uvádí, že osobní potřeby těžce zdravotně postižených osob jsou zohledňovány při poskytování osobní asistence upravené zákonem o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám, což tyto dávky řadí spíše k dávkám sociální pomoci, přiznává tento zákon příjemcům „subjektivní právo“ na poskytnutí osobní asistence, na základě právními předpisy vymezených podmínek, bez ohledu na výši jejich příjmů.

38.

Finská a švédská vláda se domnívají, že pokud jsou zohledňovány individuální potřeby příjemce a obec má prostor pro uvážení co do způsobu poskytování osobní asistence a jejího objemu, může být daná skutková situace posouzena podobně jako situace v případě příspěvku, jehož se týkal rozsudek ze dne 16. září 2015, Komise v. Slovensko (C‑433/13, EU:C:2015:602). Naopak Komise a v menší míře též česká vláda jsou toho názoru, že první podmínka je splněna.

39.

S ohledem na údaje poskytnuté předkládajícím soudem se přikláním k názoru dvou posledně uvedených zúčastněných stran.

40.

Nelze samozřejmě popřít, že zohlednění individuálních potřeb dotyčné osoby je opakovaně uvedeno v zákoně o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám, zejména v § 8c a 8d.

41.

Nicméně je nesporné, že osobní asistence musí být obcí poskytnuta, pokud osoba bydlí na území obce a je osobou těžce zdravotně postiženou, bez ohledu na příjmy této osoby.

42.

Jak v podstatě uvedla česká vláda, volné uvážení, které § 8d zákona o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám přiznává obci, kde oprávněná osoba bydlí, se netýká vzniku nároku na osobní asistenci, ale způsobů poskytování asistence a jejího objemu. Právě v tomto ohledu se projednávaný případ liší od situace, které se týkal rozsudek ze dne 16. září 2015, Komise v. Slovensko (C‑433/13, EU:C:2015:602, body 79 a 80). V rámci uvedeného případu totiž Soudní dvůr nejprve konstatoval, že Komise neprokázala, že kritéria slovenského zákona týkající se různých lékařsko-sociálních posudků „zakládají nárok na předmětné dávky, aniž má příslušný orgán při jejich poskytování určitý prostor pro uvážení“, a dále uvedl, že tento zákon stanoví, že „nárok na peněžitý příspěvek na kompenzaci a na jeho výplatu vzniká pravomocným rozhodnutím příslušného orgánu o jeho přiznání“, čímž Soudní dvůr podpořil postoj slovenské vlády, že „správní orgány mají při poskytování předmětných dávek prostor pro uvážení“ ( 19 ). S ohledem na pochybnosti předkládajícího soudu by bylo vhodné, aby Soudní dvůr připomněl, že splnění první podmínky uvedené v bodě 26 tohoto stanoviska je vyloučeno především tehdy, když se volné uvážení individuálních potřeb příjemce vztahuje ke vzniku nároku na předmětnou podporu ( 20 ).

43.

Proto se domnívám, že je namístě považovat první podmínku uvedenou v bodě 26 tohoto stanoviska za splněnou.

44.

Co se týká druhé podmínky, je třeba určit, zda osobní asistence, která je předmětem původního řízení, je nebo musí být pokládána za „dávku v nemoci“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 883/2004.

45.

Jak jsem již zdůraznil, Soudní dvůr v několika případech rozhodl, že dávky, jejichž cílem je zlepšit zdravotní stav a životní podmínky osobám odkázaným na péči jiné osoby, mají především doplňovat dávky nemocenského pojištění, a musí být tudíž považovány za „dávky v nemoci“ ve smyslu tohoto článku ( 21 ).

46.

V souladu s písemnými vyjádřeními finské a švédské vlády není podle mého názoru cílem osobní asistence, tak jak ji upravuje zákon o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám, ani zlepšení stavu spojeného s postižením ani zlepšení zdravotního stavu příjemce. Předně totiž § 1 zákona o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám stanoví, že účelem tohoto zákona je „vytvořit podmínky pro to, aby zdravotně postižené osoby mohly žít spolu s ostatními jako rovnocenní členové společnosti a vést aktivní život, jakož i k předcházení obtížím a překážkám z důvodu zdravotního postižení osoby a k jejich odstraňování“. Ustanovení § 8c zákona o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám stanoví, že účelem osobní asistence je poskytování pomoci těžce zdravotně postiženým osobám při naplňování jejich vlastních rozhodnutí v souvislosti s vykonáváním činností, které jsou v tomto článku vyjmenovány, tedy při vykonávání každodenních činností, v práci a při studiu, u volnočasových činností, při účasti na společenském životě nebo v souvislosti s udržováním sociálních styků. Konečně, jak podotkla finská vláda, přípravné práce na zákoně o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám potvrzují, že potřeba pomoci týkající se péče, léčby nebo dohledu je výslovně vyňata z působnosti osobní asistence.

47.

Účel osobní asistence tedy není lékařské povahy, na rozdíl od finského příspěvku na péči o (zdravotně postižené) děti (lapsen hoitotuki), který byl předmětem věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 18. října 2007, Komise v. Parlament a Rada (C‑299/05, EU:C:2007:608, body 57 až 59), a který byl Soudním dvorem považován za dávku v nemoci ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1408/71 [nyní čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 883/2004]. Cílem tohoto příspěvku totiž bylo umožnit rodičům zdravotně postižených dětí zajistit péči, dohled a případně rehabilitaci u těchto dětí.

48.

Nyní je tedy nutné ověřit, zda osobní asistence, jejímž účelem je nikoli zlepšit zdravotní stav těžce zdravotně postižených osob, ale pouze – a to uznávám – zlepšit „životní podmínky osob odkázaných na pomoc“ ve smyslu judikatury citované v bodě 45 tohoto stanoviska, může být považována za „dávku v nemoci“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 883/2004.

49.

Jak jsem již zdůraznil, čl. 3 odst. 1 výslovně nepokrývá riziko odkázanosti na péči jiné osoby.

50.

Soudní dvůr ve své judikatuře považuje za dávky poskytované na základě pojistných režimů pro případ odkázanosti za dávky v nemoci v těch případech, kdy je účelem těchto dávek zlepšení zdravotního stavu a životních podmínek osob na pomoc odkázaných. V těchto věcech se jednalo, a to bez ohledu na způsob financování těchto režimů, o platbu výdajů vzniklých stavem odkázanosti na jiné osobě, přičemž tyto výdaje se vztahovaly přinejmenším souběžně na péči poskytovanou této osobě a na zlepšení jejího běžného života například tím, že pokrývaly náklady na vybavení nebo na asistenci jiných osob ( 22 ). Toto směřování nebylo zvráceno ani rozsudkem ze dne 1. února 2017, Tolley (C‑430/15, EU:C:2017:74), na nějž se odvolává Komise, podle které Soudní dvůr v bodě 53 uvedeného rozsudku zdůrazňuje pouze jeden účel složky „péče“ v rámci příspěvku na živobytí pro zdravotně postižené, o němž se jednalo v dané věci, a to účel spočívající ve zlepšení kvality života osob odkázaných na péči jiné osoby. Složka „péče“ tohoto příspěvku má skutečně na jedné straně zajistit úhradu dodatečných nákladů na určité druhy péče nebo nákladů způsobených neschopností či omezenou schopností chůze ( 23 ), což podle mého vysvětluje její přiřazení k „dávkám v nemoci“. Na druhou stranu otázky předkládajícího soudu směřovaly především ke zjištění, zda je třeba mít za to, že složka „péče“ tohoto příspěvku má být kvalifikována jako „dávky v nemoci“, spíše než jako dávky určené pro pokrytí rizika invalidity nebo stáří, což jsou sociální události pokryté nařízením č. 883/2004.

51.

V každém případě se domnívám, že Soudní dvůr se musí vyvarovat toho, aby za dávky v nemoci považoval takové příspěvky, jako je právě osobní asistence projednávaná v předmětné věci, jejichž účelem je výlučně zlepšení kvality běžného života těžce zdravotně postižených osob a které nijak nezahrnují hrazení péče nebo vybavení určených pro zlepšení zdravotního stavu těchto osob. Pokud by se Soudní dvůr rozhodl vydat touto cestou, došel by nutně k začlenění rizika odkázanosti jako takového do taxativního výčtu čl. 3 odst. 1 nařízení č. 883/2004, a tudíž do věcné působnosti tohoto ustanovení, což unijní normotvůrce za celá léta, kdy probíhaly nejrůznější úpravy právních předpisů týkajících se koordinace vnitrostátních režimů sociálního zabezpečení, odmítal učinit. Nemohu podpořit Soudní dvůr v takovém směřování, neboť by tak hrozilo zkreslení samotného pojmu „dávky v nemoci“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 883/2004.

52.

Domnívám se tedy, že osobní asistence spočívající ve hrazení nákladů spojených s činnostmi běžného života, jako jsou nákupy, úklid a praní prádla osoby těžce zdravotně postižené s cílem umožnit této ekonomicky neaktivní osobě studium, nemůže být považována za „dávku v nemoci“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 883/2004.

53.

Za těchto podmínek není namístě, na rozdíl od názoru české vlády a Komise, zabývat se otázkou, zda je osobní asistence upravená zákonem o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám „peněžitou“ nebo „věcnou“„dávkou v nemoci“ ve smyslu nařízení č. 883/2004, protože osobní asistence dle mého názoru nespadá do oblasti působnosti tohoto nařízení.

54.

V tuto chvíli je tedy nutné zaměřit se na druhou a třetí otázku, které byly položeny předkládajícím soudem právě pro případ, že by byl učiněn závěr, že osobní asistence nespadá do působnosti nařízení č. 883/2004.

55.

Ve druhé a třetí předběžné otázce se předkládající soud v podstatě táže, zda články 20 a 21 SFEU, zakotvující právo občanů Unie volně se pohybovat a pobývat na území jiných členských států, brání tomu, aby takovému finského rezidentovi, jako je žalobce ve věci v původním řízení, zamítla obec pobytu osobní asistenci, upravenou zákonem o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám, z toho důvodu, že se zdržuje na území jiného členského státu za účelem vysokoškolského studia.

56.

Tyto otázky jsou založeny na dvou předpokladech.

57.

Zaprvé je nesporné, že žalobce ve věci v původním řízení si zachovává bydliště ve Finsku, a to ve smyslu kotikuntalaki (11.3.1994/201) (zákon o obci pobytu ze dne 11. března 1994, dále jen „zákon o obci pobytu“), a že jeho pobyt v Estonsku každý týden za účelem studia je pouze pobytem přechodným, vzhledem k tomu, že dle údajů předkládajícího soudu se žalobce v původním řízení na konci každého týdne vrací do obce svého bydliště.

58.

Zadruhé předkládající soud konstatoval, že probíhající studium není uvedeno mezi důvody, na rozdíl od služební cesty nebo dovolené, které by žadatele opravňovaly k poskytování osobní asistence v zahraničí. Je pravda, že finská vláda odmítla u předkládajícího soudu, stejně jako ve svém písemném vyjádření, tento výklad vnitrostátního práva s tím, že zákon o službách poskytovaných zdravotně postiženým osobám nezakazuje, aby obec uplatnila diskreční pravomoc při přiznávání osobní asistence v takovém případě, jaký je řešen ve věci v původním řízení. Avšak nehledě na opodstatněnost této poznámky Soudnímu dvoru na základě rozdělení pravomocí upravených v článku 267 SFEU nepřísluší zasahovat do výkladu vnitrostátního práva, který byl použit předkládajícím soudem, jenž za něj zůstává plně odpovědný ( 24 ).

59.

Po výše uvedeném upřesnění je nyní důležité připomenout, že jakožto finský státní příslušník má žalobce ve věci v původním řízení zároveň status občana Unie podle čl. 20 odst. 1 SFEU, a může se tedy dovolávat práv z tohoto statusu vyplývajících, a to i vůči členskému státu svého původu ( 25 ).

60.

Tento status má být považován za základní status pro občany členských států v situaci, která spadá ratione materiae do působnosti Smlouvy o FEU ( 26 ).

61.

Mezi situace spadající do působnosti práva Unie patří samozřejmě i situace týkající se výkonu základních svobod zaručených Smlouvou o FEU, zejména situace, na něž se vztahuje svoboda volného pohybu a pobytu na území členských států, kterou přiznává článek 21 SFEU ( 27 ).

62.

Z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že vnitrostátní právní úprava, která znevýhodňuje některé vlastní státní příslušníky pouze z toho důvodu, že využili svobody pohybu a pobytu v jiném členském státě, představuje omezení svobod, které čl. 21 odst. 1 SFEU přiznává každému občanovi Unie ( 28 ).

63.

Mnohé z věcí, v nichž Soudní dvůr odkázal na výše uvedenou judikaturu, se týkaly podpory na vzdělávání a studium, jejíž přiznání bylo podmíněno splněním minimální podmínky, totiž pobytem na území členského státu, který měl podporu vyplácet, což dotyční studenti nesplňovali ( 29 ).

64.

Vůči tomuto směru judikatury vykazuje projednávaná věc dvě odlišnosti. Nejprve v tom, že osobní asistence není přiznávána pouze za účelem studia, ale za účelem společenského a ekonomického začlenění těžce zdravotně postižených osob do společnosti takovým způsobem, aby mohly naplnit svá „vlastní rozhodnutí“, tedy včetně studia ( 30 ). Za další v tom, že osobní asistence byla žalobci ve věci v původním řízení zamítnuta obcí Espoo z toho důvodu, že jeho vysokoškolské studium v Tallinnu jej vede k tomu, aby měl v Estonsku obvyklý pobyt. Avšak jak jsem již uvedl, předkládající soud tento přístup zpochybnil konstatováním, že žalobce ve věci v původním řízení si zachovává jako místo bydliště obec Espoo, ve smyslu zákona o obci pobytu, což navíc uznala i finská vláda ve svém písemném vyjádření.

65.

Situace se tedy jeví tak, že osobní asistence byla zamítnuta výhradně z toho důvodu, že žalobce ve věci v původním řízení, který jinak splňoval všechny podmínky nutné pro přiznání této pomoci, studoval vysokou školu v jiném členském státě než ve Finsku.

66.

Jak se shodla finská i švédská vláda, takovéto rozhodnutí představuje omezení svobody volného pohybu a pobytu na území jiného členského státu, přiznané každému občanu Unie článkem 21 odst. 1 SFEU. Podle judikatury Soudního dvora by totiž nemohly být možnosti, které nabízí Smlouva v oblasti volného pohybu, plně účinné, pokud by státní příslušník členského státu mohl být odrazen od jejich využití překážkami kladenými jeho pobytu v hostitelském členském státě z důvodu právní úpravy jeho státu původu, která jej sankcionuje z toho pouhého důvodu, že je využil ( 31 ).

67.

Takovéto omezení jedné ze základních svobod zaručených Smlouvou může být s ohledem na unijní právo odůvodněno pouze tehdy, pokud se zakládá na objektivních důvodech obecného zájmu, které jsou nezávislé na státní příslušnosti dotyčných osob, a je přiměřené cíli legitimně sledovanému vnitrostátním právem ( 32 ).

68.

V tomto ohledu zmiňuje předkládající soud s odkazem na body 89 a 90 rozsudku ze dne 21. července 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500), ve své žádosti dvě možná odůvodnění. Zaprvé by bylo omezení přípustné z důvodu povinnosti obce zajišťovat dohled nad zabezpečením osobní asistence. Druhým důvodem by mohla být skutečnost, že omezení poskytnutí osobní asistence na finské území by umožnilo zajistit zachování soudržnosti a účelnosti režimu osobní asistence, včetně možností obce vybrat vhodné způsoby co do organizace a poskytování této asistence.

69.

Zatímco česká vláda ani Komise se k této otázce nevyjádřily a finská vláda tvrdí, že omezení posuzované v původním řízení nelze odůvodnit žádným veřejným zájmem, švédská vláda je toho názoru, že povinnost dohledu, která obci přísluší, a finanční rovnováha systému sociálního zabezpečení odůvodňují omezení poskytnutí osobní asistence na finské území.

70.

Předesílám, že cíle obecného zájmu, předestřené předkládajícím soudem, jsou poněkud zmatené. Tím, že odkazuje na body 89 a 90 rozsudku ze dne 21. července 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500), předkládající soud jako by prohlašoval, že těmito cíli jsou zajištění skutečného vztahu mezi žadatelem o asistenci a příslušným členským státem, jakož i zajištění finanční rovnováhy vnitrostátního systému sociálního zabezpečení, avšak výslovně zmiňuje soudržnost a účelnost režimu osobní asistence, tedy důvod blízký tomu, kterým členské státy často argumentují v rámci uplatnění svých daňových systémů, ale který nijak nevyplývá z rozsudku, na který odkazuje.

71.

Soudní dvůr však v bodech 89 a 90 rozsudku ze dne 21. července 2011, Steward (C‑503/09, EU:C:2011:500), uznal, že cíle sledované vnitrostátní právní úpravou, jejímž smyslem je prokázat skutečný vztah mezi žadatelem o krátkodobou dávku při pracovní neschopnosti pro mladistvé se zdravotním postižením a příslušným členským státem a taktéž zachovat finanční rovnováhu systému sociálního zabezpečení, jsou v zásadě legitimními cíli, jež mohou odůvodňovat omezení práva na volný pohyb a pobyt zakotveného v čl. 21 odst. 1 SFEU.

72.

V uvedené věci došel Soudní dvůr k závěru, že podmínky skutečného pobytu na území příslušného členského státu (ve Spojeném království), a to jak před podáním žádosti, tak v době podání žádosti, není možné odůvodnit dvěma výše uvedenými cíli ( 33 ). Soudní dvůr totiž především uznal, že i když žadatel o dávku v neschopnosti pobývá v jiném členském státě než ve Spojeném království (v tomto případě ve Španělsku), existence „skutečné a dostatečného vazby“ s územím Spojeného království může být prokázána jinými faktory než jen předchozím skutečným pobytem žadatele na území tohoto členského státu, a to především vazbami žadatele na daný vnitrostátní systém sociálního zabezpečení tohoto členského státu stejně jako rodinnými poměry žadatele ( 34 ). Soudní dvůr navíc určil, že toto posouzení lze použít také ve vztahu k cíli, kterým je zaručit finanční rovnováhu vnitrostátního systému sociálního zabezpečení, protože prokázání skutečné a dostatečné vazby mezi žadatelem a příslušným členským státem uvedenému členskému státu umožňuje ujistit se o tom, že ekonomická zátěž spojená s vyplácením dané dávky nebude nepřiměřená ( 35 ).

73.

Podle mého názoru je závěr, k němuž došel Soudní dvůr v uvedeném rozsudku, tím spíše plně použitelný i ve věci v původním řízení. Mohu totiž konstatovat, i kdybych se měl opakovat, že nesporným trvalým bydlištěm A zůstává obec, v níž podal žádost o osobní asistenci a kam se vrací každý týden po dobu svých studií v Estonsku. Z toho vyvozuji, že argument, že tato obec by se mohla potýkat s výraznějšími obtížemi ohledně dohledu nad dodržováním podmínek a způsobů týkajících se organizace a poskytování této pomoci, by neobstál. Předkládající soud ostatně neposkytl žádnou informaci týkající se povahy překážek, které by mohly výrazněji bránit tomu, aby obec dohlížela nad dodržováním podmínek využívání osobní asistence v situaci, jaká nastala ve věci v původním řízení, ve srovnání se situací, kterou připouští finské vnitrostátní předpisy, a kdy je stejná osobní asistence využívána finským rezidentem v zahraničí během služební cesty nebo dovolené ( 36 ).

74.

Podotýkám také, že finská vláda uvedla, že neexistuje nic, co by v současnosti dovolovalo se domnívat, že udělení osobní asistence za okolností, jaké jsou dány ve věci v původním řízení, by mohlo ohrozit rovnováhu vnitrostátního systému sociálního zabezpečení. Bez dalšího konkrétního upřesnění ze strany předkládajícího soudu, které by mohlo naznačovat existenci takovéto hrozby, by mělo být podle mého názoru toto zjištění vzato na vědomí.

75.

Mám tedy za to, že za takových okolností, jako jsou okolnosti ve věci v původním řízení, neumožňuje žádný z cílů předestřených předkládajícím soudem odůvodnit omezení svobody pohybu a pobytu občana Unie, jako je A.

76.

Za těchto okolností tedy není namístě vyjadřovat se k výkladu článku 19 Úmluvy Organizace spojených národů o právech osob se zdravotním postižením – který byl rovněž požadován předkládajícím soudem – jelikož by to nemělo vliv na odpověď, kterou navrhuji dát na druhou a třetí předběžnou otázku.

77.

S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud, Finsko), takto: