1

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1307/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zrušují nařízení Rady (ES) č. 637/2008 a nařízení Rady (ES) č. 73/2009 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 608, dále jen „základní nařízení“), vymezuje nový právní rámec pro přímé podpory přidělované v rámci společné zemědělské politiky (SZP).

2

Jedním z cílů SZP, jak byla nově vymezena základním nařízením, je posílit environmentální profil zavedením povinné „ekologické“ složky přímých plateb, která podpoří zemědělské postupy příznivé pro klima a životní prostředí použitelné v celé Evropské unii. Za tímto účelem by členské státy měly použít část svých vnitrostátních stropů pro přímé platby k tomu, aby kromě základní platby poskytly ještě každoroční platbu na povinné postupy, které musejí zemědělci dodržovat, s prioritním zaměřením na cíle v oblasti klimatu a v oblasti životního prostředí. Jedním z těchto postupů, který by se měl uplatňovat v rámci celé způsobilé plochy zemědělského podniku, spočívá ve zřizování ploch využívaných v ekologickém zájmu (bod 37 odůvodnění základního nařízení). Tyto plochy by měly být stanoveny zejména pro zachování a zlepšení biologické rozmanitosti zemědělských podniků (bod 44 odůvodnění základního nařízení).

3

Základní nařízení stanoví, že pokud orná půda zemědělského podniku pokrývá více než 15 hektarů, zemědělci zajistí, aby od 1. ledna 2015 plocha odpovídající alespoň 5 % orné půdy zemědělského podniku, kterou zemědělec ohlásil, byla plochou využívanou v ekologickém zájmu (čl. 46 odst. 1 základního nařízení).

4

Mezi různé druhy ploch, které členské státy mohou považovat za plochy využívané v ekologickém zájmu, náleží plochy s rychle rostoucími dřevinami pěstovanými ve výmladkových plantážích bez použití minerálních hnojiv nebo přípravků na ochranu rostlin [čl. 46 odst. 2 písm. g) základního nařízení].

5

S cílem zajistit, aby plochy využívané v ekologickém zájmu byly stanoveny účinným a soudržným způsobem, se v základním nařízení uvádí, že na Evropskou komisi se přenáší pravomoc přijímat určité akty, pokud jde o stanovení dalších kritérií pro určení ploch jako ploch využívaných v ekologickém zájmu (bod 45 odůvodnění základního nařízení). V článku 46 odst. 9 písm. a) základního nařízení se stanoví, že Komisi je svěřena pravomoc stanovit další kritéria umožňující, aby druhy ploch podle odstavce 2 tohoto ustanovení, mezi které náleží i výše uvedené plochy s rychle rostoucími dřevinami pěstovanými ve výmladkových plantážích, byly považovány za plochy využívané v ekologickém zájmu.

6

Na základě tohoto svěření pravomoci přijala Komise nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 639/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje základní nařízení (Úř. věst. 2014, L 181, s. 1, dále jen „nařízení v přenesené pravomoci“).

7

V nařízení v přenesené pravomoci Komise vymezila další kritéria pro určité druhy ploch využívané v ekologickém zájmu. Pokud jde o plochy s rychle rostoucími dřevinami pěstovanými ve výmladkových plantážích bez použití minerálních hnojiv nebo přípravků na ochranu rostlin, Komise upřesnila, že členské státy vypracují seznam druhů, které lze k tomuto účelu použít, a to tak, že ze seznamu stanoveného podle čl. 4 odst. 2 písm. c) základního nařízení vyberou druhy, které jsou z ekologického hlediska nejvhodnější, čímž se vyloučí druhy, které zjevně nejsou původní (článek 45 odst. 8 nařízení v přenesené pravomoci).

8

Po vyhlášení nařízení v přenesené pravomoci podalo Maďarsko žalobu k Tribunálu, kterou se domáhá zrušení čl. 45 odst. 8 uvedeného nařízení v rozsahu, v němž stanoví, že v případě rychle rostoucích dřevin pěstovaných ve výmladkových plantážích lze vybrat pouze druhy, které jsou z ekologického hlediska nejvhodnější, čímž se vyloučí druhy, které zjevně nejsou původní (dále jen „sporné omezení“).

9

Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 15. září 2014 podalo Maďarsko projednávanou žalobu.

10

Maďarsko navrhuje, aby Tribunál:

11

Komise navrhuje, aby Tribunál:

12

Na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (čtvrtý senát) o zahájení ústní části řízení. Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na ústní otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 2. prosince 2015.

13

Maďarsko má v podstatě za to, že Komise přijetím sporného omezení zaprvé překročila svěřenou pravomoc a neoprávněně omezila posuzovací pravomoc členských států, zadruhé zohlednila kritéria, která jsou v rozporu se základním nařízením, zatřetí se dopustila zneužití své pravomoci, začtvrté porušila zásadu právní jistoty, zapáté porušila zásadu zákazu diskriminace, zašesté porušila zásadu ochrany legitimního očekávání, zasedmé porušila zásadu ochrany práva na vlastnictví a zaosmé porušila povinnost uvést odůvodnění.

14

Maďarsko má v zásadě za to, že skutečnost, že Komise stanovila sporné omezení, je protiprávní, neboť překročila pravomoc, která jí byla svěřena základním nařízením, a pravomoc členských států, pokud jde o určení dřevin, které mohou být rychle rostoucími dřevinami pěstovanými ve výmladkových plantážích, které odpovídají kritériím plochy využívané v ekologickém zájmu, se stala pravomocí čistě teoretickou. Podle Maďarska vyplývá zjevně široké znění svěřené pravomoci udělené Komisi ze skutečnosti, že plochy, kterých se svěření pravomoci vymezit příslušná kritéria týká, jsou velmi různorodé. Z toho však nevyplývá, že Komise disponuje širokým prostorem pro posouzení. Výběr lesních dřevin, které lze použít, spadá do pravomoci a širokého prostoru pro posouzení, jež byly členským státům svěřeny na základě čl. 4 odst. 1 písm. k) a odst. 2 písm. c) základního nařízení a bodu 55 odůvodnění nařízení v přenesené pravomoci. Tato pravomoc a prostor pro posouzení brání takovému použití svěřené pravomoci, jaké Komise uplatnila v projednávané věci. Sporné omezení zbavuje posuzovací pravomoc členských států své podstaty. Komise popírá, že by přijetím sporného omezení překročila pravomoc, která jí byla základním nařízením svěřena.

15

S ohledem na tyto výtky je třeba podotknout, že čl. 4 odst. 1 písm. k) základního nařízení vymezuje rychle rostoucí dřeviny pěstované ve výmladkových plantážích jako „plochy osázené dřevinami (kód KN 0602 90 41), které stanoví členské státy a které zahrnují dřevité trvalé porosty, jejichž podnože a výmladkové pařezy zůstávají po sklizni v zemi a v nové sezóně z nich vyrůstají nové výhonky“, a stanoví, že „jejich maximální cyklus sklizně mají určit členské státy“. Kromě toho čl. 4 odst. 2 písm. c) základního nařízení stanoví, že členské státy „určí dřeviny, které lze použít jako rychle rostoucí dřeviny pěstované ve výmladkových plantážích, a stanoví pro ně maximální cyklus sklizně podle odst. 1 písm. k) [článku 4 základního nařízení]“.

16

Dále se podle čl. 46 odst. 9 písm. a) základního nařízení Komisi svěřuje pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci, pokud jde o stanovení dalších kritérií umožňujících, aby druhy ploch podle odstavce 2 tohoto článku byly považovány za plochy využívané v ekologickém zájmu. Na základě posledně uvedeného ustanovení členské státy nejpozději do 1. srpna 2014 rozhodnou o tom, že jeden nebo více z druhů ploch uvedených v dalších ustanoveních uvedeného článku musí být považovány za plochy využívané v ekologickém zájmu. Do tohoto výčtu spadají plochy s rychle rostoucími dřevinami pěstovanými ve výmladkových plantážích bez použití minerálních hnojiv nebo přípravků na ochranu rostlin. Podle čl. 46 odst. 9 písm. a) základního nařízení se Komisi svěřuje pravomoc stanovit kritéria, podle kterých se stanoví plochy s rychle rostoucími dřevinami pěstovanými ve výmladkových plantážích bez použití minerálních hnojiv nebo přípravků na ochranu rostlin, které mají být považovány za plochy využívané v ekologickém zájmu.

17

V bodě 45 odůvodnění základního nařízení, který upřesňuje odůvodnění pravomocí svěřených Komisi, se uvádí, že „[z]a účelem zajištění toho, že jsou plochy využívané v ekologickém zájmu stanoveny účinným a soudržným způsobem a s přihlédnutím ke zvláštním rysům členských států, by měla být na Komisi přenesena pravomoc přijímat určité akty, pokud jde o stanovení dalších kritérií pro určení ploch jako ploch využívaných v ekologickém zájmu; uznávání dalších druhů ploch využívaných v ekologickém zájmu; stanovení přepočítacích a váhových koeficientů pro určité typy ploch využívaných v ekologickém zájmu; stanovení pravidel umožňujících členským státům uplatňovat část plochy využívané v ekologickém zájmu na regionální úrovni; stanovení pravidel pro zřízení kolektivního splnění povinnosti udržovat plochy využívané v ekologickém zájmu v těsné blízkosti zemědělskými podniky, stanovení rámce pro kritéria, která vymezí členské státy, pro určování této těsné blízkosti a stanovení metod pro určování poměru lesní a zemědělské půdy“.

18

Komise na základě čl. 46 odst. 9 písm. a) základního nařízení přijala sporné omezení, které ukládá další kritérium, podle kterého se plocha považuje za plochu využívanou v ekologickém zájmu. Sporné omezení totiž vylučuje z ploch, které mají být využívány v ekologickém zájmu, nepůvodní rychle rostoucí dřeviny pěstované ve výmladkových plantážích. Na základě čl. 46 odst. 2 písm. g) základního nařízení a sporného omezení lze plochu osázenou rychle rostoucími dřevinami pěstovanými ve výmladkových plantážích kvalifikovat jako plochu využívanou v ekologickém zájmu, nejsou-li na této ploše používána minerální hnojiva nebo přípravky na ochranu rostlin a jedná-li se o původní druhy dřevin.

19

Přijetím sporného omezení Komise nepřekročila svěřenou pravomoc. V souladu s čl. 46 odst. 9 písm. a) základního nařízení totiž Komise stanovila další kritérium umožňující, aby druhy ploch podle čl. 46 odst. 2 základního nařízení mohly být považovány za plochy využívané v ekologickém zájmu. Podle čl. 46 odst. 9 písm. a) základního nařízení ani podle jiných ustanovení tohoto nařízení není stanoveno, že by se uvedené kritérium nemohlo týkat druhu dřeviny, který může být pěstován. Mimoto z důvodů uvedených v bodě 31 a následujících přispívá sporné omezení k účinnému a soudržnému stanovování ploch využívaných v ekologickém zájmu s ohledem na cíl zachování biologické rozmanitosti těchto ploch.

20

Komise mimoto přijetím sporného omezení nejednala v rozporu s pravomocí a prostorem pro posouzení členských států, pokud jde o vymezení lesních dřevin, které mohou být pěstovány jako rychle rostoucí dřeviny ve výmladkových plantážích.

21

Základní nařízení, a zejména čl. 4 odst. 1 písm. k) a odst. 2 písm. c) totiž členským státům nesvěřuje výlučnou pravomoc, pokud jde o výběr lesních dřevin, jež mohou být použity pro vytvoření ploch využívaných v ekologickém zájmu. Jak správně uvádí Komise ve svých písemnostech, mohou členské státy sice stanovit seznam lesních dřevin, které se použijí ve výsadbách rychle rostoucích dřevin pěstovaných ve výmladkových plantážích, avšak za účelem kvalifikace zemědělských ploch jako ploch využívaných v ekologickém zájmu lze zohlednit pouze lesní dřeviny, které splňují podmínky stanovené základním nařízením a odpovídají dalším kritériím, která jsou stanovena Komisí v rámci výkonu pravomocí, které jí byly svěřeny.

22

Kromě toho sporné omezení nezužuje prostor pro posouzení, kterým disponují členské státy, na čistě symbolickou hodnotu a v praxi ho nezbavuje jeho podstaty. Maďarsko totiž nezpochybnilo skutečnost, kterou konstatovala Komise, že z oznámení členských států uskutečněných na základě čl. 46 odst. 8 vyplývá, že členské státy označily původní lesní dřeviny, z nichž se mají skládat plochy s rychle rostoucími dřevinami pěstovanými ve výmladkových plantážích, které jsou kvalifikovány jako plochy využívané v ekologickém zájmu. Z těchto oznámení vyplývá, že 18 členských států a regiony ve dvou dalších členských státech vybraly celkem 19 lesních dřevin, jež umožňují vytvořit plochy využívané v ekologickém zájmu s rychle rostoucími dřevinami pěstovanými ve výmladkových plantážích. Dřeviny oznámené členskými státy splňují jak požadavky uvedené v základním nařízení, tak požadavek uložený sporným omezením. Mimoto Komise poukázala na to, že v přibližně 75 % členských států, včetně Maďarska, existují lesní dřeviny, jež mohou představovat rychle rostoucí dřeviny pěstované ve výmladkových plantážích, které lze klasifikovat jako plochy využívané v ekologickém zájmu. V rámci oznámení, které bylo učiněno na základě čl. 46 odst. 8 základního nařízení, přitom Maďarsko vymezilo pět lesních dřevin, které lze použít jako rychle rostoucí dřeviny pěstované ve výmladkových plantážích, a sice topol, vrbu, olši, jasan a javor.

23

Maďarsko kromě toho dostatečně přesně nepodložilo svůj argument, podle kterého by byla posuzovací pravomoc členských států zbavena své podstaty z toho důvodu, že žádná z původních lesních dřevin není hospodářsky rentabilní. Maďarsko totiž neuvádí důvod pro své tvrzení o tom, že by rentabilita měla být zohledněna při stanovování dalších kritérií pro vymezení ploch využívaných v ekologickém zájmu, když je podle čl. 46 odst. 2 pro rychle rostoucí dřeviny pěstované na výmladkových plantážích stanoveno, že plocha odpovídající 5 % půdy, která musí být plochou využívanou v ekologickém zájmu, nemusí být ornou půdou. Kromě toho Maďarsko každopádně nepředložilo důkaz, že by pěstování původních lesních dřevin v případě rychle rostoucích dřevin pěstovaných ve výmladkových plantážích nebylo hospodářsky výhodné.

24

Předcházející závěry nejsou zpochybněny ani tím, že se Maďarsko dovolává bodu 55 odůvodnění nařízení v přenesené pravomoci. V tomto bodě odůvodnění je totiž stanoveno, že „[o]mezená míra používání vstupů potřebných pro pěstování rychle rostoucích dřevin pěstovaných ve výmladkových plantážích nepřímo prospívá biologické rozmanitosti“, a že „[z]a tímto účelem by členské státy měly stanovit podmínky, které se vztahují na tento druh plochy využívané v ekologickém zájmu, tím, že stanoví seznam druhů dřevin, které lze použít, a pravidla pro používání vstupů“. Tento bod odůvodnění se tedy týká zejména vstupů. Kromě toho nemůže mít tento bod odůvodnění přednost před čl. 46 odst. 9 písm. a) základního nařízení či před čl. 45 odst. 8 nařízení v přenesené pravomoci, ve kterém je upraveno sporné omezení. Maďarsko toto implicitně připouští, neboť v žalobě uvádí, že „body odůvodnění nejsou na rozdíl od ustanovení článků právně závazné“. Konečně k okolnosti, že uvedený bod odůvodnění uznává pravomoc členských států, je třeba uvést, že z důvodů uvedených výše v bodě 21 tento bod nevylučuje přijetí sporného omezení Komisí. Tento bod odůvodnění tudíž nemá vliv na výše uvedené závěry.

25

Na základě výše uvedených důvodů je třeba zamítnout tvrzení Maďarska, že Komise přijetím sporného omezení překročila svěřenou pravomoc a neoprávněně omezila posuzovací pravomoc členských států.

26

Maďarsko má za to, že Komise zavedením omezující podmínky, která spočívá ve využití „nejvhodnějších druhů z ekologického hlediska“, zaujala postoj, který nemá oporu v základním nařízení a není ani v souladu s jeho duchem. Mimoto Maďarsko zpochybňuje skutečnost, že za nejvhodnější druhy z ekologického hlediska lze považovat pouze původní druhy. Vyloučení nepůvodních druhů by bylo přípustné pouze tehdy, pokud by z ekologického hlediska byly užitečné jen plochy, které přímo ovlivňují biologickou rozmanitost. Posledně uvedený názor je však vědecky nesprávný a není slučitelný se základním nařízením. Vyloučení nepůvodních druhů na základě kritéria „nejvhodnějších druhů z ekologického hlediska“ je stiženo zjevně nesprávným posouzením.

27

Pokud jde o zohlednění nejvhodnějších druhů z ekologického hlediska za účelem stanovení plochy s rychle rostoucími dřevinami pěstovanými ve výmladkových plantážích jako plochy využívané v ekologickém zájmu, je třeba připomenout, že orgány Unie mají v oblasti SZP širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o definici sledovaných cílů a volbu vhodných nástrojů činnosti. Z toho vyplývá, že se přezkum věci samé prováděný soudem omezuje pouze na přezkum toho, zda není výkon jejich pravomocí stižen zjevným pochybením, zda nedošlo ke zneužití pravomoci nebo zda tyto orgány zjevně nepřekročily meze své posuzovací pravomoci (viz rozsudek ze dne 9. září 2011, Francie v. Komise, EU:T:2011:444 body 84 a 85 a citovaná judikatura).

28

V bodě 44 odůvodnění základního nařízení se uvádí:

„Zejména pro zachování a zlepšení biologické rozmanitosti zemědělských podniků je třeba stanovit plochy využívané v ekologickém zájmu. Plochy využívané v ekologickém zájmu by proto měly zahrnovat plochy, které přímo ovlivňují biologickou rozmanitost, jako je půda ponechaná ladem, krajinné prvky, terasy, ochranné pásy, zalesněné plochy a zemědělsko-lesnické plochy nebo plochy, které biologickou rozmanitost ovlivňují nepřímo prostřednictvím omezeného využívání vstupů v rámci zemědělského podniku, jako jsou plochy s meziplodinami a půdní pokryv v zimním období […]“

29

Plochy využívané v ekologickém zájmu je proto třeba stanovit pro zachování a zlepšení biologické rozmanitosti zemědělských podniků.

30

Komise přitom tím, že zohlednila druhy, které považuje za nejvhodnější z ekologického hlediska, tj. druhy, které jsou nejvhodnější z hlediska respektování rovnováhy životního prostředí a ekosystému dotčené plochy, zvolila kritérium, které přispívá k zachování biologické rozmanitosti. Zachování rovnováhy životního prostředí plochy výběrem druhů přispívá k zachování biologické rozmanitosti zemědělského podniku, neboť brání v jeho změně. Komise se proto nedopustila zjevně nesprávného posouzení tím, že pro účely vymezení plochy využívané v ekologickém zájmu ve smyslu základního nařízení zohlednila nejvhodnější druhy z ekologického hlediska. Zohlednění uvedeného kritéria není v rozporu se základním nařízením ani s jeho duchem.

31

Pokud jde o tvrzení, jímž Maďarsko zpochybňuje, že pouze původní druhy jsou nejvhodnějšími druhy z ekologického hlediska, je třeba poznamenat, že Komise může mít za to, aniž se dopustí zjevně nesprávného posouzení, že výsadba lesních dřevin, které nejsou zjevně původní, jako výsadba rychle rostoucích dřevin pěstovaných ve výmladkových plantážích, nemůže zajistit, aby tyto rychle rostoucí dřeviny chránily či zlepšovaly biologickou rozmanitost ploch zemědělských podniků, na nichž jsou pěstovány. Jak bylo uvedeno výše v bodě 28, sledovaným cílem týkajícím se ploch využívaných v ekologickém zájmu je chránit či zlepšovat biologickou rozmanitost ploch zemědělských podniků. Zachování biologické rozmanitosti uvedených ploch vyžaduje zachování jejich přirozeného prostředí. Skutečnost, že Komise stanovila dřeviny skládající se z původních druhů, přispívá k zachování uvedeného prostředí, a tím i k zachování biologické rozmanitosti dotčených ploch. Druh je považován za původní, může-li přirozeně růst v určitém regionu, aniž by do něj byl dovezen. Naopak pěstování druhů, které nejsou zjevně původní, nepřispívá nutně k zachování přirozeného prostředí nebo ekosystému zemědělské plochy a Maďarsko nepředložilo žádný důkaz, na jehož základě by v projednávané věci bylo možné mít za to, že nepůvodní lesní druhy zachovávají a zlepšují biologickou rozmanitost v zemědělských podnicích. Komise proto mohla, aniž se dopustila zjevně nesprávného posouzení a jednala v rozporu se základním nařízením, omezit pěstování lesních druhů na plochách využívaných v ekologickém zájmu s rychle rostoucími dřevinami pěstovanými ve výmladkových plantážích pouze na původní druhy.

32

Maďarsko dále tvrdí, že Komise přijetím sporného omezení klade větší důraz na plochy, které přímo ovlivňují biologickou rozmanitost, čímž opomíjí druhý přístup, který je stanoven v bodě 44 odůvodnění základního nařízení, podle kterého lze k biologické rozmanitost přispět i prostřednictvím ploch, které ji ovlivňují nepřímo, a svou volbu v bodech odůvodnění nařízení v přenesené pravomoci či v žalobní odpovědi jasně neodůvodňuje. Komise tyto argumenty popírá.

33

Z bodu 44 odůvodnění základního nařízení (viz bod 28 výše) vyplývá, že plochy využívané v ekologickém zájmu by měly zahrnovat plochy, které buď přímo, nebo nepřímo ovlivňují biologickou rozmanitost, aniž by byla vymezena jakákoli hierarchie mezi těmito dvěma možnostmi.

34

V projednávané věci je cílem sporného omezení vymezit plochy využívané v ekologickém zájmu na základě jejich přímého vlivu na biologickou rozmanitost tím, že stanovuje povinnost využívat původní druhy, aby byly splněny podmínky pro plochu využívanou v ekologickém zájmu s rychle rostoucími dřevinami pěstovanými ve výmladkových plantážích.

35

Na toto rozhodnutí Komise tedy nelze nahlížet tak, že odporuje duchu základního nařízení, neboť posledně uvedené stanovuje možnost přijmout opatření, která přímo ovlivňují biologickou rozmanitost. Komise se tedy mohla v rámci výkonu své posuzovací pravomoci rozhodnout pro určité opatření, které přímo ovlivňuje biologickou rozmanitost. Mimoto v případě uvedeného rozhodnutí není zapotřebí uvádět zvláštní odůvodnění ve vztahu k omezení, které má nepřímý vliv, jednak vzhledem k tomu, že mezi těmito dvěma možnostmi neexistuje hierarchie, a jednak vzhledem ke skutečnosti, že v projednávané věci existují v členských státech, a konkrétně v Maďarsku, původní lesní druhy, které lze využít jako rychle rostoucí dřeviny pěstované ve výmladkových plantážích (viz bod 22 výše). Z toho vyplývá, že výtku Maďarska založenou na tom, že Komise vybrala jedno kritérium, které přímo upřednostňuje biologickou rozmanitost, je třeba zamítnout.

36

Vzhledem ke všem výše uvedeným skutečnostem je třeba zamítnout výtky Maďarska, podle nichž je sporné omezení založeno na nevhodném kritériu a je stiženo zjevně nesprávným posouzením.

Z těchto důvodů

TRIBUNÁL (čtvrtý senát)

rozhodl takto: