1. 

Předmětem otázky položené Soudnímu dvoru v projednávané věci je věcný rozsah požadavků na registraci stanovených článkem 5 nařízení (ES) č. 1907/2006 ( 2 ) (dále jen „nařízení REACH“). Konkrétně se Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud, Německo) táže, zda může takový orgán členského státu, jako je město Hamburk, neudělit subjektu, který dovezl určitou chemickou látku na území Evropské unie, v tomto případě nikotinsulfát, aniž by přitom splnil požadavek na registraci dané látky u Evropské agentury pro chemické látky (European Chemicals Agency; dále jen „ECHA“), povolení k vývozu této chemické látky z Evropské unie. Město Hamburk odůvodnilo výše uvedený postup tím, že dotčený vývoz nikotinsulfátu je sám o sobě porušením článku 5 nařízení REACH.

2.

V bodech 2, 3, 7 a 122 odůvodnění nařízení REACH je uvedeno:

[…]

[…]

3.

Článek 1 nařízení REACH je nadepsán „Účel a oblast působnosti“. Článek 1 odst. 1 stanoví:

„Účelem tohoto nařízení je zajistit vysokou úroveň ochrany lidského zdraví a životního prostředí, včetně podpory alternativních metod hodnocení rizik látek, a volný pohyb látek na vnitřním trhu za současného zvýšení konkurenceschopnosti a inovace.“

4.

Článek 3 nařízení REACH je nadepsán „Definice“. Článek 3 stanoví:

„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:

[…]

[…]

[…]“

5.

Článek 5 nařízení REACH je nadepsán „Zákaz uvádění na trh bez údajů“ a stanoví:

„S výhradou článků 6, 7, 21 a 23 se látky samotné nebo obsažené v[e] směsích nebo v předmětech ve Společenství nesmějí vyrábět ani v něm nesmějí být uváděny na trh, jestliže nebyly registrovány podle odpovídajících ustanovení této hlavy, pokud se to vyžaduje.“

6.

Článek 6 odst. 1 nařízení REACH je nadepsán „Obecná povinnost registrace látek samotných nebo obsažených ve směsích“ a stanoví:

„Nestanoví-li toto nařízení jinak, podá agentuře žádost o registraci každý výrobce nebo dovozce látky samotné nebo obsažené v jedné či více směsích v množství 1 tuny nebo větším za rok.“

7.

Článek 126 nařízení REACH je nadepsán „Sankce při porušení předpisů“ a stanoví:

„Členské státy stanoví sankce za porušení tohoto nařízení a přijmou veškerá opatření nezbytná k jejich uplatňování. Stanovené sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující. […]“

8.

Relevantní ustanovení vnitrostátního práva jsou obsažena v Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen, Chemikaliengesetz (zákon o ochraně proti nebezpečným látkám), (dále jen „ChemG“), ve znění zveřejněném dne 28. srpna 2013 (BGBl. I, s. 3498, 3991) a v Hamburgisches Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (hamburský zákon na ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku), (dále jen „SOG“) (HmbGVBI., s. 77).

9.

Ustanovení § 21, § 23 a § 27b ChemG znějí takto:

„§ 21 Dozor

[…]

§ 23 Úřední nařízení

§ 27b Porušení nařízení (ES) č. 1907/2006

[…]“

10.

Ustanovení § 3 odst. 1 SOG ve znění relevantním v projednávané věci ze dne 16. června 2005 (HmbGVBI, s. 233) zní:

„§ 3 Úkoly

11.

Žalobce J. Pinckernelle obchoduje s chemikáliemi. Domáhá se zrušení rozhodnutí města Hamburk ze dne 29. června 2009 (dále jen „rozhodnutí“), kterým mu bylo odepřeno povolení k vývozu zásilky 19,4 tun nikotinsulfátu (dále jen „zásilka“) do třetí země, v tomto případě Ruska, když předtím tuto látku dovezl někdy v období po 1. prosinci 2008 do Evropské unie z Číny. Nikotinsulfát se v Rusku používá jako průmyslová desinfekce a také jako desinfekce v zařízeních pro zvířata ( 3 ). V Evropské unii jej však k tomu účelu používat nelze a podléhá zde přísným omezením ( 4 ).

12.

Zmíněná zásilka byla již dříve v rámci trestního vyšetřování zabavena hamburskou říční policií a odborem hospodářských věcí a stavebních prací města Hamburk. Poté byla uložena do skladu v Hamburku, kde se nachází dodnes. Město Hamburk posléze formou nařízení ze dne 23. února a 18. května 2009 stanovilo, že zásilka nesmí opustit dotčený sklad ( 5 ). V nařízení ze dne 18. května 2009 bylo dále uvedeno, že může sklad opustit jen s předchozím souhlasem města Hamburk ( 6 ).

13.

Jost Pinckernelle neprovedl před dovozem dotčené látky její předběžnou registraci podle článku 28 nařízení REACH a registrace neproběhla ani podle článku 6 nařízení REACH. Město Hamburk rozhodlo, že se dotčený nikotinsulfát nachází v Hamburku nelegálně: vývoz do třetí země nemůže sloužit k legalizaci tohoto stavu, nýbrž sám představuje narušení veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku.

14.

Jost Pinckernelle napadl zmíněné rozhodnutí žalobou k Verwaltungsgericht (správní soud), avšak neúspěšně. V řízení o odvolání J. Pinckernelleho rozhodl následně Oberverwaltungsgericht (vrchní správní soud) tak, že rozsudek Verwaltungsgericht (správní soud) rozsudkem ze dne 25. února 2014 zrušil. Zrušil zároveň i dotčené rozhodnutí a uložil městu Hamburk, aby povolilo vývoz zásilky. Oberverwaltungsgericht (vrchní správní soud) přitom uvedl, že zamýšlený vývoz látky dovezené v rozporu s článkem 5 nařízení REACH nepředstavuje nové porušení článku 5 ve spojení s čl. 3 odst. 12 nařízení REACH, pokud daná látka – jak je tomu v projednávané věci – není na evropském trhu k dispozici, protože její používání je zakázáno.

15.

Město Hamburk podalo proti zmíněnému rozsudku opravný prostředek „Revision“ k vnitrostátnímu předkládajícímu soudu.

16.

Nezávisle na správním řízení, které je předmětem předkládacího rozhodnutí, však byl J. Pinckernelle v trestním řízením vedeném v Německu odsouzen za protiprávní obchodování s chemickými látkami k podmíněnému trestu odnětí svobody v délce 18 měsíců se zkušební dobou tři roky, s tím, že se zavázal uhradit pokutu ve výši 340000 EUR (dále jen „trestní řízení“) ( 7 ). Uvedené trestní řízení nebylo zahájeno městem Hamburk, nýbrž příslušným orgánem činným v trestním řízení ( 8 ).

17.

Bundesverwaltungsgericht položil Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Má být článek 5 nařízení REACH vykládán tak, že s výhradou článků 6, 7, 21 a 23 nařízení REACH mohou být látky vyvezeny z území Unie pouze v případě, že byly zaregistrovány podle příslušných ustanovení hlavy II nařízení REACH, pokud se to vyžaduje?“

18.

Písemná vyjádření předložily Soudnímu dvoru město Hamburk, německá a italská vláda a Komise. Všechny zmíněné zúčastněné subjekty kromě Itálie a také právní zástupce J. Pinckernelleho přednesli ústní vyjádření na jednání konaném dne 28. září 2016.

19.

Nikotinsulfát je hořlavá látka, která může být v případě vdechnutí, kontaktu s pokožkou nebo jiného způsobu vniknutí do organismu toxická pro lidské zdraví. Může mít také dlouhodobé nepříznivé účinky pro vodní prostředí, neboť je toxická i pro mořské živočichy, a může poškodit biologickou rozmanitost ( 9 ).

20.

Účelem nařízení REACH je zajistit bezpečné řízení rizik spojených s chemickými látkami v rámci celého dodavatelského řetězce ( 10 ), od výroby a dovozu chemických látek až po spotřebitele výrobků obsahujících chemické látky, a do určité míry také včetně zneškodňování chemických látek. Má tedy velmi širokou oblast působnosti ( 11 ). Vztahuje se však ratione materiae i na vývoz látek, které nebyly vyrobeny v Evropské unii a zároveň nebyly při dovozu do Unie zaregistrovány u ECHA, ačkoli existovala povinnost k jejich registraci? To je podstatou otázky, kterou má Soudní dvůr v projednávané věci zodpovědět.

21.

Než přistoupím k vlastní otázce položené Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud), je třeba uvést, že zmíněný soud svou otázku formuloval dosti úzce.

22.

Jak podotkla Komise na jednání, Soudní dvůr byl v projednávané věci vyzván, aby se zabýval konkrétní otázkou, zda je vývoz chemických látek – neregistrovaných při dovozu – z Unie do třetího státu porušením článku 5 nařízení REACH, a to porušením samostatným a odlišným od porušení povinností podle článku 5 nařízení REACH, k němuž došlo při dovozu. Převážnou část své analýzy proto omezím právě na uvedenou otázku.

23.

Z písemných vyjádření předložených Soudnímu dvoru je zřejmé, že pro rozhodnutí ve sporu mezi účastníky tohoto řízení má zásadní význam obvyklý výklad právní normy, a to konkrétně určení významu výrazu „uváděny na trh“ v článku 5 nařízení REACH.

24.

Vyplývá z výrazu „uváděny na trh“ v článku 5, že se posledně jmenované ustanovení omezuje na chemické látky uvedené na vnitřní trh Evropské unie ( 12 ), a nikoli tedy na chemické látky, které sice nebyly zaregistrovány při dovozu do Evropské unie, ale které má daný subjekt v úmyslu vyvézt, jak argumentuje J. Pinckernelle a Komise, nebo se výrazem „uváděny na trh“ rozumí, že se článek 5 použije tehdy, jsou-li chemické látky uváděny na trh kdekoli ve světě, a vztahuje se tedy i na chemické látky neregistrované při dovozu, jež mají být vyvezeny do třetích zemí, jak argumentuje město Hamburk, Německo a Itálie?

25.

Došel jsem k závěru, že na základě ustálených výkladových metod Soudního dvora je třeba výraz „uváděny na trh“ v článku 5 nařízení REACH vykládat v tom smyslu, že se jedná o vnitřní trh Evropské unie. Odůvodnění tohoto svého závěru uvedu v části III B níže.

26.

Na jednání však bylo zpochybněno, zda byl za dotyčný (protiprávní) dovoz zásilky vůbec uložen účinný, přiměřený a odrazující trest navzdory povinnosti Německa přijmout opatření podle článku 126 nařízení REACH. Právní zástupce J. Pinckernelleho uvedl, že opomenutí provést registraci zásilky bylo předmětem trestního řízení (jehož součástí bylo uložení trestu za porušení článku 5 nařízení REACH), právní zástupce města Hamburk však namítl, že předmětem zmíněného řízení nebyla dotčená zásilka. Podle města Hamburk byl J. Pinckernelle trestně stíhán za předložení nepravdivých prohlášení ohledně jiných chemických látek a za pokus prodat chemické látky, které jsou v Evropě zakázány, pod falešnými názvy. V takovém případě však porušení nařízení REACH, k němuž došlo při dovozu zásilky J. Pinckernellem do Evropské unie, nebylo – kromě zadržení zásilky – dosud sankcionováno.

27.

Uvedené úvahy, stejně jako argumenty vznesené Německem a městem Hamburk, pokud jde o nutnost výkladu článku 5 nařízení REACH takovým způsobem, aby se předešlo vzniku mezer při jeho prosazování, dokládají, že článek 5 nařízení REACH a rozsah, v němž se použije na vývoz látek neregistrovaných při dovozu, nelze vykládat bez přihlédnutí k sankčním povinnostem členských států podle článku 126 nařízení REACH.

28.

V části III C proto uvedu několik poznámek ke kontextu, v němž je nutné číst mou odpověď na předběžnou otázku ( 13 ).

29.

Na jednání konečně proběhla diskuse o tom, zda by kladná odpověď na otázku formulovanou vnitrostátním předkládajícím soudem nevedla k porušení zásady ne bis in idem, která je podle článku 50 Listiny základních práv Evropské unie chráněna unijním právem. Jelikož není zásada ne bis in idem v předkládacím rozhodnutí zmíněna ( 14 ) a jelikož nebyla vyřešena ani skutková otázka vztahu mezi trestním a správním řízením v projednávané věci, přísluší výše uvedené rozhodnout Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud), který může Soudnímu dvoru předložit další žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU ( 15 ).

30.

Jak poznamenal jistý autor komentáře ( 16 ), nařízení REACH neobsahuje jen jednu úpravu, ale spíše soubor různých úprav sloučených do jednoho dokumentu. Hmotněprávní ustanovení jsou obsažena v osmi hlavách uvedeného nařízení. Hlava I zahrnuje obecné otázky. Hlava II se týká registrace chemických látek. Hlava III upravuje sdílení údajů a zamezení zbytečným zkouškám. Hlava IV se týká informací v dodavatelském řetězci. Hlava V stanoví pravidla pro následné uživatele, zatímco hlava VI upravuje hodnocení, hlava VII povolování a hlava VIII omezení.

31.

Nejprve je třeba uvést, že použití výrazu „uváděny na trh“ či slova „uvedení“ v jiných tvarech ve spojení se slovy „na trh“ není omezeno jen na článek 5 v hlavě II nařízení REACH. Objevuje se také v čl. 1 odst. 2 v hlavě I kapitole 1, tedy v části nařízení, kde je stanoven jeho účel a oblast působnosti. Opakuje se pak v hlavě IV, týkající se informací v dodavatelském řetězci (čl. 31 odst. 5), hlavě VII upravující povolování (čl. 56 odst. 1 a čl. 58 odst. 1 písm. c)) a v hlavě VIII, kde jsou stanovena omezení (čl. 67 odst. 1 a 3, čl. 68 odst. 1, čl. 69 odst. 1 a čl. 69 odst. 4).

32.

Jak je dále uvedeno v písemném vyjádření Německa, je nařízení REACH novinkou v tom směru, že vytváří komplexní systém regulace chemických látek v rámci Evropské unie, který je řízen celoevropským orgánem, tedy ECHA, jež byla zřízena podle hlavy X nařízení REACH.

33.

V zájmu právní jistoty a soudržnosti ( 17 ) a s ohledem na konstatování Soudního dvora o „integrované“ povaze systému vytvořeného nařízením REACH ( 18 ) tedy nemohu souhlasit s tezí, podle níž se význam výrazu „uváděny na trh“ a jeho dalších tvarů může lišit v závislosti na tom, ve kterém článku či hlavě nařízení REACH se nachází. Takový přístup by nebyl slučitelný s čl. 3 odst. 12 nařízení REACH, který obsahuje vymezení pojmu „uvedení na trh“ platnou pro všechny hlavy nařízení, a s ustálenou judikaturou Soudního dvora, podle níž význam určitého ustanovení závisí na struktuře či obecné systematice unijního právního předpisu, v němž se dané ustanovení objevuje ( 19 ).

34.

Nařízení REACH neobsahuje ani žádný odkaz na právní úpravu členských států, pokud jde o určení významu a dosahu pojmu „uváděny na trh“. Je proto třeba nalézt autonomní a jednotný výklad pro celou Evropskou unii ( 20 ), a to výklad, který bude určen výkladovými metodami uznávanými unijním právem ( 21 ).

35.

V písemných vyjádřeních města Hamburk, Německa, Itálie i Komise jsou rozebírány různé jazykové verze článku 5 nařízení REACH, pokud jde o význam výrazu „uváděny na trh“. Hlavní argumenty lze shrnout takto.

36.

Podle písemného vyjádření Německa není článek 5 ve skutečnosti nejednoznačný v tom smyslu, že z jeho formulace není patrné žádné územní omezení výrazu „uváděny na trh“ obsaženého v článku 5, a totéž platí i pro čl. 3 odst. 12 nařízení REACH. Německo poukazuje na podporu svého výkladu na sousloví „uváděny na trh“ v článku 5 nařízení REACH na německou, anglickou a francouzskou jazykovou verzi.

37.

Itálie a město Hamburk argumentují tím, že při neexistenci konkrétní formulace v článku 5 nařízení REACH, která by spojovala výraz „uváděny na trh“ s výrazem „ve Společenství“ stejným způsobem, jakým článek 5 omezuje dosah výrazu „vyrábět“, neplatí pro látky „uváděné na trh“ takové územní omezení na území Evropské unie. Město Hamburk tvrdí, že pokud by unijní normotvůrce měl v úmyslu omezit působnost článku 5 nařízení REACH tak, jak tvrdí J. Pinckernelle a Komise, stačilo by před slovo „trh“ jednoduše vložit slovo „vnitřní“. Město Hamburk i Itálie tvrdí, že tuto tezi nezpochybňuje žádná část ustanovení čl. 3 odst. 12 nařízení REACH.

38.

Komise argumentuje tím, že v osmi jazykových verzích se slova „ve Společenství“ v článku 5 nařízení REACH vztahují na výrobu i uvádění na trh, tři jazykové verze jsou nejednoznačné a v deseti verzích je území omezení výrazem „ve Společenství“ patrně spojeno jen s výrobou ( 22 ). Komise má tedy za to, že jedinou možností, jak se vyhnout výkladu osmi jazykových verzí, ve kterých se výraz „ve Společenství“ vztahuje na uvádění na trh i na výrobu, contra legem je použít výklad článku 5 nařízení REACH, který navrhuje ( 23 ).

39.

V případě rozdílů mezi různými jazykovými verzemi unijního právního aktu musí být dotčené ustanovení vykládáno podle celkové systematiky a kontextu právní úpravy, jíž je součástí, a podle účelu dotčeného ustanovení ( 24 ). Informace relevantní pro výklad ustanovení unijního práva může rovněž poskytnout historie jeho vzniku ( 25 ). Výraz „uváděny na trh“ v článku 5 nařízení REACH budu vykládat právě ve světle uvedených zásad.

40.

Na kontext pro účely výkladu unijních aktů lze nahlížet z celé řady různých hledisek. Dotčený akt může být srovnáván s právními předpisy, které mu předcházely a které jím byly zrušeny ( 26 ). Relevantní je také unijní úprava, která s dotyčným aktem souvisí nebo je s ním nějak věcně spojena ( 27 ). Kontextem určitého ustanovení unijního aktu se rozumí rovněž jeho souvislost s jinými ustanoveními daného aktu a jeho celkovou strukturou.

41.

Pokud jde o první z výše uvedených hledisek, pak ze skutečnosti, že dva z aktů předcházejících nařízení REACH, které jím byly zrušeny, obsahovaly výslovná ustanovení o územním omezení na vnitřní trh Evropské unie, zatímco nařízení REACH takové omezení výslovně neobsahuje, nelze odvodit žádné významnější závěry ( 28 ). Pokud jde o druhý jmenovaný aspekt, nepovažuji za zásadní, zda nařízení REACH patří mezi akty spadající pod sdělení Komise „Modrá příručka“ k provádění pravidel EU pro výrobky 2016, či nikoli ( 29 ), ani konstatování v uvedeném dokumentu, že pro účely unijní harmonizace je výrobek uveden na trh v okamžiku, kdy je poprvé dodán na trh Unie ( 30 ).

42.

Mám totiž za to, že obě zmíněné skutečnosti naznačují existenci vyvratitelné domněnky, podle níž unijní právní předpis, který výslovně upravuje uvádění čehokoli na „vnitřní trh“, má stejný význam i tehdy, pokud se v něm odkazuje jen na uvádění „na trh“. Tato domněnka je vyvratitelná použitím pravidel výkladu unijních opatření; jednoznačnému odkazu na určitý geografický trh, který je odlišný od vnitřního trhu, by tedy měl být zpravidla přikládán význam, který vyplývá z jeho formulace ( 31 ).

43.

Taková formulace se však v článku 5 nařízení REACH neobjevuje a dotčené nařízení zároveň obsahuje více ustanovení, jež naznačují, že se nařízení vztahuje skutečně jen na chemické látky uváděné na vnitřní trh Evropské unie, než ustanovení naznačujících úmysl unijního normotvůrce regulovat chemické látky uváděné na trh ve třetích státech.

44.

Například v bodě 2 odůvodnění je jako cíl nařízení REACH zmíněno „účinné fungování vnitřního trhu pro látky“ (kurziva provedena autorem stanoviska) ( 32 ) a v článku 1, nadepsaném „Účel a oblast působnosti“, je dále uvedeno, že jedním z účelů nařízení REACH je zajistit „volný pohyb látek na vnitřním trhu“. Za zmínku přitom stojí, že v odůvodnění ani v hlavě I, nadepsané „Obecné otázky“, není uveden žádný účel, který by souvisel s regulací chemických látek uváděných na trh ve třetích státech.

45.

Jak je uvedeno výše, nařízení REACH obsahuje kromě článku 5 i další ustanovení, jež zmiňují uvádění látek „na trh“, a nikoli na „vnitřní trh“ ( 33 ), a musím připustit, že tato nejednotnost ve formulacích je nešťastná. Uznávám také, že vymezení pojmu „uvedení na trh“ v čl. 3 odst. 12 neobsahuje výslovnou zmínku o vnitřním trhu. Z širší perspektivy je však zjevné, že pokud je v nařízení REACH použit výraz „uváděny na trh“ či jiné jeho tvary, je tento výraz v daném kontextu zpravidla zúžen na „vnitřní“ trh Evropské unie, čímž je oblast jeho působnosti ratione materiae vymezena tak, že do ní nespadá vývoz látek, které nebyly zaregistrovány při dovozu.

46.

Konkrétně je výraz „na trh“ v textu nařízení REACH často omezen na parametry vnitřního trhu Evropské unie vlivem těsné blízkosti jiného ustanovení ( 34 ). Jinde vede ke stejnému výsledku spojení výrazu „na trh“ s určitým článkem nařízení REACH, který se nachází v jiné hlavě.

47.

Tak je tomu právě v čl. 3 odst. 12, kde se ve druhé větě uvádí, že za „uvedení na trh se považuje rovněž dovoz“. „Dovoz“ je totiž dále vymezen v čl. 3 odst. 10 jako „fyzické uvedení na celní území Společenství“.

48.

V článku 56 odst. 1 zařazeném v hlavě VII týkající se povolování je uvedeno, že výrobce, dovozce nebo následný uživatel nesmí uvést látku „na trh“. Uvedenému ustanovení však bezprostředně předchází článek 55, podle něhož je cílem hlavy VII zajistit řádné fungování vnitřního trhu.

49.

Článek 56 odst. 1 písm. e), který je rovněž součástí hlavy VII, umožňuje uvedení látky „na trh“, pokud bylo povolení uděleno bezprostřednímu následnému uživateli. Vymezení následného uživatele v čl. 3 odst. 13 je však spojeno s fyzickými či právnickými osobami „usazenými ve Společenství“.

50.

Článek 68 v hlavě VIII týkající se omezení je nadepsán „Zavádění nových a změna stávajících omezení“. Poukazuje přitom na nepřijatelná rizika pro lidské zdraví a životní prostředí plynoucí mimo jiné z „uvedení na trh“, avšak hned poté zmiňuje nutnost zabývat se tímto problémem „na úrovni celého Společenství“ ( 35 ).

51.

Poukazuji také na čl. 31 odst. 5 v hlavě IV, která se týká informací v dodavatelském řetězci. Vyplývá z něj, že „uvedením na trh“ se rozumí vnitřní trh Evropské unie, neboť bezpečnostní list zmiňovaný v uvedeném ustanovení musí být dodán v jazyce dotyčného členského státu (nestanoví-li daný členský stát či členské státy jinak).

52.

Konečně, a co je nejdůležitější, i samotný článek 5 je třeba s řádným přihlédnutím k článku 6 vykládat v tom smyslu, že odkazuje na „vnitřní“ trh. Článek 5 musí být vykládán v kontextu článku 6, neboť na prvním řádku článku 5 je uvedeno, že platí s výhradou mimo jiné článku 6. Dále článek 5 uvádí, že registrace má být provedena podle odpovídajících ustanovení hlavy II, pokud se to vyžaduje. Ustanovení o registraci látek samotných nebo jejich směsí podle článku 6 nařízení REACH je patrně relevantním ustanovením i pro registraci zásilky dotčené v projednávané věci ( 36 ).

53.

Článek 6 však ukládá povinnost registrace „každému výrobci nebo dovozci“ a neobsahuje žádnou zmínku o vývozcích. To není patrně překvapující, protože vývozce není zmíněn ani ve vymezení pojmu „žadatel o registraci“ v čl. 3 odst. 7, přičemž posledně jmenovaný pojem je vymezen tak, že se jím rozumí „výrobce nebo dovozce látky anebo výrobce nebo dovozce předmětu, který podává žádost o registraci látky“.

54.

Nařízení REACH se totiž týká z převážné části činností dovozců a výrobců, již jsou v celém nařízení zmíněni více než čtyřicetkrát ( 37 ). V článku 1 odst. 3 nařízení REACH je vymezen účel a oblast působnosti nařízení REACH v tom smyslu, že „nařízení je založeno na zásadě, že výrobci, dovozci a následní uživatelé musí zajistit, že vyrábějí, uvádějí na trh nebo používají látky, které nepůsobí nepříznivě na lidské zdraví nebo životní prostředí. Ustanovení tohoto nařízení se opírají o zásadu předběžné opatrnosti.“ Vývozcům však čl. 1 odst. 3 žádné povinnosti neukládá.

55.

Činnosti vývozců jsou v nařízení REACH zmiňovány relativně zřídka, přičemž žádná z takových zmínek nepodporuje tezi, že by vývoz chemických látek, které nebyly zaregistrovány při dovozu do Evropské unie, do třetích států představoval nové a samostatné porušení článku 5.

56.

Bod 7 odůvodnění se týká výroby látek a zmiňuje cíl zachování celistvosti vnitřního trhu. Účelem pasáže uvedené na konci bodu 7 odůvodnění: „a to i v případě, že jsou tyto látky vyváženy“, je tedy zabránit výrobcům usazeným na území vnitřního trhu, aby se vyhnuli oblasti působnosti nařízení REACH ratione materiae tvrzením, že jsou chemické látky používané v rámci takových procesů určeny k vývozu. K tomuto závěru jsem došel z tohoto důvodu, že „výrobce“ je v čl. 3 odst. 9 nařízení REACH vymezen jako „fyzická nebo právnická osoba usazená ve Společenství, která vyrábí látku ve Společenství“.

57.

Nařízení REACH obsahuje navíc úpravu lex specialis týkající se chemických látek, které jsou zaregistrovány v EU, vyvezeny a poté znovu dovezeny. Článek 2 odst. 7 písm. c) v hlavě I totiž stanoví výjimku z registrace podle hlavy II, z povinností následných uživatelů podle hlavy V a z hodnocení podle hlavy VI, pokud látky vyváží účastník dodavatelského řetězce a zpětně je dováží do Evropské unie stejný nebo jiný účastník téhož dodavatelského řetězce. Tato výjimka se použije tehdy, pokud daný účastník doloží, že i) zpětně dovezená látka je totožná s vyvezenou látkou a že ii) mu byly poskytnuty všechny relevantní informace o vyvážené látce v souladu s článkem 31 nebo 32 nařízení REACH ( 38 ).

58.

Z článku 2 odst. 7 písm. c) nařízení REACH tak vyplývá, že oblast působnosti ratione materiae, pokud jde o vývoz chemických látek, se omezuje na zpětně dovážené látky. Totéž vyplývá i z čl. 2 odst. 1 písm. b) nařízení REACH, podle něhož jsou vyňaty látky, které podléhají celnímu dohledu, pokud jsou mimo jiné určeny ke zpětnému vývozu anebo se nacházejí v tranzitu ( 39 ), a také ze skutečnosti, že konkrétní pravidla a postupy pro vývoz chemických látek, které jsou zakázány nebo přísně omezeny v Evropské unii, stanoví jiné unijní nařízení, a to konkrétně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 649/2012 ze dne 4. července 2012 o vývozu a dovozu nebezpečných chemických látek ( 40 ) ( 41 ).

59.

Jistý autor komentáře uvádí, že jelikož se „nařízení REACH nevztahuje na použití chemických látek mimo Evropskou unii, je logické vykládat tento pojem tak, že se vztahuje jen na uživatele v Evropské unii. Obdobně je třeba požadavky vyplývající z uvedení na trh vykládat v tom smyslu, že se použijí pouze při uvedení na unijní trh, a nikoli trhy mimo Evropskou unii.“ ( 42 ) Došel jsem k závěru, že tuto tezi podporuje i analýza kontextu článku 5 nařízení REACH.

60.

Soudnímu dvoru bylo předloženo jen několik dokumentů z přípravných prací na nařízení REACH, které mají vypovídací hodnotu ohledně úmyslu unijního normotvůrce, pokud jde o otázku, zda se mají požadavky na registraci stanovené v článku 5 nařízení REACH použít pro vývoz látek neregistrovaných při dovozu ( 43 ). Je pravda, že Německo navrhlo upravit navrhované znění čl. 64 odst. 1 o zákazu a omezení látek tak, aby se v něm odkazovalo na „jakékoli dodání či zpřístupnění“ na trhu. Bylo však patrné, že se tento návrh týkal pouze návrhu Komise ohledně zákazů a omezení. Navíc jeho účelem bylo patrně především zajistit, aby se pravidla o zákazu a omezení látek použila vždy, když je chemická látka uváděna na trh, a nikoli jen poprvé, a neměl se týkat vývozu. Uznávám, že podle stejného dokumentu mělo Německo rovněž za to, že pojem „uvádění na trh“ zahrnuje „i dodání látky třetí osobě ve třetí zemi (‚vývoz‘)“ (zvýrazněno v originále). Vzápětí se však dodává, že „v této otázce neexistuje konsensus a i ona může vyžadovat objasnění“ ( 44 ).

61.

Tato otázka byla vyjasněna po skončení legislativní fáze, když Komise vysvětlila, že podle jejího názoru se „uvedením na trh“ podle čl. 3 odst. 12 nařízení REACH rozumí uvedení chemických látek na unijní trh ( 45 ). Německo tento názor odmítlo ( 46 ).

62.

Sám o sobě tedy tento materiál nepostačuje ke zjištění úmyslu unijního normotvůrce podřadit trhy ve třetích státech pod výraz „uváděny na trh“ v článku 5 nařízení REACH ( 47 ), a doplňuji také, že výše uvedené nelze odvodit ani ze znění návrhu Komise.

63.

Soudní dvůr nedávno v rozsudku ze dne 17. března 2016, Canadian Oil Company Sweden a Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171), uvedl, že „základní zásady“, jimž se řídí integrovaný systém kontroly chemických látek podle nařízení REACH, byly prezentovány Evropskou komisí v úvodní části jejího návrhu nařízení COM(2003) 644 final ze dne 29. října 2003. Soudní dvůr uvedl následující:

„Tento návrh popisuje ‚systém REACH‘ jako systém zahrnující nejprve registraci, při níž ‚má průmysl povinnost obstarat si relevantní informace o látkách, které vyrábí, a využívat tyto informace k zajištění bezpečnosti zmíněných látek‘, následně ‚hodnocení umožňující prověřit, zda průmysl dodržuje své povinnosti‘, povolování látek vzbuzujících mimořádné obavy, v jejichž případě jsou ‚rizika spojená s použitím […] vhodně zvládnuta nebo [jejichž] společenskoekonomické výhody převažují nad riziky, [pokud] jako jiné vhodné řešení neexistují náhradní látky nebo technologie‘. Konečně ‚postup omezování vytváří záchrannou síť umožňující řízení rizik, jež nejsou přiměřeně kryta jinými ustanoveními systému REACH‘“ ( 48 ).

64.

Zahrnutí chemických látek, které mají po prvotním dovozu bez registrace opustit celní území Evropské unie, do výše uvedeného režimu postrádá logickou souvislost s plněním kteréhokoli z cílů nařízení REACH ve fázi po registraci látek, jež spočívají v hodnocení, povolování a omezování. To platí přinejmenším s ohledem na praktické obtíže, jimž by ECHA či ostatně jakýkoli jiný orgán Unie nebo členského státu čelily při kontrole a řízení látek poté, co opustí celní území Evropské unie, s tím že podle vyjádření Soudního dvora je „hlavním cílem“ sledovaným nařízením REACH kontrolovat chemické látky, ať už v čisté formě nebo ve směsích ( 49 ).

65.

Jak uvedlo město Hamburk na jednání, jakmile se dotčená zásilka dostane na území Ruska, nebude již město Hamburk mít možnost ji ovlivňovat. Jinými slovy, nařízení REACH neobsahuje žádné zmocňující ustanovení, které by umožňovalo unijním orgánům nebo orgánům členských států řídit a kontrolovat chemické látky uvedené na trh třetího státu. Výklad článku 5 nařízení REACH na podporu užitečného účinku takového cíle není tedy patrně odůvodněný ( 50 ).

66.

Je tedy třeba uvést, že předmět projednávané věci se liší od problematiky, kterou se Soudní dvůr nedávno zabýval v rozsudku ze dne 21. září 2016, European Confederation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:703), v němž Soudní dvůr rozhodl, že zkoušky přísad kosmetických přípravků na zvířatech prováděné mimo území Evropské unie spadají do oblasti působnosti čl. 18 odst. 1 písm. b) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1223/2009 ze dne 30. listopadu 2009 o kosmetických přípravcích ( 51 ). Uvedené rozhodnutí bylo vydáno v řízení o žádosti profesního sdružení zastupujícího výrobce přísad kosmetických přípravků v Evropské unii směřující k určení možné trestněprávní odpovědnosti jeho členů v případě, že na trh Spojeného království uvedou kosmetické přípravky obsahující přísady, které byly podrobeny zkouškám na zvířatech mimo území Unie. Nejednalo se zde tedy o možný nedostatek praktických prostředků k regulaci zkoušek takových přísad na zvířatech na straně Evropské unie, neboť uvedené nařízení je použitelné pouze při dovozu.

67.

Je pravda, že článek 106 nařízení REACH upravuje účast třetích zemí na práci ECHA, že článek 107 nařízení REACH umožňuje účast zástupců mezinárodních organizací na práci ECHA v postavení pozorovatelů, že článek 120 nařízení REACH upravuje spolupráci s třetími zeměmi a mezinárodními organizacemi a že čl. 77 odst. 2 písm. a) nařízení REACH ukládá sekretariátu ECHA usnadňovat registraci látek dovážených podle hlavy II způsobem, který je v souladu s mezinárodními závazky Evropské unie vůči třetím zemím.

68.

Jsem si také vědom obou mezinárodních dokumentů v oblasti životního prostředí, které jsou zmíněny v nařízení REACH, tedy prováděcího plánu přijatého dne 4. září 2002 na světové vrcholné schůzce o udržitelném rozvoji v Johannesburgu (bod 4 odůvodnění) a Strategického přístupu k mezinárodnímu nakládání s chemickými látkami (SAICM) přijatého dne 6. února 2006 v Dubaji (bod 6 odůvodnění).

69.

Žádné z výše uvedených ustanovení nařízení REACH ani žádný z nástrojů týkajících se ochrany životního prostředí zmiňovaných v projednávané věci ( 52 ) však neobsahuje závazek Evropské unie přijmout odpovědnost za chemické látky vyvážené mimo její celní území ( 53 ). Po překročení této hranice se musí Evropská unie nutně omezit, přinejmenším z praktických důvodů, na to, co je schopna učinit k zajištění vysoké úrovně ochrany lidského zdraví a životního prostředí, jak je uvedeno v čl. 1 odst. 1 a v bodech 1 a 3 odůvodnění nařízení REACH ( 54 ).

70.

To mě přivádí k závěru, že pokud je článek 5 nařízení REACH při své současné formulaci „nesoudržný a nevhodný pro účely“, kterých má dosáhnout, přísluší unijnímu normotvůrci, aby „učinil kroky v tomto ohledu a přijal vhodná opatření“ ( 55 ), zejména s ohledem na hluboké dopady možného rozšíření oblasti působnosti ratione materiae nařízení REACH na vývozy látek, které nebyly registrovány při dovozu ( 56 ).

71.

Je nesporné, že město Hamburk nepožádalo soud o vydání příkazu k registraci zásilky podle článků 5 a 6 nařízení REACH. Podle předkládacího rozhodnutí lze takovou registraci v souladu s německým správním právem vynutit a přitom již v roce 2009 konstatovala generální advokátka Soudního dvora v rámci řízení o první žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se nařízení REACH, že „registrace látek [slouží] právě ke zlepšení informací o rizicích spojených s těmito látkami“ ( 57 ).

72.

Znepokojující v tomto směru je, jak bylo zmíněno výše, že pokud se trestní řízení netýkalo zásilky dotčené v projednávané věci, je i nadále nezbytné, aby bylo porušení článku 5 nařízení REACH, k němuž došlo při dovozu, postiženo účinnou, přiměřenou a odrazující sankcí podle článku 126 nařízení REACH. Jak navíc uvádí Komise ve svém písemném vyjádření, J. Pinckernelle se mohl dopustit několika různých, navzájem nezávislých porušení nařízení REACH ( 58 ).

73.

S ohledem na vysokou úroveň ochrany zdraví a životního prostředí, kterou vyžaduje článek 1 odst. 1 nařízení REACH podle bodů 1 a 3 odůvodnění, a vysokou úroveň ochrany životního prostředí a zvyšování jeho kvality, které podle článku 37 Listiny základních práv Evropské unie musí být začleněny do politik Unie ( 59 ), ukládá článek 126 nařízení REACH členským státům zajistit, aby sankce uplatněné k vynucení ustanovení nařízení REACH byly přiměřené závažnosti porušení ( 60 ), nehledě na prostor členských států pro uvážení, pokud jde o volbu sankcí při neexistenci jejich harmonizace ( 61 ). Porušení nařízení REACH musí navíc být trestána podle podobných hmotněprávních a procesních pravidel jako podobně závažná porušení vnitrostátního práva ( 62 ). Režim sankcí musí být jako celek odrazující ( 63 ).

74.

Příslušné orgány členského státu tedy mohou použít kterákoli či všechna níže uvedená opatření k nápravě porušení registrační povinnosti podle nařízení REACH ( 64 ). Použité prostředky se budou nevyhnutelně lišit v závislosti na okolnostech. Takovými prostředky mohou být i) příkaz k provedení registrace; ii) nezbytná předběžná opatření ( 65 ), například příkaz k zadržení chemických látek do doby ukončení příslušného řízení s cílem zamezit prakticky jejich vývozu; iii) uložení pokut, a iv) v závažných případech uložení trestněprávních sankcí ( 66 ).

75.

Uplatnění systémů nápravy ze strany členského státu za účelem prosazení ustanovení nařízení REACH je samozřejmě podmíněno dodržením základních práv chráněných podle Listiny EU ( 67 ) a obecných právních zásad, jako je zásada proporcionality. To znamená, že zvolená či zvolené sankce musí být přiměřeně uzpůsobeny tak, aby bylo dosaženo cílů nařízení REACH, a nesmějí jít nad rámec toho, co je nezbytné k jejich dosažení ( 68 ). Na tomto místě může dotčený subjekt argumentovat například tím, že příslušná registrace vyžaduje vynaložení nepřiměřených nákladů nebo že sankce zvolená orgánem členského státu je jiným způsobem nepřiměřená.

76.

Zdůrazňuji konečně, že zásady, které jsem nastínil výše, se vztahují stejným způsobem na dovážené látky, s nimiž bude obchodováno na vnitřním trhu Evropské unie, jakož i na látky dovážené do Evropské unie, které jsou určeny k vývozu do třetích států, jak vyplývá ze zákazu diskriminace stanoveného v druhé vědě bodu 3 odůvodnění nařízení REACH.

77.

Mám tedy sice pochopení pro obavy Německa a města Hamburk, že výklad výrazu „uváděny na trh“ v článku 5 nařízení REACH v tom smyslu, že se nevztahuje na vývoz chemických látek neregistrovaných při dovozu, by mohl otevřít prostor pro nepoctivé dovozce, kteří budou úmyslně porušovat unijní požadavky na registraci chemických látek při vědomí, že je mohou jednoduše vyvézt, tomuto nebezpečí lze patrně předejít důsledným uplatňováním článků 5, 6, 7 a 126 nařízení REACH v jejich vzájemném spojení.

78.

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy jsou toho názoru, že by měl Soudní dvůr na otázku Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) odpovědět následovně:

„Článek 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 ze dne 18. prosince 2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek, o zřízení Evropské agentury pro chemické látky, o změně směrnice 1999/45/ES a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 793/93, nařízení Komise (ES) č. 1488/94, směrnice Rady 76/769/EHS a směrnic Komise 91/155/EHS, 93/67/EHS, 93/105/ES a 2000/21/ES (Úř. věst. 2006, L 396, s. 1), ve znění nařízení Komise (ES) č. 552/2009 ze dne 22. června 2009, musí být vykládán tak, že s výhradou všech požadavků článků 6, 7, 21, 23 a 123 nařízení REACH mohou být z území Unie vyvezeny látky, které nebyly zaregistrovány podle příslušných ustanovení hlavy II nařízení REACH.“