—

za Občina Gorje A. Mužinou, odvetnik,

—

za slovinskou vládu V. Klemenc, jako zmocněnkyní, a B. Jovin Hrastnik, právní poradkyní,

—

za polskou vládu B. Majczynou, jako zmocněncem,

—

za vládu Spojeného království S. Simmons, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s G. Facennou, QC,

—

za Evropskou komisi J. Aquilina a B. Rous Demiri, jako zmocněnkyněmi,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 71 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2005, L 277, s. 1).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu, v němž stojí Občina Gorje (obec Gorje) proti Republice Slovinsko ohledně toho, že uvedené obci byla zamítnuta žádost o vyplacení podpory v rámci programu rozvoje venkova spolufinancovaného z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV).

3

Bod 61 odůvodnění nařízení č. 1698/2005 zněl následovně:

„V souladu se zásadou subsidiarity a s výhradou výjimek by měla existovat vnitrostátní pravidla týkající se způsobilosti výdajů.“

4

Článek 71 tohoto nařízení stanovil:

„1.   Aniž je dotčen čl. 39 odst. 1 nařízení (ES) č. 1290/2005, jsou výdaje způsobilé pro příspěvek z EZFRV, pokud platební agentura dotyčnou podporu skutečně vyplatí mezi 1. lednem 2007 a 31. prosincem 2015. Spolufinancované operace by neměly být dokončeny přede dnem vzniku způsobilosti.

Nové výdaje doplněné při úpravě programu podle článku 19 jsou způsobilé ode dne, kdy Komise obdrží žádost o úpravu programu.

2.   Výdaje jsou způsobilé pro příspěvek z EZFRV pouze tehdy, pokud byly vynaloženy na operace, o nichž rozhodl řídicí orgán daného programu nebo o nichž bylo rozhodnuto z jeho pověření, v souladu s výběrovými kritérii stanovenými příslušným subjektem.

3.   Pravidla pro způsobilost výdajů se stanoví na úrovni členských států a podléhají zvláštním podmínkám stanoveným tímto nařízením pro některá opatření na rozvoj venkova.

[...]“

5

Článek 74 odst. 1 uvedeného nařízení stanovil:

„Členské státy přijmou veškeré právní a správní předpisy [...] k zajištění účinné ochrany finančních zájmů [Unie].“

6

K nařízení č. 1698/2008 byla postupně přijata dvě prováděcí nařízení, a sice nařízení Komise (ES) č. 1975/2006 ze dne 7. prosince 2006 (Úř. věst. L 368, s. 74) a poté nařízení Komise (EU) č. 65/2011 ze dne 27. ledna 2011, kterým bylo zrušeno prvně uvedené prováděcí nařízení.

7

Článek 30 nařízení č. 65/2011 stanoví:

„1.   Platby se vypočtou podle toho, co je během administrativních kontrol shledáno způsobilým.

Členský stát přezkoumá žádost o platbu, kterou přijal od příjemce, a určí částky způsobilé k podpoře. Určí:

Pokud částka určená podle písmene a) přesahuje částku určenou podle písmene b) o více než 3 %, použije se na částku určenou podle písmene b) snížení. Toto snížení se rovná rozdílu mezi těmito dvěma částkami.

Pokud však příjemce může prokázat, že k zahrnutí nezpůsobilé částky nedošlo jeho vinou, snížení se nepoužije.

2.   Zjistí-li se, že příjemce úmyslně podal nepravdivé prohlášení, je dotyčná operace vyloučena z podpory z EZFRV a všechny na tuto operaci již vyplacené částky budou požadovány zpět. Příjemce je navíc vyloučen z poskytování podpory v rámci téhož opatření během kalendářního roku zjištění a během následujícího kalendářního roku.

[...]“

8

Článek 34 tohoto nařízení stanoví:

„1.   Nařízení (ES) č. 1975/2006 se zrušuje s účinkem od 1. ledna 2011.

Nadále se však použije v případě žádostí o platbu, které byly podány před 1. lednem 2011.

[...]“

9

Zakon o kmetijstvu (zákon o zemědělství, Uradni list RS, št. 45/2008, 57/2012, 90/2012, dále jen „ZKme-1“) zakotvuje obecná ustanovení v oblasti rozvoje venkova.

10

Podle článku 10 ZKme-1 se stanoví:

„Vláda přijímá v souladu s programovými dokumenty prováděcí předpisy za účelem uskutečnění opatření zemědělské politiky.“

11

V článku 12 tohoto zákona se stanoví:

„Vláda za účelem provádění opatření na rozvoj venkova vymezí:

12

Pokud jde o rozhodnutí o způsobilosti dotací, stanoví čl. 53 odst. 1 ZKme-1 následující:

„Příslušný orgán vydá rozhodnutí o způsobilosti dotací určené stranám, jejichž žádosti splňují podmínky, které jsou vyžadovány podle použitelných ustanovení právních předpisů a výzvy k předkládání žádostí, a o přidělení prostředků k tomuto účelu.“

13

Pokud jde o žádosti o platbu dotací, zní čl. 56 odst. 4 ZKme-1 takto:

„Orgán rozhodnutím odmítne veškeré žádosti, které jsou v rozporu s požadavky stanovenými v právních předpisech, ve výzvě k předkládání žádostí o dotace či v rozhodnutí o způsobilosti dotací.“

14

Na základě ZKme-1 Slovinská vláda přijala Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2010-2013 (nařízení o opatřeních osy 1, osy 3 a osy 4 programu rozvoje venkova pro Republiku Slovinsko na období 2007–2013, Uradni list RS, št. 40/2010, 85/2010, dále jen „nařízení PRP“).

15

Podle čl. 79 odst. 4 nařízení PRP:

„Způsobilými investičními výdaji jsou pouze výdaje, které vznikly v rozmezí od data přijetí rozhodnutí o způsobilosti k dotacím až do okamžiku dokončení investičního projektu nebo nejpozději do 30. června 2015. Skutečnost, že příjemce převzal závazek v rámci případně přidělených dotací (uzavřel jakoukoli smlouvu, objednal materiál, vybavení, služby nebo práce), se považuje za první výdaj.“

16

Ministerstvo zemědělství, lesnictví a výživy Republiky Slovinsko zveřejnilo na základě nařízení PRP výzvu k předkládání žádostí o dotace na základě opatření č. 322 „obnova a rozvoj vesnic“ (dále jen „výzva k předkládání žádostí“).

17

V bodě 1 části nadepsané „Investice“ kapitoly IV/1 této výzvy k předkládání žádostí, nadepsaném „Podmínky způsobilosti, které musí být splněny při podání žádosti podle výzvy k předkládání žádostí“, se stanoví:

„Provádění investice nemůže být zahájeno před přijetím rozhodnutí o způsobilosti dotací.“

18

V bodě 3 kapitole VI výzvy k předkládání žádostí se stanoví:

„Podle čl. 79 odst. 4 nařízení PRP se za způsobilé považují pouze takové investiční výdaje, které byly vynaloženy v rozmezí od data přijetí rozhodnutí o způsobilosti dotací do okamžiku dokončení investičního projektu, nejpozději však do 30. června 2015.“

19

V bodech 4 a 5 kapitoly VI výzvy k předkládání žádostí se stanoví:

20

Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželjaagentura (Agentura Republiky Slovinsko pro zemědělské trhy a rozvoj venkova, dále jen „agentura“) zveřejnila výzvu k předkládání žádostí o finanční podporu určenou pro opatření na obnovu a rozvoj vesnic v rámci programu rozvoje venkova Republiky Slovinsko na období let 2007 až 2013.

21

V reakci na tuto výzvu k předkládání žádostí podala obec Gorje dne 19. srpna 2010 žádost o podporu, aby získala spolufinancování z EZFRV na projekt rekonstrukce budovy, která byla v jejím spoluvlastnictví.

22

Před podáním žádosti o podporu využila postup zadávání veřejných zakázek, na jehož základě vybrala poskytovatele prací. Obec Gorje uzavřela dne 12. července 2010 s tímto poskytovatelem dvě smlouvy s odkládací podmínkou, která podmiňovala nabytí účinnosti těchto smluv tím, že projekt obce Gorje bude způsobilý pro dotovaný program rozvoje venkova.

23

Dne 19. října 2010 přijala agentura rozhodnutí, kterým projekt obce Gorje vybrala a přidělila na něj spolufinancování podle uvedeného programu ve výši 128200,52 eura.

24

Dne 1. června 2011 předložila obec Gorje žádost o platbu částky, která jí byla přiznána, a agentura následně provedla kontrolu na místě, která se týkala budovy, jež měla být rekonstruována. Podle údajů ze stavebního deníku agentura konstatovala, že práce spočívající v odstraňování střechy byly zahájeny dne 16. srpna 2010.

25

Přitom jak podle ZKme-1, tak výzvy k předkládání žádostí se stanoví, že pro spolufinancování z EZFRV jsou způsobilé pouze výdaje vynaložené po přijetí rozhodnutí o přidělení dotace.

26

Z toho důvodu agentura rozhodnutím ze dne 3. listopadu odmítla vyplatit v celém rozsahu podporu stanovenou pro provedení rekonstrukce dotčené v původním řízení.

27

Obec Gorje podala první žalobu předkládajícímu soudu, ve které se domáhala zrušení rozhodnutí ze dne 3. listopadu 2011. Poté, co Upravno sodišče (správní soud) vyhověl žalobě této obce, vrátil věc agentuře k novému projednání.

28

Dne 25. dubna 2013 agentura podruhé odmítla vyplatit podporu přidělenou rozhodnutím ze dne 19. října 2010. Obec Gorje podala k předkládajícímu soudu novou žalobu.

29

Podstatou tvrzení obce Gorje je zaprvé to, že podmínky způsobilosti, které uplatňuje agentura, jsou přísnější než podmínky stanovené v nařízení č. 1698/2005. Zadruhé uvádí, že před předložením žádosti o podporu byly provedeny pouze práce, které byly zahájeny na podnět spoluvlastníka budovy, která má být rekonstruována, přičemž obec Gorje uzavřela závazky pouze s odkládací podmínkou přidělení dotčené podpory.

30

Předkládající soud se proto zabývá otázkou slučitelnosti vnitrostátních ustanovení, neboť stanovují přísnější časové podmínky způsobilosti ve srovnání s podmínkami, které vyplývají z nařízení č. 1698/2005. Mimoto se zabývá otázkou, zda uvedené nařízení umožňuje vnitrostátním orgánům, aby v případě nezpůsobilosti některých výdajů, odmítly žádost o spolufinancování v celém rozsahu, či zda je taková sankce příliš přísná.

31

Za těchto okolností se Upravno sodišče (Správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

32

Předkládající soud se svou první předběžnou otázkou táže, zda musí být článek 71 nařízení č. 1698/2005 vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, podle které jsou za výdaje způsobilé pro příspěvek z EZFRV v rámci spolufinancování operace rozvoje venkova, kterou vybral dotčený řídicí orgán programu rozvoje venkova nebo která byla vybrána z jeho pověření, považovány pouze výdaje vynaložené po přijetí rozhodnutí o přidělení takové podpory.

33

Předkládající soud má zejména za to, že vnitrostátní nařízení dotčené ve sporu, který mu byl předložen, stanovuje zjevně přísnější podmínky v oblasti spolufinancování opatření na rozvoj venkova než nařízení č. 1698/2005, a tudíž by mohlo být s ustanoveními posledně uvedeného nařízení v rozporu.

34

V tomto ohledu je zejména třeba připomenout, že ustanovení nařízení z důvodu své samotné povahy a funkce v systému pramenů unijního práva sice mají obecně ve vnitrostátních právních řádech bezprostřední účinek, aniž je nutné, aby vnitrostátní orgány přijaly prováděcí opatření, avšak některá jejich ustanovení mohou pro své uplatnění vyžadovat přijetí prováděcích opatření členskými státy (rozsudek ze dne 25. října 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, bod 35; usnesení ze dne 16. ledna 2014, Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13, EU:C:2014:40, bod 14, rozsudek ze dne 15. května 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, bod 54).

35

Mimoto je nesporné, že členské státy mohou přijmout prováděcí opatření k nařízení, pokud tím nenaruší jeho přímou použitelnost, nezastřou jeho povahu unijního práva a upřesní‑li výkon diskreční pravomoci, kterou jim toto nařízení svěřuje, za podmínky, že nepřekročí meze stanovené ustanoveními tohoto nařízení (rozsudek ze dne 25. října 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, bod 36, rozsudek ze dne 15. května 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, bod 55).

36

S poukazem na příslušná ustanovení dotčeného nařízení vykládaná s přihlédnutím k cílům tohoto nařízení je třeba určit, zda tato ustanovení zakazují, ukládají či umožňují členským státům vydat některá prováděcí opatření a zda – zejména v tomto posledně uvedeném případě – dotčená opatření spadají do prostoru pro uvážení přiznaného každému členskému státu (rozsudek ze dne 25. října 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, bod 37).

37

Zaprvé je třeba stran příslušných ustanovení dotčeného nařízení zaprvé uvést, že z čl. 71 odst. 3 uvedeného nařízení vyplývá, že s výhradou zvláštních podmínek, které jsou stanoveny v uvedeném nařízení pro určitá opatření rozvoje venkova, jsou pravidla pro způsobilost výdajů zpravidla stanovena na vnitrostátní úrovni (viz zejména rozsudek ze dne 15. května 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, bod 27).

38

Zadruhé se v čl. 71 odst. 1 a 2 nařízení č. 1698/2005 stanoví, že „[s]polufinancované operace by neměly být dokončeny přede dnem vzniku způsobilosti“, tj. před 1. lednem 2007, a že výdaje jsou způsobilé pouze tehdy, pokud byly vynaloženy na operace, o nichž rozhodl řídicí orgán daného programu nebo o nichž bylo rozhodnuto z jeho pověření.

39

Z výše uvedeného vyplývá, že jestliže odstavec 3 tohoto článku v zásadě svěřuje členským státům pravomoc, aby stanovily pravidla pro způsobilost výdajů, je třeba konstatovat, že uvedené členské státy jsou oprávněny stanovit podmínku jejich způsobilosti, která bude vázána zejména na to, zda tyto výdaje byly vynaloženy po schválení žádosti o podporu.

40

Tento výklad je podporován skutečností, že taková podmínka přispívá k tomu, aby se zajistilo uplatňování zásady vynaložení výdajů na konkrétní operaci, která je stanovena v čl. 71 odst. 2 nařízení č. 1698/2005.

41

Zadruhé je třeba stran cíle nařízení č. 1698/2005 uvést, že podle jeho pátého bodu odůvodnění je jím podpora rozvoje venkova. Podmínka, která omezuje způsobilost výdajů souvisejících se spolufinancovanou operací pouze na výdaje vynaložené po přijetí rozhodnutí o přidělení podpor, je tudíž přiměřená tomuto cíli, pokud zajišťuje optimální přidělování prostředků z EZFRV, jak uvedl generální advokát v bodě 50 svého stanoviska. Taková podmínka totiž umožňuje cílenější poskytování prostředků tím, že snižuje rizika, která jsou spojena se změnou okolností, k nimž může dojít mezi datem vynaložení výdajů a datem přijetí rozhodnutí o přidělení podpory. Uvedená podmínka dále umožňuje snížit riziko, že prostředky budou přiděleny na investice, pro jejichž uskutečnění není zapotřebí veřejná dotace, neboť tyto investice před přidělením podpory již probíhaly či byly případně dokončeny.

42

Mimoto je třeba uvést, že podle čl. 74 odst. 1 nařízení č. 1698/2005 musejí členské státy přijmout veškeré právní a správní předpisy nezbytné k zajištění účinné ochrany finančních zájmů Evropské unie. Přitom pokud by podpora byla z EZFRV vyplacena za výdaje, které byly vynaloženy už před přijetím rozhodnutí o přidělení podpory, nebylo by z tohoto důvodu u takových výdajů dobře možné ověřit jejich účelnost, což by mohlo oslabovat účinnost takové ochrany.

43

Zatřetí z předkládacího rozhodnutí nevyplývá, že by vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení narušovala přímou použitelnost nebo zastírala povahu unijního práva vyplývajícího z nařízení č. 1698/2005. Článek 12 ZKme-1 naopak stanoví, že vláda s cílem provést opatření na rozvoj venkova vymezí druhy opatření, podmínky, příjemce, kritéria a postupy zavádění a provádění jednotlivých opatření na rozvoj venkova. Je každopádně na předkládajícím soudu, aby provedl v tomto ohledu nezbytná ověření.

44

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba, s výhradou zmíněného ověření, konstatovat, že Republika Slovinsko tím, že stanovila, že za způsobilé výdaje pro spolufinancování z EZFRV se považují pouze výdaje vynaložené na operaci vybranou pro uvedené spolufinancování po přijetí rozhodnutí o přidělení podpory, nepřekročila prostor k uvážení, který má podle nařízení č. 698/2005.

45

Z toho vyplývá, že článek 71 nařízení č. 1698/2005 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, podle které jsou za výdaje způsobilé pro příspěvek z EZFRV v rámci spolufinancování operace rozvoje venkova, kterou vybral dotčený řídicí orgán programu rozvoje venkova nebo z jeho pověření, považovány pouze výdaje vynaložené po přijetí rozhodnutí o přidělení takové podpory.

46

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 71 odst. 3 nařízení č. 1698/2005 vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, v níž se stanoví zamítnutí žádosti o platbu, která souvisí s operací vybranou pro spolufinancování z EZFRV, v celém rozsahu, pokud byly určité výdaje vynaložené na tuto operaci vynaloženy před přijetím rozhodnutí o přidělení takové podpory.

47

V této souvislosti je třeba uvést, jak vyplývá z bodů 38 a 39 tohoto rozsudku, že podle čl. 71 odst. 2 a 3 nařízení č. 1698/2005, kde se stanoví, že za výdaje způsobilé pro příspěvek z EZFRV se považují pouze výdaje vynaložené na operaci, kterou vybral dotčený řídicí orgán programu rozvoje venkova nebo které byly vybrány z jeho pověření, mohou členské státy v zásadě stanovit pravidla pro způsobilost výdajů.

48

I když tato ustanovení vymezují rámec podmínek pro způsobilost výdajů pro příspěvek z EZFRV, kterých se může týkat žádost o platbu, neupřesňují následky porušení těchto podmínek ve vztahu k rozsahu platby.

49

Za těchto podmínek je třeba zdůraznit, že článek 30 nařízení č. 65/2011, který se podle čl. 34 odst. 1 uvedeného nařízení použije na žádosti o platbu, které byly podány od 1. ledna 2011, se týká konkrétně snížení a vyloučení výdajů vynaložených na operace způsobilé pro spolufinancování z EZFRV.

50

V uvedeném čl. 30 odst. 1 se v zásadě stanoví, že členské státy přezkoumají žádost o platbu za účelem určení částek způsobilých k podpoře. Přitom pokud částka, která má být vyplacena v rámci spolufinancování z EZFRV pouze na základě žádosti o platbu přesahuje o více než 3 % částku, která má být vyplacena po ověření přípustnosti žádosti o platbu, použije se snížení této posledně uvedené částky, které se rovná rozdílu mezi těmito dvěma částkami.

51

Mimoto se v čl. 30 odst. 2 nařízení č. 65/2011 stanoví, že jakékoli nepravdivé prohlášení, které úmyslně podal příjemce podpory, má za následek vyloučení dotčené operace v celém rozsahu z podpory z EZFRV a zpětné získání veškerých částek, které již byly vyplaceny.

52

V projednávané věci z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že určité výdaje, které vznikly v souvislosti s operací dotčenou v původním řízení, byly vynaloženy před přijetím rozhodnutí o přidělení podpory. Kromě toho předkládající soud uvedl, že podle vnitrostátních ustanovení, která se týkají podmínek způsobilosti výdajů, a sice čl. 56 odst. 4 ZKme-1 ve spojení s čl. 79 odst. 4 nařízení PRP, se stanoví, že pokud byly jakékoli výdaje vzniklé v souvislosti s operací vybranou pro spolufinancování z EZFRV vynaloženy před přijetím rozhodnutí o přidělení podpory, příslušný orgán zamítne žádost o platbu, která se týká vybrané operace, v celém rozsahu.

53

Jak přitom uvedl generální advokát v bodě 79 stanoviska, členské státy by měly uplatňovat striktní opatření týkající se odmítnutí platby pouze na případy stanovené podle čl. 30 odst. 2 nařízení č. 65/2011, které se týkají případu nepravdivého prohlášení, které úmyslně podal příjemce podpory, a nikoli na jiné situace. Pro všechny ostatní případy se podle článku 30 tohoto nařízení stanoví snížení částky podpory, které se vypočte podle metody stanovené v odstavci 1 tohoto článku.

54

Tato metoda, která spočívá ve vyloučení nezpůsobilých výdajů, tj. za okolností věci v původním řízení takových výdajů, které byly vynaloženy před přijetím rozhodnutí o přidělení podpory, je dostatečně odrazující, neboť částka, která má být vyplacena, je snížena o částku citelně vyšší, než je částka odpovídající nezpůsobilým výdajům. Za těchto podmínek má taková metoda zabránit tzv. efektu mrtvé váhy a zároveň je zachována přiměřenost, neboť skutečně způsobilé výdaje nejsou vyloučeny z podpory v celém rozsahu.

55

Vzhledem k výše uvedeným úvahám je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že čl. 71 odst. 3 nařízení č. 65/2011 musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, v níž se stanoví zamítnutí žádosti o platbu, která souvisí s operací vybranou pro spolufinancování z EZFRV, v celém rozsahu, pokud určité výdaje vzniklé v souvislosti s touto operaci byly vynaloženy před přijetím rozhodnutí o přidělení takové podpory, jestliže příjemce podpory nepodal v rámci své žádosti o platbu úmyslně nepravdivé prohlášení.

56

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto: