—

za Bund Naturschutz in Bayern eV a Haralda Wildeho A. Lehnersem, Rechtsanwalt,

—

za Freistaat Bayern A. Meyerem, Oberlandesanwalt, a W. Durnerem, Rechtsanwalt,

—

za Stadt Nürnberg U. Höschem, Rechtsanwalt,

—

za Evropskou komisi A. Becker a C. Zadraem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2012, L 26, s. 1).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Bund Naturschutz in Bayern eV a Haraldem Wildem na jedné straně a Freistaat Bayern (spolková země Bavorsko, Německo) na straně druhé ve věci legality rozhodnutí přijatého spolkovou zemí Bavorsko, ve kterém byla schválena úprava některých částí silnice nacházející se na území Stadt Nürnberg (město Norimberk, Německo), aniž bylo provedeno posouzení vlivů této úpravy na životní prostředí.

3

Podle bodu 1 odůvodnění je cílem směrnice 2011/92 kodifikovat směrnici Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 1985, L 175, s. 40), která byla několikrát podstatně změněna.

4

Směrnice 2011/92 kromě toho obsahuje zejména následující body odůvodnění:

„[…]

[…]“

5

Článek 4 odst. 1 a 2 této směrnice stanoví:

„1.   S výhradou čl. 2 odst. 4 podléhají záměry uvedené v příloze I posouzení v souladu s články 5 až 10.

2.   S výhradou čl. 2 odst. 4 určí členské státy pro záměry uvedené v příloze II, zda záměr podléhá posouzení v souladu s články 5 až 10. Členské státy provedou toto určení na základě:

Členské státy se mohou rozhodnout používat oba postupy uvedené v písmenech a) a b).“

6

Bod 7 přílohy I uvedené směrnice uvádí jako záměry zmíněné v čl. 4 odst. 1 této směrnice zejména:

„[…]

7

Bod 24 přílohy I směrnice 2011/92 uvádí rovněž jako záměry zmíněné v čl. 4 odst. 1 uvedené směrnice:

„Jakékoli změny nebo rozšíření záměrů uvedených v této příloze, jež samy o sobě dosahují prahových hodnot případně stanovených v této příloze.“

8

Příloha II uvedené směrnice v bodě 10, nadepsaném „Záměry v oblasti infrastruktury“, uvádí jako záměry uvedené v čl. 4 odst. 2 této směrnice zejména:

„[…]

[…]“

9

Bod 13 přílohy II směrnice 2011/92 uvádí rovněž jako záměry uvedené v čl. 4 odst. 2 této směrnice:

10

Evropská dohoda o hlavních silnicích s mezinárodním provozem (AGR), podepsaná v Ženevě dne 15. listopadu 1975, v příloze II, nadepsané „Podmínky, které musí splňovat hlavní silnice s mezinárodním provozem“, obsahuje bod I. 1 následujícího znění:

„Následující ustanovení se vztahují na základní charakteristiky výstavby nebo úpravy hlavních silnic s mezinárodním provozem, dále označovaných jako ‚mezinárodní silnice‘, a odpovídají současnému stavu silničního stavitelství. Tato ustanovení se nepoužijí pro zastavěné oblasti. Tyto oblasti je nutno objíždět, představují-li překážku nebo nebezpečí.“

V této příloze v oddílu II („Kategorie mezinárodních silnic“) je uveden bod II. 3, který obsahuje následující definici:

„Rychlostní silnice

Silnice vyhrazené pro automobilovou dopravu, přístupné pouze z mimoúrovňových křižovatek nebo z řízených přípojek, na kterých je zejména zakázáno zastavení a parkování.“

11

Bayerisches Straßen- und Wegegesetz (bavorský zákon o pozemních komunikacích), ve znění zveřejněném dne 5. října 1981, pozměněný zákonem ze dne 22. května 2015, v ustanovení § 37, nadepsaného „Posuzování vlivů na životní prostředí“, stanoví:

„Záměry týkající se regionálních, okresních, obecních nebo místních silnic podléhají posuzování jejich vlivů na životní prostředí,

12

Příslušné orgány spolkové země Bavorsko rozhodnutím ze dne 28. června 2013 schválily záměry povolující úpravu některých částí okresní silnice č. 4 na území města Norimberk.

13

Dotčený záměr úpravy se týká dvou úseků této silnice zahrnující dva jízdní pruhy v každém směru. Na prvním úseku o délce 1,8 km má být na jedné straně přistavěn třetí jízdní pruh a mají být postaveny protihlukové stěny v délce přibližně 1,3 km. Na druhém úseku o délce 2,6 km má být postaven silniční tunel o délce přibližně 1,8 km, existující „úrovňové křižovatky“ mají být přestavěny jako „bezúrovňové křižovatky“ a má být postaven nový jízdní pruh pro přístup z centra města Norimberk. Oba dotčené úseky se nacházejí v městské oblasti.

14

Každý z obou žalobců ve věci v původním řízení podal žalobu na neplatnost tohoto rozhodnutí ze dne 28. června 2013 u Bayerisches Verwaltungsgericht Ansbach (bavorský správní soud v Ansbachu, Německo) zejména z důvodu, že mu nepředcházelo posouzení vlivů na životní prostředí.

15

Tyto žaloby byly zamítnuty rozsudky ze dne 14. července 2014. Usneseními ze dne 23. června 2015 Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (vrchní správní soud v Bavorsku, Německo) povolil, aby žalobci ve věci v původním řízení podali proti uvedeným rozsudkům odvolání.

16

V rámci přezkumu tohoto odvolání se předkládající soud zabýval otázkou, zda je třeba dotčený záměr posoudit z hlediska jeho vlivů na životní prostředí na základě bodu 7 písm. b) a c) přílohy I směrnice 2011/92. Má pochybnosti zejména o použití těchto ustanovení na úpravu v délce kratší než 10 km a klade si otázku, zda jde o „výstavbu“ ve smyslu těchto ustanovení.

17

Za těchto podmínek se Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (vrchní správní soud v Bavorsku) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

18

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda příloha I bod 7 písm. c) směrnice 2011/92 musí být vykládána v tom smyslu, že se toto ustanovení vztahuje na záměr úpravy silnice, který – třebaže se jako ve věci původním řízení týká úseku s délkou kratší než 10 km – spočívá v rozšíření nebo úpravě již existující čtyřproudé nebo víceproudé silnice.

19

V tomto ohledu je nutno uvést, že podle bodů 8 a 9 odůvodnění směrnice 2011/92 unijní normotvůrce zamýšlel provést rozlišení mezi záměry určitého typu, které mají významný vliv na životní prostředí a měly by být v zásadě podrobeny systematickému posouzení, a mezi záměry jiných typů, které nemusí mít v každém případě takový vliv na životní prostředí a musí být posouzeny, pokud členské státy usoudí, že by takový významný vliv mohly mít.

20

Článek 4 směrnice 2011/92 tedy v odst. 1 rozlišuje jednak záměry uvedené v příloze I této směrnice, které členské státy musí podrobit posouzení jejich vlivů na životní prostředí a jednak v odst. 2 záměry uvedené v příloze II uvedené směrnice, pro které členské státy určí, zda musí podléhat takovému posouzení.

21

V příloze I směrnice 2011/92 je v bodě 7 písm. b) uvedena výstavba dálnic a rychlostních silnic a v bodě 7 písm. c) je uvedena výstavba nové čtyřproudé nebo víceproudé silnice nebo rekonstrukce nebo rozšíření již existující dvouproudé nebo méněproudé silnice na čtyřproudou nebo víceproudou, jestliže tato nová silnice nebo část rekonstruované nebo rozšířené silnice má minimální souvislou délku 10 km.

22

Z ustanovení přílohy I bodu 7 písm. c) směrnice 2011/92 jasně vyplývá, že unijní normotvůrce zamýšlel vyhradit povinnost pro členské státy, aby některé záměry na úpravu silnic podrobily systematickému posouzení jejich vlivů na životní prostředí, pouze pokud jde o záměry, které se týkají silničních úseků podstatné délky, v daném případě minimálně 10 km.

23

Ačkoli je působnost směrnice 2011/92, jakož i působnost směrnice 85/337 rozsáhlá a její cíl je velmi široký (v tomto smyslu viz zejména rozsudky ze dne 28. února 2008, Abraham a další, C‑2/07, EU:C:2008:133, bod 32, jakož i ze dne 25. července 2008, Ecologistas en AcciónCODA,C‑142/07, EU:C:2008:445, bod 28), teleologický výklad prvně uvedené směrnice se nemůže odchýlit od vůle jasně vyjádřené unijním normotvůrcem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. března 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest a další, C‑275/09, EU:C:2011:154, bod 29).

24

Záměr úpravy silnice, který se jako ve věci v původním řízení vztahuje na úsek délky kratší než 10 km, tedy v důsledku své samotné povahy – třebaže spočívá v rozšíření nebo úpravě již existující čtyřproudé nebo víceproudé silnice – nepatří mezi záměry, které jsou uvedeny v příloze I bodu 7 písm. c) směrnice 2011/92.

25

Těmito úvahami však není dotčeno, aby byla ve věci v původním řízení případně použita ustanovení čl. 4 odst. 2 a přílohy II směrnice 2011/92.

26

S ohledem na předcházející je třeba na první otázku odpovědět tak, že přílohu I bod 7 písm. c) směrnice 2011/92 nelze vykládat v tom smyslu, že se toto ustanovení vztahuje na záměr úpravy silnice, který – třebaže se jako ve věci původním řízení týká úseku s délkou kratší než 10 km – spočívá v rozšíření nebo úpravě již existující čtyřproudé nebo víceproudé silnice.

27

Vzhledem k odpovědi poskytnuté na první otázku není namístě odpovídat na druhou otázku.

28

Podstatou třetí a šesté otázky předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je dosah pojmu „rychlostní silnice“, jejichž výstavba musí podle přílohy I bodu 7 písm. b) směrnice 2011/92 podléhat posouzení jejich vlivů na životní prostředí.

29

Bod 7 písm. b) přílohy I směrnice 2011/92 definuje rychlostní silnice odkazem na definici rychlostních silnic, kterou obsahuje AGR, jež je připomenuta v bodě 10 tohoto rozsudku.

30

Zaprvé je třeba uvést, že bod 7 písm. b), jakož i tento odkaz na AGR byly téhož znění ve směrnici 85/337. Pokud jde o použití této směrnice, Soudní dvůr již rozhodl, že vzhledem k tomu, že ne všechny členské státy jsou smluvními stranami této dohody, týká se tento odkaz její verze platné k okamžiku přijetí směrnice 85/337, tedy ke dni 15. listopadu 1975 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. července 2008, Ecologistas en Acción-CODA,C‑142/07, EU:C:2008:445, bod 30).

31

Vzhledem k tomu, že směrnice 2011/92 provedla pouhou kodifikaci směrnice 85/337, že všechny členské státy nejsou smluvními stranami AGR a že žádná skutečnost neumožňuje mít za to, že unijní normotvůrce v okamžiku přijetí směrnice 2011/92 zamýšlel odkazovat – prostřednictvím odkazu na tuto dohodu – nikoli na původní znění, ale na její pozměněné nebo revidované znění, je tedy třeba i nadále vycházet z uvedené dohody v jejím znění platném ke dni jejího podpisu, tedy 15. listopadu 1975.

32

Zadruhé je nutno připomenout, že podle odkazu učiněného v příloze I bodu 7 písm. b) směrnice 2011/92 na AGR se pojmem „rychlostní silnice“ pro účely této směrnice rozumí silnice, která odpovídá definici uvedené v této dohodě. Ze samotného znění tohoto ustanovení tedy vyplývá, že uvedená směrnice se prostřednictvím odkazu na takovou definici, a nikoli na silnice, které spadají do působnosti AGR, vztahuje na silnice, jejichž technické parametry jsou obsaženy v této definici, a nikoli na silnice, které jsou podle této definice označeny jako „hlavní silnice s mezinárodním provozem“ ve smyslu AGR. Do působnosti přílohy I bodu 7 písm. b) téže směrnice tedy spadá výstavba silnice, která vykazuje takové technické parametry rychlostních silnic, které vyplývají z definice uvedené v AGR, i když tato silnice není součástí sítě hlavních silnic s mezinárodním provozem.

33

S ohledem na povinnosti, které ukládá směrnice 2011/92, je okolnost, že podle přílohy II bodu I. 1 AGR se ustanovení této přílohy „nepoužijí pro zastavěné oblasti“, které „je nutno objíždět, představují-li překážku nebo nebezpečí“, bezvýznamná. Takové omezení působnosti AGR samo o sobě nezpochybňuje použití takových technických parametrů vlastních rychlostním komunikacím, které jsou definovány v této dohodě, na základě směrnice 2011/92.

34

Zatřetí je rychlostní silnice podle této definice silnicí vyhrazenou pro automobilovou dopravu, přístupnou pouze z mimoúrovňových křižovatek nebo z řízených přípojek, na které je zakázáno zastavení a parkování. Z této definice nevyplývá, že by silnice, které se nachází v městských oblastech, byly a priori vyloučeny. Naopak je důvodné, při nedostatku výslovného vyloučení silnic nacházejících se v zastavěné oblasti, považovat pojem „rychlostní silnice“ za pojem zahrnující městské silnice, které odpovídají parametrům uvedeným v příloze II AGR (rozsudek ze dne 25. července 2008, Ecologistas en Acción-CODA,C‑142/07, EU:C:2008:445, bod 31).

35

Z předcházejícího vyplývá, že je třeba na třetí a šestou otázku odpovědět tak, že příloha I bod 7 písm. b) směrnice 2011/92 musí být vykládána v tom smyslu, že „rychlostními silnicemi“ ve smyslu tohoto ustanovení jsou silnice, jejichž technické parametry jsou obsaženy v definici uvedené v příloze II bodu II. 3 AGR, i když tyto silnice nejsou součástí sítě hlavních silnic s mezinárodním provozem upravené v této dohodě nebo se nacházejí v městské oblasti.

36

Podstatou čtvrté a páté otázky předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je dosah pojmu „výstavba“ ve smyslu přílohy I bodu 7 písm. b) směrnice 2011/92.

37

Jak zdůraznil předkládající soud, Soudní dvůr, pokud jde o ustanovení přílohy I bodu 7 písm. b) a c) směrnice 85/337, která byla převzata v totožném znění do přílohy I bodu 7 písm. b) a c) směrnice 2011/92, je vyložil široce, když uvedl, že záměr týkající se přestavby silnice, která by byla z hlediska svého rozsahu a svých vlastností rovnocenná výstavbě, může být považován za týkající se výstavby ve smyslu těchto ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 25. července 2008, Ecologistas en Acción-CODA,C‑142/07, EU:C:2008:445, bod 36, jakož i ze dne 17. března 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest a další, C‑275/09, EU:C:2011:154, bod 27).

38

Předkládající soud si na základě této analýzy klade otázku, zda záměr, který se jako ve věci v původním řízení týká přestavby silnice určitého rozsahu, avšak v délce kratší než 10 km bez podstatné změny trasy silnice, lze považovat za záměr týkající se „výstavby“ ve smyslu přílohy I bodu 7 písm. b) směrnice 2011/92.

39

Je třeba uvést, že pojem „výstavba“ použitý v bodě 7 písm. a) přílohy I směrnice 2011/92 je zcela jednoznačný a je třeba jej chápat v jeho běžném smyslu, to znamená jako odkazující na provedení dříve neexistujících děl nebo na změnu, ve fyzickém smyslu, děl dříve existujících (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. března 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest a další, C‑275/09, EU:C:2011:154, bod 26).

40

Nejeví se jako zpochybnitelné, že pod takovou změnu spadá záměr, který stanoví přestavbu dříve existujících silnic prostřednictvím opatření stavebního inženýrství určitého rozsahu, zejména vyhloubení tunelu, i když se provádějí na existující trase silnice a na délce kratší než 10 km.

41

V tomto ohledu je třeba konstatovat, že na rozdíl od ustanovení bodu 7 písm. a) a c) přílohy I směrnice 2011/92 ustanovení tohoto bodu 7 písm. b) neobsahují žádný odkaz na minimální délku, kterou musí mít silnice, kterých se týkají. Kromě toho ze znění posledně uvedeného ustanovení vyplývá, že unijní normotvůrce zařadil výstavbu dálnic a rychlostních silnic do skupiny záměrů, které systematicky podléhají posuzování jejich vlivů na životní prostředí, a nevyžadoval, aby se taková výstavba týkala určité minimální délky.

42

Nelze ostatně vyloučit, že by úprava silnice, třebaže omezené délky, byla v důsledku své samotné povahy takového rozsahu, že by měla významný vliv na životní prostředí. Pojem „výstavba“ ve smyslu bodu 7 písm. b) přílohy I směrnice 2011/92 tedy nevyžaduje, aby měl dotčený úsek silnice určitou délku. Přísluší vnitrostátnímu soudu, aby za podmínek připomenutých v bodě 37 tohoto rozsudku posoudil v každém jednotlivém případě, zda v důsledku všech jejích parametrů, a nikoli pouze její délky, je dotčená úprava silnice takového rozsahu, že musí být kvalifikována jako „výstavba“ ve smyslu této směrnice.

43

Proto je třeba na čtvrtou a pátou otázku odpovědět tak, že pojem „výstavba“ ve smyslu přílohy I bodu 7 písm. b) směrnice 2011/92 musí být vykládán tak, že se týká provedení dříve neexistujících děl nebo změny, ve fyzickém smyslu, děl dříve existujících. Pro posouzení, zda taková změna může být považována z hlediska svého rozsahu a svých vlastností za rovnocennou takové výstavbě, předkládajícímu soudu přísluší, aby zohlednil všechny parametry dotčeného díla, a nikoli pouze jeho délku nebo zachování jeho původní trasy.

44

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto: