1. 

Projednávanou žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce předkládající soud, tj. Hoge Raad der Nederlanden (Nejvyšší soud Nizozemska), žádá o poskytnutí vodítka k výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí ( 2 ) (dále jen „směrnice o navracení“) a zejména jejího článku 11.

2. 

Tato žádost byla předložena v rámci řízení o kasačním opravném prostředku, jež bylo zahájeno na základě kasačního opravného prostředku, který podal státní příslušník třetí země proti odsouzení a uložení trestu odnětí svobody za trestný čin související s tím, že se zdržoval na území dotčeného členského státu (Nizozemsko), přičemž mu bylo známo, že byl prohlášen za nežádoucího státního příslušníka třetí země, vůči němuž bylo vydáno rozhodnutí, jež mu ukládalo povinnost opustit území daného státu a zákaz (opětovného) vstupu po dobu deseti let. Zda bude toto odsouzení potvrzeno nebo zrušeno, záleží na tom, zda byl v době trestního stíhání státního příslušníka třetí země „historický zákaz vstupu“ (tj. zákaz vstupu uložený před vstupem směrnice o navracení v platnost) ( 3 ) stále platný. Odpověď na tuto otázku závisí na tom, který okamžik je považován za začátek doby trvání zákazu vstupu, a na účinku (pokud existuje), který má směrnice o navracení na dobu trvání historického zákazu vstupu za konkrétních okolností projednávané věci.

3.

Schengenský prostor ( 4 ) vychází ze Schengenské úmluvy z roku 1985 ( 5 ), jíž se smluvní státy dohodly na zrušení všech vnitřních hranic a na zřízení společné vnější hranice. V Schengenském prostoru platí společná pravidla a postupy mimo jiné, pokud jde o kontroly na hranicích.

4.

Schengenský informační systém (dále jen „SIS“) byl zřízen na základě článku 92 Úmluvy k provedení Schengenské dohody (dále jen „ÚPSD“) ( 6 ). Následně ho nahradil SIS II, který členským státům umožňuje získávat informace související se záznamy pro účely odepření vstupu nebo pobytu státních příslušníků třetích zemí ( 7 ).

5.

Článek 24 nařízení č. 1987/2006 upravuje podmínky pořizování záznamů o odepření vstupu nebo pobytu. Stanoví:

„1.   Údaje týkající se státních příslušníků třetích zemí, o kterých byl pořízen záznam pro účely odepření vstupu nebo pobytu, se vloží na základě vnitrostátního záznamu vyplývajícího z rozhodnutí přijatého příslušnými správními orgány nebo soudy […].

2.   Záznam se vloží, pokud se rozhodnutí uvedené v odstavci 1 zakládalo na tom, že přítomnost státního příslušníka třetí země na území členského státu může představovat ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo bezpečnosti státu […]

[…]

3.   Záznam se může též vložit, pokud se rozhodnutí uvedené v odstavci 1 zakládalo na skutečnosti, že se na státního příslušníka třetí země vztahuje opatření směřující k vyhoštění, odepření vstupu nebo navrácení, které nebylo zrušeno ani pozastaveno, včetně, nebo spolu se zákazem vstupu, případně pobytu, a to z důvodu porušení vnitrostátních právních předpisů o vstupu nebo pobytu státních příslušníků třetích zemí.

[…]“

6.

Směrnice Rady 2001/40/ES ze dne 28. května 2001 o vzájemném uznávání rozhodnutí o vyhoštění státních příslušníků třetích zemí rozvíjí schengenské acquis a jejím cílem je zajistit větší účinnost při výkonu rozhodnutí o vyhoštění ( 8 ). Pátý bod odůvodnění uvádí, že spolupráce mezi členskými státy v oblasti navracení státních příslušníků třetích zemí nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států. Účelem této směrnice je proto umožnit uznání rozhodnutí o vyhoštění vydaného jedním členským státem vůči státnímu příslušníkovi třetí země, který se nachází na území jiného členského státu ( 9 ).

7.

Směrnice o navracení vznikla na dvou různých zasedáních Evropské rady. Během prvního z uvedených zasedání, které se konalo v Tampere ve dnech 15. a 16. října 1999, byl dojednán jednotný přístup týkající se přistěhovalectví a azylu ( 10 ). Na druhém zasedání v Bruselu ve dnech 4. a 5. listopadu 2004 Evropská rada vyzvala k vypracování účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat založené na společných normách pro navracení osob humánním způsobem a při plném respektování jejich lidských práv a důstojnosti ( 11 ). Směrnice o navracení, přijatá jako výsledek těchto politik, zavádí průřezový soubor pravidel platných pro všechny státní příslušníky třetích zemí, kteří nesplňují nebo přestali splňovat podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v členském státě ( 12 ). Společné normy a postupy stanovené směrnicí o navracení musí být mimo jiné používány v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami unijního práva ( 13 ).

8.

Obecným cílem směrnice o navracení je stanovit jasná, průhledná [transparentní] a spravedlivá pravidla pro „účinnou návratovou politiku jakožto nezbytnou složku dobře řízené migrační politiky“. Vyhoštění neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí z území členského státu musí být prováděno ve spravedlivém a průhledném [transparentním] řízení ( 14 ). V souladu s obecnými zásadami unijního práva by rozhodnutí přijatá na základě směrnice o navracení měla být přijímána individuálně a měla by být založena na objektivních kritériích, a měly by se tudíž zohlednit i jiné skutečnosti než samotný neoprávněný pobyt ( 15 ). Členské státy však mají právo navracet neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí, pokud jsou zavedeny spravedlivé a účinné azylové systémy, jež plně respektují zásadu nenavracení ( 16 ).

9.

Zvláště důležitý je bod 14 odůvodnění. Uvádí se v něm:

„Účinkům vnitrostátních opatření pro navrácení by měla být přiznána evropská působnost zavedením zákazu vstupu, který by se vztahoval na vstup a pobyt na území všech členských států. Délka zákazu vstupu by se měla určit po řádném zvážení všech významných okolností jednotlivého případu a za běžných podmínek by neměla překročit pět let. V této souvislosti by měla být zohledněna zejména skutečnost, zda se již na dotčeného státního příslušníka třetí země vztahovalo více než jedno rozhodnutí o navrácení či rozhodnutí o vyhoštění nebo zda tento státní příslušník vstoupil na území členského státu během zákazu vstupu.“

10.

Relevantní jsou následující definice uvedené v článku 3:

„[…]

[…]“

11.

Členské státy mohou přijmout příznivější ustanovení, za předpokladu, že jsou slučitelná s touto směrnicí o navracení ( 17 ).

12.

Článek 6 odst. 1 členským státům ukládá, aby vydaly rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území ( 18 ). Podle čl. 6 odst. 6 mohou členské státy přijmout rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu společně s rozhodnutím o navrácení či rozhodnutím o vyhoštění nebo o zákazu vstupu v rámci jednoho správního nebo soudního rozhodnutí nebo aktu na základě svých vnitrostátních předpisů ( 19 ).

13.

Článek 11 stanoví:

„1.   Rozhodnutí o navrácení jsou spojena se zákazem vstupu,

V ostatních případech mohou být rozhodnutí o navrácení spojena se zákazem vstupu.

2.   Délka zákazu vstupu se stanoví po řádném uvážení všech významných okolností jednotlivého případu a v zásadě nepřekročí pět let. Délka pěti let může být překročena, představuje-li dotčený státní příslušník třetí země vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti.

3.   Členské státy zváží zrušení nebo pozastavení zákazu vstupu, může-li dotčený státní příslušník třetí země, na kterého se vztahuje zákaz vstupu vydaný podle odst. 1 druhého pododstavce, prokázat, že opustil území členského státu plně v souladu s rozhodnutím o navrácení.

[…]“

14.

V souladu s čl. 67 odst. 1 Vreemdelingenwet 2000 (zákon o cizincích, dále jen „Vw“) může být státní příslušník třetí země ( 20 ) prohlášen za nežádoucí osobu, v některém z následujících případů: i) v Nizozemsku pobývá neoprávněně a opakovaně se dopustil jednání trestného podle Vw; ii) pravomocným rozsudkem byl odsouzen za trestný čin, za nějž mu byl uložen trest odnětí svobody v trvání nejméně tři roky, nebo iii) představuje ohrožení veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti. Uvedené podmínky mají alternativní povahu.

15.

Podle článku 68 Vw se na žádost státního příslušníka třetí země zruší prohlášení za nežádoucí osobu v případě, že po dobu deseti let nepřetržitě pobýval mimo území Nizozemska, a během této doby nenastal žádný z důvodů uvedených v čl. 67 odst. 1 Vw.

16.

Vw byl pozměněn za účelem provedení směrnice o navracení do vnitrostátního právního řádu. Článek 61 odst. 1 Vw stanoví, že státní příslušník třetí země, jehož pobyt není nebo přestal být oprávněným, musí Nizozemsko dobrovolně opustit ve lhůtě stanovené v článku 62 Vw nebo v článku 62c Vw. Článek 62 odst. 1 Vw dále stanoví, že státní příslušník třetí země poté, co proti němu bylo vydáno rozhodnutí o navrácení, musí během čtyř týdnů dobrovolně opustit Nizozemsko.

17.

Článek 66a odst. 1 Vw a čl. 6.5a odst. 5 Vreemdelingenbesluit 2000 (vyhláška o cizincích z roku 2000, dále jen „Vb“) byly přijaty právě za účelem provedení článku 11 směrnice o navracení do vnitrostátního práva.

18.

Článek 66a odst. 1 Vw stanoví, že proti státnímu příslušníkovi třetí země, který v příslušné lhůtě dobrovolně neopustil Nizozemsko, se vydá zákaz vstupu. Podle čl. 66a odst. 4 Vw se zákaz vstupu vydá na určitou dobu, maximálně na pět let, s výjimkou případu, kdy státní příslušník třetí země představuje vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti. Tato lhůta se počítá ode dne, kdy státní příslušník třetí země skutečně opustil Nizozemsko.

19.

Podle článku 66a odst. 7 Vw nemůže být za oprávněný považován pobyt státního příslušníka třetí země, na nějž se vztahuje zákaz vstupu, mimo jiné v případě, kdy: i) byl pravomocným rozsudkem odsouzen za trestný čin, za nějž mu byl uložen trest odnětí svobody v délce trvání nejméně tři roky, ii) představuje ohrožení veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti, nebo iii) představuje vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti.

20.

Podle článku 197 Wetboek van Strafrecht (trestní zákoník, dále jen „Sr“), ve znění platném v rozhodné době, se státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá v Nizozemsku, přičemž je mu známo nebo se může odůvodněně domnívat, že byl na základě zákonného předpisu prohlášen za nežádoucího státního příslušníka třetí země, uloží, mimo jiné, trest odnětí svobody v trvání až šest měsíců. Podle stávajícího znění téhož článku se státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá v Nizozemsku, ačkoliv je mu známo nebo se může odůvodněně domnívat, že byl na základě zákonného předpisu prohlášen za nežádoucího státního příslušníka třetí země nebo že mu byl uložen zákaz vstupu podle čl. 66 a odst. 7 Vw, se rovněž uloží, mimo jiné, trest odnětí svobody až na šest měsíců.

21.

Podle čl. 6.6 odst. 1 Vb, ve znění platném v rozhodné době, se žádosti o zrušení prohlášení za nežádoucí osobu vyhoví za předpokladu, že státní příslušník třetí země nebyl trestně stíhán a prohlášen za nežádoucí osobu, mimo jiné, v souvislosti s násilnou trestnou činností nebo s trestnou činností související s omamnými a psychotropními látkami, a za předpokladu, že po prohlášení za nežádoucí osobu pobýval po dobu deseti po sobě následujících let mimo Nizozemsko.

22.

Mossa Ouhrami je pravděpodobně alžírským státním příslušníkem. V roce 1999 vstoupil na území Nizozemska, ovšem nikdy nebyl držitelem povolení k pobytu. V letech 2000 až 2002 byl pětkrát odsouzen za trestné činy krádež s přitěžujícími okolnostmi, nakládání s odcizeným majetkem a přechovávání tvrdých drog a byl mu uložen úhrnný trest odnětí svobody v délce přibližně třinácti měsíců.

23.

Z uvedených důvodů Minister voor Vreemdelingenzaken en Immigratie [Integratie] (ministr pro záležitosti cizinců a integraci) dne 22. října 2002 rozhodl (dále jen „rozhodnutí ministra“), že M. Ouhrami představuje ohrožení veřejného pořádku a prohlásil ho za nežádoucího státního příslušníka třetí země. Rozhodnutí ministra zní následovně:

„Dotyčné osobě byl uložen úhrnný nepodmíněný trest odnětí svobody v délce přesahující šest měsíců. Z tohoto důvodu se předpokládá, že dotyčná osoba, která v Nizozemsku pobývá neoprávněně ve smyslu čl. 8 písm. a) až e) nebo l) Vw, představuje ohrožení veřejného pořádku.

[…]

Právní důsledky uvedeného rozhodnutí

[…]

S ohledem na ustanovení čl. 6.6 odst. 1 Vb nesmí dotčená osoba, která byla prohlášena za nežádoucí osobu ve smyslu článku 67 Vw v souvislosti, mimo jiné, s trestným činem spojeným s omamnými a psychotropními látkami, pobývat v Nizozemsku deset po sobě následujících let od chvíle, kdy byla prohlášena za nežádoucí a opustila Nizozemsko.“

24.

Rozhodnutí ministra bylo M. Ouhrami doručeno dne 17. dubna 2003. Mossa Ouhrami toto rozhodnutí nenapadl. Dne 15. května 2003 se rozhodnutí ministra stalo pravomocným.

25.

Mossa Ouhrami věděl, že byl prohlášen za nežádoucího státního příslušníka třetí země, a přesto se v letech 2011 a 2012, v rozporu s rozhodnutím ministra, zdržoval v Amsterodamu ( 21 ). Spáchal tedy čin, který je trestný podle článku 197 Sr, a byl mu uložen trest odnětí svobody v trvání osmi měsíců.

26.

Mossa Ouhrami v odvolacím řízení vedeném před Gerechtshof Amsterdam (odvolací soud, Amsterodam, Nizozemsko) uvedl, že nebyly vyčerpány možnosti, které poskytuje řízení o navrácení stanovené směrnicí o navracení.

27.

Uvedený soud zkoumal postup navrácení uplatněný v případě M. Ouhramiho. Shledal, že: i) prostřednictvím Dienst Terugkeer en Vertrek (Agentura pro navracení a odchod) bylo s M. Ouhramim vedeno 26 výstupních pohovorů, ii) jeho věc byla opakovaně postoupena orgánům Alžírska, Maroka a Tuniska, ovšem z žádné z uvedených zemí nepřišlo kladné stanovisko, iii) prostřednictvím Interpolu byla prováděna různá šetření, zejména v souvislosti s otisky prstů, iv) byla vyvinuta snaha provést s M. Ouhramim jazykovou analýzu, v) byly vyčerpány postupy, které má k dispozici Agentura pro navracení a odchod v případě navracení, ale vi) ani výše uvedené kroky nevedly k dobrovolnému navrácení M. Ouhramiho, neboť ten nijak nespolupracoval. Na základě uvedených skutečností Gerechtshof Amsterdam (odvolací soud, Amsterodam) v rozsudku ze dne 22. listopadu 2013 konstatoval, že byly vyčerpány možnosti, které poskytuje řízení o navrácení, a že trest odnětí svobody uložený M. Ouhramimu tedy nebyl v rozporu se směrnicí o navracení. Uložený trest nicméně snížil na dva měsíce odnětí svobody.

28.

Mossa Ouhrami podal kasační opravný prostředek k předkládajícímu soudu. Aniž by zpochybnil konstatování, že byly vyčerpány možnosti, které poskytuje řízení o navrácení, tvrdil, že rozhodnutí ministra přijaté v roce 2002, kterým byl prohlášen za nežádoucího státního příslušníka třetí země, by mělo být považováno za zákaz vstupu, který vstoupil v platnost dnem jeho vydání, nebo nejpozději dnem, kdy se o něm dozvěděl. Článek 11 odst. 2 směrnice o navracení stanoví, že délka zákazu vstupu v zásadě nepřekročí pět let, z čehož vyplývá, že v letech 2011/2012 již zákaz vstupu neplatil.

29.

Předkládající soud uvádí, že podle judikatury Soudního dvora má být rozhodnutí o nežádoucí osobě, které bylo přijato před vstupem směrnice o navracení v platnost, považováno za rovnocenné zákazu vstupu, který je definován v čl. 3 odst. 6 uvedené směrnice, a že v souladu s čl. 11 odst. 2 této směrnice nepřekročí jeho obvyklá maximální doba trvání pět let ( 22 ). Vyvstává tedy otázka týkající se počátku běhu této lhůty. V souladu s článkem 66a odst. 4 Vw se doba trvání zákazu vstupu počítá ode dne, kdy státní příslušník třetí země skutečně opustil Nizozemsko.

30.

Za těchto okolností se předkládající soud táže, zda čl. 11 odst. 2 směrnice o navracení upravuje nejen dobu trvání zákazu vstupu, ale také časový okamžik, od kterého se tato doba počítá. Má za to, že zákaz vstupu je ze své podstaty relevantní až poté, co státní příslušník třetí země danou zemi opustil.

31.

Předkládající soud uvádí, že liší-li se okamžik, od kterého se počítá doba trvání zákazu vstupu, od okamžiku odjezdu z území daného státu, vyvstává otázka, zda v době, kdy byl M. Ouhramimu uložen trest odnětí svobody, bylo rozhodnutí ministra ještě platné.

32.

Za těchto podmínek se Hoge Raad (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a požádat o odpověď na následující otázky:

33.

Písemná vyjádření byla předložena jménem M. Ouhramiho, Dánska, Nizozemska, Švýcarska a Evropské komise. Všichni výše uvedení kromě Švýcarska přednesli ústní vyjádření na jednání konaném dne 16. března 2017.

34.

Směrnice o navracení rozvíjí schengenské acquis týkající se státních příslušníků třetích zemí, kteří nesplňují nebo přestali splňovat podmínky vstupu podle Schengenského hraničního kodexu ( 23 ). Tato směrnice nahrazuje články 23 a 24 ÚPSD týkající se navracení státních příslušníků třetích zemí, kteří nesplňují nebo přestali splňovat podmínky pro krátkodobý pobyt platné na území jedné ze smluvních stran Schengenské dohody ( 24 ).

35.

Směrnice o navracení v tomto ohledu stanoví společné normy, postupy a právní ochranu, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí a pro navracení osob humánním způsobem a při plném respektování jejich lidských práv a důstojnosti ( 25 ). Záměrem této „europeizace“ účinků vnitrostátních návratových opatření je posílit důvěryhodnost skutečně evropské návratové politiky ( 26 ).

36.

Z definice pojmu „neoprávněný pobyt“, která je uvedena v čl. 3 odst. 2 směrnice o navracení, vyplývá, že „každý státní příslušník třetí země, který je přítomen na území členského státu a nesplňuje podmínky vstupu, pobytu či bydliště v tomto státě, již z tohoto samotného důvodu pobývá v tomto státě neoprávněně a tato jeho přítomnost není podmíněna žádnou minimální dobou či záměrem na tomto území zůstat“ ( 27 ). Je především na členských státech, aby v souladu se svými vnitrostátními právními předpisy tyto podmínky stanovily a rozhodly tak, zda je pobyt konkrétní osoby na jejich území oprávněný či neoprávněný ( 28 ). Vzájemné působení směrnice o navracení se schengenským acquis, jakož i se systémem této směrnice, zdůrazňuje evropský rozměr rozhodnutí o navrácení a zákazy vstupu zavádí za účelem zajištění účinné návratové politiky.

37.

Rozhodnutím o navrácení se státním příslušníkům třetích zemí, kteří neoprávněně pobývají na území členských států ( 29 ), ukládá povinnost „návratu“, tj. navrácení do jejich země původu, země transitu nebo do jiné třetí země ( 30 ). Státní příslušník třetí země se tudíž nesmí zdržovat na území členského státu, který takové rozhodnutí vydal. Ostatní členské státy mohou uznat a vykonat rozhodnutí o navrácení v souladu se směrnicí 2001/40.

38.

Zákaz vstupu nemůže být vydán samostatně, ale musí být vždy spojen s rozhodnutím o navrácení ( 31 ). Ze znění bodu 14 odůvodnění a z čl. 3 odst. 6 směrnice o navracení je zřejmé, že zákaz vstupu má zakazovat vstup a pobyt na území všech členských států, i když byl vydán jedním členským státem. Účinkům vnitrostátních opatření pro navrácení je tak přiznána evropská působnost ( 32 ). Evropskou působnost zákazů vstupu rovněž potvrzuje skutečnost, že hodlá-li členský stát vydat povolení k pobytu nebo jiné povolení zakládající oprávnění k pobytu státnímu příslušníku třetí země, na nějž se vztahuje zákaz vstupu vydaný jiným členským státem, konzultuje nejprve tento členský stát a zohlední přitom jeho zájmy ( 33 ). V této souvislosti je důležité, aby členské státy měly rychlý přístup k údajům o zákazech vstupu vydaných ostatními členskými státy, a to prostřednictvím SIS II ( 34 ).

39.

Z výše uvedeného vyplývá, že ode dne vstupu směrnice o navracení v platnost získaly zákazy vstupu přijaté vnitrostátními orgány evropskou působnost a musí být v souladu s pravidly stanovenými uvedenou směrnicí.

40.

Projednávaná věc se týká „historického“ zákazu vstupu, tedy vnitrostátního opatření, jež je rovnocenné zákazu vstupu přijatému členským státem před provedením směrnice o navracení.

41.

Judikatura Soudního dvora se již zabývala otázkou časové působnosti směrnice o navracení. V rozsudku Filev a Osmani měl Soudní dvůr za to, že z ustálené judikatury vyplývá, že se nové pravidlo použije až na výjimky okamžitě na budoucí účinky situace, která vznikla za platnosti dřívějšího pravidla ( 35 ). Z toho vyplývá, že směrnice o navracení „se uplatní na účinky rozhodnutí o zákazu vstupu, přijatých na základě vnitrostátních pravidel použitelných před dnem její použitelnosti, které nastávají v dotčeném členském státě po tomto datu ( 36 )“. Pro posouzení „souladu zachování účinků takových rozhodnutí s čl. 11 odst. 2 [směrnice o navracení], zejména pokud jde o maximální dobu trvání zákazu vstupu – v zásadě ve výši pěti let – stanovenou v tomto ustanovení, je tedy třeba rovněž vzít v úvahu dobu, po kterou byl tento zákaz v platnosti předtím, než byla [směrnice o navracení] použitelná ( 37 )“.

42.

V případě historického zákazu vstupu s neomezenou dobou platnosti, jako ve věci Filev a Osmani, tak Soudní dvůr konstatoval, že směrnice o navracení brání zachování účinků takového zákazu nad maximální dobu pěti let stanovenou v čl. 11 odst. 2 uvedené směrnice, s výjimkou případů, kdy byl tento zákaz vstupu vydán vůči státním příslušníkům třetích zemí, kteří představují vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti ( 38 ).

43.

Tato judikatura je nesporným východiskem pro analýzu otázek, které vyvstaly v projednávané věci, tj. od jakého okamžiku se počítá doba trvání zákazu vstupu a za jakých podmínek může délka historického zákazu vstupu překročit pět let. Sama o osobě však neposkytuje odpovědi na otázky položené předkládajícím soudem.

44.

Předkládající soud prostřednictvím první otázky v podstatě žádá o vodítko k výkladu čl. 11 odst. 2 směrnice o navracení, pokud jde o počátek doby trvání zákazu vstupu.

45.

Znění tohoto ustanovení upřesňuje, že délka zákazu vstupu by v zásadě neměla překročit pět let. Nestanoví však konkrétně okamžik, od kterého se tato lhůta počítá. Podle dánské vlády je tedy na členských státech, aby tento okamžik stanovily ve vnitrostátním právu.

46.

S touto analýzou nesouhlasím.

47.

Z evropské působnosti přiznané návratové politice ( 39 ), jakož i z cílů směrnice o navracení, kterými jsou „zavedení společných pravidel pro navracení, vyhoštění, […] a zákazy vstupu“ ( 40 ), vyplývá, že při provádění této směrnice je třeba uplatňovat jednotný unijní přístup.

48.

Tento jednotný přístup má zvláštní význam v rámci schengenského prostoru, kterým se zřizuje společná vnější hranice. Z toho vyplývá, že při kvalifikování určitého aktu jako aktu, který spadá do oblasti schengenského acquis nebo jako aktu, který toto acquis rozvíjí, je třeba zohlednit nezbytnou soudržnost tohoto acquis a nutnost zachovat tuto soudržnost i při jeho možném vývoji ( 41 ). Stávající výměna informací mezi členskými státy o rozhodnutích o navrácení a o zákazech vstupu se jeví jako nedokonalá ( 42 ). Evropská komise na jednání uvedla, že existuje několik návrhů na zdokonalení ( 43 ) spočívajících zejména v tom, že každé rozhodnutí o zákazu vstupu budou členské státy povinně vkládat do SIS II ( 44 ). Takováto výměna informací je zásadní pro správu společné vnější hranice a musí vycházet z přesných a spolehlivých údajů. V případě zákazů vstupu by tyto informace měly logicky obsahovat dobu trvání zákazu a počátek této doby.

49.

V tomto ohledu z výslovného znění směrnice o navracení rovněž vyplývá, že záměrem této směrnice je harmonizovat dobu trvání zákazů vstupu. Je stanovena maximální doba trvání pět let, s výjimkou případů, kdy státní příslušník třetí země představuje vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti. Rozdílné přístupy k této otázce by ohrozily stanovené cíle směrnice o navracení, unijní účinky zákazů vstupu a správu schengenského prostoru. Účinné fungování schengenského prostoru by bylo ohroženo v případě akceptace skutečnosti, že účinky zákazu vstupu, jehož právním základem je soubor harmonizovaných pravidel na evropské úrovni, by měly začít působit v různých okamžicích na základě rozhodnutí přijatých členskými státy prostřednictvím jejich vnitrostátních právních předpisů.

50.

V této souvislosti bych chtěla zdůraznit, že čl. 3 odst. 6 ani článek 11 směrnice o navracení, ve kterých je definován pojem „zákaz vstupu“, neodkazují na právo členských států. Je tudíž zřejmé, že zákaz vstupu je autonomním pojmem unijního práva. Z požadavků jak jednotného používání unijního práva, tak zásady rovnosti vyplývá, „že znění ustanovení [unijního] práva, které výslovně neodkazuje na právo členských států za účelem vymezení svého smyslu a dosahu, musí být zpravidla vykládáno autonomním a jednotným způsobem v celé Unii, přičemž tento výklad je třeba nalézt s přihlédnutím ke kontextu tohoto ustanovení a k cíli sledovanému dotčenou právní úpravou“ ( 45 ).

51.

Tato zásada se rovněž vztahuje na základní prvky zákazu vstupu, a sice časový rozměr (počátek běhu lhůty a doba trvání), územní rozměr (území členských států) a právní rozměr (zákaz vstupu a pobytu na území členských států).

52.

Mám tedy za to, že nečinnost unijního normotvůrce v této věci není jeho úmyslným a výslovným rozhodnutím. Jedná se spíše o mezeru, kterou může Soudní dvůr vyplnit s ohledem na znění, systematiku a cíl směrnice o navracení. Unijní normotvůrce má samozřejmě i nadále možnost změnit řešení přijaté Soudním dvorem, považuje-li to za žádoucí – například za účelem zvýšení účinnosti SIS II, a z toho plynoucího posílení schengenského acquis.

53.

Soudnímu dvoru bylo předloženo několik možných variant počátků běhu dané doby. M. Ouhrami tvrdí, že doba trvání zákazu vstupu by měla začít běžet okamžikem, kdy je oznámen dotčené osobě. Nizozemsko, Švýcarsko a Komise tvrdí, že by tomu mělo být od okamžiku, kdy státní příslušník třetí země skutečně opustí území členských států. Dánsko na jednání uvedlo, že podle dánského práva nabývá zákaz vstupu účinku v okamžiku, kdy státní příslušník třetí země skutečně opustí tuto zemi, ovšem počátek doby jeho trvání nastává prvním dnem prvního měsíce následujícího poté, co státní příslušník třetí země tuto zemi opustil. Existuje téměř neomezené množství možností: den přijetí rozhodnutí; den, kdy zákaz vstupu nabyl právní moci; následující den po skutečném odchodu státního příslušníka třetí země; den, kdy byl zajištěn pro účely navrácení; den, kdy prokazatelně dorazil do třetí země a tak dále. Další možností by mohl být den, kdy byl vložen záznam do SIS II ( 46 ).

54.

Z mé vlastní neformální analýzy vyplývá, že existují značné rozdíly mezi řešeními přijatými v tomto ohledu členskými státy, což na jednání potvrdila Komise. V právních předpisech členských států se opakují tři varianty řešení, a to: i) den, kdy byl zákaz vstupu oznámen, ii) den, kdy zákaz vstupu nabyl právní moci, a iii) den, kdy státní příslušník třetí země skutečně opustil území daného členského státu.

55.

Výhoda všech těchto variant spočívá v tom, že stanoví konkrétní časový okamžik, od kterého zákaz vstupu zakládá své účinky. Mám za to, že nevýhoda dne oznámení spočívá v tom, že právní účinky zákazu vstupu jsou spojovány s okamžikem, kdy toto opatření ještě nenabylo právní moci (a mohlo by být, alespoň teoreticky, změněno nebo dokonce zrušeno). Den, ke kterému zákaz vstupu nabyl právní moci, spojuje právní účinky opatření s unijním rozměrem, jež se týká území všech členských států, s okamžikem, který závisí na vnitrostátních procesních pravidlech. Ta se mohou v jednotlivých právních systémech podstatně lišit.

56.

Kromě toho obě tyto úpravy nezohledňují skutečnost, že zákazy vstupu nejsou samostatnými opatřeními, ale jsou vždy spojeny s rozhodnutím o navrácení, jak vyplývá ze znění čl. 3 odst. 6 a čl. 11 odst. 1 směrnice o navracení. Z toho vyplývá, že prvním krokem daného postupu je přijetí rozhodnutí o navrácení, jehož právním účinkem je povinnost „návratu“ uložená státnímu příslušníkovi třetí země. Může následovat druhý krok, který má fakultativní povahu, tj. přijetí zákazu vstupu. Podle čl. 6 odst. 6 směrnice o navracení může být tento krok učiněn současně s prvním krokem. Zákaz vstupu má dvojí právní účinek: i) zákaz vstupu a ii) zákaz pobytu po druhém neoprávněném vstupu na území členských států. Zákaz vstupu může nabýt právních účinků až v okamžiku, kdy nebylo splněno rozhodnutí o navrácení. Do té doby se neoprávněný pobyt státního příslušníka třetí země řídí rozhodnutím o navrácení.

57.

Právní úprava, která jako začátek doby trvání zákazu vstupu stanoví okamžik jeho oznámení nebo nabytí právní moci, by byla v rozporu s logikou unijní návratové politiky. Byla by rovněž ohrožena účinnost této politiky, neboť státní příslušník třetí země, který se neoprávněně nachází na území členských států, by se mohl vyhnout právním účinkům zákazu vstupu pouze na základě toho, že se po dobu trvání tohoto zákazu bude vyhýbat splnění rozhodnutí o navrácení. Tím by byli státní příslušníci třetích zemí podněcováni k neplnění rozhodnutí o navrácení, neboť jedním z cílů směrnice o navracení je upřednostnit dobrovolné opuštění území ( 47 ).

58.

Podle třetí právní úpravy je za počátek doby zákazu vstupu považován okamžik, kdy státní příslušník třetí země skutečně opustil území členských států. Dále budu v tomto stanovisku vycházet z předpokladu, že rozhodnutí o navrácení a s ním spojený zákaz vstupu byly státnímu příslušníku třetí země řádně oznámeny a nabyly právní moci.

59.

Tento přístup nachází oporu v cíli, systematice a ve znění směrnice o navracení, jakož i v právní povaze zákazů vstupu. Jak jsem již uvedla, zákazy vstupu nejsou samostatnými opatřeními, ale jsou vždy spojeny s rozhodnutím o navrácení ( 48 ). Ve spojení se slovem „vstup“ z toho vyplývá, že státní příslušník třetí země musí nejprve opustit území členských států. Až poté nabývá zákaz vstupu (de facto zákaz opětovného vstupu) účinku.

60.

Historie vzniku směrnice o navracení tento názor dokládá. V anglickém, francouzském, německém a ostatních jazykových zněních návrhu Komise ( 49 ), návrhu Rady ( 50 ) a ve zprávě Evropského parlamentu ( 51 ) je používán pojem „zákaz opětovného vstupu“. Výraz „zákaz vstupu“ se objevuje až v pozdější fázi ( 52 ). Tento výraz byl zachován v konečném znění. Původní výraz („zákaz opětovného vstupu“) je však zřejmě stále používán v prováděcích právních předpisech některých členských států ( 53 ).

61.

Předpisy týkající se unijní návratové politiky přijaté po směrnici o navracení dokládají, že evropský normotvůrce zamýšlel stanovit jako počátek zákazu vstupu okamžik, kdy státní příslušník třetí země skutečně opustí území členských států. Poslední doporučení potvrzuje, že členské státy by měly plně využívat zákazů vstupu a zajistit, aby jejich doba platnosti začínala „ode dne, kdy státní příslušníci třetích zemí opustí území Unie, a nedocházelo tak k nepřiměřenému krácení jejich skutečné doby platnosti“ ( 54 ). Podobný přístup zaujala Komise v příručce k navracení osob: „okamžik, od něhož začíná běžet čas […] je třeba stanovit předem: obvykle by měl čas začít běžet od okamžiku odjezdu nebo vyhoštění do třetí země, a nikoli ode dne vydání zákazu vstupu, jelikož zákaz vstupu do EU nemůže mít účinek v situaci, kdy dotyčná osoba dosud území EU neopustila“. Tato příručka rovněž zohledňuje „případy, kdy není v praxi možné stanovit předem konkrétní datum odjezdu“. V takových případech „mohou členské státy použít jiné datum (např. datum vydání)“ ( 55 ). Komise na jednání uvedla, že příručka k navracení osob by neměla být vykládána tak, že okamžik začátku doby platnosti zákazu vstupu by měl být jiný než okamžik, kdy státní příslušník třetí země opustí danou zemi. Pouze ve výjimečných případech, kdy nelze zjistit, kdy státní příslušník třetí země skutečně opustil území členských států, by měl být počátek platnosti zákazu vstupu určen podle jiného data ( 56 ).

62.

Cílem směrnice o navracení je stanovit účinnou návratovou politiku na základě jednotných, jasných a spravedlivých pravidel a přiznat vnitrostátním opatřením pro navrácení unijní působnost zavedením zákazu vstupu, který by se vztahoval na vstup a pobyt na území všech členských států. To rovněž nasvědčuje tomu, že za počátek doby trvání zákazu vstupu by měl být považován okamžik, kdy státní příslušník třetí země opustí území členských států. Základem tohoto přístupu je časový okamžik, který závisí na objektivních skutkových okolnostech (odjezd) a nikoliv na procesních pravidlech jednotlivých členských států ( 57 ). To by také mohlo státní příslušníky třetích zemí přimět k tomu, aby rozhodnutí o navrácení splnili.

63.

Dospěla jsem proto k závěru, že za počátek doby trvání zákazu vstupu ve smyslu čl. 11 odst. 2 směrnice o navracení by měl být považován okamžik, kdy státní příslušník třetí země skutečně opustí území členských států.

64.

Druhá otázka předkládajícího soudu je relevantní pouze v případě, že Soudní dvůr shledá, že doba trvání zákazu vstupu počíná běžet od jiného okamžiku než je okamžik, kdy státní příslušník třetí země opustí území členských států. Jak jsem právě uvedla, podle mého názoru tomu tak není. Pro úplnost se však budu zabývat i druhou předběžnou otázkou.

65.

Podstatou druhé otázky je, zda historický zákaz vstupu může přesáhnout maximální dobu pěti let, která je stanovena v čl. 11 odst. 2 směrnice o navracení, jestliže je jeho doba platnosti pevně stanovena, nabyl právní moci a jeho přijetí bylo odůvodněno tím, že daný státní příslušník třetí země představoval nebezpečí pro veřejný pořádek.

66.

Článek 11 odst. 2 poslední věta směrnice o navracení umožňuje, aby byla délka pěti let překročena v případě, kdy dotčený státní příslušník třetí země představuje „vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti“.

67.

V rozsudku Filev a Osmani Soudní dvůr vztáhl toto ustanovení i na historické zákazy vstupu. Konstatoval, že čl. 11 odst. 2 směrnice o navracení brání zachování účinků historických zákazů vstupu nad maximální dobu trvání zákazu stanovenou v tomto ustanovení, s výjimkou případů, kdy byly tyto zákazy vstupu vydány vůči státním příslušníkům třetích zemí, kteří představují „vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti“ ( 58 ).

68.

Ze znění čl. 11 odst. 2 směrnice o navracení a z judikatury tedy vyplývá, že historický zákaz vstupu může překročit maximální délku trvání pěti let, kterou toto ustanovení v zásadě stanoví. Je však třeba zabývat se podmínkami, za kterých je to možné.

69.

Členský stát může této možnosti využít, pokud státní příslušník třetí země představuje „vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti“. V projednávané věci je relevantní právě pojem „veřejný pořádek“ (přesněji „public order“) ( 59 ). Tento pojem musí být vykládán ve zvláštním kontextu směrnice o navracení s ohledem na její znění, účel, systematiku a kontext ( 60 ).

70.

Členské státy mají v podstatě možnost v souladu s vnitrostátními potřebami, které se mohou v jednotlivých členských státech a v různých obdobích lišit, určit požadavky veřejného pořádku ( 61 ). Mám však za to, že takovou výjimku, jako je ta, která je stanovena v čl. 11 odst. 2 poslední větě směrnice o navracení, nelze vykládat široce, a nikoli striktně pouze proto, že se týká osob, které neměly v Evropské unii právo pobytu. Na státní příslušníky třetích zemí (včetně těch, kteří pobývají v Evropské unii neoprávněně) se navíc vztahuje Listina základních práv a svobod Evropské unie. Listinou zaručená základní práva je třeba respektovat stejně důsledně v případě všech osob, které spadají do její působnosti. Požadavky veřejného pořádku tudíž nemohou být určeny jednostranně jednotlivými členskými státy bez kontroly ze strany unijních orgánů ( 62 ).

71.

Všechny trestněprávní normy jsou normami veřejného pořádku v tom smyslu, že jsou imperativní povahy. Porušení takových norem tedy způsobuje narušení veřejného pořádku v členských státech. Míra takového narušení bude nižší či vyšší v závislosti na povaze daného jednání. Přísnost trestu, který vnitrostátní právními předpisy spojují se zakázaným jednání, bude zpravidla odrážet vnímání dopadu daného jednání. Porušení trestního práva členského státu tedy představuje jednání v rozporu s veřejným pořádkem ( 63 ).

72.

Nicméně samotná skutečnost, že takové jednání je již pojmově v rozporu s veřejným pořádkem, neodůvodňuje uložení zákazu vstupu na dobu přesahující pět let. Musí existovat ještě další skutečnosti. Zaprvé, musí se jednat o „vážné ohrožení“ veřejného pořádku. Zadruhé, jak se uvádí v bodě 14 odůvodnění směrnice o navracení, délka zákazu vstupu by se měla určit po řádném zvážení všech významných okolností jednotlivého případu.

73.

Z mého výkladu pojmu „ohrožení veřejného pořádku“ vyplývá, že veřejný pořádek může být ohrožen budoucím jednáním státního příslušníka třetí země ( 64 ). Normotvůrce použitím přídavného jména „vážné“ stanovil, že prahová hodnota odůvodňující zákaz vstupu, který přesahuje pět let, je vyšší než prahová hodnota pro zkrácení lhůty k dobrovolnému opuštění ve smyslu čl. 7 odst. 4 této směrnice ( 65 ). Ne každé [porušení] (v minulosti platného) trestního práva představuje (budoucí) „vážné ohrožení veřejného pořádku“ ve smyslu čl. 11 odst. 2 ( 66 ). Vnitrostátní orgány musí provést posouzení z hlediska budoucí hrozby ze strany dané osoby pro společnost. Členskému státu, který se odvolává na tuto výjimku, tedy přísluší, aby prokázal, že, nebude-li uložen delší zákaz vstupu, dojde k vážnému ohrožení zájmů veřejného pořádku. Tento postup musí být „v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva Společenství i s mezinárodním právem“ ( 67 ).

74.

Posouzení musí být provedeno in concreto„po řádném zvážení všech významných okolností jednotlivého případu“, „individuálně a mělo by být založeno na objektivních kritériích, a měly by se tudíž zohlednit i jiné skutečnosti než samotný neoprávněný pobyt“ ( 68 ). Členský stát tak nemůže vycházet ze své obecné praxe či z pouhé domněnky pro účely konstatování, že existuje „vážné ohrožení veřejného pořádku“. Z požadavku na individuální přezkum a ze zásady proporcionality pro členský stát vyplývá povinnost, aby náležitě zohlednil osobní chování dotčeného státního příslušníka třetí země a vnímané budoucí riziko, které toto chování představuje pro veřejný pořádek. Z toho vyplývá, že skutečnost, že je státní příslušník třetí země podezřelý ze spáchání činu, který je kvalifikován jako přečin nebo trestný čin podle vnitrostátních právních předpisů, či byl za takový čin odsouzen v trestním řízení, nemůže sama o sobě odůvodnit konstatování, že tato osoba představuje „vážné ohrožení veřejného pořádku“ ve smyslu čl. 11 odst. 2 směrnice o navracení ( 69 ). K uplatnění výjimky uvedené v čl. 11 odst. 2 směrnice o navracení nicméně může stačit existence několika předchozích odsouzení za trestné činy, prokazují-li zavedený vzorec chování ze strany dotčené osoby.

75.

Dalším hlediskem je, zda existuje omezení délky zákazu vstupu přesahujícího pět let, který byl uložen z důvodu „vážného ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti“.

76.

Článek 11 odst. 2 směrnice o navracení tuto otázku neupravuje. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že je zřejmě možné uložit zákaz vstupu s neomezenou dobou platnosti. V rozsudku Filev a Osmani Soudní dvůr konstatoval, že „čl. 11 odst. 2 směrnice 2008/115 brání zachování takových účinků zákazů vstupu s neomezenou dobou platnosti, […], které byly přijaty přede dnem použitelnosti směrnice 2008/115, nad maximální dobu trvání zákazu vstupu stanovenou v tomto ustanovení, s výjimkou případů, kdy byly tyto zákazy vstupu vydány vůči státním příslušníkům třetích zemí, kteří představují vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti“ ( 70 ). Z toho a contrario vyplývá, že přinejmenším v případě historických zákazů platí, že představuje-li státní příslušník třetí země takové ohrožení zachování účinků zákazu vstupu, lze uložit zákaz vstupu s neomezenou dobou platnosti.

77.

S tímto přístupem nesouhlasím. Článek 11 odst. 2 směrnice o navracení je třeba vykládat ve světle čl. 3 odst. 6 uvedené směrnice, který definuje zákaz vstupu jako správní nebo soudní rozhodnutí přijatá na „určitou dobu“. Mám za to, že tím je vyloučena možnost přijmout zákaz vstupu s neomezenou dobou platnosti ( 71 ). V případě historických zákazů vstupu s neomezenou dobou platnosti může být nezbytné, aby vnitrostátní orgány provedly přezkum dané věci s ohledem na čl. 11 odst. 2 směrnice o navracení a stanovily přiměřenou dobu trvání daného zákazu vstupu. Soudnímu dvoru však nebyly předloženy možné varianty týkající se délky zákazů vstupu, a z tohoto důvodu se k této otázce nebudu vyjadřovat.

78.

Dospěla jsem k závěru, že je na vnitrostátním soudu, aby v souladu s vnitrostátními procesními pravidly ověřil, zda vnitrostátní orgány při přijetí historického zákazu vstupu zohlednily osobní chování dotčeného státního příslušníka třetí země a na jeho základě dospěly k závěru, že představuje vážné ohrožení veřejného pořádku. V této souvislosti k použití výjimky uvedené v čl. 11 odst. 2 směrnice o navracení může stačit existence několika předchozích odsouzení za trestné činy, prokazují-li zavedený vzorec chování ze strany dotčené osoby. Je na vnitrostátním soudu aby ověřil, zda postup, ve kterém byl uložen zákaz vstupu, byl v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami unijního práva.

79.

Ve světle výše uvedeného navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Hoge Raad der Nederlanden (Nejvyšší soud Nizozemska) následovně: