1.

Projednávaným kasačním opravným prostředkem se Evropská komise domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 24. června 2015, Itálie v. Komise (T‑527/13, EU:T:2015:429, dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál částečně zrušil rozhodnutí Komise 2013/665/EU ( 2 ) a ve zbývající části zamítl žalobu.

2.

Podle čl. 1 písm. c) nařízení č. 659/1999 ( 3 ) se „novou podporou“ rozumí „každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivou [individuální] podporu, která není existující podporou, včetně změn existující podpory“.

3.

V souladu s čl. 1 písm. g) tohoto nařízení se „zneužitím podpory“ rozumí „podpora použitá příjemcem v rozporu s rozhodnutím [o schválení]“.

4.

Článek 4 odst. 1 nařízení (ES) č. 794/2004 ( 4 ) stanoví následující:

„Pro účely čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se změnou stávající [existující] podpory rozumí jakákoli změna kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření se společným trhem. Zvýšení původního rozpočtu stávajícího [existujícího] režimu podpor maximálně o 20 % se však nepovažuje za změnu stávající [existující] podpory.“

5.

Tribunál shrnul skutečnosti předcházející sporu v bodech 1 až 8 napadeného rozsudku takto:

6.

Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 30. září 2013 podala Italská republika žalobu směřující k celkovému či částečnému zrušení sporného rozhodnutí.

7.

Italská republika uplatnila na podporu své žaloby dva žalobní důvody, přičemž první vycházel z porušení čl. 3 odst. 7 nařízení č. 1535/2007 a druhý z porušení čl. 3 odst. 2 téhož nařízení.

8.

Tribunál vyhověl druhému žalobnímu důvodu Italské republiky a zrušil čl. 1 odst. 2 sporného rozhodnutí, jakož i články 2 až 4 tohoto rozhodnutí v rozsahu, v němž se týkaly jednak režimu podpor uvedeného v čl. 1 odst. 2 sporného rozhodnutí a jednak individuálních podpor poskytnutých na základě tohoto režimu, a současně ve zbývající části žalobu zamítl.

9.

Za tímto účelem Tribunál zaprvé upřesnil v bodě 39 napadeného rozsudku rozsah druhého žalobního důvodu, když se domníval, že ačkoli jednotlivé výtky dovolávané Italskou republikou v rámci tohoto žalobního důvodu vycházely z porušení jiného ustanovení, bylo jim společné, že zároveň v podstatě spornému rozhodnutí vytýkaly, že nevychází z platného právního základu v rozsahu, v němž kvalifikuje splátkový režim jako novou a protiprávní podporu a je jí uloženo tuto podporu vymoci. V bodech 40 až 44 napadeného rozsudku měl Tribunál za to, že tato argumentace byla vyjadřována již ve fázi žaloby a že argumenty, které Italská republika předložila v replice, představovaly rozšíření této argumentace s přihlédnutím k žalobní odpovědi.

10.

Zadruhé Tribunál zamítl v bodech 45 až 47 napadeného rozsudku výtku Italské republiky týkající se odůvodnění sporného rozhodnutí.

11.

Zatřetí Tribunál přezkoumal v bodech 49 až 92 napadeného rozsudku výtky Italské republiky týkající se opodstatněnosti sporného rozhodnutí.

12.

V bodě 50 napadeného rozsudku považoval Tribunál za nesporné, že splátkový režim představuje existující podporu do doby, než Komise rozhodne, že se jedná o podporu novou.

13.

Tribunál měl v bodech 66 a 67 napadeného rozsudku za to, že Komise byla oprávněna použít postup stanovený v kapitole IV nařízení č. 659/1999 v případě zneužití podpory, považoval však za nesporné v bodě 68 uvedeného rozsudku, že Komise ve svém rozhodnutí nevycházela z příslušných ustanovení nařízení č. 659/1999, ale že měla za to, že se splátkový režim stal novou podporou v důsledku odkladu platby, použil-li se ve vztahu k producentům mléka, kteří těžili z tohoto odkladu. Stejně tak měl Tribunál za to, že tato kvalifikace a kvalifikace podpory jako zneužité se vzájemně vylučovaly, protože pouze podpora, která již existuje, může umožnit zneužití, jak je připomenuto v bodě 15 odůvodnění nařízení č. 659/1999.

14.

Mezi různými procesními prostředky, které mohla Komise použít, Tribunál uvedl v bodech 69 až 76 postup týkající se protiprávních podpor stanovený v kapitole III nařízení č. 659/1999.

15.

V bodě 74 napadeného rozsudku shledal, že v případě změny existující podpory to není „jakákoliv upravená existující podpora“, ale pouze změna jako taková, která může být kvalifikována jako nová podpora, zatímco dřívější opatření, jež mohlo být řádně provedeno, musí být považováno za existující podporu nebo existující režim podpor.

16.

V bodě 75 napadeného rozsudku Tribunál poukázal na výjimku z tohoto pravidla, která se týká případu, kdy se změna dotýká samotné podstaty existující podpory nebo existujícího režimu podpory, ve kterém je toto opatření v plném rozsahu přeměněno na novou podporu nebo nový režim podpor. V témže bodě Tribunál upřesnil, že o podstatnou změnu se nemůže jednat, lze-li nový prvek jednoznačně oddělit od stávajícího opatření nebo má čistě formální či administrativní povahu.

17.

Tribunál v bodě 76 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že možnost Komise kvalifikovat jako novou a popřípadě též protiprávní podporu nejen změnu existující podpory, ale také celou existující podporu, které se tato změna dotýká, meritorně podléhá podmínce, že tento orgán prokáže, že se zmíněná změna dotýká samotné podstaty stávajícího opatření. Dodal, že v případě, kdy daný členský stát v průběhu správního řízení tvrdí, že tato změna je buďto jasně oddělitelná od dříve existujícího opatření, anebo má čistě formální či administrativní povahu a nemůže ovlivnit posouzení slučitelnosti tohoto opatření s vnitřním trhem, musí Komise uvést důvody, proč se domnívá, že se jí argumenty tohoto členského státu jeví jako neopodstatněné.

18.

V bodech 78 až 80 napadeného rozsudku Tribunál rozhodl, že Komise ve sporném rozhodnutí neprokázala, že odklad platby měl vliv na samu podstatu splátkového režimu. Na základě toho dospěl Tribunál v bodech 81 a 82 napadeného rozsudku k závěru, že Komise nesprávně vyložila pojem „nová podpora“, když překvalifikovala existující režim podpor na novou a protiprávní podporu, aniž dodržela hmotněprávní podmínky obsažené v nařízení č. 659/1999, a nesprávně nařídila, aby bylo vymáháno vrácení podpor poskytnutých na základě existujícího režimu podpor.

19.

V bodech 83 až 91 napadeného rozsudku Tribunál odmítl argumenty dovolávané Komisí směřující k prokázání, že skutečnost, že italské orgány nedodržely jednu z podmínek připojených k prohlášení o slučitelnosti vydanému Radou, měla v podstatě za následek překvalifikování existujícího režimu podpor na novou a protiprávní podporu.

20.

Za tímto účelem Tribunál v bodě 85 napadeného rozsudku uvedl, že jakmile Komise zjistí nedodržování rozhodnutí prohlašujícího podporu nebo režim podpor za slučitelné s vnitřním trhem s výhradou určitých podmínek a pokud se Komise rozhodne vykonat své kontrolní pravomoci, musí se omezit na přezkum nové podpory, ledaže prokáže, že zmíněná nová podpora změnila samotnou podstatu existující podpory nebo existujícího režimu podpor.

21.

V bodě 86 napadeného rozsudku měl Tribunál za to, že Komise nebyla oprávněna usuzovat, že nedodržení takové podmínky způsobuje ipso facto překvalifikování tohoto opatření na novou podporu, a o to méně považovat toto opatření za protiprávní ab initio a nařídit její navrácení, jako kdyby se jednalo o protiprávně provedenou podporu, a nikoli o dříve schválenou podporu.

22.

V bodě 87 napadeného rozsudku Tribunál v tomto ohledu uvedl, že na jakoukoliv existující podporu se vztahuje rozhodnutí o schválení, jehož je předmětem, kromě případu, kdy Komise usoudí, že byla zneužita nebo že byla novou podporou změněna její samotná podstata, a s výhradou těchto dvou předpokladů musí být tudíž takováto podpora považována za legální, dokud Komise nekonstatuje její neslučitelnost s vnitřním trhem.

23.

Mimoto v bodě 88 napadeného rozsudku Tribunál s ohledem na cíl sledovaný podmínkami připojenými k prohlášení o slučitelnosti rozhodl, že jejich následné nedodržení může vést Komisi pouze k tomu, že s využitím některého z různých procesních prostředků stanovených Smlouvou o FEU a nařízením č. 659/1999 zpochybní výhodu plynoucí z prohlášení o slučitelnosti dotčeného opatření s vnitřním trhem, nikoli však jeho kvalifikaci jakožto existující podpory, s výhradou výjimky připomenuté v bodě 85 napadeného rozsudku.

24.

V bodech 89 a 90 napadeného rozsudku Tribunál uvedl, že toto prohlášení o neslučitelnosti může vyvolávat účinky pouze do budoucna; pokud by tomu tak nebylo, řádně prováděný režim podpor a individuální podpory legálně poskytované na základě tohoto režimu dříve, než dotyčný členský stát porušil své povinnosti, by byly zpětně považovány za protiprávní podpory neslučitelné s vnitřním trhem, což by se rovnalo zrušení rozhodnutí, jímž bylo schváleno provádění těchto opatření.

25.

Tribunál měl navíc v bodě 91 napadeného rozsudku za to, že přijetí teorie, kterou předložila Komise, by znamenalo, že by se Komisi umožnilo obejít postupy stanovené normotvůrcem za účelem zajištění účinnosti kontroly státních podpor v souladu se zásadou právní jistoty.

26.

Napadeným rozsudkem tedy Tribunál vyhověl druhému žalobnímu důvodu a ve zbývající části žalobu zamítl.

27.

Komise a Italská republika byly vyslechnuty na jednání dne 10. listopadu 2016.

28.

Na podporu svého kasačního opravného prostředku Komise předkládá tři důvody vycházející i) ze zákazu uplatňovat z úřední povinnosti žalobní důvod vycházející z hmotněprávní legality napadeného aktu; ii) z porušení článku 108 SFEU a článku 1 nařízení č. 659/1999, pokud jde o pojmy „nová podpora“ a „existující podpora“; iii) z porušení článku 108 SFEU a článků 4, 6, 7, 14 a 16 nařízení č. 659/1999, pokud jde o postupy použitelné na nové podpory a na zneužití podpor.

29.

Komise tvrdí, že v bodech 39 až 44 napadeného rozsudku Tribunál porušil dispoziční zásadu, zákaz uplatňovat z úřední povinnosti žalobní důvod vycházející z hmotněprávní legality rozhodnutí, článek 21 protokolu o statutu Soudního dvora Evropské unie, jakož i čl. 44 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu, články, ze kterých vyplývá, že spor je v zásadě určen a vymezen účastníky řízení a že unijní soud nemůže rozhodnout ultra petita tím, že by uplatnil z úřední povinnosti otázku kvalifikace splátkového režimu jako nové a neexistující podpory z důvodu údajně nepodstatné povahy změny tohoto režimu provedené italskými orgány. Má za to, že v žalobě před Tribunálem byla tato hmotněprávní otázka položena jen ve vztahu k údajnému porušení čl. 4 odst. 1 nařízení č. 794/2004, což je odlišná otázka od té, ke které se vztahovaly úvahy Tribunálu.

30.

Pokud by Soudní dvůr musel projednávanému důvodu kasačního opravného prostředku vyhovět, Komise má za to, že by se Soudní dvůr neměl omezit na zrušení napadeného rozsudku a na zamítnutí žaloby v prvním stupni, ale měl by v zájmu řádného výkonu spravedlnosti proto, aby bylo předcházeno závažným porušováním hmotněprávního unijního práva a získána objasnění o postupech pro přezkum státních podpor poskytnutých v rozporu s podmínkami uloženými rozhodnutím o slučitelnosti, rovněž přezkoumat a vyhovět přinejmenším jednomu ze dvou dalších důvodů.

31.

Italská republika má za to, že tento důvod kasačního opravného prostředku není opodstatněný.

32.

Na rozdíl od Komise se domnívám, že se Italská republika skutečně tohoto žalobního důvodu dovolávala v žalobě před Tribunálem.

33.

V samotném znění druhého žalobního důvodu před Tribunálem totiž Italská republika odkázala na výtku vycházející z porušení čl. 1 písm. c) nařízení č. 659/1999 týkajícího se pojmu „nová podpora“.

34.

Italská republika v rámci tohoto žalobního důvodu nejprve tvrdí, že „neexistují důkazy schopné doložit, že příjemci existující podpory, kteří využili napadeného opatření, jsou povinni vrátit nejen částku odpovídající napadenému opatření, ale též částku obdrženou z titulu existující podpory (a tedy na základě rozhodnutí o schválení úroky neuhrazené v prvním splátkovém kalendáři)“ (bod 56 žaloby před Tribunálem).

35.

Dále Komisi vytýká stále v rámci tohoto žalobního důvodu zkreslení pojmu „změna existující podpory“ uvedeného v čl. 1 písm. c) nařízení č. 659/1999 následovně: „Nelze mít ani za to, že rozšíření rozhodnutí o navrácení i na existující podporu může právoplatně vyplývat z existence podstatné změny této podpory, která je s to způsobit, že budou obě opatření považována za jedinou novou podporu neoznámenou Komisi, a tudíž protiprávní“ (bod 57 žaloby před Tribunálem).

36.

Mimoto dodává, že „takovýto závěr je zřejmým důsledkem zkreslení pojmu ‚změna existující podpory‘, relevantního pro použití čl. 1 písm. c) nařízení č. 659/1999“ (bod 58 žaloby před Tribunálem).

37.

Z toho vyplývá, že i když Italská republika vytýkala rovněž Komisi v tomto kontextu nedostatek odůvodnění, vytýkala Komisi to, že kvalifikovala splátkový režim jako novou podporu, aniž přezkoumala, zda byly splněny podmínky pro takovou kvalifikaci.

38.

Výše uvedené je potvrzeno skutečností, že Komise správně pochopila výtku Italské republiky, kterou shrnula a vyvrátila v žalobní odpovědi předložené před Tribunálem (viz body 22 a 32 až 36 žalobní odpovědi před Tribunálem).

39.

První důvod kasačního opravného prostředku musí být tudíž zamítnut jako neopodstatněný.

40.

Tento důvod kasačního opravného prostředku se skládá ze dvou částí, první část se týká skutečnosti, že podpora poskytnutá v rozporu s podmínkami pro schválení byla novou podporou, a nikoliv existující podporou, a druhá se týká skutečnosti, že teze Tribunálu nezohledňovala institucionální rovnováhu mezi Radou a Komisí.

41.

Komise v podstatě tvrdí, že z judikatury Soudního dvora ( 5 ) vyplývá, že pouhé porušení podmínek uložených v dřívějším rozhodnutí o slučitelnosti podpory znamená existenci nové podpory a v případě neexistence nových skutečností, které by mohly vést k odlišnému posouzení, odůvodňuje nové rozhodnutí o neslučitelnosti.

42.

Podle Komise právní jistota ukládá s jistotou určit, zda se na vnitrostátní opatření vztahuje rozhodnutí o slučitelnosti, přičemž tuto jistotu lze nabýt pouze tehdy, když je dotčené opatření zcela v souladu se schválením a splňuje všechny jeho podmínky. Kromě toho Komise uvádí, že pokud členský stát poruší podmínky pro schválení, poskytnutá podpora neodpovídá podpoře schválené Radou, a nemůže tedy představovat existující podporu.

43.

Kromě toho Komise uvádí, že v případě nedodržení podmínek uložených rozhodnutím o schválení se stále může dotčený členský stát domáhat nového rozhodnutí o schválení zejména na základě změn, ke kterým došlo ve skutkových okolnostech.

44.

Zaprvé Komise vytýká Tribunálu, že v bodě 50 napadeného rozsudku měl nesprávně za to, že splátkový režim představuje existující režim podpor do doby, než Komise shledá, že tento režim měl být považován za novou podporu. Tribunál tedy nezohlednil objektivní povahu pojmů „existující podpora“ a „nová podpora“.

45.

Zadruhé má Komise za to, že v bodě 74 napadeného rozsudku se Tribunál nesprávně dovolal rozsudků ze dne 20. května 2010, Todaro Nunziatina & C. (C‑138/09, EU:C:2010:291); ze dne 30. dubna 2002, Government of Gibraltar v. Komise (T‑195/01 a T‑207/01, EU:T:2002:111), a ze dne 16. prosince 2010, Nizozemsko a NOS v. Komise (T‑231/06 a T‑237/06, EU:T:2010:525), na podporu úvahy, podle které v případě změny existující podpory nelze jako novou podporu kvalifikovat jakoukoli upravenou existující podporu, ale pouze změnu jako takovou.

46.

Zatřetí Komise vytýká Tribunálu, že jednak v bodě 75 napadeného rozsudku podmínil kvalifikaci existující podpory nebo existujícího režimu podpor, které byly změněny, jako nové podpory prokázáním Komisí, že změna měla vliv na samotnou podstatu dřívějšího opatření, a jednak v bodě 76 napadeného rozsudku vyžadoval, aby v případě zpochybnění Komise uvedla během správního řízení důvody, proč se jí argumenty dotčeného členského státu vycházející z nepodstatné povahy změny jeví jako neopodstatněné.

47.

Začtvrté Komise vytýká Tribunálu, že vyvodil závěry o meritu údajného nedostatku odůvodnění sporného rozhodnutí, i když Tribunál již zamítl v bodech 46 a 47 napadeného rozsudku výtku Italské republiky týkající se odůvodnění sporného rozhodnutí.

48.

Zapáté Komise vytýká Tribunálu, že popsal zavádějícím způsobem její stanovisko k otázce, zda byl splátkový režim předmětem podstatné změny.

49.

Zašesté má Komise z již uvedených důvodů za to, že závěry, ke kterým Tribunál dospěl v bodech 81 a 82 napadeného rozsudku, jsou založeny na chybných právních předpokladech.

50.

Zasedmé Komise vytýká Tribunálu, že měl nesprávně v bodě 88 napadeného rozsudku za to, že v případě porušení podmínek spojených s prohlášením o slučitelnosti může Komise zpochybnit pouze výhodu plynoucí z prohlášení o slučitelnosti dotčeného opatření s vnitřním trhem, nikoli však jeho kvalifikaci jakožto existující podpory, s výhradou prokázání existence podstatné změny dotčeného opatření.

51.

Zaosmé má Komise za to, že Tribunál v bodě 89 napadeného rozsudku chybně vyložil rozsudek ze dne 15. září 1998, Ryanair v. Komise (T‑140/95, EU:T:1998:201), týkající se nedodržení rozhodnutí, kterým byla za určitých podmínek schválena podpora, která měla být vyplacena v po sobě následujících splátkách. Z tohoto rozsudku vyplývá, že nedodržení jedné z podmínek pro schválení znamená nejen to, že se na podporu nevztahuje původní rozhodnutí, ale také to, že následující splátky je třeba považovat za neslučitelné, ledaže Komise rozhodne o poskytnutí výjimky.

52.

Zadeváté je Komise názoru, že nelze považovat za zrušení dřívějšího rozhodnutí zjištění provedené Tribunálem v bodě 90 napadeného rozsudku, že určité podpory neodpovídají tomu, co bylo schváleno. Proto se na rozdíl od toho, co tvrdí Tribunál v bodě 91 napadeného rozsudku, nejedná o obcházení nařízení č. 659/1999, ani o žádné porušení zásady právní jistoty.

53.

Zaprvé Italská republika odpovídá, že Tribunál nevycházel z teze, podle které existující podpora, v podobě schválené Radou, zahrnovala odklad platby přiznaný v roce 2011, ale z teze, podle které odklad platby představoval novou podporu, která nemohla mít žádný vliv na existující podporu, jelikož Komise neprokázala, že toto opatření podstatně změnilo existující podporu.

54.

Zadruhé má Italská republika za to, že Komise nesprávně vytýká Tribunálu, že nevyvodil důsledky ze svých vlastních úvah o možnosti Komise obrátit se na Soudní dvůr na základě čl. 108 odst. 2 SFEU za účelem určení, že Italská republika nesplnila podmínky rozhodnutí o schválení.

55.

Zatřetí, pokud jde o výtku Komise směřující k prokázání, že Tribunál neodůvodnil své zjištění obsažené v bodě 76 napadeného rozsudku, podle kterého se Komise může dovolávat svých obvyklých pravomocí v oblasti nových podpor pouze tehdy, když prokáže, že se porušení podmínek pro schválení dotýká samotné podstaty schválené podpory, Italská republika tvrdí, že Komise nepřihlíží k pravidlu, podle kterého lze navrácení existují podpory nařídit pouze tehdy, pokud přestane být existující podporou, tj. stane-li se v důsledku změny spojené s existující podporou novou podporou. Proto, aby k tomu došlo, je podle Italské republiky nutné, aby změna režimu podpor nebyla jasně oddělitelná od původního režimu, a navíc aby se tato změna dotkla samotné podstaty původního režimu.

56.

Začtvrté, pokud jde o výtky Komise ke kvalifikaci dotčeného opatření jako nové, a nikoliv existující podpory, Italská republika zdůrazňuje, že Tribunál netvrdil – na rozdíl od toho, co tvrdí Komise –, že v případě porušení podmínek pro schválení může Komise jednat pouze tehdy, pokud prokáže, že členský stát provedl podstatnou změnu existující podpory.

57.

V každém případě platí, že pokud nové opatření představuje samo o sobě protiprávní podporu, může Komise přijmout rozhodnutí, kterým se zakazuje provedení tohoto opatření, nebo, v případě, že již bylo opatření provedeno, nařídit navrácení podpory, čímž obnoví podmínky, za kterých byla podpora schválena.

58.

Italská republika rovněž zpochybňuje argument Komise, podle kterého bez ohledu na to, zda byla existující podpora řádně provedena, přeměňuje porušení jedné z podmínek pro schválení, které jsou připojeny k rozhodnutí o schválení, celé dřívější opatření na novou podporu. Tento členský stát s odkazem na rozsudek ze dne 13. června 2013, HGA a další v. Komise (C‑630/11 P až C‑633/11 P, EU:C:2013:387, body 29 a 30), tvrdí, že Soudní dvůr ve své judikatuře sleduje odlišné uvažování.

59.

V projednávané věci je nesporné, že změna dřívějšího opatření schváleného Radou představuje novou a protiprávní podporu, jelikož tato otázka byla rozhodnuta Tribunálem a nebyla před Soudním dvorem zpochybněna. Otázkou, která je tedy jádrem věci projednávané Soudním dvorem, je, zda tato změna přeměňuje celou takto změněnou existující podporu v novou podporu a za jakých podmínek. Je to automatické, nebo je třeba, aby byla změna podstatná a neoddělitelná od dřívějšího opatření ( 6 )?

60.

Jinými slovy dopustil se Tribunál nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že přeměna existující podpory na novou podporu podléhá prokázání, že se změna podstatným způsobem dotkla dřívějšího opatření a byla od něj neoddělitelná, což Komise v projednávané věci neprokázala?

a)

Co říká judikatura?

61.

Prvním rozsudkem, který zasluhuje pozornost, je rozsudek ze dne 9. října 1984, Heineken Brouwerijen (91/83 a 127/83, EU:C:1984:307, body 19 až 22), ve kterém se předkládající soud dotázal Soudního dvora na zákaz, stanovený v čl. 93 odst. 3 poslední větě Smlouvy, provést plánovaná opatření předtím, než bude podle postupů stanovených v odstavcích 2 a 3 vydáno konečné rozhodnutí. Předkládající soud se tázal, zda se tento zákaz provádění vztahuje na záměr podpory řádně oznámený v jeho původní verzi, ale následně změněný, aniž by o tom byla Komise informována, a zda se v tomto případě zákaz vztahuje pouze na část podpory zavedenou touto změnou.

62.

Podle bodu 20 uvedeného rozsudku „[j]ak již Soudní dvůr zdůraznil mimo jiné ve svém usnesení ze dne 20. září 1983 (Komise v. Francouzská republika, 171/83 R, Recueil, 1983, s. 2621), poslední věta odstavce 3 článku 93 představuje záruku přezkumného mechanismu zavedeného tímto článkem, jenž je zase nezbytný k ochraně řádného fungování společného trhu. Cílem zákazu provádění stanoveného v tomto článku je zabezpečit, aby účinky podpory nenastaly dříve, než Komise mohla v přiměřené lhůtě záměr podpory podrobně přezkoumat a případně zahájit postup podle druhého odstavce téhož článku“.

63.

A Soudní dvůr dospěl v bodě 21 tohoto rozsudku k závěru, že „dotčený zákaz se týká režimu podpor jako celku v konečném znění přijatém vnitrostátními orgány. Pokud byl původní záměr změněn, čl. 93 odst. 3 poslední věta [Smlouvy] se tedy použije na takto změněný záměr. V případě, že byl záměr oznámen a Komise neměla proti tomuto záměru námitky, ale dotčený členský stát provedl změny, o kterých neinformoval Komisi, uvedené ustanovení brání provedení režimu podpor jako celku. Jinak tomu může být pouze v případě, že údajná změna představuje ve skutečnosti odlišnou podporu, která musí být předmětem samostatného posouzení, a která tedy nemůže ovlivnit posouzení, které již Komise provedla ve vztahu k původnímu záměru“ (kurziva provedena autorem tohoto stanoviska).

64.

Ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 3. října 1991, Itálie v. Komise (C‑261/89, EU:C:1991:367, body 2 až 4 a 20 až 23), Komise schválila podpory, jež Italská republika zamýšlela poskytnout, když vyzvala italskou vládu, aby se zdržela do konce roku 1988 poskytování dalších podpor v jakékoliv formě ve prospěch dotčené skupiny s majetkovou účastí státu z odvětví hliníku, ale dne 18. září 1987 udělily italské orgány svolení EFIM (Ente partecipazione e finanziamenti industrie manifatturiere), aby vydal emisi dluhopisů k tíži státu, jehož příjmy by byly dotčeny, ve výši 100 miliard italských lir (ITL) lires italiennes (I přibližně 52 milionů eur), LIT na financování investic ve společnostech Alumínia (70 miliard ITL – přibližně 36 milionů eur) a Compagnia Sarda Alluminio (dále jen „Comsal“; 30 miliard ITL – přibližně 15,5 milionu eur).

65.

V bodě 20 uvedeného rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že „[p]okud jde o argument, podle kterého se Komise měla obrátit na Soudní dvůr za účelem určení porušení staršího rozhodnutí, je třeba nejprve uvést, že pokud Komise přezkoumává slučitelnost státní podpory se společným trhem, musí vzít v úvahu veškeré rozhodné skutečnosti, včetně případně kontextu již posouzeného ve starším rozhodnutí, jakož i povinnosti, které tímto starším rozhodnutím byly případně uloženy členskému státu. V projednávané věci nelze Komisi vytýkat, že posoudila novou podporu v kontextu všech podpor hliníkovému průmyslu, jak ostatně učinila italská vláda sama v jejím vyjádření během postupu před zahájením soudního řízení“ (kurziva provedena autorem tohoto stanoviska).

66.

V bodě 21 téhož rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že „[m]imoto, přezkumné řízení podpor na základě čl. 93 odst. 2 [Smlouvy] umožňuje posoudit jakoukoliv novou skutkovou okolnost, která může změnit posouzení Komise vzhledem k účelu nových podpor, jakož i všem relevantním hospodářským okolnostem v okamžiku, kdy byly podpory poskytnuty“.

67.

Podle bodu 22 uvedeného rozsudku „[j]e třeba konstatovat, že v projednávané věci italská vláda neposkytla nikdy v řízení nové skutečnosti, které by mohly změnit posouzení, které Komise již provedla ve svém rozhodnutí ze dne 17. prosince 1986. Ač nepředložila žádný argument, omezila se na požadavek, aby byly nové podpory posouzeny s přihlédnutím k čl. 92 odst. 3 písm. c) Smlouvy o EHS“.

68.

Konečně v bodě 23 tohoto rozsudku se uvádí, že „[z] toho vyplývá, že jelikož Komise, když přijala sporné rozhodnutí, neobdržela žádnou novou skutečnost, která by jí umožňovala posoudit, zda se na dotčené podpory mohla vztahovat výjimka stanovená v čl. 92 odst. 3 písm. c) Smlouvy, byla oprávněna založit své rozhodnutí na posouzeních, která již provedla ve starším rozhodnutí, a na nedodržení podmínky, kterou v něm uložila“ (kurziva provedena autorem tohoto stanoviska).

69.

Je třeba zmínit ještě rozsudek ze dne 5. října 1994, Itálie v. Komise (C‑47/91, EU:C:1994:358, body 24 až 26), jehož bod 24 uvádí, že „Komise, zabývá-li se individuální podporou, která byla údajně poskytnuta na základě dříve schváleného režimu, nemůže tuto podporu bez dalšího zkoumat přímo ve vztahu ke Smlouvě. Před zahájením jakéhokoli řízení musí nejprve přezkoumat, zda podpora spadá do obecného režimu a zda splňuje podmínky stanovené v rozhodnutí schvalujícím tento režim. Pokud by Komise nepostupovala tímto způsobem, mohla by v rámci přezkumu každé individuální podpory vzít zpět rozhodnutí schvalující režim podpor, které již předpokládalo přezkoumání s ohledem na článek 92 Smlouvy. Zásady legitimního očekávání a právní jistoty by tím byly ohroženy jak v případě členských států, tak v případě hospodářských subjektů, jelikož individuální podpory naprosto v souladu s rozhodnutím o schválení režimu podpory by mohly být kdykoliv Komisí zpochybněny“ (kurziva provedena autorem tohoto stanoviska“.

70.

A Soudní dvůr dále v bodě 25 uvedl, že „[j]estliže v návaznosti na takto omezený přezkum Komise zjistí, že individuální podpora je v souladu s jejím rozhodnutím o schválení režimu, bude muset být s touto podporou zacházeno jako s podporou schválenou, tedy jako s existující podporou. Komise tedy nebude moci nařídit její pozastavení, neboť čl. 93 odst. 3 Smlouvy jí tuto pravomoc přiznává pouze vůči novým podporám“ (kurziva provedena autorem tohoto stanoviska) ( 7 ).

71.

Posledním (a nejnovějším) rozsudkem, na který bych chtěl odkázat, je rozsudek ze dne 21. března 2002, Španělsko v. Komise (C‑36/00, EU:C:2002:196), jehož bod 24 uvádí, že „[p]okud Komise zjistí, že podpora, o níž je tvrzeno, že byla poskytnuta na základě dříve schváleného režimu podpor, nesplňuje podmínky stanovené v jejím rozhodnutí o schválení režimu, a toto rozhodnutí se na ni tedy nevztahuje, musí být tato podpora považována za novou podporu“ ( 8 ).

72.

Soudní dvůr dodává v bodě 25 téhož rozsudku, že „jestliže při poskytnutí podpory na základě dříve schváleného režimu členský stát nedodrží podmínky, kterými Komise podmínila své rozhodnutí o schválení uvedeného režimu, má Komise povinnost zahájit zvláštní postup stanovený v čl. 88 odst. 2 prvním pododstavci ES […], jelikož poskytnutá podpora budou novou podporou ( 9 ).

73.

Z výše zkoumané judikatury vyplývá, že když Tribunál cituje v bodě 61 napadeného rozsudku ustálenou judikaturu, která, jak bylo uvedeno, opravňuje Komisi, aby založila své nové rozhodnutí na posouzeních již provedených ve starším rozhodnutí a na nedodržení podmínek uložených tímto rozhodnutím, nebere v úvahu skutečnost, že pro Soudní dvůr je porušení těchto podmínek samo o sobě dostatečné pro založení nového rozhodnutí tentokrát o neslučitelnosti pro dříve schválenou podporu, a to v rámci přezkumu nových podpor, a zcela jistě nikoliv podpor existujících.

74.

Z této judikatury vyplývá, že pokud Komise konstatuje, že podpora poskytnutá na základě již schváleného režimu již nesplňuje podmínky stanovené rozhodnutím o schválení režimu, a proto již není s tímto rozhodnutím v souladu, musí být uvedená podpora považována za novou podporu. Jinými slovy, porušení podmínek uložených ve starším rozhodnutí o slučitelnosti přeměňuje schválenou podporu na novou podporu a v případě neexistence nových skutečností, které by mohly vést k odlišnému posouzení, odůvodňuje nové rozhodnutí o neslučitelnosti.

75.

Tento přístup se mi mimoto zdá být v souladu se systémem preventivní kontroly záměrů nových podpor zavedeným Smlouvou ( 10 ). Podpora zůstává existující pouze tehdy, když jsou dodrženy podmínky slučitelnosti.

76.

Jsem tedy názoru (stejně jako Komise), že podpora poskytnutá v rozporu s podmínkami slučitelnosti uloženými Komisí, nebo, jako v projednávané věci Radou, je již pojmově odlišná od opatření schváleného příslušným orgánem, které již tedy není existující podporou a ztrácí postavení schválené podpory.

77.

V takové situaci, jako je situace v projednávané věci, není tedy nutné se zabývat podstatnou povahou změn, ani jejich oddělitelností.

78.

Skutečnosti v projednávané věci a hypotézy diskutované na jednání umožňují ilustrovat předcházející zásady.

79.

Připomínám, že podpora schválená Radou, a sice pro Italskou republiku, aby uhradila Unii dlužnou částku v souvislosti s doplňkovou dávkou z mléka a mléčných výrobků za hospodářské roky 1995/1996 až 2001/2002 namísto producentů mléka, byla podmíněna zejména tím, že tito producenti mléka plně splatí svůj dluh vůči Italské republice ve stejných ročních splátkách, bez úroků a v době nepřesahující čtrnáct let počínaje dnem 1. ledna 2004.

80.

Po schválení Radou Itálie jednostranně poskytla odklad lhůty stanovené pro platbu splatných částek na den 31. prosince 2010 do 30. června 2011.

81.

Připomínám rovněž, že podle čl. 1 písm. b) nařízení č. 659/1999 existuje pět různých kategorií existujících podpor: i) „historické“ podpory (nebo režimy podpory), to znamená podpory, které byly zavedeny v členském státě před jeho přistoupením a zůstávají použitelné i po jeho vstupu do Unie; ii) individuální podpory (nebo režimy podpor) schválené Komisí nebo Radou; iii) situace týkající se důsledků nečinnosti Komise při jejím přezkumu nových podpor; iv) podpory zjištěné Komisí po uplynutí promlčecí lhůty (deseti let na základě článku 15 nařízení č. 659/1999); a konečně v) financování, osvobození od daně, daňová zvýhodnění, atd. poskytnutá hospodářským subjektům nebo odvětvím, které již nejsou po liberalizaci obchodu slučitelná s dodržováním pravidel hospodářské soutěže a právem státních podpor.

82.

Jak uvedla Komise, u kategorií i), iv) a v) v zásadě stačí podívat se na datum poskytnutí podpory, jelikož Komise nemusí zkoumat její obsah jako takový. Naproti tomu u podpory kategorie ii), jako je podpora, o kterou se jedná v projednávané věci, a kategorie iii), musí Komise přezkoumat její obsah, aby zajistila, že tato podpora skutečně odpovídá tomu, co schválila, nebo tomu, co schválila Rada. Pokud tomu tak je, podpora bude existující, pokud ne, bude se jednat ipso facto o novou podporu.

83.

V projednávané věci byl odklad platby poskytnut Italskou republikou příjemcům podpory, která byla schválena Radou, a mění pro tytéž příjemce splátkový kalendář u vrácení, který byl jednou z podmínek schválení podpory Radou.

84.

Domnívám se tedy, že ipso facto se takto změněné opatření stává novou podporou, neboť se na něj již nevztahuje definice „existující podpory“ uvedená v prováděcím nařízení, jež ukládá podmínku, aby podpora skutečně odpovídala tomu, co bylo schváleno. Pokud již neodpovídá tomu, co bylo schváleno, jednoduše se již nemůže jednat o existující podporu ( 11 ).

85.

Na jednání byla evokována hypotéza, že třebaže dotčená podpora byla schválena Radou pouze pro producenty mléka usazené v Itálii, doplnila Italská republika do stejného režimu sicilské producenty mléka. V tomto případě představuje podpora poskytnutá sicilským producentům zcela jistě novou podporu, ale nachází se mimo předmět schválené podpory a týká se jiných příjemců. Schválená podpora tedy zůstává existující podporou, přičemž podmínky uložené Radou zůstávají použitelné na všechny příjemce schválené podpory. Pouze rozšíření na Sicílii je novou podporou.

86.

Výše uvedené je zcela v souladu s filozofií systému kontroly státních podpor stanoveného Smlouvou o FEU: pro řádné fungování, jasnost, průhlednost a efektivitu tohoto systému je důležité, aby existujícími podporami byly jen skutečně schválené podpory a nikoliv podpory, které byly změněny.

87.

Z toho vyplývá, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení při svém výkladu článku 108 SFEU a článku 1 nařízení č. 659/1999, pokud jde o pojmy „nová podpora“ a „existující podpora“, jelikož měl v podstatě za to, že podpora, která byla předmětem sporného rozhodnutí, zůstává existující podporou, neboť byla původně schválena Radou na žádost Italské republiky rozhodnutím 2003/530, a to i když Itálie nedodržela jednu ze dvou kumulativních podmínek, kterými Rada podmínila toto schválení, a zejména podmínku získat od příjemců úplné splacení jejich dluhu vůči Italské republice jednak ve stejných ročních splátkách a jednak v době nepřesahující čtrnáct let počínaje dnem 1. ledna 2004.

88.

Tribunál tedy chybně rozhodl, že Komise mohla považovat toto takto změněné opatření za novou podporu spíše než za podporu existující pouze tehdy, kdyby prokázala, že se změna podpory dotýkala podstatným způsobem nebo od ní nebyla oddělitelná.

89.

Z toho vyplývá, že první části druhého důvodu kasačního opravného prostředku je třeba vyhovět.

90.

Komise v podstatě tvrdí, že rozsudek Tribunálu náležitě nezohledňuje skutečnost, že splátkový režim byl schválen Radou.

91.

Italská republika odpovídá, že Tribunál nijak nerozhodl, že se na napadené opatření vztahovalo rozhodnutí o schválení, jehož bylo předmětem. Naopak Tribunál potvrdil sporné rozhodnutí v rozsahu, v němž prohlásilo dotčenou podporu za protiprávní, a nařídilo její navrácení.

92.

Mimoto Italská republika uvádí, že čl. 1 písm. b) bod ii) nařízení č. 659/1999 staví naroveň režimy podpor a individuální podpory schválené Komisí a ty schválené Radou tím, že je obojí považuje za existující podpory. Tribunál rovněž učinil takové zjištění v napadeném rozsudku.

93.

Souhlasím s Komisí, že napadený rozsudek náležitě nezohledňuje skutečnost, že splátkový režim byl schválen Radou na základě mimořádných pravomocí, které jí přiznává čl. 108 odst. 2 třetí pododstavec SFEU.

94.

Rozhodnutí přijaté na základě takových mimořádných pravomocí musí být předmětem restriktivního výkladu a nelze jej vykládat tak, aby se vztahovalo na podpory, které přesně neodpovídají tomu, co bylo Radou schváleno. Výklad Tribunálu, podle kterého je třeba považovat podpory poskytnuté v rozporu s podmínkami uloženými Radou za podpory existující, ledaže bylo prokázáno, že se nedodržení podmínek dotýká samotné podstaty schválených podpor, je tedy chybný.

95.

Mimoto, i když Rada může využít svých mimořádných pravomocí, které jsou jí přiznány čl. 108 odst. 2 třetím pododstavcem SFEU, Komise, která nedisponuje tak rozsáhlou posuzovací pravomocí, jako je pravomoc přiznána Radě, může pouze přezkoumat dodržení podmínek pro schválení stanovených Radou. Komise musí totiž předpokládat, že dodržení těchto podmínek uložených Radou v rámci jejích mimořádných pravomocí má zásadní význam, beze změn a bez výjimek. Je-li navíc schválení založeno na mimořádné posuzovací pravomoci přiznané Radě, nemůže Komise provést nové posouzení.

96.

Italské orgány mohly případně požádat Radu o přijetí nového rozhodnutí a o schválení režimu vyplývajícího z odkladu rozhodnutého v roce 2011. Neučinily tak a Komise nemohla nahradit Radu.

97.

Proto, i kdyby se připustilo, že teze Tribunálu má určitou platnost v případě podpor podmíněně schválených samotnou Komisí, tyto úvahy nelze uplatnit v případě, že byly podpory schváleny Radou.

98.

Druhé části druhého důvodu kasačního opravného prostředku je proto třeba též vyhovět, a tedy i druhému důvodu jako celku, což má za následek, že napadený rozsudek musí být zrušen.

99.

Komise vytýká Tribunálu, který zprvu připustil v bodě 67 napadeného rozsudku, že nedodržení podmínek pro schválení členským státem představuje rovněž formu zneužití, že vyloučil v bodě 68 uvedeného rozsudku relevanci ustanovení týkajících se zneužitých podpor, když uvedl, že Komise ve svém rozhodnutí nevycházela z těchto ustanovení a měl za to, že pojmy „nová podpora“ a „zneužitá podpora“ se vzájemně vylučují.

100.

Komise s odkazem na bod 15 odůvodnění a na článek 16 nařízení č. 659/1999 tvrdí, že nové podpory a zneužité podpory mají podobné účinky, což je důvod, proč podléhají podobným postupům, s výjimkou příkazu k navrácení, který je omezen na postup týkající se nové podpory. Komise je názoru, že jelikož se ve sporu před Tribunálem nejednalo o použití příkazu k navrácení uvedeného v čl. 11 odst. 2 tohoto nařízení, je chyba, které se Komise mohla dopustit tím, že kvalifikovala podporu jako novou a nezneužitou, chybou nevinnou, bez jakéhokoli právního následku, jelikož všechny procesní požadavky použitelné na zneužité podpory byly v projednávané věci dodrženy. Takové pochybení při kvalifikaci podpory nemůže tedy vést ke zrušení sporného rozhodnutí v rozsahu, v němž se týká režimu podpor uvedeného v čl. 1 odst. 2 sporného rozhodnutí a individuálních podpor poskytnutých na základě těchto podpor.

101.

Italská republika odpovídá, že i když pravomoci, které má Komise, jsou obdobné v rámci postupu týkajícího se nové podpory a postupu týkajícího se zneužitých podpor, výsledek obou těchto postupů není nutně tentýž. Tento členský stát zdůrazňuje, že nemožnost vydat předběžný příkaz k navrácení v rámci řízení o přezkumu zneužitých podpor je odůvodněna skutečností, že se jedná o podporu dříve schválenou Komisí a právě z tohoto důvodu musí být v rámci postupu týkajícího se zneužité podpory, a to tím spíše, pokud se jedná o podporu zneužitou členským státem, zásah Komise primárně veden ke spojení opatření k původnímu schválení, a sice k uložení změny, a nikoliv ke zrušení podpory. Jakýkoliv jiný přístup by byl v rozporu se zásadou legitimního očekávání, a tedy s čl. 14 odst. 1 druhou větou nařízení č. 659/1999.

102.

V tomto ohledu stačí konstatovat, že Tribunál nedospěl v napadeném rozsudku k závěru o zneužití splátkového režimu, ale omezil se na závěr, že „jelikož byl odklad plateb proveden v rozporu s rozhodnutím Rady, byla Komise oprávněna na základě čl. 108 odst. 2 prvního pododstavce SFEU určit, zda je třeba mít za to či nikoli, že byl splátkový režim schválený Radou z důvodu takovéhoto porušení zneužit“ (bod 66 napadeného rozsudku, kurziva provedena autorem tohoto stanoviska).

103.

Skutečnost, že Tribunál uznal v bodě 67 napadeného rozsudku, že pojem „zneužití podpory“ zahrnuje rovněž případ nedodržení podmínek uložených v rozhodnutí o schválení členským státem, nic na tomto zjištění nemění.

104.

Výtku Komise je tudíž třeba zamítnout, jelikož Tribunál nekvalifikoval splátkový režim jako zneužití podpory.

105.

Vzhledem k tomu, že Tribunál již zamítl ostatní žalobní důvody předložené v prvním stupni, může Soudní dvůr vydat konečné rozhodnutí ve věci a zamítnout žalobu v prvním stupni v plném rozsahu v souladu s čl. 61 prvním pododstavcem statutu Soudního dvora Evropské unie.

106.

Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Italská republika neměla v podstatné části ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení v obou stupních.

107.

Z těchto důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl následovně: