—

za Yara Suomi Oy a SSAB Europe Oy K. Marttinenem, a T. Ukkonenem, asianajajat,

—

za finskou vládu J. Heliskoskim, jako zmocněncem,

—

za německou vládu T. Henzem a K. Petersen, jako zmocněnci,

—

za španělskou vládu A. Gavela Llopis a L. Banciella Rodríguez-Miñónem, jako zmocněnci,

—

za nizozemskou vládu C. Schillemans a M. Bulterman, jako zmocněnci,

—

za la Evropskou komisi K. Mifsud-Bonnicim, I. Koskinenem a E. Whitem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká na jedné straně platnosti čl. 10 odst. 9 prvního pododstavce, čl. 15 odst. 3 a přílohy I rozhodnutí Komise 2011/278/EU ze dne 27. dubna 2011, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2011, L 130, s. 1), a na druhé straně platnosti článku 4 a přílohy II rozhodnutí Komise 2013/448/EU ze dne 5. září 2013 o vnitrostátních prováděcích opatřeních pro přechodné bezplatné přidělování povolenek na emise skleníkových plynů v souladu s čl. 11 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2013, L 240, s. 27).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi čtyřmi provozovateli zařízení produkujících skleníkové plyny, totiž společnostmi Yara Suomi Oy, Borealis Polymers Oy, Neste Oil Oyj a SSAB Europe Oy, a Työ- ja elinkeinoministeriö (ministr práce a hospodářství, Finsko) ve věci legality rozhodnutí přijatého uvedeným ministrem dne 8. ledna 2014 týkajícího se přidělování povolenek na emise (dále jen „povolenek“), které mají být bezplatně přiděleny v obchodovacím období od roku 2013 do roku 2020, po použití jednotného opravného koeficientu pro všechna odvětví (dále jen „opravný koeficient“) stanoveného v čl. 10a odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES 2003/87/ES (Úř. věst. 2003, L 275, s. 32; Zvl. vyd. 15/07, s. 631), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES ze dne 23. dubna 2009 (Úř. věst. 2009, L 140, s. 63) (dále jen „směrnice 2003/87“).

3

Článek 3 směrnice 2003/87 zní takto:

„Pro účely této směrnice se:

[...]

[...]

4

Článek 10a směrnice 2003/87, nadepsaný „Přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek platná v celém Společenství“, zní takto:

„1.   Do 31. prosince 2010 přijme Komise prováděcí opatření k harmonizovanému přidělování povolenek uvedená v odstavcích 4, 5, 7 a 12, včetně veškerých opatření nutných pro harmonizované uplatňování odstavce 19.

Tato opatření, jež mají za účel změnit jiné než podstatné prvky této směrnice jejím doplněním, se přijímají regulativním postupem s kontrolou podle čl. 23 odst. 3.

Opatření uvedená v prvním pododstavci v možném rozsahu určí předem stanovené referenční hodnoty pro celé Společenství, aby se přidělování uskutečňovalo způsobem, který motivuje ke snižování emisí skleníkových plynů a k energeticky účinným technikám, přičemž tam, kde jsou příslušná zařízení k dispozici, se zohlední nejúčinnější techniky, náhražky, alternativní výrobní procesy, vysoce účinná kombinovaná výroba tepla a elektřiny, účinné způsoby využívání energie z odpadních plynů, využívání biomasy a zachytávání a ukládání oxidu uhličitého. Žádné bezplatné povolenky se nepřidělují na výrobu elektřiny, s výjimkou případů, na které se vztahuje článek 10c, a elektřiny vyráběné z odpadních plynů.

Aby se při výrobním procesu v daném odvětví nebo pododvětví dosáhlo maximálního snížení emisí skleníkových plynů a maximální energetické účinnosti, vychází se při výpočtu referenční hodnoty v každém odvětví a pododvětví v zásadě z produktů, a nikoli ze vstupů.

Komise při stanovení zásad pro určování předem stanovených referenčních hodnot v jednotlivých odvětvích a pododvětvích konzultuje příslušné zúčastněné subjekty, včetně dotčených odvětví a pododvětví.

[...]

2.   Při stanovení zásad pro určování předem stanovených referenčních hodnot v jednotlivých odvětvích nebo pododvětvích je výchozím bodem průměrný výkon, kterého v daném odvětví nebo pododvětví dosáhlo 10 % nejúčinnějších zařízení Společenství v letech 2007 a 2008. Komise konzultuje příslušné zúčastněné subjekty, včetně dotčených odvětví a pododvětví.

Nařízení podle článků 14 a 15 stanoví za účelem určení předem stanovených referenčních hodnot harmonizovaná pravidla monitorování, vykazování a ověřování emisí skleníkových plynů vzniklých v souvislosti s výrobou.

3.   S výhradou odstavců 4 a 8 a bez ohledu na článek 10c se bezplatné povolenky nepřidělují výrobcům elektřiny, zařízením na zachytávání CO2, přepravnímu potrubí pro CO2 ani úložištím CO2.

4.   Bezplatné povolenky se přidělují na dálkové vytápění a vysoce účinnou kombinovanou výrobu tepla a elektřiny ve smyslu směrnice 2004/8/ES v případě hospodářsky odůvodněných žádostí, pokud jde o vytápění či chlazení. V každém roce následujícím po roce 2013 se celkové množství povolenek přidělených těmto zařízením a týkajících se tohoto tepla upraví o lineární faktor uvedený v článku 9.

5.   Maximální roční počet povolenek, jenž je základem pro výpočet povolenek pro zařízení, na která se nevztahuje odstavec 3 a která nejsou novými účastníky na trhu, nepřesáhne součet

V případě nutnosti se použije opravný koeficient, který je jednotný pro všechna odvětví.

[...]

11.   S výhradou článku 10b představuje množství přidělených bezplatných povolenek podle odstavců 4 až 7 tohoto článku v roce 2013 80 % množství určeného v souladu s opatřeními uvedenými v odstavci 1. Bezplatné přidělení se poté každý rok snižuje o stejnou částku, což povede k 30 % přidělených bezplatných povolenek v roce 2020 s cílem dosáhnout toho, aby v roce 2027 nebyly přiděleny žádné bezplatné povolenky.

12.   S výhradou článku 10b se v roce 2013 a v každém následujícím roce až do roku 2020 zařízením v odvětvích nebo pododvětvích, která jsou vystavena závažnému riziku úniku uhlíku, přidělují bezplatné povolenky podle odstavce 1 na 100 % množství určeného v souladu s opatřeními uvedenými v odstavci 1.

[...]“

5

Bod 8 odůvodnění rozhodnutí 2011/278 zní takto:

„Při stanovení hodnot referenčních úrovní Komise vyšla z aritmetického průměru emisí skleníkových plynů, jichž v letech 2007 a 2008 dosáhlo 10 % nejúčinnějších zařízení, pokud jde o emise těchto plynů, pro něž byly shromážděny údaje. Komise kromě toho v souladu s čl. 10a odst. 1 směrnice 2003/87/ES u všech odvětví, pro něž je v příloze I stanovena referenční úroveň produktů, analyzovala na základě dodatečných informací získaných z několika zdrojů a na základě specializované studie analyzující nejúčinnější techniky a potenciál ke snížení emisí na evropské a mezinárodní úrovni, zda tyto výchozí body dostatečně odrážejí nejúčinnější techniky, náhražky, alternativní výrobní procesy, vysoce účinnou kombinovanou výrobu tepla a elektřiny, účinné způsoby využívání energie z odpadních plynů, využívání biomasy a zachytávání a ukládání oxidu uhličitého, tam, kde jsou příslušná zařízení k dispozici. Údaje použité ke stanovení hodnot referenčních úrovní byly shromážděny ze široké škály zdrojů za účelem pokrytí maximálního počtu zařízení, jež v letech 2007 a 2008 vyráběla produkt, pro nějž byla stanovena referenční úroveň. Zaprvé byly příslušnými evropskými odvětvovými sdruženími nebo jejich jménem na základě stanovených pravidel, tzv. ‚odvětvových knih pravidel‘, shromážděny údaje o emisích skleníkových plynů zařízení, na něž se vztahuje systém [...] pro obchodování s emisemi a jež vyrábějí produkty, pro něž byla stanovena referenční úroveň. Jako pomůcku pro tyto knihy pravidel poskytla Komise pokyny týkající se kritérií kvality a ověřování pro údaje použité pro stanovení referenčních úrovní v rámci [systému pro obchodování s emisemi]. Zadruhé s cílem doplnit údaje shromážděné evropskými odvětvovými sdruženími, získávali konzultanti jménem Evropské komise údaje od zařízení, na něž se údaje odvětví nevztahovaly. Údaje a analýzy pak poskytly i příslušné orgány členských států.“

6

Bod 11 odůvodnění uvedeného rozhodnutí uvádí:

„V případě, že nebyly k dispozici žádné údaje nebo údaje shromážděné v souladu s metodikou stanovování referenčních úrovní, byly ke stanovení hodnot referenčních úrovní použity informace o současných úrovních emisí a spotřeby a nejúčinnějších technikách, získané hlavně z referenčních dokumentů o nejlepších dostupných technikách (BREF) vypracovaných v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES ze dne 15. ledna 2008 o integrované prevenci a omezování znečištění [(Úř. věst. 2008, L 24, s. 8)]. Zejména v důsledku nedostatku údajů o čištění odpadních plynů, vývozu tepla a výrobě elektřiny byly hodnoty referenčních úrovní produktu u koksu a horkého kovu odvozeny z výpočtu přímých a nepřímých emisí na základě informací o příslušných energetických tocích obsažených v příslušných dokumentech BREF a na základě výchozích emisních faktorů stanovených v rozhodnutí Komise 2007/589/ES ze dne 18. července 2007, kterým se stanoví pokyny pro monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů podle směrnice Evropského parlamentu a Rady [2003/87 (Úř. věst. 2007, L 229, s. 1)]. [...]“

7

Bod 32 odůvodnění tohoto rozhodnutí zní:

„Je rovněž vhodné, aby referenční úrovně produktu zohledňovaly účinné způsoby využívání energie z odpadních plynů a emise spojené s využíváním této energie. Proto byl pro účely stanovení hodnot referenčních úrovní pro produkty, při jejichž výrobě vznikají odpadní plyny, ve značné míře zohledněn obsah uhlíku v těchto odpadních plynech. [...]“

8

Článek 10 rozhodnutí 2011/278, nadepsaný „Přidělování povolenek na úrovni zařízení“, stanoví:

„1.   Na základě údajů shromážděných v souladu s článkem 7 členské státy pro každý rok vypočítají množství povolenek na emise bezplatně přidělených od roku 2013 každému stávajícímu zařízení na jejich území podle odstavců 2 až 8.

2.   Pro účely tohoto výpočtu členské státy nejprve pro každé dílčí zařízení zvlášť stanoví předběžné roční množství bezplatně přidělených povolenek na emise [...]:

[...]

4.   Pro účely provedení čl. 10a odst. 11 směrnice 2003/87/ES se koeficienty uvedené v příloze VI použijí na předběžné roční množství povolenek na emise bezplatně přidělených jednotlivým dílčím zařízením podle odstavce 2 tohoto článku za daný rok v případě, že procesy v těchto dílčích zařízeních spadají do odvětví a pododvětví, u nichž se nemá za to, že jim hrozí značné riziko úniku uhlíku, jak stanoví rozhodnutí [Komise 2010/2/EU ze dne 24. prosince 2009, kterým se podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES sestavuje seznam odvětví a pododvětví, u nichž se má za to, že jim hrozí značné riziko úniku uhlíku (Úř. věst. 2010, L 1, s. 10)].

V případě, že procesy v těchto dílčích zařízeních spadají do odvětví a pododvětví, u nichž se má za to, že jim hrozí značné riziko úniku uhlíku, jak stanoví rozhodnutí 2010/2/EU, koeficientem, který se použije pro roky 2013 a 2014, je hodnota 1. Odvětví či pododvětví, u nichž je koeficientem pro roky 2015 až 2020 hodnota 1, se určí podle čl. 10a odst. 13 směrnice 2003/87/ES.

[...]

7.   Předběžným celkovým ročním množstvím povolenek na emise bezplatně přidělených jednotlivým zařízením je souhrn předběžného ročního množství bezplatně přidělených povolenek na emise všech dílčích zařízení, které se vypočítá podle odstavců 2, 3, 4, 5 a 6.

[...]

9.   Konečným celkovým ročním množstvím povolenek na emise bezplatně přidělených jednotlivým stávajícím zařízením je s výjimkou zařízení, na něž se vztahuje čl. 10a odst. 3 směrnice 2003/87/ES, předběžné celkové roční množství povolenek na emise bezplatně přidělených jednotlivým zařízením určené v souladu s odstavcem 7, jež se vynásobí opravným koeficientem, který je jednotný pro všechna odvětví a stanoví se v souladu s čl. 15 odst. 3.

U zařízení, na něž se vztahuje čl. 10a odst. 3 směrnice 2003/87/ES a která jsou způsobilá pro přidělování bezplatných povolenek na emise, odpovídá konečné celkové roční množství bezplatně přidělených povolenek na emise předběžnému celkovému ročnímu množství povolenek na emise bezplatně přidělených jednotlivým zařízením určenému v souladu s odstavcem 7, které se každoročně upraví o lineární koeficient uvedený v čl. 10a odst. 4 směrnice 2003/87/ES, přičemž referenčním množstvím je předběžné celkové roční množství povolenek na emise bezplatně přidělených dotčenému zařízení na rok 2013.“

9

Článek 15 rozhodnutí 2011/278 stanoví:

„1.   V souladu s čl. 11 odst. 1 směrnice 2003/87/ES předloží členské státy Komisi do 30. září 2011 seznam zařízení na svém území, na která se vztahuje směrnice 2003/87/ES, včetně zařízení vymezených podle článku 5, pomocí elektronické šablony, kterou Komise poskytne.

[...]

3.   Poté, co Komise obdrží seznam uvedený v odstavci 1 tohoto článku, posoudí zahrnutí jednotlivých zařízení do seznamu a příslušné předběžné celkové roční množství bezplatně přidělených povolenek na emise.

Poté, co všechny členské státy oznámí předběžné celkové roční množství povolenek na emise bezplatně přidělených na období 2013–2020, stanoví Komise opravný koeficient, který je jednotný pro všechna odvětví a který je uveden v čl. 10a odst. 5 směrnice 2003/87/ES. Tento opravný koeficient se stanoví srovnáním souhrnu předběžného celkového ročního množství povolenek na emise bezplatně přidělených zařízením, která nejsou výrobcem elektřiny, na každý rok období 2013–2020, aniž se použijí koeficienty uvedené v příloze VI, s ročním množstvím povolenek, které se vypočítá v souladu s čl. 10a odst. 5 směrnice 2003/87/ES pro zařízení, jež nejsou výrobcem elektřiny ani novými účastníky na trhu, přičemž se zohlední příslušný podíl celkového ročního množství povolenek pro celou Unii stanoveného podle článku 9 uvedené směrnice a příslušné množství emisí, které je zahrnuto do systému Unie až od roku 2013.

4.   Pokud Komise nezamítne zapsání zařízení na tento seznam, včetně příslušného předběžného celkového ročního množství povolenek na emise bezplatně přidělených tomuto zařízení, dotčený členský stát následně stanoví konečné roční množství povolenek na emise bezplatně přidělených na každý rok období 2013–2020 v souladu s čl. 10 odst. 9 tohoto rozhodnutí.

[...]“

10

Příloha VI rozhodnutí 2011/278, nadepsaná „Koeficient zajišťující přechodný systém, který povede ke snížení množství bezplatných povolenek v souladu s čl. 10a odst. 11 směrnice [2003/87]“, stanoví:

„RokHodnota koeficientu20130,800020140,728620150,657120160,585720170,514320180,442920190,371420200,3000“

11

Bod 22 odůvodnění směrnice 2013/448 zní takto:

„Ustanovení čl. 10a odst. 5 směrnice [2003/87] omezuje maximální roční množství povolenek, které je základem pro výpočet bezplatných povolenek zařízením, na která se nevztahuje čl. 10a odst. 3 směrnice [2003/87]. Toto maximální množství je složeno ze dvou částí uvedených v čl. 10a odst. 5 písm. a) a b) směrnice [2003/87], z nichž každou část stanoví Komise na základě množství určeného podle článků 9 a 9a směrnice [2003/87], veřejně přístupných údajů v databázích Unie a informací poskytnutých členskými státy, zejména o podílu emisí z výroby elektřiny a dalších zařízení nezpůsobilých pro přidělení bezplatných povolenek uvedených v čl. 10a odst. 3 směrnice [2003/87] […].“

12

Bod 25 odůvodnění uvedeného rozhodnutí uvádí:

„Maximální počet stanovený v čl. 10a odst. 5 směrnice 2003/87/ES je 809315756 povolenek pro rok 2013. Ke zjištění tohoto maximálního počtu povolenek Komise nejprve shromáždila informace členských států a zemí [Evropského hospodářského prostoru (EHP)] – [Evropského sdružení volného obchodu (ESVO)] o tom, zda jsou zařízení klasifikována jako výrobci elektřiny nebo jiná zařízení uvedená v čl. 10a odst. 3 směrnice 2003/87/ES. Poté Komise stanovila za období 2005–2007 podíl emisí ze zařízení, na která se uvedené ustanovení nevztahuje, ale která jsou zahrnuta do [systému pro obchodování s povolenkami na emise (EU ETS)] na období 2008–2012. Komise pak tímto 34,78289436 % podílem vynásobila množství (1976784044 povolenek) vypočítané podle článku 9 směrnice 2003/87/ES. […]“

13

Článek 4 rozhodnutí 2013/448 stanoví:

„Opravný koeficient jednotný pro všechna odvětví uvedený v čl. 10a odst. 5 směrnice 2003/87/ES a stanovený podle čl. 15 odst. 3 rozhodnutí 2011/278/EU je uveden v příloze II tohoto rozhodnutí.“

14

Příloha II rozhodnutí 2013/448 stanoví:

15

Rozhodnutím ze dne 8. ledna 2014 stanovilo ministerstvo práce a hospodářství konečný počet povolenek, které mají být bezplatně přiděleny v obchodovacím období od roku 2013 do roku 2020. Za tímto účelem se opřelo o referenční hodnoty stanovené rozhodnutím 2011/278 a použilo opravný koeficient, jak byl určen v článku 4 a v příloze II rozhodnutí 2013/448.

16

Rozhodnutí o přidělení povolenek ze dne 8. ledna 2014 bylo napadeno čtyřmi provozovateli zařízení produkujících skleníkové plyny, totiž společnostmi Yara Suomi, Borealis Polymers, Neste a SSAB Europe, před Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud, Finsko). Na podporu svých žalob provozovatelé vznesli několik žalobních důvodů vycházejících z nesprávných právních posouzení, jimiž jsou stižena rozhodnutí 2011/278 a 2013/448.

17

Zejména tvrdí, že rozhodnutí 2013/448 je protiprávní v rozsahu, v němž stanoví opravný koeficient. Kromě toho je použití opravného koeficientu na odvětví, která jsou vystavena závažnému riziku úniku uhlíku, v rozporu se směrnicí 2003/87. Rozhodnutí 2011/278 je údajně stiženo protiprávností v rozsahu, v němž stanovilo referenční hodnotu pro tekutý kov v rozporu s požadavky směrnice 2003/87.

18

Předkládající soud vyjadřuje pochyby o legalitě rozhodnutí 2013/448. Kromě případného porušení procesních pravidel při jeho přijetí, je toto rozhodnutí údajně stiženo několika nesrovnalostmi v rozsahu, v němž stanoví opravný koeficient podle čl. 10a odst. 5 směrnice 2003/87. Komise totiž na jedné straně použila neúplné údaje a na druhé straně nezohlednila některé emise spojené s výrobou tepla a elektřiny, zejména kombinovanou výrobou tepla a elektřiny a spalováním odpadních plynů.

19

Pokud jde o zařízení odvětví a pododvětví, která jsou vystavena závažnému riziku úniku uhlíku, z čl. 10a odst. 12 směrnice 2003/87 vyplývá, že se jim přidělují bezplatné povolenky odpovídající 100% množství určenému v souladu s rozhodnutími Komise. Těmto zařízením však není přiděleno 100 % povolenek, protože se opravný koeficient použije i na množství povolenek, které jim má být přiděleno.

20

Kromě toho předkládající soud uvádí, že v jedné z žalob, které mu byly předloženy, bylo tvrzeno, že Komise stanovením referenční hodnoty pro tekutý kov v rozhodnutí 2011/278 nezohlednila skutečný obsah uhlíku v těchto odpadních plynech, nýbrž chybně nahlížela na odpadní plyny jako na zemní plyn. Toto postavení na roveň nepovzbuzuje použití opatření, jakými jsou kombinovaná výroba tepla nebo účinné využívání odpadních plynů. Kromě toho tato referenční hodnota údajně byla určena nikoli na základě údajů, které toto odvětví předalo Komisi, nýbrž chybně na základě referenčních dokumentů o nejlepších dostupných technikách ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) (Úř. věst. 2010, L 334, s. 17).

21

Ve světle těchto úvah Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

22

Podstatou třetí a čtvrté otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně a nejprve, je, aby Soudní dvůr rozhodl o platnosti rozhodnutí 2003/448, že při určení opravného koeficientu nebyly emise zařízení, na něž se vztahuje příloha I směrnice 2003/87, která nejsou výrobci elektřiny, zahrnuty do maximálního ročního počtu povolenek ve smyslu čl. 10a odst. 5 směrnice 2003/87 (dále jen „maximální roční počet povolenek“) v rozsahu, v němž tyto emise pocházejí na jedné straně ze spalování odpadních plynů k výrobě elektřiny a na druhé straně z výroby tepla kombinovanou výrobou tepla a elektřiny.

23

Z článku 3 písm. u) směrnice 2003/87 vyplývá, že zařízení, které vyrábí elektřinu na prodej třetí osobám a v němž neprobíhá jiná činnost uvedená v příloze I této směrnice než spalování paliv, musí být označeno za „výrobce elektřiny“.

24

V rozsahu, v němž byly odpadní plyny spáleny výrobci elektřiny, nebyly odpovídající emise zohledněny pro určení maximálního ročního počtu povolenek (rozsudek ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, bod 74).

25

Stejně tak z čl. 10a odst. 3 a 5 směrnice 2003/87 plyne, že pro stanovování maximálního ročního počtu povolenek nebyly zohledněny emise vznikající při kombinované výrobě tepla a elektřiny v rozsahu, v němž pocházejí od výrobců elektřiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, bod 75).

26

Článek 15 odst. 3 rozhodnutí 2011/278 přijatý za účelem provedení čl. 10a odst. 5 směrnice 2003/87 totiž neumožňuje při stanovování maximálního ročního počtu povolenek zohledňovat emise výrobců elektřiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, bod 68).

27

Naproti tomu z ustanovení směrnice 2003/87 ve spojení s ustanoveními rozhodnutí 2011/278 nevyplývá, že Komise při stanovování maximálního ročního počtu povolenek vyloučila jiné emise nežli emise přičitatelné výrobcům elektřiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, body 67, 70, 72 až 76), což potvrzují body 22 a 25 odůvodnění rozhodnutí 2013/448. Konkrétně z těchto bodů odůvodnění vyplývá, že Komise shromáždila informace od členských států a zemí ESVO podílejících se na EHP, aby zjistila, zda tato zařízení mohou být považována za výrobce elektřiny nebo jiná zařízení uvedená v čl. 10a odst. 3 směrnice 2003/87/ES.

28

Z toho vyplývá, že třetí a čtvrtá otázka položené předkládajícím soudem spočívají na nesprávném předpokladu. Z ustanovení směrnice 2003/87 ve spojení s ustanoveními rozhodnutí 2011/278 a rozhodnutí 2013/448 totiž nevyplývá, že Komise při stanovování maximálního ročního počtu povolenek vyloučila jiné emise než emise přičitatelné výrobcům elektřiny.

29

Je však třeba připomenout, že v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen. Z tohoto hlediska Soudnímu dvoru přísluší případně přeformulovat otázky, které jsou mu položeny. Mimoto může Soudní dvůr přihlédnout k normám unijního práva, na které vnitrostátní soud ve znění své otázky neodkázal (rozsudek ze dne 11. února 2015, Marktgemeinde Straßwalchen a další, C‑531/13, EU:C:2015:79, bod 37).

30

Vzhledem k úvahám uvedeným v bodech 23 až 28 tohoto rozsudku, mohou být třetí a čtvrtá otázka chápány v tom smyslu, že předkládající soud v podstatě žádá soudní dvůr o to, aby rozhodl o platnosti čl. 15 odst. 3 rozhodnutí 2011/278 v rozsahu, v němž toto ustanovení vylučuje zohlednění emisí výrobců elektřiny pro stanovení maximálního ročního počtu povolenek.

31

V tomto ohledu je třeba uvést, že Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311) měl rozhodnout o v podstatě identické otázce a odpověď podaná tímto rozsudkem je plně přenositelná na projednávanou věc.

32

Soudní dvůr v onom rozsudku rozhodl, že v rozsahu, v němž neumožňuje při stanovování maximálního ročního počtu povolenek zohledňovat emise výrobců elektřiny, je čl. 15 odst. 3 rozhodnutí 2011/278 v souladu se zněním čl. 10a odst. 5 směrnice 2003/87 ve spojení s odstavcem 3 téhož článku (viz rozsudek ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, bod 68).

33

Tento výklad je rovněž v souladu se systematikou směrnice 2003/87, jakož i s cíli, které sleduje (rozsudek ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, bod 69).

34

Za těchto podmínek, z důvodů shodných s důvody uvedenými v bodech 62 až 83 rozsudku ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311), zkoumání třetí a čtvrté otázky neodhalilo žádnou skutečnost, která by mohla ovlivnit platnost čl. 15 odst. 3 rozhodnutí 2011/278.

35

Šestou a sedmou otázkou předkládající soud v podstatě Soudní dvůr žádá, aby rozhodl o platnosti přílohy I rozhodnutí 2011/278 v rozsahu, v němž referenční hodnota produktu pro tekutý kov byla stanovena v rozporu s požadavky, které vyplývají z čl. 10a odst. 1 a 2 směrnice 2003/87.

36

SSAB Europe se domnívá, že z těchto ustanovení vyplývá, že referenční hodnoty musejí být stanoveny na základě výkonu, kterého dosáhlo 10 % nejúčinnějších zařízení v odvětví dotčeném referenční hodnotou. Při zavádění tohoto pravidla se Komise chybně domnívala, že odpadní plyny uvolněné v průběhu výroby tekutého kovu mohou jako palivo nahradit zemní plyn používaný v témže procesu. Kromě toho referenční hodnota stanovená Komisí nepovzbuzuje ani ke kombinované výrobě tepla a elektřiny nebo účinnému využívání energie z odpadních plynů, jelikož snižuje výhody pro provozovatele, kteří tyto postupy používají.

37

V tomto ohledu je třeba uvést, že Komise má při stanovování referenčních hodnot pro jednotlivá odvětví a pododvětví podle čl. 10a odst. 2 směrnice 2003/87 širokou posuzovací pravomoc. Výkon této pravomoci s sebou totiž pro Komisi nese složitá technická a hospodářská rozhodnutí a posuzování. Legalita opatření přijatého v této oblasti může být dotčena pouze zjevně nepřiměřeným charakterem takového opatření (rozsudek ze dne 8. září 2016, Borealis a další, C‑180/15, EU:C:2016:647, bod 45).

38

Z bodu 8 odůvodnění rozhodnutí 2011/278 plyne, že při stanovování referenčních hodnot vyšla Komise z aritmetického průměru emisí skleníkových plynů, kterých v letech 2007 a 2008 dosáhlo 10 % nejúčinnějších zařízení a pro které byly shromážděny údaje. Komise ověřila, že toto východisko dostatečně odráží nejúčinnější techniky, náhražky, alternativní výrobní procesy, vysoce účinnou kombinovanou výrobu tepla a elektřiny, účinné způsoby využívání energie z odpadních plynů, využívání biomasy a zachytávání a ukládání oxidu uhličitého tam, kde jsou příslušná zařízení k dispozici. Následně Komise tyto údaje doplnila tak, že využila zejména údaje shromážděné na základě pravidel obsažených v odvětvových knihách pravidel různými evropskými odvětvovými sdruženími nebo jejich jménem. Jako pomůcku pro tyto odvětvové knihy vydala Komise pokyny týkající se kritérií kvality a ověřování (rozsudek ze dne 8. září 2016, Borealis a další, C‑180/15, EU:C:2016:647, bod 46).

39

Mimoto z bodu 11 odůvodnění rozhodnutí 2011/278 plyne, že v případě, že nebyly k dispozici žádné údaje nebo shromážděné údaje nebyly v souladu s metodikou pro určení referenčních hodnot, byly hodnoty referenčních úrovní stanoveny s použitím informací o současných úrovních emisí a spotřeby a o nejúčinnějších technikách, získané hlavně z referenčních dokumentů o nejlepších dostupných technikách (BREF) vypracovaných v souladu se směrnicí 2008/1. Zejména v důsledku nedostatku údajů o zpracování odpadních plynů, vývozu tepla a výrobě elektřiny byly hodnoty referenčních úrovní produktu u koksu a tekutého kovu odvozeny z výpočtu přímých a nepřímých emisí provedeného na základě informací o příslušných energetických tocích plynoucích z příslušných dokumentů BREF a na základě výchozích emisních faktorů stanovených v rozhodnutí Komise 2007/589 (rozsudek ze dne 8. září 2016, Borealis a další, C‑180/15, EU:C:2016:647, bod 47).

40

Pokud jde o odpadní plyny vznikající při výrobě tekutého kovu, z bodu 32 odůvodnění rozhodnutí 2011/278 plyne, že referenční hodnoty produktů zohledňují účinné způsoby využívání energie z odpadních plynů a emise spojené s využíváním těchto plynů. Za tímto účelem byl při stanovení hodnot referenčních úrovní pro produkty, při jejichž výrobě vznikají odpadní plyny, ve značné míře zohledněn obsah uhlíku v těchto odpadních plynech (rozsudek ze dne 8. září 2016, Borealis a další, C‑180/15, EU:C:2016:647, bod 48).

41

Za těchto okolností se nejeví, že by Komise při stanovování referenčních hodnot podle čl. 10a odst. 2 směrnice 2003/87 překročila meze své posuzovací pravomoci (rozsudek ze dne 8. září 2016, Borealis a další, C‑180/15, EU:C:2016:647, bod 49).

42

Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že zkoumání šesté a sedmé otázky neodhalilo žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost přílohy I rozhodnutí 2011/278.

43

Svou pátou otázkou předkládající soud žádá, aby Soudní dvůr rozhodl o platnosti rozhodnutí 2013/448 v rozsahu, v němž byl opravný koeficient použit i na odvětví, která jsou vystavená riziku úniku uhlíku.

44

Yara Suomi, Borealis Polymers, Neste Oil a SSAB Europe tvrdí, že použití opravného koeficientu brání tomu, aby zařízení patřící do odvětví, která jsou vystavená riziku úniku uhlíku, obdržela 100 % povolenek, které potřebují. Použitím tohoto koeficientu na odvětví, kde hrozí rizika úniku uhlíku, Komise údajně změnila podstatné prvky směrnice 2003/87 ve smyslu odporujícím smyslu čl. 10a odst. 12 této směrnice.

45

Jak bylo připomenuto v bodě 29 tohoto rozsudku, v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen. Z tohoto hlediska Soudnímu dvoru přísluší případně přeformulovat otázky, které jsou mu položeny, a vzít v úvahu právní předpisy Unie, na něž vnitrostátní soud ve své otázce neodkázal.

46

V tomto ohledu je třeba uvést, že podle čl. 10a odst. 11 směrnice 2003/87 představuje množství přidělených bezplatných povolenek podle odstavců 4 až 7 tohoto článku v roce 2013 80 % množství určeného v souladu s opatřeními uvedenými v odstavci 1 uvedeného článku. Bezplatné přidělení povolenek se poté každý rok snižuje o stejnou částku, což povede k 30 % přidělených bezplatných povolenek v roce 2020 s cílem dosáhnout toho, aby v roce 2027 nebyly přiděleny žádné bezplatné povolenky.

47

Článek 10a odst. 12 směrnice 2003/87 stanoví výjimku z tohoto pravidla. Takto se v roce 2013 a v každém následujícím roce až do roku 2020 zařízením v odvětvích nebo pododvětvích, která jsou vystavena závažnému riziku úniku uhlíku, přidělují bezplatné povolenky podle odstavce 1 na 100% množství určeného v souladu s opatřeními uvedenými v odstavci 1 tohoto článku.

48

K provedení odstavců 11 a 12 článku 10a směrnice 2003/87 Komise v čl. 10 odst. 4 směrnice 2011/278 stanovila dvě rozdílná pravidla, na jedné straně pro zařízení odvětví, která jsou vystavena závažnému riziku úniku uhlíku, a na druhé straně pro zařízení patřící do odvětví, která takovému riziku vystavena nejsou. Pokud jde o posledně uvedená zařízení, z prvního pododstavce tohoto ustanovení vyplývá, že pro účely provedení čl. 10a odst. 11 směrnice 2003/87/ES se koeficienty uvedené v příloze VI použijí na předběžné roční množství bezplatně přidělených povolenek. Pro rok 2013 je tak třeba použít koeficient 0,8, který se následně každoročně sníží, s cílem dosáhnout hodnoty 0,3 pro rok 2020. Pokud jde o zařízení spadající do odvětví a pododvětví, u nichž se má za to, že jsou vystavená závažnému riziku úniku uhlíku, z čl. 10 odst. 4 druhého pododstavce rozhodnutí 2011/278 vyplývá, že koeficientem, který se má použít na předběžné roční množství bezplatně přidělených povolenek, je hodnota 1.

49

Pokud jde o opravný koeficient, i když je pravda, že je stanoven v článku 4 a v příloze II rozhodnutí 2013/448, způsoby jeho použití byly Komisí určeny v čl. 10 odst. 9 prvním pododstavci rozhodnutí 2011/278.

50

Podle tohoto posledně uvedeného ustanovení konečným celkovým ročním množstvím povolenek bezplatně přidělených jednotlivým stávajícím zařízením je s výjimkou zařízení, na něž se vztahuje čl. 10a odst. 3 směrnice 2003/87/ES, předběžné celkové roční množství povolenek na emise bezplatně přidělených jednotlivým zařízením určené v souladu s čl. 10 odst. 7 rozhodnutí 2011/278, jež se vynásobí opravným koeficientem, definovaným v souladu s čl. 15 odst. 3 téhož rozhodnutí. Použití opravného koeficientu je tak stanoveno bez jakéhokoli rozlišování mezi zařízeními odvětví, která jsou vystavena závažnému riziku úniku uhlíku, a zařízeními patřícími do odvětví, která takovému riziku vystavena nejsou.

51

Z toho vyplývá, že předkládající soud svou pátou otázkou v podstatě žádá, aby Soudní dvůr rozhodl o platnosti čl. 10 odst. 9 prvního pododstavce rozhodnutí 2011/278 v rozsahu, v němž toto ustanovení stanoví použití opravného koeficientu na množství povolenek přidělených předběžně všem zařízením, která nespadají do čl. 10a odst. 3 směrnice 2003/87, bez vyjmutí zařízení odvětví nebo pododvětví, která jsou vystavena závažnému riziku úniku uhlíku.

52

Ze samotného znění čl. 10a odst. 12 směrnice 2003/87 vyplývá, že k určení konečného množství povolenek, které mají být bezplatně přiděleny zařízením v odvětvích nebo pododvětvích, o nichž se má za to, že jsou vystavena závažnému riziku úniku uhlíku, je třeba stanovit množství povolenek odpovídající „100% množství určeného v souladu s opatřeními uvedenými v odstavci 1 [tohoto článku]“.

53

Podle tohoto posledně uvedeného ustanovení Komise přijímá plně harmonizovaná prováděcí opatření týkající se harmonizovaného přidělování povolenek uvedených v odstavcích 4, 5, 7 a 12 článku 10a směrnice 2003/87, včetně veškerých opatření nutných pro harmonizované uplatňování odstavce 19 tohoto článku. Mezi opatřeními uvedenými v odstavci 1 uvedeného článku je obsaženo použití opravného koeficientu, jak je stanoveno v odstavci 5 téhož článku.

54

Výklad čl. 10a odst. 1 a 12 směrnice 2003/87, který by vylučoval použití opravného koeficientu, by byl v rozporu nejen se zněním těchto ustanovení, ale i s obecnou systematikou této směrnice. Podobně jako odstavec 12 tohoto článku, totiž jeho odstavec 11, který stanoví, že v zásadě je množství přidělených bezplatných povolenek postupně snižováno, rovněž odkazuje na množství [povolenek určené] v souladu s opatřeními uvedenými v odstavci 1“ téhož článku. Z tohoto důvodu pokud tato opatření neobsahují opravný koeficient, tento nemůže být použit ani na zařízení odvětví a pododvětví, která jsou vystavena závažnému riziku úniku uhlíku, ani na zařízení patřící do odvětví, která takovému riziku vystavena nejsou.

55

Komise tudíž právem v čl. 10 odst. 9 prvním pododstavci rozhodnutí 2011/278 nevyňala zařízení spadající do odvětví a pododvětví, u nichž se má za to, že jsou vystavená závažnému riziku úniku uhlíku, z použití opravného koeficientu.

56

Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že zkoumání páté otázky neodhalilo žádnou skutečnost, která by mohla mít dopad na platnost čl. 10 odst. 9 prvního pododstavce rozhodnutí 2011/278.

57

Svou první a druhou otázkou se předkládající soud v podstatě domáhá toho, aby Soudní dvůr rozhodl o platnosti článku 4 a přílohy II rozhodnutí 2013/448, jež stanoví opravný koeficient.

58

V tomto ohledu je třeba uvést, že Soudní dvůr již rozhodl, že jelikož Komise maximální roční množství povolenek neurčila v souladu s požadavky stanovenými v čl. 10a odst. 5 prvním pododstavci písm. b) směrnice 2003/87, je opravný koeficient stanovený v článku 4 a v příloze II rozhodnutí 2013/448 rovněž v rozporu s tímto ustanovením (rozsudek ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, bod 98).

59

Za těchto podmínek je třeba na první a druhou položenou otázku odpovědět tak, že článek 4 a příloha II rozhodnutí 2013/448, které stanoví opravný koeficient, jsou neplatné (rozsudek ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, bod 99).

60

Z bodu 111 rozsudku ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311), plyne, že Soudní dvůr omezil časové účinky prohlášení neplatnosti článku 4 a přílohy II rozhodnutí 2013/448 tak, aby toto prohlášení nabylo účinnosti až po uplynutí deseti měsíců od data vyhlášení uvedeného rozsudku, a Komise tak mohla přijmout nezbytná opatření, a aby opatření přijatá do té doby na základě zrušených ustanovení nemohla být zpochybněna.

61

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto: