1.

Je všeobecně známo, že postup před zahájením soudního řízení upravený v článku 258 SFEU má velký význam pro vymezení předmětu sporu v řízení o nesplnění povinnosti. Ještě než může Komise předložit věc Soudnímu dvoru, aby určil, zda členský stát porušil unijní právo, musí být tomuto členskému státu poskytnuta možnost vyjádřit se k výtce tím, že mu bude zaslána takzvaná výzva. V návaznosti na to musí Komise vytýkané porušení práva upřesnit v odůvodněném stanovisku a poskytnout členskému státu poslední lhůtu k ukončení porušování. Teprve poté může Komise podat žalobu, jejímž prostřednictvím smí vytýkat pouze ta porušení, která již byla uvedena ve výzvě a v odůvodněném stanovisku.

2.

V projednávané věci se bude Soudní dvůr opět ( 2 ) zabývat otázkou, v jakém rozsahu lze přenést požadavky stanovené pro řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU na řízení o nepřijetí opatření, která vyplývají z rozsudků podle čl. 260 odst. 2 SFEU. V souvislosti s tím je třeba zohlednit rozdíly ve srovnání s dříve platným čl. 228 odst. 2 ES, který tak jako článek 258 SFEU upravoval výzvu i odůvodněné stanovisko, neboť podle čl. 260 odst. 2 SFEU již není odůvodněné stanovisko nezbytné.

3.

Kromě toho vyvstává otázka, jaký význam má vymezení předmětu sporu na základě rozsudku, jemuž má být vyhověno.

4.

Na počátku této soudní věci je již dlouho existující skládka odpadů na Slovensku, která doposud nebyla povolena v souladu se směrnicí o skládkách ( 3 ). Porušení článku 14 směrnice konstatoval Soudní dvůr v rozsudku Komise v. Slovensko (C‑331/11, EU:C:2013:271). V této souvislosti má zvláštní význam otázka, zda konečné rozhodnutí ve smyslu tohoto ustanovení musí být pravomocné, tedy že je již nelze soudně napadnout.

5.

Článek 13 směrnice o skládkách odpadů obsahuje ustanovení o uzavření skládek:

„Členské státy přijmou taková opatření, aby v souladu s příslušným povolením:

6.

Článek 14 směrnice o skládkách odpadů upravuje postup ohledně stávajících skládek:

„Členské státy přijmou opatření, aby povolené skládky nebo skládky, které jsou v období provádění této směrnice již provozovány [skládky, které jsou v okamžiku provedení této směrnice již povoleny nebo provozovány], mohly nadále fungovat pouze tehdy, budou-li v nejbližší možné době zavedena dále uvedená opatření, nejpozději však osm let ode dne stanoveného v čl. 18 odst. 1.

7.

V rozsudku ze dne 25. dubna 2013, Komise v. Slovensko (C‑331/11, EU:C:2013:271) Soudní dvůr rozhodl, že Slovenská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 14 písm. a) b) a c) směrnice o skládkách odpadů, tím, že povolila provozování skládky odpadů Žilina – Považský Chlmec bez plánu úprav a bez konečného rozhodnutí o jejím dalším provozování na základě schváleného plánu úprav. Toto rozhodnutí vycházelo ze skutečnosti, že pro předmětnou skládku nebyl předložen plán úprav.

8.

Na dotaz Komise dne 7. června 2013 Slovensko sdělilo, že má v úmyslu skládku uzavřít. V návaznosti na to vyzvala Komise dne 21. listopadu 2013 formálně podle čl. 260 odst. 2 SFEU Slovenskou republiku, aby uvedlo, jaká opatření k vyhovění rozsudku přijalo, a stanovila jí k tomu dvouměsíční lhůtu, která tedy uplynula dne 21. ledna 2014.

9.

V odpovědi na tuto výzvu, jakož i následně dalšími sděleními, Slovenská republika uvedla, jaká opatření přijala k uzavření skládky odpadů Žilina – Považský Chlmec.

10.

Z těchto sdělení vyplývá, že nejpozději od 8. ledna 2014 nelze na skládku ukládat žádné další odpady.

11.

Kromě toho příslušné orgány nejprve v roce 2013 rozhodly o uzavření částí 2a a 2b skládky, avšak toto rozhodnutí po uplynutí výše uvedené lhůty, a to dne 10. dubna 2014, znovu zrušily, aby bylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí. Teprve 15. srpna 2016 znovu rozhodly, že tyto části uzavřou. Nadřízený správní orgán toto rozhodnutí potvrdil dne 9. listopadu 2016.

12.

Řízení o vydání rozhodnutí o zbývající části 2c skládky bylo naproti tomu přerušeno, jelikož se o vlastnictví k těmto plochám vedou spory.

13.

Komise však dospěla k závěru, že Slovenská republika nesplnila v plném rozsahu povinnosti vyplývající z rozsudku. Rozhodla se proto podat žalobu podle článku 260 SFEU.

14.

Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:

15.

Slovenská republika navrhuje, aby Soudní dvůr

16.

Účastnice řízení podaly písemná vyjádření. Slovensko dne 14. listopadu 2017 po ukončení písemné části řízení sdělilo Soudnímu dvoru další informace o uzavření předmětných skládek a o probíhajícím legislativním postupu. Tyto informace však nemění nic na rozhodnutí navrhovaném v tomto stanovisku.

17.

V dalším je třeba nejprve zkoumat přípustnost žaloby, poté splnění povinností vyplývajících z rozsudku Komise v. Slovensko (EU:C:2013:271) a nakonec otázku peněžitých sankcí.

18.

Slovensko považuje žalobu za nepřípustnou. Vychází přitom z toho, že mu Komise v žalobě vytýká, že předmětná skládka odpadů nebyla dosud zcela uzavřena ve smyslu článku 13 směrnice o skládkách. Dodržení tohoto ustanovení přitom nebylo předmětem prvního rozsudku a jeho porušení nebylo ani vytýkáno ve výzvě Komise podle článku 260 SFEU.

19.

Je pravda, že rozsudek Komise v. Slovensko (EU:C:2013:271) článek 13 směrnice o skládkách nezmiňuje. Uvedený rozsudek konstatuje pouze porušení čl. 14 písm. a), b) a c) směrnice o skládkách. Toto porušení vyplývá z toho, že Slovensko povolilo provozování skládky bez plánu úprav a bez přijetí konečného rozhodnutí o jejím dalším provozování na základě schváleného plánu úprav.

20.

Na toto konstatování by bylo možné při jeho úzkém chápání nazírat tak, že Soudní dvůr považoval za porušení článku 14 směrnice o skládkách pouze povolení provozovat skládku.

21.

Tyto úvahy Soudního dvora je však třeba vykládat z hlediska porušené právní úpravy. V tomto ohledu platí, že článek 14 směrnice o skládkách zakazuje další provozování stávajících skládek, pokud nejsou splněny podmínky upravené v této směrnici.

22.

Jak ovšem uznává i Slovensko, článek 14 písm. b) směrnice o skládkách uvádí ohledně těchto stávajících skládek dva způsoby, jak mají členské státy dostát svým povinnostem. Povolí buď další provozování za dodržení podmínek směrnice o skládkách, nebo přijmou nezbytná opatření, aby skládky, které nezískaly povolení k dalšímu provozování, byly podle článku 7 písm. g) a článku 13 co nejdříve uzavřeny ( 4 ).

23.

Pokud jde o možnost dalšího provozování, Soudní dvůr již konstatoval, že se povinnosti podle článku 14 směrnice o skládkách nevyčerpávají tím, že tento provoz bude s konečnou platností schválen na základě plánu úprav. Musí být ještě provedena stanovená opatření, aby skládka byla provozována v souladu se směrnicí ( 5 ).

24.

Stejně tak nestačí v případě zákazu dalšího provozování skládky, aby bylo pouze ukončeno další ukládání odpadů. Musí být ještě provedena nezbytná opatření k uzavření ( 6 ). Takové skládky totiž i bez dalšího ukládání odpadu v sobě nadále skrývají značná rizika pro životní prostředí. Pouze definitivní uzavření v souladu se směrnicí o skládkách snižuje tato rizika natolik, že jsou únosná.

25.

Nesplní-li členský stát požadavky článku 14 směrnice o skládkách vydáním povolení dalšího provozování, nýbrž uzavřením skládky, musí tedy také splnit požadavky článku 13.

26.

To musí platit i v případě, že členský stát splní požadavky článku 14 směrnice o skládkách poté, co Soudní dvůr určil, že toto ustanovení bylo porušeno.

27.

Povinnost dodržovat článek 13 směrnice o skládkách je tak implicitně, avšak nutně, zahrnuta v předmětu rozsudku Komise v. Slovensko (EU:C:2013:271) a její splnění může být vynuceno podle článku 260 SFEU.

28.

Slovensko má také za to, že žaloba rozšiřuje předmět řízení oproti původní výzvě Komise ze dne 21. listopadu 2013, aby se Slovensko vyjádřilo k výtce, že v plném rozsahu nepřijalo opatření, která vyplývají z rozsudku Komise v. Slovensko (EU:C:2013:271). Takové rozšíření je podle jeho názoru nepřípustné.

29.

Slovensko již před tím, než mu Komise tuto výzvu předala, sdělilo, že má v úmyslu skládku uzavřít.

30.

Komise však oznámená opatření nepovažovala za dostatečná. Konkrétně vznesla dvě námitky.

31.

Zaprvé článek 14 směrnice o skládkách vyžaduje, aby provozovatel skládky předložil plán úprav. Tento plán však předložen nebyl a nebyl ani oznámen. Příslušné orgány dosud ani na základě takového plánu nepřijaly konečné rozhodnutí.

32.

Zadruhé nemají být podle názoru Komise na skládku použity předpisy o integrované prevenci a omezování znečištění ( 7 ), nýbrž speciální ustanovení o skládkách odpadů, tedy úprava k provedení směrnice o skládkách odpadů do slovenského práva. Komise se tak opřela o konstatování uvedená v bodech 32 až 36 rozsudku Komise v. Slovensko (EU:C:2013:271), podle nichž musí být při povolení skládky dodržena pravidla o skládkách odpadů.

33.

V žalobě naopak Komise vznáší výtku, že příslušné slovenské úřady sice ohledně některých částí skládky (části 2a a 2b) rozhodly o uzavření, avšak toto uzavření dosud podle článku 13 směrnice o skládkách v plném rozsahu neprovedly, a že rozhodnutí o uzavření skládky není navíc stále ještě pravomocné. Zadruhé namítá, že ohledně další části skládky (část 2c) nebylo o uzavření ještě vůbec rozhodnuto.

34.

Kdyby Soudní dvůr kladl přísné požadavky na soulad mezi výzvou a žalobou, byla by přípustným předmětem tohoto řízení nanejvýš výtka ohledně chybějícího konečného, příp. pravomocného rozhodnutí o uzavření skládky. Neexistence konečného rozhodnutí byla totiž zmíněna ve výzvě ze dne 21. listopadu 2013.

35.

Ve výzvě není naopak výslovně ani implicitně obsaženo případné porušení článku 13 směrnice o skládkách. Tato výtka by tedy byla v případě přísného pojetí v soudním řízení nepřípustná.

36.

Je však sporné, zda lze takovou shodu mezi předmětem výzvy a předmětem žaloby požadovat.

37.

Svědčí pro to judikatura k dříve platnému článku 228 odst. 2 ES (po změně nyní čl. 260 odst. 2 SFEU). Přípustný předmět následně vznesené žaloby je postupem před zahájením soudního řízení upraveným v tomto ustanovení natolik omezen, že Komise nemůže ve svém žalobním spisu rozšířit předmět právního sporu tím, že ve srovnání s výtkami obsaženými v odůvodněném stanovisku […] uplatní nové výtky ( 8 ).

38.

Soudní dvůr také zdůraznil, že Komise je povinna v odůvodněném stanovisku vydaném na základě čl. 228 odst. 2 ES upřesnit, v jakém ohledu dotyčný členský stát nevyhověl rozsudku Soudního dvora, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti. Předmět sporu nemůže být tedy rozšířen na povinnosti neuvedené v odůvodněném stanovisku, jelikož by jinak došlo k porušení podstatných formálních náležitostí zajišťujících řádný průběh řízení ( 9 ).

39.

Na základě změn v důsledku přijetí Lisabonské smlouvy však již čl. 260 odst. 2 SFEU nevyžaduje, aby Komise vydala odůvodněné stanovisko.

40.

Ze skutečnosti, že odpadla potřeba odůvodněného stanoviska, se dovozuje, že nyní je nutno trvat na zvláště přísných požadavcích pro vymezení předmětu sporu prostřednictvím výzvy. Při tomto výkladu by Komise musela přesně definovat předmět sporu. Tato výzva je totiž jediným formálním vyjádřením Komise, které by mohlo předmět v řízení podle čl. 260 odst. 2 SFEU jasně vymezit ( 10 ).

41.

Tomu však odporuje skutečnost, že Lisabonská smlouva nezrušila výzvu, nýbrž odůvodněné stanovisko, ačkoli namísto toho mohla být zrušena výzva, což bylo také projednáváno v rámci Evropského konventu ( 11 ). Bylo by však nekonzistentní zrušit fázi, která podléhá přísnějším požadavkům, aby poté byly zpřísněny požadavky u zbývajících fází.

42.

Navíc cílem optimalizace postupu před zahájením soudního řízení bylo zefektivnění a zjednodušení právní úpravy sankcí v případě nevyhovění rozsudkům Soudního dvora ( 12 ). Tomuto cíli neodpovídá zpřísnění požadavků na výzvu.

43.

Z pohledu práva na účinnou procesní obranu a právní jistoty naopak obvykle postačuje, když jsou členské státy informovány o tom, že Komise má v úmyslu použít článek 260 SFEU, a dostanou příležitost k vyjádření ( 13 ). Předmět řízení podle článku 260 odst. 2 SFEU je naproti tomu dostatečně vymezen již prvním rozsudkem. Členským státům jsou plně známy jak jejich povinnost přijmout opatření, která vyplývají z rozsudku Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinnosti státem, tak důsledky, které může mít nesplnění této povinnosti ( 14 ).

44.

Kromě toho nelze od Komise očekávat, že všechny možné nedostatky, které souvisejí se splněním povinností vyplývajících z rozsudku, označí již v prvním a jediném formálním vyjádření. Takové požadavky by zrovna nevedly k efektivnějšímu a jednoduššímu řízení.

45.

Komise tak v zásadě nemá povinnost upřesnit ve výzvě podle čl. 260 odst. 2 SFEU všechny myslitelné důvody k pochybnostem o dostatečném splnění povinností plynoucích z prvního rozsudku.

46.

Cílem efektivnějšího a jednoduššího splnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora se však musí řídit i Komise při použití čl. 260 odst. 2 SFEU. Z toho zejména vyplývá, že výzva nesmí být pro členský stát zavádějící, ale měla by obsahovat co nejužitečnější pokyny ke splnění povinností vyplývajících z prvního rozsudku. Za tímto účelem musí Komise především usilovat o přiměřené zohlednění jí dostupných informací týkajících se úmyslu členského státu povinnosti z rozsudku splnit. Pouze tento přístup ostatně odpovídá i povinnosti Komise ke vzájemné loajální spolupráci s členskými státy podle čl. 4 odst. 3 SEU ( 15 ).

47.

Toto kritérium výzva ze dne 21. listopadu 2013 nesplňuje. Ačkoli byl Komisi znám úmysl Slovenska uzavřít skládku, nezmínila požadavky na uzavření stávajících skládek. Zabývala se spíše všeobecnými otázkami postupu podle článku 14 směrnice o skládkách a podrobnostmi slovenského práva. Žaloba naopak rozvíjí pouze část těchto výtek.

48.

Komise měla navíc dostatek příležitostí vyjasnit své námitky, a především význam článku 13 směrnice o skládkách před podáním žaloby prostřednictvím doplňující výzvy. Mezi doručením slovenské odpovědi na výzvu dne 14. ledna 2014 a rozhodnutím Komise o podání žaloby ze dne 16. června 2016 ( 16 ) uplynuly více než dva roky. Od prvního rozsudku ze dne 25. dubna 2013 uplynuly dokonce více než tři roky.

49.

Slovensku sice byly jistě známy jeho povinnosti podle článku 13 směrnice o skládkách, avšak tento stát přesto nemusel počítat s tím, že se tyto povinnosti stanou předmětem žaloby Komise podle čl. 260 odst. 2 SFEU.

50.

Z těchto důvodů mám tedy za to, že žaloba je nepřípustná v rozsahu, v němž je jí vytýkáno porušení článku 13 směrnice o skládkách.

51.

V replice vznáší Komise navíc námitky, že rozhodnutí o uzavření skládky z roku 2016 nehovoří o plánu úprav. Tato výtka představuje oproti žalobě nový důvod, který by byl podle čl. 127 odst. 1 jednacího řádu přípustný pouze tehdy, kdyby se zakládal na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo až v průběhu řízení. To však nenastalo, neboť Komise při podání žaloby věděla přinejmenším o rozhodnutí ze dne 15. srpna 2016 ( 17 ). Tyto argumenty jsou proto rovněž nepřípustné.

52.

Žaloba Komise je tedy přípustná a musí být věcně posouzena pouze v rozsahu, v němž je jí vytýkána absence konečného rozhodnutí ve smyslu článku 14 směrnice o skládkách. Pro případ, že Soudní dvůr bude považovat za přípustnou výtku týkající se porušení článku 13, pojednám nicméně v následující analýze opodstatněnosti žaloby a peněžitých sankcí vždy pro úplnost také stručně o tomto žalobním důvodu (části IV. B. 3. a IV. C. 3.). Výtkou, že nebyl předložen plán úprav, která je rovněž nepřípustná, se naproti tomu již dále zabývat nebudu.

53.

V rozsudku Komise v. Slovensko (EU:C:2013:271) Soudní dvůr rozhodl, že Slovensko tím, že povolilo provozování skládky odpadů Žilina – Považský Chlmec bez plánu úprav a bez konečného rozhodnutí o jejím dalším provozování na základě schváleného plánu úprav, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 14 písm. a), b) a c) směrnice o skládkách odpadů.

54.

Při zkoumání otázky, zda byly splněny povinnosti vyplývající z uvedeného rozsudku, je datem rozhodným pro posouzení existence nesplnění povinnosti podle čl. 260 odst. 2 SFEU datum uplynutí lhůty stanovené ve výzvě vydané na základě tohoto ustanovení ( 18 ). V projednávané věci je tedy třeba zkoumat situaci k 21. lednu 2014.

55.

Při posouzení uložení paušální částky nebo penále podle čl. 260 odst. 2 SFEU je kromě toho rozhodující situace k datu rozhodnutí Soudního dvora v této věci. Především penále je odůvodněno pouze tehdy, když neplnění povinností spočívající v tom, že nebylo vyhověno předchozímu rozsudku Soudního dvora, doposud trvá ( 19 ).

56.

Následně se tedy budu nejprve zabývat plněním povinností vyplývajících z prvního rozsudku ke dni 21. ledna 2014 a poté aktuální situací.

57.

Jak již bylo uvedeno, ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku Komise v. Slovensko (EU:C:2013:271) je nezbytné buď povolení dalšího provozování skládky na základě plánu úprav, který splňuje požadavky směrnice o skládkách, nebo konečné rozhodnutí o uzavření skládky, které musí splňovat požadavky především podle článku 13 směrnice o skládkách. Slovensko se rozhodlo pro uzavření skládky, avšak Komise považuje dosud přijatá opatřená za nedostatečná.

58.

Podle tvrzení Slovenska, které není rozporováno, je používání skládky od 7. ledna 2014 zakázáno, takže již na ni především nejsou ukládány další odpady.

59.

Komise však správně uvádí, že toto opatření nepostačuje. Příslušné orgány musí ještě podle článku 14 písm. b) směrnice o skládkách vydat konečné rozhodnutí o tom, zda provoz skládky může pokračovat. Musí být proto vydáno buď nové povolení, nebo rozhodnuto o uzavření skládky.

60.

Příslušné orgány sice již 21. října 2013 rozhodly o uzavření částí skládky, a to částí 2a a 2b, avšak toto rozhodnutí bylo dne 10. dubna 2014 opět zrušeno, aby bylo nejprve provedeno posouzení vlivů na životní prostředí. Řízení o uzavření zbývající části 2c bylo naopak přerušeno, jelikož vlastnictví k těmto plochám bylo sporné (a je sporné i nadále).

61.

Nejprve je nutno zkoumat, zda je třeba rozhodnutí o uzavření částí 2a a 2b, které bylo v účinnosti v době uplynutí lhůty, uznat jako konečné rozhodnutí ve smyslu článku 14 písm. b) směrnice o skládkách.

62.

Na podporu tohoto závěru hovoří, že podle dostupných informací měly příslušné orgány v úmyslu rozhodnout o uzavření dotčených částí s konečnou platností již prostřednictvím tohoto rozhodnutí.

63.

Toto rozhodnutí bylo sice ještě možné soudně napadnout, takže nebylo pravomocné. Článek 14 písm. b) směrnice o skládkách však požaduje pouze konečné rozhodnutí příslušného orgánu. V tomto ohledu nemůže být pravomocnost nutnou podmínkou.

64.

V rámci unie práva, která zajišťuje účinnou právní ochranu především při uplatňování unijního práva ( 20 ), nemůže být správní rozhodnutí před uplynutím lhůt k podání opravných prostředků konečné v tom smyslu, že by byl vyloučen soudní přezkum. Příslušné orgány nemají ani možnost zamezit včasným podáním opravných prostředků. A navzdory dlouhé lhůtě v délce osmi let, kterou upravuje článek 14 směrnice o skládkách pro vydání konečného rozhodnutí, by nemohlo být ani zaručeno, že při uplynutí lhůty budou ukončena všechna soudní řízení ohledně rozhodnutí, která poté budou muset být přijata. Kromě toho je třeba vycházet z toho, že tato lhůta nebyla stanovena z důvodu případných opravných prostředků, nýbrž za účelem zohlednění možných obtíží v souvislosti s úpravou nebo uzavřením skládek.

65.

Zpravidla tedy musí postačovat, že takové rozhodnutí orgánu, jako je rozhodnutí ze dne 21. října 2013, je koncipováno jako konečné vyřešení daného konkrétního případu.

66.

Příslušné orgány však toto rozhodnutí dne 10. dubna 2014, tedy po uplynutí lhůty ve výzvě, znovu zrušily. Toto zrušení zaprvé představuje nové porušení povinnosti vyhovět rozsudku Komise v. Slovensko (EU:C:2013:271), které k rozhodnému okamžiku, jímž je okamžik uplynutí lhůty, neexistovalo. Má však zároveň za následek, že dříve existující rozhodnutí o uzavření zaniklo s účinkem ex tunc, a tedy i k okamžiku uplynutí lhůty.

67.

Slovensko proto nesplnilo včas povinnosti plynoucí z předmětného rozsudku ohledně částí 2a a 2b.

68.

Slovensko je však toho názoru, že větší pokroky v souvislosti s uzavřením těchto částí nebyly možné, jelikož nezbytná správní řízení vyžadovala určitý čas.

69.

V tomto ohledu zásadně platí, že se členský stát nemůže dovolávat ustanovení, zvyklostí nebo okolností vnitrostátního právního řádu, aby tím odůvodnil nesplnění povinností vyplývajících z unijního práva. Soudní dvůr proto odmítl takovéto argumenty ohledně splnění povinností vyplývajících z rozsudků v oblasti právních předpisů o odpadech ( 21 ), ale také v oblasti provedení směrnice o čištění městských odpadních vod ( 22 ), v nichž musí být pravidelně s vysokými náklady zřizovány čistírny odpadních vod a kanalizační sítě ( 23 ).

70.

Slovensko však zejména zdůrazňuje, že bylo nezbytné provést posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice upravující tuto oblast ( 24 ). V tomto ohledu je třeba uznat, že rozhodnutí o uzavření skládky takové posouzení skutečně vyžaduje, pokud má uzavření dopad na změnu místa skládky – prostřednictvím prací nebo zásahů měnících fyzický stav – a může mít značné (nepříznivé) ( 25 ) dopady na životní prostředí ( 26 ).

71.

Nezbytnost posouzení vlivů na životní prostředí vyžadované unijním právem však nemůže odůvodnit prodlení se splněním povinností vyplývajících z předmětného rozsudku. Povinnosti plynoucí ze směrnice o skládkách a nezbytné náklady na jejich splnění musely být totiž Slovensku již dávno známy. Tento stát měl proto v případě sporné skládky dostatek času ke splnění povinností plynoucích ze směrnice o skládkách. V případě nepřekonatelných obtíží si mělo Slovensko při vstupu do Evropské unie v roce 2004 vyjednat prodloužení lhůt.

72.

Slovensko proto ve lhůtě stanovené ve výzvě nesplnilo povinnosti vyplývající z rozsudku Komise v. Slovensko (EU:C:2013:271), pokud jde o části 2a a 2b.

73.

Stran části 2c skládky nebylo nikdy vydáno rozhodnutí o jejím uzavření.

74.

Zpoždění je podle informací Slovenska způsobeno právními spory o vlastnictví k těmto plochám. Tyto spory však probíhají přinejmenším od roku 2009 a Slovensko neuvedlo, proč do uplynutí lhůty nebyly ještě ukončeny. Tyto právní spory nemohou každopádně odůvodnit akceptování ekologických rizik spjatých se skládkou, která nebyla odborně uzavřena.

75.

Slovensko proto ve lhůtě stanovené ve výzvě nesplnilo povinnosti vyplývající z rozsudku Komise v. Slovensko (EU:C:2013:271), ani pokud jde o část 2c.

76.

Slovenská republika proto nesplnila povinnosti plynoucí z čl. 260 odst. 1 SFEU a z rozsudku Komise v. Slovensko (EU:C:2013:271), jelikož do 21. ledna 2014 nepřijala konečné rozhodnutí o uzavření skládky odpadů Žilina – Považský Chlmec.

77.

Ve srovnání se situací ke dni uplynutí lhůty se současná situace liší tím, že příslušné orgány vydaly dne 15. srpna 2016 rozhodnutí o tom, že části 2a a 2b skládky nebudou nadále využívány, nýbrž že budou uzavřeny a rekultivovány. Příslušný orgán dohledu toto rozhodnutí po podání odvolání potvrdil dne 9. listopadu 2016. Mezitím byl sice podán opravný prostředek k soudu, avšak ten nebrání výkonu rozhodnutí.

78.

Komise sice zpochybňuje, že je toto rozhodnutí konečné, jelikož ještě nenabylo právní moci, avšak jak již bylo uvedeno, právní moc není nutnou podmínkou konečnosti rozhodnutí.

79.

Argumenty Komise, že rozhodnutí ohledně částí 2a a 2b skládky nejsou konečná, musí být tedy odmítnuty.

80.

Naproti tomu nebylo dosud rozhodnuto o uzavření a rekultivaci části 2c.

81.

Komise nadále právem namítá, že chybí rozhodnutí o části 2c.

82.

K dnešnímu dni tedy Slovenská republika nesplnila svou povinnost plynoucí z čl. 260 odst. 1 SFEU a z rozsudku Komise v. Slovensko (EU:C:2013:271), jelikož dosud nepřijala konečné rozhodnutí o uzavření části 2c skládky Žilina – Považský Chlmec.

83.

Pokud by však Soudní dvůr považoval žalobu Komise za přípustnou i v tom rozsahu, v němž zní na porušení článku 13 směrnice o skládkách, bylo by zapotřebí dodatečně určit, že došlo k dalším pochybením při plnění povinností. Mezi účastnicemi řízení je totiž nesporné, že skládka nebyla uzavřena ve smyslu článku 13 směrnice o skládkách ani ke dni uplynutí lhůty, ani do dnešního dne.

84.

Při použití čl. 260 odst. 2 SFEU přísluší Soudnímu dvoru v každé věci a v závislosti na okolnostech případu, který mu byl předložen, jakož i na stupni přesvědčivosti a odrazování, který se mu jeví jako potřebný, rozhodnout o peněžitých sankcích vhodných k zajištění co možná nejrychlejšího splnění povinností vyplývajících z rozsudku, kterým bylo předtím určeno nesplnění povinnosti, a k předejití tomu, aby se obdobná porušení unijního práva opakovala ( 27 ).

85.

Návrhy Komise přitom nejsou pro Soudní dvůr závazné, nýbrž představují pouze užitečný referenční základ. Pro Soudní dvůr nejsou závazné ani takové pokyny, jako jsou pokyny obsažené ve sděleních Komise, přispívají však k zajištění transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty ohledně jejích úkonů ( 28 ).

86.

Pro účely stanovení výše penále jsou základními kritérii, která musí být zohledněna k zajištění jeho donucující povahy za účelem jednotného a účinného používání unijního práva, v zásadě závažnost porušení práva, doba jeho trvání (od prvního rozsudku konstatujícího nesplnění povinností) a platební schopnost dotčeného členského státu. Při používání těchto kritérií je třeba přihlédnout zvláště k dopadům nevyhovění rozsudku na soukromé a veřejné zájmy, jakož i k naléhavosti, s níž je třeba přimět dotyčný členský stát k tomu, aby dostál svým povinnostem ( 29 ).

87.

Pokud jde zaprvé o závažnost porušení práva, vyhodnotila Komise na základě své žaloby, která se týká jak absence konečného rozhodnutí ohledně celé skládky, tak chybějících opatření k uzavření skládky podle článku 13 směrnice o skládkách, toto porušení práva koeficientem závažnosti 2 z maximálních 20.

88.

Žaloba je však podle mnou výše uvedených úvah z hlediska požadavků článku 13 nepřípustná a stran rozhodnutí o částech 2a a 2b dnes již neopodstatněná. Je zapotřebí již jen konečného rozhodnutí ohledně části 2c, která představuje přibližně polovinu plochy skládky.

89.

Tato skutečnost hovoří pro značně nižší koeficient závažnosti, než který navrhuje Komise.

90.

Je však třeba zohlednit, že porušování právních předpisů v oblasti odpadů má zpravidla zvláště zásadní význam, že na rozdíl od toho, co tvrdí účastnice řízení, nejsou dopady na životní prostředí nutně čistě lokální povahy, že problém existuje již poměrně dlouho, ale také to, že v případě Slovenska nebyl kvůli porušením právních předpisů v oblasti odpadů dosud vydán žádný rozsudek konstatující nesplnění povinností.

91.

Soudní dvůr již rozhodl, že povinnost odstraňovat odpady bez ohrožení lidského zdraví a bez poškozování životního prostředí je součástí cílů unijní politiky v oblasti životního prostředí, jak vyplývá z článku 191 SFEU ( 30 ). Z toho Soudní dvůr vždy vyvozoval, že předmětná porušení právní úpravy v oblasti odpadů jsou obzvláště závažná.

92.

To platí v zásadě také u porušení článku 14 směrnice o skládkách ohledně jediné skládky. Jak totiž Soudní dvůr uvedl v bodě 34 rozsudku Komise v. Slovensko (EU:C:2013:271), dodržení tohoto ustanovení je základem pro to, aby předmětná skládka dostála požadavkům směrnice o skládkách. Z tohoto důvodu se nejedná o pouhé formální porušení ( 31 ).

93.

Slovensko navíc používání skládky k 7. lednu 2014 ukončilo. Vznik nových rizik pro lidské zdraví nebo životní prostředí je tedy sice vyloučen, avšak tato situace vede k pochybnostem o tom, zda skládka může být vůbec bez větších těžkostí provozována v souladu se směrnicí o skládkách. Navíc je třeba se obávat toho, že již provozování v minulosti bylo spojeno se značnými riziky uvedeného druhu. K zamezení těmto rizikům musí být skládka přinejmenším řádně uzavřena. To však nelze provést bez konečného rozhodnutí o uzavření.

94.

Pokud jde o tvrzení obou účastnic řízení o lokální povaze možných zásahů, je třeba poznamenat, že se předmětná skládka nachází na břehu řeky Váhu, která může být postižena případnými znečištěními a ta se mohou šířit dále po proudu.

95.

Porušování unijního práva navíc přetrvává již od 16. července 2009, kdy nejpozději mělo být přijato konečné rozhodnutí o dalším provozování nebo uzavření skládky podle článku 14 směrnice o skládkách, tedy více než osm let. Slovensko také v zásadě mělo od svého přistoupení k Unii v roce 2004 dostatek času takové rozhodnutí přijmout, přestože k tomu bylo skutečně nezbytné posouzení vlivů na životní prostředí.

96.

Na straně druhé Slovensko správně podotýká, že vůči němu nebyl dosud ještě nikdy z důvodu porušení právních předpisů v oblasti odpadů vydán rozsudek konstatující nesplnění povinností, ačkoli i v jeho případě se již Soudní dvůr touto oblastí politiky zabýval ( 32 ).

97.

S ohledem na výše uvedené považuji proto za přiměřený pouze koeficient závažnosti 0,5.

98.

Pokud jde zadruhé o dobu trvání porušení práva od vyhlášení rozsudku o původním nesplnění povinnosti, je třeba toto kritérium hodnotit s ohledem na okamžik, ke kterému Soudní dvůr v rámci tohoto řízení posuzuje skutkový stav ( 33 ). V projednávané věci je doba trvání zkoumaného porušení práva značná, jelikož v případě vydání rozsudku konstatujícího nesplnění povinností na konci dubna příštího roku uplyne pět let od vyhlášení prvního rozsudku ze dne 25. dubna 2013, přestože k vyhovění předmětné výtce muselo být pouze přijato konečné rozhodnutí o uzavření. Faktor doby trvání na základě kritérií Komise, která vychází z faktoru 0,1 za měsíc, by měl být proto vyměřen ve výši 6.

99.

S ohledem na platební schopnost Slovenska ( 34 ) tak z výše uvedeného vyplývá denní penále ve výši 3345,60 eura. Tuto částku by měl Soudní dvůr zaokrouhlit dolů na 3300 eur a uložit jako penále, které musí být hrazeno za každý den do vydání konečného rozhodnutí ohledně části 2c skládky.

100.

Soudní dvůr je při výkonu posuzovací pravomoci, která je mu v dané oblasti svěřena, oprávněn uložit současně penále a paušální částku. Uložení povinnosti zaplatit paušální částku spočívá v zásadě na posouzení dopadů nesplnění povinností dotyčného členského státu na soukromé a veřejné zájmy, zejména pokud neplnění povinností trvalo po dlouhou dobu od vyhlášení rozsudku, jímž bylo původně určeno. Uložení této paušální částky musí v každém jednotlivém případě záviset na všech relevantních skutečnostech souvisejících jak s charakteristikami zjištěného nesplnění povinnosti, tak s přístupem členského státu, jehož se řízení zahájené na základě článku 260 SFEU týká. V této souvislosti je Soudní dvůr na základě tohoto ustanovení nadán širokou posuzovací pravomocí při rozhodování o uložení či neuložení takové sankce ( 35 ).

101.

Komise navrhuje paušální částku vypočítat na základě denní základní částky ve výši 230 eur, stejného faktoru „n“ týkajícího se platební schopnosti, který činí 1,64, stejného koeficientu závažnosti (v tomto případě 0,5), vynásobených počtem dní, které uplynou mezi dnem vyhlášení rozsudku ze dne 25. dubna 2013, Komise v. Slovensko (EU:C:2013:271) a dnem vyhlášení rozsudku v projednávané věci. Částka stanovená podle tohoto schématu by měla činit 188,60 eura denně.

102.

Za předpokladu, že posledně uvedený rozsudek bude vydán přesně po pěti letech, tedy dne 25. dubna 2018, byla by výsledkem paušální částka v přibližné výši 344195 eur.

103.

Při stanovení paušální částky je však třeba zohlednit, že konečné rozhodnutí o uzavření částí 2a a 2b bylo vydáno až v roce 2016 ( 36 ). Do tohoto data mělo totiž porušování práva dvojnásobnou závažnost, jelikož nezbytné konečné rozhodnutí nebylo vydáno ještě pro žádnou část skládky. Za dobu 1575 dnů je tedy třeba k výchozí částce ještě třeba připočítat částku ve výši 188,60 eura. Výsledkem tohoto by bylo dalších 297045 eur.

104.

Po zaokrouhlení činí paušální částka 600000 eur. Tato částka je sice nižší než minimální paušální částka ve výši 939000 eur, kterou pro Slovensko navrhuje Komise, ale přesto ji považuji za přiměřenou. Především se nejedná o čistě symbolickou částku, které se chce Komise vyhnout stanovením minimální částky ( 37 ).

105.

Pokud bude mít Soudní dvůr za to, že předmětem tohoto řízení má být i porušení článku 13 směrnice o skládkách, měl by částku penále zvýšit na čtyřnásobek a paušální částku na trojnásobek. Tento návrh vychází z úvahy, že konečné rozhodnutí podle článku 14 písm. b) je sice předpokladem uzavření skládky, ale že značně větší praktický význam mají další opatření k uzavření skládky podle článku 13.

106.

Článek 138 odst. 3 jednacího řádu stanoví, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení.

107.

Soudní dvůr sice nespatřuje v odchýlení se od návrhových žádání Komise ohledně penále a paušální částky za její částečný neúspěch ( 38 ), avšak v projednávaném případě je žaloba Komise navíc zčásti nepřípustná a zčásti neopodstatněná.

108.

Vzhledem k tomu je třeba konstatovat, že Komise i Slovensko měly ve věci částečně úspěch i neúspěch. Je proto důvodné rozhodnout, že oba účastníci řízení ponesou vlastní náklady řízení.

109.

Na základě výše uvedeného navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto: