I. Úvod

II. Právní rámec

A. Mezinárodní právo

1. Úmluva o mezinárodní železniční přepravě (COTIF)

2. Dohoda o přistoupení

B. Unijní právo

1. Rozhodnutí 2013/103/EU

2. Nařízení (EHS) č. 2913/92

3. Nařízení (EHS) č. 2454/93

4. Nařízení (EU) č. 952/2013

5. Nařízení (ES) č. 136/2004

6. Směrnice 2008/110

7. Směrnice 2004/49

III. Skutečnosti předcházející sporu a napadené rozhodnutí

IV. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení

V. Analýza

A. K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 5 odst. 2 SEU

1. K článku 218 SFEU

2. K systému pravomocí Unie

a) Vnitřní a vnější pravomoci

b) Výlučné a sdílené pravomoci

c) Sdílená pravomoc a smíšená dohoda: dvě rozdílné otázky

3. Je dána vnější pravomoc?

a) Argumentace účastníků řízení

b) Posouzení

1) K čl. 216 odst. 1 druhému případu SFEU

2) K ostatním povinnostem Rady

c) Závěry

4. Je dána výlučná vnější pravomoc?

a) K čl. 3 odst. 2 třetímu případu SFEU

b) Bod 5: Částečná revize přípojku B (CIM)

1) Argumentace účastníků řízení

2) Posouzení

c) Body 4 a 7: částečná revize COTIF – základní úmluvy a přípojku D (CUV)

1) Argumentace účastníků řízení

2) Posouzení

d) Bod 12: částečná revize přípojku E (CUI)

1) Argumentace účastníků řízení

2) Posouzení

B. K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 296 SFEU

1. Argumentace účastníků řízení

2. Posouzení

C. K třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 4 odst. 3 SEU

1. Argumentace účastníků řízení

2. Posouzení

VI. K nákladům řízení

VII. Závěry

1.

Projednávaná žaloba na neplatnost podaná Spolkovou republikou Německo proti Radě Evropské unie je výsledkem sporu ohledně vnější pravomoci Evropské unie v oblasti dopravy.

2.

Tato žaloba bude pro Soudní dvůr příležitostí, aby upřesnil, že výkon sdílené pravomoci – v tomto případě v oblasti dopravy – je v zásadě možný, aniž existuje odpovídající vnitřní právní úprava. Podle čl. 216 odst. 1 SFEU totiž postačuje, aby byl výkon vnější pravomoci nezbytný k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie.

3.

Všechny členské státy Unie, s výjimkou Kyperské republiky a Maltské republiky, jsou smluvními stranami Úmluvy o mezinárodní železniční přepravě (COTIF) ze dne 9. května 1980, kterou byla zřízena Mezivládní organizace pro mezinárodní železniční přepravu (OTIF). COTIF byla změněna Vilniuským protokolem ze dne 3. června 1999. Unie přistoupila ke COTIF s účinností ke dni 1. července 2011.

4.

Podle čl. 2 odst. 1 COTIF je cílem OTIF všestranně podporovat, zlepšovat a usnadňovat mezinárodní železniční přepravu, a to zejména stanovením jednotných právních předpisů pro různé obory práva týkající se mezinárodní železniční přepravy.

5.

Článek 6 COTIF, nadepsaný „Jednotné právní předpisy“, stanoví:

„§ 1   Pokud nebyla učiněna prohlášení nebo vzneseny výhrady podle článku 42 § 1 věta 1, použijí se v mezinárodní železniční přepravě a při technické admisi železničního materiálu pro používání v mezinárodní dopravě:

§ 2   Jednotné právní předpisy a právní řády uvedené v § 1 jsou se svými přílohami součástí [COTIF].“

6.

Revizní komise, která je v zásadě složena ze všech smluvních stran COTIF, rozhoduje podle čl. 33 odst. 4 COTIF o návrzích na změnu Úmluvy a jejích přípojků.

7.

Článek 35 COTIF, nadepsaný „Usnesení výboru a komisí“, stanoví:

„§ 1   Změny [COTIF], na nichž se usnesly výbor a komise, oznámí generální sekretář členským státům.

§ 2   Změny samotné [COTIF], na nichž se usnesla Revizní komise, vstoupí v platnost pro všechny členské státy první den dvanáctého měsíce po měsíci, kdy je generální sekretář oznámil členským státům. Do čtyř měsíců ode dne sdělení mohou členské státy vznášet námitky. Vznese-li čtvrtina členských států námitku, nevstoupí změny v platnost. Vznese-li některý členský stát ve čtyřměsíční lhůtě námitku proti usnesení Revizní komise a vypoví [COTIF], nabývá výpověď účinnosti dnem předvídaným pro vstup tohoto usnesení v platnost.

§ 3   Změny přípojků k [COTIF], na nichž se usnesla Revizní komise, vstupují v platnost pro všechny členské státy prvým dnem dvanáctého měsíce po měsíci, ve kterém je generální sekretář oznámil členským státům. […]

§ 4   Členské státy mohou vznášet námitky do čtyř měsíců ode dne sdělení generálního sekretáře podle § 3. Vznese-li námitku čtvrtina členských států, nevstoupí změny v platnost. V členských státech, které vznesly námitky proti usnesením včas, je používání příslušného přípojku jako celku v dopravě se členskými státy a mezi nimi pozastaveno. Avšak při námitce proti závaznosti technické normy nebo proti přijetí jednotného předpisu je pozastavena aplikace této technické normy či tohoto jednotného technického předpisu v dopravě s a mezi těmito členskými státy; obdobně to platí i při částečné námitce.

[…]“

8.

Podle článku 2 Přípojku B (CIM), nadepsaného „Veřejnoprávní předpisy“, „přepravy, na které se použijí tyto Jednotné právní předpisy, podléhají v ostatních náležitostech veřejnoprávním předpisům, zejména […] předpisům celního práva a práva na ochranu zvířat“.

9.

Dohoda mezi Evropskou unií a Mezivládní organizací pro mezinárodní železniční přepravu o přistoupení Evropské unie k Úmluvě o mezinárodní železniční přepravě (COTIF) ze dne 9. května 1980 ve znění Vilniuského protokolu ze dne 3. června 1999 (Úř. věst. 2013, L 51, s. 8), podepsaná dne 23. června 2011 v Bernu (dále jen „dohoda o přistoupení“), vstoupila podle článku 9 v platnost dne 1. července 2011.

10.

Článek 2 dohody o přistoupení stanoví:

„Aniž je dotčen předmět a účel [COTIF] podporovat, zlepšovat a usnadňovat mezinárodní železniční přepravu a aniž je dotčeno její plné používání ve vztahu k jiným stranám [COTIF], strany [COTIF], které jsou členskými státy Unie, používají ve svých vzájemných vztazích pravidla Unie, a proto nepoužívají pravidla vyplývající z [COTIF], ledaže neexistuje pravidlo Unie vztahující se na konkrétní dotčený předmět.“

11.

Podle článku 6 dohody o přistoupení:

„1.   Při rozhodování o otázkách, v nichž má Unie výlučnou pravomoc, uplatní Unie hlasovací práva svých členských států podle [COTIF].

2.   Při rozhodování o otázkách, v nichž Unie sdílí pravomoc se svými členskými státy, hlasuje buď Unie, nebo její členské státy.

3.   Podle [S výhradou] čl. 26 odst. 7 [COTIF] má Unie stejný počet hlasů, jako je počet jejích členů, kteří jsou současně stranami [COTIF]. Pokud se hlasování účastní Unie, její členské státy nehlasují.

4.   Unie v jednotlivých případech informuje ostatní strany [COTIF] o případech, ve kterých v souvislosti s různými body na programu jednání valného shromáždění a ostatních jednajících orgánů hodlá uplatnit svá hlasovací práva stanovená v odstavcích 1 až 3. Tato povinnost platí i v případě, že jsou rozhodnutí přijímána korespondenčně. Tato informace se předá s dostatečným předstihem generálnímu tajemníkovi OTIF, aby ji bylo možné předávat společně s dokumenty pro zasedání nebo aby se mohlo rozhodnout korespondenčně.“

12.

Článek 7 dohody o přistoupení stanoví:

„Rozsah pravomoci Unie je uveden ve všeobecných podmínkách písemného prohlášení učiněného Unií při uzavření této dohody. Toto prohlášení lze podle potřeby pozměnit oznámením Unie zaslaným organizaci OTIF. Prohlášení nenahrazuje ani nijak neomezuje záležitosti, jichž se mohou týkat oznámení o pravomoci Unie, která je třeba učinit předtím, než OTIF přijme rozhodnutí prostřednictvím formálního hlasování nebo jinak.“

13.

Dohoda o přistoupení byla schválena jménem Unie rozhodnutím 2013/103/EU ( 2 ).

14.

V příloze I rozhodnutí 2013/103 je obsaženo prohlášení Unie ohledně výkonu jejích pravomocí, které bylo učiněno při podpisu dohody o přistoupení.

15.

Toto prohlášení zní takto:

„V odvětví železniční dopravy sdílí Evropská unie […] pravomoci s členskými státy Unie podle článků 90 a 91, čl. 100 odst. 1 a článků 171 a 172 [SFEU].

[…]

Na základě článků 91 a 171 SFEU Unie přijala řadu právních nástrojů vztahujících se na železniční dopravu.

Podle práva Unie získala Unie výlučnou pravomoc v otázkách železniční dopravy v případech, v nichž [COTIF] nebo právní nástroje přijaté na jejím základě mohou ovlivnit stávající pravidla Unie nebo změnit jejich působnost.

V záležitostech upravených [COTIF], ve vztahu k nimž má Unie výlučnou pravomoc, nemají členské státy žádnou pravomoc.

Pokud pravidla Unie existují, ale nejsou dotčena [COTIF] ani právními nástroji přijatými na jejím základě, sdílí Unie v otázkách týkajících se [COTIF] pravomoci s členskými státy.

Přehled právních nástrojů Unie platných v době uzavření této dohody je obsažen v dodatku. Rozsah pravomocí Unie vyplývající z těchto textů je nutno posoudit v souvislosti s konkrétními ustanoveními každého textu, zejména rozsah, v jakém tato ustanovení zavádějí společná pravidla. Pravomoc Unie se neustále vyvíjí. V rámci Smlouvy o EU a Smlouvy o [FEU] mohou příslušné instituce přijímat rozhodnutí, která určují rozsah pravomocí Unie. Unie si proto vyhrazuje právo odpovídajícím způsobem upravit toto prohlášení, aniž by tato úprava představovala předpoklad pro výkon jejích pravomocí v záležitostech upravených [COTIF].“

16.

Dodatek k příloze I rozhodnutí 2013/103 vypočítává nástroje Unie týkající se otázek, které jsou předmětem COTIF. Mezi těmito nástroji jsou uvedeny směrnice 2001/14/ES ( 3 ), 2004/49/ES ( 4 ) a 2008/110/ES ( 5 ).

17.

Příloha III rozhodnutí 2013/103 stanoví interní ujednání Rady, členských států a Evropské komise o postupech v rámci OTIF.

18.

Článek 94 nařízení (EHS) č. 2913/92 ( 6 ) stanoví:

„1.   Hlavní povinný poskytne jistotu k zajištění úhrady celního dluhu nebo zaplacení jiných poplatků, které mohou u zboží vzniknout.

2.   Jistotou se rozumí

3.   Povolení podle odst. 2 písm. b) se uděluje pouze osobám, které

4.   Osobám, které celním orgánům prokáží, že splňují vyšší požadavky na spolehlivost, může být povoleno poskytnout soubornou jistotu se sníženou zaručenou částkou nebo mohou být zproštěny povinnosti jistotu poskytnout. Dodatečná kritéria pro toto povolení zahrnují:

Prováděcí pravidla pro povolení podle tohoto odstavce se stanoví postupem projednávání ve výboru.

5.   Zproštění povinnosti poskytnout jistotu podle odstavce 4 se nevztahuje na operace vnějšího tranzitu Společenství týkající se zboží považovaného postupem projednávání ve výboru za zboží se zvýšeným rizikem.

6.   S přihlédnutím k zásadám, ze kterých vychází odstavec 4, může být za zvláštních okolností u režimu vnějšího tranzitu výjimečným opatřením přijatým postupem projednávání ve výboru dočasně zakázáno poskytování souborné jistoty se sníženou zaručenou částkou.

7.   S přihlédnutím k zásadám, ze kterých vychází odstavec 4, může být u režimu vnějšího tranzitu postupem projednávání ve výboru dočasně zakázáno poskytování souborné jistoty u zboží, u kterého byly v rámci poskytování souborné jistoty zjištěny rozsáhlé podvody.“

19.

Články 412, 416 a 419 nařízení (EHS) č. 2454/93 ( 7 ) jsou obsaženy v tomto nařízení v bodě A, nadepsaném „Obecná ustanovení pro přepravu po železnici“, pododdílu 8, který je nadepsán „Zjednodušené postupy pro přepravu zboží po železnici nebo ve velkokapacitních kontejnerech“.

20.

Článek 412 nařízení, kterým se provádí celní kodex, stanoví:

„Článek 359 [týkající se formalit během přepravy u celního úřadu tranzitu] se nevztahuje na přepravu zboží po železnici.“

21.

Článek 416 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:

„Železniční společnost, která převezme zboží k přepravě na podkladě nákladního listu CIM nahrazujícího tranzitní prohlášení, se stává pro tuto operaci hlavním povinným.“

22.

Článek 419 odst. 1 a 2 téhož nařízení zní následovně:

„1.   Jestliže přeprava v tranzitním režimu Společenství začíná na celním území Společenství a zde má také končit, předkládá se nákladní list CIM celnímu úřadu odeslání.

2.   Celní úřad odeslání zřetelně zaznamená v kolonce vyhrazené pro úřední záznamy listů 1, 2 a 3 nákladního listu CIM:

Značka ‚T2‘ nebo ‚T2F‘ se potvrdí otiskem razítka celního úřadu odeslání.“

23.

Článek 233 nařízení (EU) č. 952/2013 ( 8 ), nadepsaný „Povinnosti držitele tranzitního režimu Unie a dopravce a příjemce zboží přepravovaného v tranzitním režimu Unie“, v odstavci 4 stanoví:

„Celní orgány mohou na žádost povolit kterékoliv z následujících zjednodušení, pokud jde o propuštění zboží do tranzitního režimu Unie nebo o ukončení uvedeného režimu:

[…]

24.

Článek 2 odst. 3 a 4 nařízení (ES) č. 136/2004 ( 9 ) stanoví:

„3.   [Společný veterinární vstupní doklad (SVVD)] se vystavuje v originále a kopiích podle pokynů příslušného orgánu, aby vyhovoval požadavkům tohoto nařízení. Osoba odpovědná za náklad vyplní část 1 SVVD a předá jej veterinárnímu personálu stanoviště hraniční kontroly.

4.   Aniž jsou dotčeny odstavce 1 a 3, mohou být informace uvedené v SVVD se souhlasem příslušných orgánů, které se zabývají dotyčnou zásilkou, oznámeny předem prostřednictvím telekomunikačních nebo jiných systémů elektronického přenosu dat. V tomto případě musí informace poskytnuté v elektronické podobě odpovídat informacím, které mají být uvedeny v části 1 vzoru SVVD.“

25.

Článek 3 odst. 2 a 3 uvedeného nařízení zní:

„2.   Originál SVVD pro zásilky, které byly veterinárně odbaveny, je společně tvořen řádně vyplněnými a podepsanými částmi 1 a 2.

3.   Úřední veterinární lékař nebo osoba odpovědná za náklad informuje celní orgány stanoviště hraniční kontroly o veterinárním schválení zásilky podle odstavce 1 předložením originálu SVVD nebo elektronickými prostředky.

26.

Podle čl. 4 odst. 3 uvedeného nařízení:

„Pro první celní odbavení předloží osoba odpovědná za náklad originál SVVD celnímu útvaru příslušnému pro zařízení, kde se zásilka nachází. Se svolením příslušného orgánu tak rovněž může učinit elektronickou cestou.“

27.

Článek 10 nařízení č. 136/2004 stanoví:

„Vydávání, používání, přenášení a ukládání SVVD v různých situacích popsaných v tomto nařízení elektronickou cestou závisí na rozhodnutí příslušného orgánu.“

28.

Body 3 a 4 odůvodnění směrnice 2008/110 uvádí:

29.

Směrnice 2004/49, ve znění směrnice 2008/110 ( 11 ) (dále jen „směrnice 2004/49“), v článku 1 stanoví:

„Účelem této směrnice je zajistit rozvoj a zvyšování bezpečnosti na železnicích Společenství a zlepšit přístup k trhu služeb železniční dopravy:

[…]

[…]“

30.

Článek 3 této směrnice stanoví:

„Pro účely této směrnice se rozumí:

[…]

[…]“

31.

Článek 4 odst. 3 a 4 této směrnice zní:

„3.   Členské státy zajistí, aby odpovědnost za bezpečné provozování železničního systému a usměrňování rizik s tím spojených nesli provozovatelé infrastruktury a železniční podniky, tím, že jim uloží, aby zavedli nezbytná opatření pro kontrolu rizik a podle potřeby na nich spolupracovali, používali vnitrostátní bezpečnostní předpisy a normy a zaváděli systémy zajišťování bezpečnosti v souladu s touto směrnicí.

Aniž je dotčena občanskoprávní odpovědnost podle právního řádu členských států, nese každý provozovatel infrastruktury a každý železniční podnik vůči uživatelům, zákazníkům, dotčeným zaměstnancům a třetím osobám odpovědnost za svou část systému a za jeho bezpečný provoz, včetně dodávek materiálu a subdodávek služeb.

4.   Tímto není dotčena odpovědnost každého výrobce, opravárenského podniku, držitele, poskytovatele služeb a zadavatele zajistit, aby kolejová vozidla, zařízení, příslušenství, vybavení a služby, které dodávají, splňovaly stanovené požadavky a podmínky použití tak, aby mohly být železničním podnikem nebo provozovatelem infrastruktury bezpečně uvedeny do provozu.“

32.

Podle článku 14a směrnice 2004/49:

„1.   Každému vozidlu se před uvedením do provozu nebo použitím na síti přidělí subjekt odpovědný za údržbu a tento subjekt se zapíše do vnitrostátního registru vozidel podle článku 33 směrnice o interoperabilitě železnic.

2.   Subjektem odpovědným za údržbu může být i železniční podnik, provozovatel infrastruktury nebo držitel vozidla.

3.   Aniž je dotčena odpovědnost železničních podniků a provozovatelů infrastruktury za bezpečné provozování vlaku podle článku 4, subjekt zajistí prostřednictvím systému údržby, že vozidla, za jejichž údržbu je odpovědný, jsou v bezpečném provozuschopném stavu. Za tímto účelem subjekt odpovědný za údržbu zajistí, aby byla vozidla udržována v souladu s:

Subjekt odpovědný za údržbu provádí údržbu sám nebo využívá služby smluvních opraven.

[…]“

33.

V dubnu 2014 oznámil generální sekretář OTIF smluvním stranám OTIF návrhy změn COTIF, které byly předloženy revizní komisi OTIF na jejím 25. zasedání konaném v Bernu (Švýcarsko) ve dnech 25. až 27. června 2014. Tyto návrhy změn se týkaly zejména přípojku B (CIM) a přípojku D (CUV) ve spojení s článkem 12 COTIF a přípojku E (CUI). Francouzská republika a Spolková republika Německo předložily dne 25. dubna a 27. května 2014 návrhy změn týkající se přípojku D (CUV), které byly rovněž předloženy revizní komisi na uvedeném zasedání.

34.

Dne 26. května 2014 předložila Komise pro účely přípravy 25. zasedání revizní komise OTIF pracovní skupině Rady pro pozemní dopravu pracovní dokument k některým změnám COTIF. Dne 5. června 2014 předložila Komise Radě návrh rozhodnutí Rady, kterým se stanoví postoj, který má Unie přijmout na uvedeném zasedání revizní komise OTIF [COM(2014) 338 final]. Po ukončení prací v rámci přípravných orgánů Rady přijala Rada pro „Všeobecné záležitosti“ na svém zasedání dne 24. června 2014 na základě článku 91 SFEU ve spojení s čl. 218 odst. 9 SFEU rozhodnutí 2014/699/EU ( 12 ) (dále jen „napadené rozhodnutí“).

35.

Spolková republika Německo hlasovala proti uvedenému návrhu a při přijetí napadeného rozhodnutí učinila následující prohlášení:

„Spolková republika Německo je toho názoru, že [Unie] nemá žádnou pravomoc, pokud jde o změny přípojku B (CIM), přípojku D (CUV) a přípojku E (CUI) [COTIF], a tedy není nutné koordinovat pro 25. zasedání revizní komise OTIF, konající se ve dnech 25. až 27. června 2014, postoj na úrovni [Unie]. [Unie] dosud neuplatňovala svou legislativní pravomoc v oblastech soukromého práva týkajícího se přepravy, které se řídí těmito přípojky. Členské státy proto mohou i nadále vykonávat své pravomoci v souladu s čl. 2 odst. 2 druhou větou SFEU. V článku 6 odst. 2 [dohody o přistoupení] se navíc v případech sdílených pravomocí výslovně stanoví, že členské státy mohou i nadále v těchto oblastech hlasovat nezávisle. [Spolková republika] Německo proto preventivně prohlašuje, že odmítá jakékoliv odevzdání německého hlasu prostřednictvím Evropské komise.“

36.

V bodech 4 až 6 a v bodě 9 odůvodnění napadeného rozhodnutí se uvádí:

[…]

37.

Článek 1 odst. 1 napadeného rozhodnutí stanoví, že „[p]ostoj, který má být zaujat jménem Unie na 25. zasedání revizní komise zřízené [COTIF], je formulován v příloze tohoto rozhodnutí“.

38.

Bod 4 této přílohy, týkající se částečné revize COTIF, zní:

„[…]

Pravomoc: sdílená.

Výkon hlasovacích práv: členské státy.

Doporučený koordinovaný postoj:

[…]

Podpořit změny článku 12 (Vykonávání rozsudků. Zabavení a obstavení), neboť mění definici ‚držitele‘ v souladu s právem EU.

[…]“

39.

Bod 5 této přílohy, který se týká částečné revize přípojku B (CIM), zní:

„[…]

Pravomoc: sdílená.

Výkon hlasovacích práv: pro články 6 a 6a Unie; pro ostatní články členské státy.

Doporučený koordinovaný postoj:

Z důvodu užití nákladního listu a průvodních dokladů pro celní režimy a hygienické a rostlinolékařské postupy se změny článku 6 a článek 6a týkají práva Unie. Unie souhlasí s úmyslem OTIF upřednostňovat nákladní listy v elektronické formě. V současnosti by však přijetí těchto změn mohlo mít nezamýšlené důsledky. Nynější zjednodušený režim celního tranzitu na železnici je možný pouze s papírovými doklady. Pokud tedy železnice elektronický nákladní list zvolí, budou muset používat standardní tranzitní režim a nový informatizovaný tranzitní systém (NCTS).

Komise zahájila přípravu pracovní skupiny, která projedná užití elektronických přepravních dokladů k tranzitu podle [nařízení č. 952/2013]. Zahajovací zasedání této skupiny se bude konat ve dnech 4. a 5. června 2014. Unie rovněž souhlasí s úmyslem předkládat průvodní doklady v elektronické formě. Stávající právo Unie však neobsahuje právní základ pro předkládání těchto dokladů, jež musí provázet zboží, na něž se vztahují hygienické a rostlinolékařské postupy (například společný veterinární vstupní doklad, společný vstupní doklad), v elektronické formě; tyto doklady se tedy musejí dál předkládat na papíře. Komise vypracovala návrh nařízení zohledňujícího elektronickou certifikaci, který je momentálně projednáván Evropským parlamentem a Radou. Přijetí uvedeného nařízení (nařízení o úřední kontrole) se očekává koncem roku 2015 nebo začátkem roku 2016, bude však stanoveno přechodné období pro jeho výkon.

Unie proto navrhuje, aby na nadcházejícím zasedání revizní komise nebylo o těchto bodech přijato žádné rozhodnutí a aby OTIF ohledně této záležitosti pokračovala ve spolupráci s Unií s cílem dosáhnout dobře připraveného řešení pro příští revizi CIM, jež by ideálně měla být synchronizována s [nařízením č. 952/2013] a prováděcími předpisy k němu, které mají vstoupit v platnost 1. května 2016. Některé elektronické postupy mohu být zavedeny postupně mezi lety 2016 a 2020 v souladu s článkem 278 nařízení (EU) č. 952/2013.

[…]“

40.

Bod 7 této přílohy, týkající se částečné revize přípojku D (CUV), zní:

„[…]

Pravomoc: sdílená.

Výkon hlasovacích práv: Unie.

Doporučený postoj Unie: podpořit změny článků 2 a 9, jelikož vyjasňují úlohy držitele a subjektu odpovědného za údržbu v souladu s právem Unie [směrnice 2008/110/ES]. [Francouzskou republikou] předložený návrh změny článku 7 týkající se odpovědnosti osoby, jež poskytla vůz do užívání jako přepravní prostředek, v případě škody způsobené závadou vozu však před přijetím rozhodnutí v rámci OTIF vyžaduje další analýzu v Unii. Unie proto tento návrh změny nemůže na tomto zasedání revizní komise podpořit a navrhuje odložit rozhodnutí do příštího valného shromáždění, aby bylo možné tuto otázku dále posoudit. Tentýž postoj, tj. odložit rozhodnutí na příští valné shromáždění, aby bylo možné danou otázku dále posoudit, zaujímá Unie i ohledně návrhu [Spolkové republiky Německo] týkající se nového článku 1a, který byl OTIF předložen během koordinačního zasedání Unie.

Další doporučený postoj Unie: v dokumentu CR 25/7 ADD 1, na straně 6, v § 8a na konci doplnit toto: „The amendment to Article 9, paragraph 3, first indent, does not affect the existing allocation of liabilities between ECM [entity in charge of maintenance, subjekt odpovědný za údržbu] and the keeper of the vehicles.“

41.

Bod 12 přílohy napadeného rozhodnutí, týkající se částečné revize přípojku E (CUI), zní:

„[…]

Pravomoc: sdílená.

Výkon hlasovacích práv: Unie.

Doporučený koordinovaný postoj: odmítnout změny. Změny navržené Mezinárodním výborem pro železniční dopravu (CIT) zahrnují rozšíření rozsahu smlouvy o používání infrastruktury na vnitrostátní provoz, zavedení smluvně závazných obecných podmínek a rozšíření odpovědnosti provozovatele infrastruktury za škodu. Je žádoucí se těmito změnami dále zabývat, ale protože před zasedáním revizní komise nebyly projednány na žádném interním fóru OTIF, nemohl být jejich dopad posouzen dostatečně podrobně. Zdá se být předčasné na tomto zasedání revizní komise smlouvu o používání infrastruktury (jež je v současnosti s právem Unie v souladu) měnit, aniž proběhla řádná příprava.“

42.

Na 25. zasedání revizní komise OTIF předložila Komise postoj Unie tak, jak je vymezen v příloze napadeného rozhodnutí, přičemž Spolková republika Německo hájila vlastní postoj, pokud jde o návrhy změn týkající se článku 12 COTIF, jakož i přípojků B (CIM), D (CUV) a E (CUI) (dále jen společně „sporné změny“) a požadovala, aby k těmto otázkám uplatnila hlasovací práva sama. Spolková republika Německo hlasovalo proti postoji předloženému Unií k navrženým změnám článku 12 COTIF a přípojku D (CUV). Vzhledem k tomu, že tento návrh získal potřebnou většinu, byly předmětné změny revizní komisí OTIF přijaty.

43.

Komise poté zaslala Spolkové republice Německo výzvu ve věci jejího hlasování na 25. zasedání revizní komise OTIF, a to pro rozpor s napadeným rozhodnutím.

44.

Spolková republika Německo navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž se týká sporných změn, a uložil Radě náhradu nákladů řízení.

45.

Rada navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl a podpůrně, v případě zrušení napadeného rozhodnutí, zachoval jeho účinky a uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení.

46.

Francouzská vláda a vláda Spojeného království Velké Británie a Severního Irska vstoupily do řízení na podporu návrhových žádání Spolkové republiky Německo, kdežto Komise vstoupila do řízení na podporu Rady.

47.

Všichni výše uvedení účastníci řízení, s výjimkou Spojeného království se zúčastnili jednání, které se uskutečnilo dne 25. října 2016.

48.

Základem projednávané věci je spor mezi Spolkovou republikou Německo a Radou týkající se rozhodnutí Rady o postoji, který má být přijat jménem Unie na zasedání revizní komise OTIF k některým změnám COTIF a přípojků k ní.

49.

Spolková republika Německo předkládá tři žalobní důvody, z nichž první vychází z porušení zásady svěřených pravomocí z důvodu nedostatku pravomoci Unie, druhý z porušení povinnosti uvést odůvodnění a třetí z porušení zásady loajální spolupráce ve spojení se zásadou účinné soudní ochrany.

50.

K posouzení těchto třech žalobních důvodů přistoupím v pořadí, v jakém je předkládá Spolková republika Německo.

51.

V rámci prvního žalobního důvodu Spolková republika Německo namítá, že Unie neměla podle článku 91 a čl. 218 odst. 9 SFEU pravomoc stanovit postoj, který má Unie přijmout na 25. zasedání revizní komise OTIF k navrženým změnám přípojků B (CIM), D (CUV) a E (CUI).

52.

Článek 13 odst. 1 písm. c) COTIF zřizuje revizní komisi, která rozhoduje podle článku 33 odst. 4 COTIF o návrzích na její změnu nebo změnu jejích přípojků ( 13 ).

53.

Změny dotčené v projednávané věci jsou zahrnuty v seznamu, který je uveden v článku 33 COTIF.

54.

Článek 218 SFEU upravuje postup pro sjednávání a uzavírání dohody mezi Unií a třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi. Rada jakožto orgán zastupující zájem členských států je přitom v rámci tohoto postupu hlavním rozhodovacím orgánem. Za tím účelem podle čl. 218 odst. 2 SFEU dává Rada zmocnění k zahájení jednání (jednání vede obvykle Komise) ( 14 ), vydává směrnice pro jednání ( 15 ), dává zmocnění k podpisu dohod ( 16 ) a uzavírá je ( 17 ). Toto ustanovení také stanoví míru účasti Evropského parlamentu, ať již jde o souhlas v taxativně vypočtených případech ( 18 ) nebo konzultaci ( 19 ). Kromě toho je Parlament informován ve všech etapách tohoto postupu ( 20 ). Rada rozhoduje v průběhu celého postupu kvalifikovanou většinou ( 21 ) s výjimkou přesně vymezených situací ( 22 ).

55.

Pokud jde o změny dohody, obecně platí paralela formy v tom smyslu, že postup při změně dohody je tentýž jako postup při uzavření dohody ( 23 ).

56.

Článek 218 odst. 9 SFEU nicméně stanoví jako výjimku z uvedeného obecného pravidla zjednodušený postup ( 24 ). Podle tohoto ustanovení, které bylo do Smlouvy o FEU vloženo Amsterodamskou smlouvou ( 25 ), ve znění Nicejské smlouvy ( 26 ), Rada na návrh Komise přijme rozhodnutí, kterým stanoví postoje, které mají být jménem Unie zaujaty v orgánu zřízeném dohodou, má-li tento orgán přijímat akty s právními účinky, s výjimkou aktů, které doplňují nebo pozměňují institucionální rámec dohody ( 27 ).

57.

Konečně poznamenávám, že v případě změn dohody čl. 218 odst. 7 SFEU ( 28 ) představuje odchylku od čl. 218 odst. 9 SFEU. Prvně uvedené ustanovení je tak svým způsobem zjednodušeným postupem vůči zjednodušenému postupu ( 29 ), nicméně v projednávané věci se nepoužije.

58.

V projednávané věci přijala Rada na návrh Komise rozhodnutí o postoji, který má být přijat jménem Unie v revizní komisi (tedy v orgánu zřízeném COTIF). Úkolem tohoto orgánu je přijímat akty s právními účinky, jelikož jejich účelem je změna COTIF a jejích přípojků. Zamýšlené změny navíc nemají vliv na institucionální rámec COTIF ( 30 ), jak si dále podrobněji ukážeme. Spadají tudíž do působnosti čl. 218 odst. 9 SFEU.

59.

Tento spor tedy spadá v plném rozsahu do rámce použití tohoto ustanovení. Dokonce bych řekl, že projednávaná věc je jednou ze „standardních situací“, na kterou se zjednodušený postup zavedený tímto ustanovením vztahuje ( 31 ).

60.

Jakákoliv změna dohody postupem podle čl. 218 odst. 9 SFEU ovšem samozřejmě předpokládá existenci pravomoci Unie.

61.

Tím se dostáváme k systému pravomocí zavedenému Smlouvami ( 32 ).

62.

Podle čl. 5 odst. 1 první věty SEU se vymezení pravomocí Unie řídí zásadou svěření pravomocí. Podle čl. 5 odst. 2 SEU jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům ( 33 ).

63.

Zásada svěřených pravomocí se vztahuje jak na vnitřní, tak na vnější pravomoci.

64.

Smlouva o FEU svěřuje pravomoci Unii. V tomto ohledu obsahuje uvedená smlouva různé právní základy, které opravňují Unii jednat, mezi nimi článek 91 SFEU v oblasti dopravy, ke kterému se ještě vrátím.

65.

Co se týče konkrétně vnější pravomoci, tedy způsobilosti Unie (která má podle článku 335 SFEU způsobilost k právům a právním úkonům) uzavírat dohody s třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, Lisabonská smlouva, poprvé v historii Unie ( 34 ), stručně definuje ( 35 ) případy, ve kterých má Unie takovou pravomoc. Článek 216 odst. 1 SFEU stanoví vnější pravomoc Unie ve čtyřech případech, které téměř shodně přebírají judikaturu Soudního dvora týkající se vnějších pravomocí ( 36 ).

66.

Podle čl. 216 odst. 1 SFEU může Unie uzavřít dohodu s jednou nebo více třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, zaprvé stanoví-li tak Smlouvy ( 37 ) nebo je-li uzavření dohody zadruhé ( 38 ) buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie ( 39 ), nebo zatřetí je stanoveno právně závazným aktem Unie ( 40 ), nebo začtvrté se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti ( 41 ).

67.

Poznamenejme již na tomto místě, že ve druhém a čtvrtém případě se jedná o pravomoci, které byly před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost obvykle označovány jako „implicitní“ pravomoci.

68.

Článek 216 odst. 1 SFEU se k otázce, zda je vnější pravomoc výlučná, nebo sdílená, a to správně, nevyjadřuje. K této otázce se vrátím později.

69.

Druhy a oblasti pravomocí Unie jsou po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost jasně a detailně vyjádřeny v hlavě I („Druhy a oblasti pravomocí Unie“) části první Smlouvy o FEU, nadepsané „Zásady“.

70.

Předně podle čl. 2 odst. 1 SFEU svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii výlučnou pravomoc, může pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty. Naproti tomu podle čl. 2 odst. 2 SFEU svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii pravomoc sdílenou s členskými státy, mohou v této oblasti vytvářet a přijímat právně závazné akty Unie i členské státy.

71.

Posledně uvedené ustanovení obsahuje zásadu preempce, neboť stanoví, že členské státy vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala, a že opět vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat.

72.

Tato zásada se použije na vnitřní i vnější pravomoci ( 42 ).

73.

Dále články 3 až 6 SFEU vymezují jednotlivé typy pravomocí, které má Unie v závislosti na svých oblastech činnosti. Článek 3 SFEU, kterým se budu podrobněji zabývat později, upravuje výlučné pravomoci, článek 4 SFEU stanoví, že sdílená pravomoc je „standardní“ pravomocí ( 43 ), a vyjmenovává hlavní oblasti, v nichž se sdílené pravomoci Unie a členských států uplatňují ( 44 ) (výslovně je mezi nimi uvedena doprava) ( 45 ), článek 5 SFEU upravuje koordinaci hospodářských politik v rámci Unie a článek 6 SFEU stanoví, že Unie má pravomoc „provádět činnosti, jimiž podporuje, koordinuje nebo doplňuje činnosti členských států“ v některých oblastech, jako je ochrana a zlepšování lidského zdraví a průmysl.

74.

Nyní se vraťme k článku 3 SFEU. Toto ustanovení určuje taxativně oblasti, v nichž má Unie výlučnou pravomoc. Jeho první odstavec stanoví oblasti, v nichž má Unie (výslovnou) výlučnou pravomoc: celní unie, stanovení pravidel hospodářské soutěže nezbytných pro fungování vnitřního trhu, měnová politika pro členské státy, jejichž měnou je euro, zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky a společná obchodní politika.

75.

Článek 3 odst. 2 SFEU stanoví, že ve výlučné pravomoci Unie je rovněž uzavření mezinárodní smlouvy, zaprvé pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie, nebo zadruhé pokud je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo zatřetí pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost. Je třeba zdůraznit, že s ohledem na odkaz na „uzavření mezinárodní smlouvy“ se na rozdíl od čl. 3 odst. 1 SFEU odstavec 2 tohoto ustanovení omezuje na vnější pravomoci Unie.

76.

Naproti tomu, pokud má Unie sdílenou pravomoc, možnost jednat má Unie i členské státy.

77.

Nicméně členské státy již nemohou jednat tehdy a do té míry, do jaké Unie svou vnější sdílenou pravomoc vykonala ( 46 ). Členské státy vykonávají svou pravomoc pouze v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala ( 47 ). Pokud Unie vykonává svou vnější sdílenou pravomoc, jedná sama ( 48 ). Výkon sdílené pravomoci Unií tedy obsahuje prvek výlučnosti, neboť členské státy již nemohou jednat. V takovém případě se použije zásada preempce zakotvená v čl. 2 odst. 2 SFEU ( 49 ).

78.

Kdy a jakým způsobem Unie tuto pravomoc vykoná, je zásadně otázkou čistě politickou ( 50 ), která je ohraničena postupem podle článku 218 SFEU ( 51 ).

79.

Je nutno zdůraznit rozdíl mezi výlučnou pravomocí ve smyslu článku 3 SFEU a sdílenou pravomocí, kterou se Unie rozhodla vykonat. Podle čl. 2 odst. 2 třetí věty SFEU členské státy opět vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat. Toto ustanovení se použije pouze na sdílené pravomoci.

80.

Ke vztahu mezi čl. 216 odst. 1 a čl. 3 odst. 2 SFEU je proto třeba uvést, že první ustanovení upravuje existenci vnější pravomoci, kdežto druhé ustanovení řeší otázku, zda taková vnější pravomoc (která je dána podle čl. 216 odst. 1 SFEU) je, či není výlučná ( 52 ).

81.

To podle mého názoru jasně vyplývá ze znění obou ustanovení, jakož i místa, které tato ustanovení ve Smlouvě o FEU zaujímají. Z toho rovněž vyplývá, že znění, a tudíž i působnost čl. 216 odst. 1 SFEU jsou širší, než je tomu v případě článku 3 odst. 2 SFEU. Pouze část pravomocí uvedených v čl. 216 odst. 1 SFEU je výlučnými pravomocemi ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU ( 53 ).

82.

Nejdříve je tedy třeba určit, zda je dána pravomoc Unie ve smyslu čl. 216 odst. 1 SFEU, případně ve spojení s dalšími ustanoveními Smlouvy o FEU, a následně se věnovat otázce povahy této pravomoci, a to zejména otázce, zda se jedná o výlučnou pravomoc ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU či pouze o pravomoc sdílenou. Soudní dvůr postupuje stejným způsobem ( 54 ).

83.

Je třeba zdůraznit, že nelze směšovat otázku výlučné nebo sdílené pravomoci s otázkou smíšené dohody, tedy dohody se třetím státem či třetími státy nebo mezinárodní organizací, jejímiž smluvními stranami jsou současně Unie a členské státy.

84.

Jak totiž uvedl generální advokát N. Wahl ve svém stanovisku v řízení o posudku 3/15 ( 55 ), „v případech, kdy předmět smlouvy spadá do oblasti sdílené […] pravomoci, přísluší volba mezi smlouvou smíšenou a čistě unijní obecně unijnímu normotvůrci“.

85.

Unijní právo vyžaduje uzavření smíšené dohody pouze v případě, že určitá část dohody spadá do pravomoci Unie a jiná část zároveň do výlučné pravomoci členských států, aniž je kterákoli z těchto částí ve vztahu k druhé části vedlejší povahy ( 56 ).

86.

Podobně se změny smíšené dohody, jakou je dohoda v projednávané věci, řídí stejnou zásadou. Pokud by se například v oblasti sdílených pravomocí Unie rozhodla vykonat svou pravomoc ve vztahu k takovým změnám, nerozhodovaly by již tedy členské státy, ale Unie.

87.

Tomu odpovídá dohoda o přistoupení. Podle čl. 6 odst. 2 této dohody při rozhodování o otázkách, v nichž Unie sdílí pravomoc se svými členskými státy, hlasuje buď Unie, nebo její členské státy. Proto jakmile se Unie rozhodla vykonat svou vnější sdílenou pravomoc, hlasuje v rámci OTIF pouze Unie.

88.

Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že podle čl. 4 odst. 2 písm. g) SFEU se v případě opatření týkajících se dopravní politiky uvnitř Unie jedná o pravomoc sdílenou Unií a členskými státy, a že co se týče sdílené pravomoci, vyplývá z čl. 2 odst. 2 SFEU, že jak Unie, tak členské státy mohou vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala.

89.

Účastníci řízení se shodují ( 57 ) i v tom, že Unie má zaprvé na základě čl. 91 odst. 1 SFEU vnitřní pravomoc k přijetí ustanovení pro železniční dopravní podniky v dotčených oblastech soukromého práva upravujícího dopravu/přepravu, a to práva (soukromého) v oblasti přepravy zboží, dopravních nájemních (charterových) smluv nebo smluv o poskytnutí vozu do užívání, jakož i práva v oblasti smluv o užívání infrastruktury, a zadruhé, že Unie této pravomoci dosud nevyužila.

90.

Rada překvapivě ve sporných bodech napadeného rozhodnutí uvádí, že se jedná o sdílenou pravomoc, kdežto ve své žalobní odpovědi tvrdí, že Unie má výlučnou pravomoc.

91.

Spolková republika Německo tvrdí, že na vnější úrovni spadá dopravní politika do sdílené pravomoci Unie a členských států, vyjma případů uvedených v čl. 3 odst. 2 SFEU, v nichž je vnější pravomoc Unie výlučná.

92.

Podle Spolkové republiky Německo pro účely zjištění, zda má Unie podle čl. 218 odst. 9 SFEU pravomoc k přijetí rozhodnutí o postoji, který má být jménem Unie zaujat v mezinárodním orgánu, pokud je cílem aktu přijímaného takovým orgánem změna ustanovení smíšené dohody, je třeba ověřit, zda se změny týkají ustanovení dohody, která spadají do pravomoci Unie. Pokud taková pravomoc dána není, nelze přijmout rozhodnutí o postoji Unie. Spolková republika Německo má za to, že pro účely tohoto ověření je důležité zjistit, zda má rozhodnutí daného mezinárodního orgánu přímý dopad na unijní acquis, a zda tudíž existují společná pravidla, která mohou být ovlivněna nebo jejichž působnost může být změněna předmětným rozhodnutím. Existence takové možnosti podle Spolkové republiky Německo předpokládá, že změny ustanovení mezinárodní dohody spadají do oblasti, ve které již Unie přijala společná pravidla. V tomto ohledu odkazuje Spolková republika Německo na věc, v níž byl vydán rozsudek AETR ( 58 ).

93.

Rada podporovaná Komisí uvádí, že činnost Unie na vnější úrovni není omezena na oblasti, které jsou již předmětem vnitřních unijních předpisů. Tvrdí, že Unie může navenek jednat také tehdy, jestliže dané oblasti nebyly dosud vůbec nebo jen velmi okrajově předmětem právní úpravy na úrovni Unie, která důsledkem toho nemůže být dotčena. Rada má za to, že mezinárodní dohodu může uzavřít sama Unie, vykoná-li navenek svou „potenciální“ pravomoc.

94.

Rada se na rozdíl od Spolkové republiky Německo domnívá, že v oblasti spadající do sdílené pravomoci může být postoj, který má být přijat jménem Unie v orgánu zřízeném mezinárodní dohodou, stanoven rozhodnutím přijatým podle čl. 218 odst. 9 SFEU, pokud takový postoj slouží zájmu Unie, a to i když neexistují společná pravidla týkající se dané oblasti. V takovém případě se jedná o výkon vnější sdílené pravomoci, která je v souladu s protokolem č. (25) o výkonu sdílených pravomocí, připojeným ke Smlouvám o EU a o FEU ( 59 ), omezena na specifické otázky, které jsou upraveny právním aktem Unie.

95.

V projednávané věci se Unie podle Rady rozhodla vykonat svou vnější pravomoc v oblasti dopravy s cílem stát se smluvní stranou COTIF a současně upřesnila rozsah a povahu své pravomoci v oblastech, v nichž převzala pravomoci, o čemž svědčí odkaz na článek 91 SFEU v prvním právním východisku rozhodnutí 2013/103 a prohlášení ohledně pravomoci Unie připojeného k tomuto rozhodnutí. Uvedené prohlášení, které by mohlo vzbuzovat dojem, že je přenos sdílených pravomocí podmíněn existencí předpisů Unie, ve skutečnosti nevylučuje možnost nového přenosu pravomocí sdílených v rámci COTIF.

96.

Předně je třeba posoudit, zda má Unie v projednávané věci vnější pravomoc podle čl. 216 odst. 1 SFEU.

97.

Jak jsem již zmínil, čl. 216 odst. 1 druhý případ SFEU opravňuje Unii uzavřít dohodu s jednou nebo více třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, je-li uzavření dohody „nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie“.

98.

V projednávané věci tvoří předmětná úmluva nepochybně součást politiky Unie ( 60 ), jelikož doprava je předmětem hlavy VI třetí části Smlouvy o FEU. Podle článku 90 SFEU jsou v oblastech upravovaných v této hlavě cíle Smluv sledovány v rámci společné dopravní politiky. Konkrétně z čl. 91 odst. 1 SFEU vyplývá, že Unie má (vnitřní) pravomoc stanovit tuto dopravní politiku. Navíc podle čl. 100 odst. 1 SFEU se ustanovení hlavy VI vztahují mimo jiné na dopravu po železnicích.

99.

Z judikatury Soudního dvora nadto vyplývá, že čl. 91 odst. 1 a čl. 80 odst. 1 SFEU stanoví pravomoc Unie jednat v oblasti dopravy ( 61 ).

100.

V širším smyslu je dopravní politika nedílně spojena s politikou vnitřního trhu. Nejenže dopravní politika přímo přispívá k naplňování politiky vnitřního trhu, ale i samotná Smlouva o FEU stanoví, že některé aspekty dopravy jsou jako takové zvláštní kategorií služeb ( 62 ).

101.

Co se týče kritéria nezbytnosti uvedeného v čl. 216 odst. 1 druhém případě SFEU ( 63 ), mělo by být podle mého názoru vykládáno extenzivně ( 64 ). Příslušné politické orgány mají v tomto ohledu široký prostor pro uvážení. Na kritérium nezbytnosti by bylo možno dokonce nahlížet jako na prosté deklaratorní potvrzení zásad subsidiarity ( 65 ) a proporcionality ( 66 ).

102.

Každopádně čl. 216 odst. 1 druhý případ SFEU chápu tak, že kritérium nezbytnosti je kritériem, které má především vyloučit vnější pravomoc Unie v případech, v nichž vnější činnost Unie neumožňuje dosažení cílů Smlouvy o FEU.

103.

V projednávané věci tomu tak není. Sporné změny jsou totiž součástí uskutečňování cílů Smlouvy o FEU v rámci dopravní politiky.

104.

Nyní vzniká otázka, zda má Unie vnější pravomoc již proto, že jsou splněny požadavky čl. 216 odst. 1 druhého případu SFEU, nebo zda musí být splněny další požadavky. Má tedy Unie vnější pravomoc, aniž je vyžadována existence předchozí vnitřní právní úpravy?

105.

Mám za to, že ano.

106.

Znění čl. 216 odst. 1 druhý případ SFEU, které nápadně připomíná znění čl. 352 odst. 1 SFEU ( 67 ), což lze vysvětlit tím, že judikatura Soudního dvora předcházející přijetí Lisabonské smlouvy „v určitém smyslu […] transponovala do oblasti vnějších pravomocí [Unie] logiku, na níž je založen článek [352 SFEU]“ ( 68 ), je jasné a nebudí pochybnosti. Toto ustanovení odkazuje na cíle stanovené Smlouvami, v rámci politik Unie ( 69 ). Žádná předchozí vnitřní právní úprava není vyžadována. V ustanoveních Smlouvy o FEU je řešena otázka vnitřních předpisů, které zmiňuje čl. 3 odst. 2 druhý případ SFEU až v okamžiku kvalifikace vnější pravomoci (určené na základě čl. 216 odst. 1 SFEU) ( 70 ), a dokonce ani tehdy nejsou předchozí vnitřní předpisy vyžadovány ( 71 ).

107.

Nadto z judikatury Soudního dvora žádný požadavek týkající se předchozích vnitřních právních předpisů nevyplývá. Pokaždé, když otázka předchozích vnitřních právních předpisů vyvstala, nejednalo se o určení vnější pravomoci, ale o to, zda kvalifikovat vnější pravomoc jako výlučnou, či nikoliv ( 72 ).

108.

Mimoto z rozsudku Kramer a další ( 73 ) vyplývá, že pouhá existence vnitřní pravomoci předpokládá pravomoc vnější, třebaže vnitřní opatření nebyla (prozatím) přijata ( 74 ).

109.

V posudku 2/00 ( 75 ) se Soudní dvůr vyslovil k volbě vhodného právního základu aktu, kterým se Rada chystala uzavřít Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti. V této otázce se rozcházela Komise na straně jedné a Rada a členské státy na straně druhé. Zatímco podle názoru Komise náležel tento protokol z podstatné části do působnosti společné obchodní politiky na základě článku 207 SFEU, tedy do výlučné vnější pravomoci Unie, podle Rady a členských států spadal na základě čl. 192 odst. 1 SFEU do politiky životního prostředí, tedy (rovněž) vnější pravomoci, nicméně sdílené.

110.

Soudního dvůr rozhodl, že uzavření Cartagenského protokolu jménem Unie musí být založeno na jediném právním základě, který je specifický pro politiku životního prostředí, tedy na čl. 192 odst. 1 SFEU ( 76 ). S odvoláním na rozsudek AETR Soudní dvůr dále uvedl ( 77 ), že „[j]e třeba tak ještě přezkoumat, zda má [Unie] na základě článku [192 SFEU] výlučnou pravomoc[ ( 78 )] uzavřít protokol vzhledem k tomu, že existují akty sekundárního práva přijaté v rámci [Unie], jež upravují oblast biologické bezpečnosti, a mohly by tak být dotčeny v případě účasti členských států při uzavření tohoto protokolu“ ( 79 ). Soudní dvůr konstatoval, že v dané věci harmonizace provedená na vnitřní úrovni v oblasti působnosti Cartagenského protokolu upravuje tuto oblast každopádně pouze velmi částečně, a dospěl k závěru, že Unie a členské státy mají sdílenou pravomoc uzavřít protokol ( 80 ).

111.

Soudní dvůr tedy nejdříve konstatoval existenci pravomoci a teprve poté se zabýval otázkou její výlučnosti. Existencí aktů sekundárního práva posoudil až v druhé fázi. Z posudku 2/00 ( 81 ) tak vyplývá, že existence vnější sdílené pravomoci je nezávislá na existenci aktů sekundárního práva, a tudíž na výkonu vnitřní pravomoci.

112.

Dále z věcí, v nichž byly vydány rozsudky Komise v. Francie ( 82 ) a Komise v. Irsko ( 83 ), vyplývá, že Unie může uzavírat mezinárodní dohody, i když konkrétní oblasti pokryté těmito dohodami dosud nejsou, nebo jsou jen velmi částečně předmětem právní úpravy na úrovni Unie, která nemůže být v důsledku toho dotčena.

113.

Uvedené tři věci ( 84 ) se týkaly vnější pravomoci Unie v oblasti životního prostředí, tedy pravomoci, která je sdílená. Skutečnost, že se jednalo o výslovnou vnější pravomoc na základě článku 192 a čl. 191 odst. 1 čtvrté odrážky SFEU ( 85 ), ve spojení s čl. 216 odst. 1 druhým případem SFEU, a nikoliv implicitní vnější pravomoc na základě článku 91 SFEU ve spojení s čl. 216 odst. 1 druhým případem SFEU, na závěru učiněném v předchozím bodě, na rozdíl od toho, co tvrdí Spolková republika Německo, nic nemění. Implicitní pravomoc nemá menší váhu než výslovná.

114.

Jsem si ostatně velmi dobře vědom skutečnosti, že okolnosti věcí, v nichž byly vydány zmíněné rozsudky Komise v. Francie a Komise v. Irsko, byly odlišné od okolností v projednávané věci, neboť Soudní dvůr především posuzoval vlastní pravomoc vykládat ustanovení smíšené dohody a rozhodovat o sporu týkajícím se dodržování těchto ustanovení. To však nic nemění na závěrech, které Soudní dvůr v těchto věcech zaujal. Okolnosti se lišit mohou, právo však nikoliv. V uvedených dvou věcech byla dotčena vnější pravomoc Unie v oblasti životního prostředí, tedy pravomoc, která je v zásadě sdílená.

115.

Závěry Soudního dvora ve věcech Komise v. Francie a Komise v. Irsko jsou tedy použitelné i na projednávanou věc ( 86 ).

116.

Výklad čl. 216 odst. 1 druhého případu SFEU, který navrhuji, neznamená, že politické orgány Unie mají neomezenou posuzovací pravomoc.

117.

Zaprvé tyto orgány podléhají povinnosti odůvodnění podle čl. 296 odst. 2 SFEU. Této otázce se budu podrobně věnovat v rámci přezkumu druhého žalobního důvodu předloženého Spolkovou republikou Německo.

118.

Zadruhé v případě, že tyto orgány vykonávají sdílenou pravomoc, musí postupovat v souladu se zásadou subsidiarity zakotvenou v čl. 5 odst. 3 SEU. Tato zásada se vztahuje na jakýkoliv výkon sdílené pravomoci, ať už vnitřní nebo vnější ( 87 ).

119.

S ohledem na tyto úvahy má Unie vnější pravomoc na základě článku 91 SFEU ve spojení s čl. 216 odst. 1 druhým případem SFEU. Výše jsem uvedl, že v rámci politik Unie jsou předmětná opatření součástí uskutečňování cílů stanovených Smlouvami. Rada vykonala tuto pravomoc. Z toho vyplývá, že podle čl. 2 odst. 2 druhé věty SFEU již Spolková republika Německo svou sdílenou pravomoc vykonat nemůže.

120.

Rada z toho důvodu neporušila zásadu svěřených pravomocí zakotvenou v čl. 5 odst. 2 SEU, a první žalobní důvod je tedy třeba zamítnout.

121.

Vzhledem k tomu, že navrhuji první žalobní důvod zamítnout, měl by být jeho přezkum na tomto místě ukončen. Svou analýzu nicméně dále rozvinu pro případ, že by si Soudní dvůr rovněž přál, aby mu byla poskytnuta analýza otázky, zda Unie v projednávané věci měla rovněž výlučnou vnější pravomoc.

122.

Je třeba posoudit, zda má Unie výlučnou vnější pravomoc podle čl. 3 odst. 2 SFEU.

123.

Neexistuje-li v legislativním aktu Unie odpovídající ustanovení, je namístě bez dalšího vyloučit první případ čl. 3 odst. 2 SFEU.

124.

To platí i pro druhý případ tohoto ustanovení, který se podle mého názoru nepoužije, neboť ze spisu nijak nevyplývá, že je přijetí rozhodnutí Rady „nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc“. V projednávané věci se tudíž nejedná o „případ posudku 1/76 ( 88 )“.

125.

Zbývá tak třetí případ čl. 3 odst. 2 SFEU.

126.

Vyvstává následující otázka: jak je třeba vykládat výraz „pokud její uzavření [tj. uzavření mezinárodní smlouvy] může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost“ uvedený v čl. 3 odst. 2 SFEU?

127.

Tyto výrazy odpovídají výrazům, kterými Soudní dvůr v bodě 22 rozsudku AETR ( 89 ) definoval povahu mezinárodních závazků, které na sebe nesmí brát členské státy mimo rámec unijních orgánů, pokud byla přijata společná unijní pravidla k dosažení cílů Smlouvy o FEU ( 90 ). Tyto výrazy musí být tedy vykládány ve světle upřesnění, která poskytl Soudní dvůr v uvedeném rozsudku AETR a v judikatuře vycházející z tohoto rozsudku ( 91 ).

128.

Jak je tedy třeba vykládat výraz „může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost“?

129.

Znění čl. 3 odst. 2 SFEU předpokládá, že v oblasti, na niž se dotčená mezinárodní smlouva vztahuje, musí již existovat pravidla Unie. Pokud taková pravidla neexistují, je obtížné si představit, jak by uzavření smlouvy mohlo taková pravidla ovlivnit nebo změnit jejich působnost ( 92 ). Mám za to, že „společná pravidla“ ve smyslu tohoto ustanovení jsou nutně ustanovení sekundárního práva Unie, a nikoliv ustanovení Smluv, a to z toho prostého důvodu, že tento výraz si klade z převážné části za cíl kodifikovat judikaturu vycházející z rozsudku AETR ( 93 ).

130.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora existuje riziko ovlivnění společných pravidel Unie mezinárodními závazky, či změny působnosti těchto pravidel, které může odůvodňovat výlučnou vnější pravomoc Unie, pokud tyto závazky spadají do působnosti uvedených pravidel ( 94 ). Konstatování takového rizika nevyžaduje naprostou shodu mezi oblastí, kterou pokrývají mezinárodní závazky, a oblastí unijní právní úpravy ( 95 ). Působnost společných pravidel Unie může být takovými závazky ovlivněna nebo změněna rovněž tehdy, pokud tyto závazky spadají do oblasti, kterou taková pravidla již velkou měrou pokrývají ( 96 ).

131.

Kromě toho Soudní dvůr uvedl, že existence pravomoci Unie, která má nadto výlučnou povahu, musí být založena na závěrech vycházejících z celkové a konkrétní analýzy vztahu mezi zamýšlenou mezinárodní dohodou a platným unijním právem. Tato analýza musí brát v úvahu oblasti, které jsou pokryty unijními pravidly, a oblasti, které jsou pokryty ustanoveními zamýšlené dohody, předvídatelné perspektivy jejich vývoje, jakož i povahu a obsah těchto pravidel a ustanovení, aby bylo možné ověřit, zda předmětná dohoda může zasáhnout do jednotného a soudržného uplatňování unijních pravidel a do řádného fungování systému, který tato pravidla zavedla ( 97 ).

132.

Posuzovanou věc je nutno analyzovat s ohledem na tyto skutečnosti.

133.

Sporné změny se týkají soukromého smluvního práva v oblasti železniční přepravy zboží a osob. Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že tato oblast dosud nebyla předmětem unijních právních předpisů.

134.

V tomto ohledu Rada nezpochybňuje, že neexistují úplné a soudržné unijní právní předpisy týkající se soukromého práva v oblasti dopravy. Domnívá se však, že sporné změny mohou ovlivnit jiná unijní ustanovení, která se z větší části nacházejí v „příloze III“ ( 98 ) rozhodnutí 2013/103, a že sporné změny z toho důvodu spadají do výlučné pravomoci Unie.

135.

Návrhy změn článků 6 a 6a přípojku B (CIM) předpokládají zavedení elektronického nákladního listu.

136.

Spolková republika Německo zdůrazňuje, že v tomto ohledu neexistuje v unijním právu v oblasti přepravy zboží žádné ustanovení. Za těchto okolností nemůže být žádné ustanovení unijního práva změnou přípojku B (CIM) dotčeno. Nepřímý účinek této změny na některá unijní ustanovení v celní a veterinární oblasti, která spadají do veřejného práva, nepostačuje k prokázání vlivu na unijní právo. V každém případě článek 2 přípojku B (CIM), z něhož vyplývá, že předpisy celního práva a práva na ochranu zvířat zůstávají nedotčeny, jakýkoliv nepřímý účinek na unijní ustanovení vztahující se k těmto oblastem vylučuje. Nadto předmětnou změnou není dotčeno právo stran dohodnout se na použití nákladního listu v papírové podobě.

137.

Rada tvrdí, že zavedení elektronického nákladního listu bude mít vliv na zjednodušený postup celního tranzitu na železnici upravený v článcích 414 a 419 nařízení, kterým se provádí celní kodex, a to zejména na formality podle článku 412, čl. 416 odst. 1 a čl. 419 odst. 1 a 2 tohoto nařízení, jakož i podle článku 94 nařízení č. 2913/92. Užití elektronického nákladního listu by totiž vedlo k nemožnosti zvolit si zjednodušený celní režim, a značně by tak ztížilo celní kontroly. Zavedení elektronického nákladního listu by navíc mělo vliv na právní předpisy v oblasti ochrany zvířat a rostlinolékařské ochrany, a sice na směrnici 97/78/ES ( 99 ), směrnici 2000/29/ES ( 100 ) a nařízení č. 136/2004, které stanoví jako obecné pravidlo pro průvodní doklady užití papírových dokladů. Geneze čl. 6 odst. 7 přípojku B (CIM) kromě toho podle Rady svědčí o přímé vzájemné vazbě mezi nákladním listem CIM a unijními celními právními předpisy. Změna článku 6 a vložení článku 6a do přípojku B (CIM) tudíž může ovlivnit ustanovení unijního práva.

138.

Rada má za to, že argument Spolkové republiky Německo, podle kterého ustanovení práva v oblasti dopravy uvedená v příloze I rozhodnutí 2013/103 nejsou dotčena, nemůže obstát. Kromě toho, že tato příloha neobsahuje taxativní výčet nástrojů Unie týkajících se otázek, které jsou předmětem COTIF, judikatura Soudního dvora nevyžaduje, aby se unijní pravidla, která mohou být dotčena, nacházela v jednom a téže aktu Unie.

139.

Rada tudíž tvrdí, že Unie má ve vztahu k navrhovaným změnám přípojku B (CIM), výlučnou pravomoc.

140.

Na základě výše uvedené judikatury, která se týká výlučné vnější pravomoci Unie a podává výklad čl. 3 odst. 2 SFEU, mi není zřejmé, jak v projednávané věci navrhované změny přípojku B (CIM) „[mohou] ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost“.

141.

Přípojek B (CIM) se týká smlouvy o mezinárodní železniční přepravě zboží (CIM), tedy smlouvy mezi odesílatelem zboží a železničním dopravcem. Přepravní smlouva se zaznamenává v „nákladním listě“ podle jednotného vzoru, který doprovází každou zásilku. Nákladní list obsahuje zejména podrobné informace o trase a odesílaném zboží. V celním řízení Unie nákladní list nahrazuje tranzitní prohlášení, které je jinak nezbytné pro zboží v tranzitním režimu Unie ( 101 ). Třebaže nařízení, kterým se provádí celní kodex, výslovně zmiňuje nákladní list CIM, v praxi ( 102 ) se použije toto zjednodušení, jak tvrdí Spolková republika Německo, a Rada to nezpochybňuje, rovněž na nákladní listy upravené jinými mezinárodními úmluvami.

142.

Cílem navrhované změny je vložení nového článku 6a do přípojku B (CIM), který má mimo jiné vymezit požadavky použitelné na elektronické nákladní lisy. Již nyní podle čl. 6 odst. 9 přípojku B (CIM) „[n]ákladní list, včetně druhopisu nákladního listu, může mít podobu elektronických záznamů dat převoditelných na čitelné znaky písma“ ( 103 ). Možnost užít nákladní list v elektronické formě tedy již existuje, třebaže jeho vzor není stanoven. Nařízení č. 2913/92 se k užití tohoto elektronického listu nevyjadřuje. Pouze čl. 233 odst. 4 tohoto nařízení se zabývá otázkou „elektronických dokladů“ obecně. Toto ustanovení pouze stanoví, že by užití elektronického dokladu mělo být v zásadě možné. Neodkazuje ovšem nijak na jakýkoliv formát nákladního listu.

143.

Navrhovaná změna v podobě vložení článku 6a do přípojku B (CIM), a sice požadavek elektronického formátu jako normy pro nákladní list prostřednictvím elektronického formátu, nemá přímý dopad na průběh celního řízení. Pokud Rada v této souvislosti tvrdí, že za současného stavu unijního práva nebudou elektronické nákladní listy příslušnými orgány akceptovány, je nutno podotknout, že k tomu, aby se postupovalo v souladu s celním řízením, postačuje elektronický doklad vytisknout.

144.

Nemůže se tudíž jednat o výlučnou pravomoc.

145.

Přípojek D (CUV), tedy Jednotné právní předpisy pro smlouvy o používání železničních vozů (CUV) má zejména stanovit odpovědnost při ztrátě nebo poškození vozu nebo jím způsobené škodě. Navrhovaná změna se týká vymezení „držitele“ vozu ve smyslu COTIF.

146.

Spolková republika Německo tvrdí, že v této oblasti neexistuje v současné době žádné unijní ustanovení. Jediný unijní akt, na který odkazuje Rada v souvislosti s jednou z pěti předmětných změn, a to směrnice 2008/110, se týká pouze veřejnoprávních otázek spadajících do oblasti bezpečnosti železniční dopravy. I když je tedy pojem „držitel“ použit jak ve směrnici 2008/110, tak v přípojku D (CUV), vztahuje se v obou případech k odlišnému kontextu právní úpravy. Zatímco směrnice 2008/110 upravuje veřejnoprávní povinnosti železničního podniku a pravomoci orgánů, přípojek D (CUV) se týká smluvních práv a povinností při ztrátě železničního vozu nebo v případě škod způsobených takovým vozidlem. Z toho důvodu definice pojmu „držitel“ obsažená v dotčených změnách vykazuje podle Spolkové republiky Německo odlišnosti ve vztahu k definici tohoto pojmu v unijním právu.

147.

Rada naproti tomu zdůrazňuje úzké vazby mezi ustanoveními přípojku D (CUV) a unijním právem. Jak totiž vyplývá z bodů 3 a 4 odůvodnění směrnice 2008/110, již v minulosti vedly předchozí změny tohoto přípojku, týkající se práv a povinností držitelů, ke změnám směrnice 2004/49. Cílem současných návrhů změn je jednak přiblížit definici pojmu „držitel“ obsaženou v přípojku D (CUV) definici tohoto pojmu podle směrnice 2008/110. Dále mají tyto návrhy změn uložit držiteli povinnost určit při uzavření smlouvy o používání vozidel „subjekt odpovědný za údržbu“ a stanovit pravidla pro výměnu informací mezi držitelem a subjektem odpovědným za údržbu, což jsou otázky, které již byly předmětem podrobné právní úpravy v unijním právu, a to ve směrnici 2008/110 a v nařízení (EU) č. 445/2011 ( 104 ). Pokud by se tyto změny obsahově lišily, mohly by ovlivnit ustanovení unijního práva a vést k aplikačním potížím a rovněž by to znamenalo vyslání negativního signálu na vnější úrovni.

148.

Rada proto tvrdí, že navrhované změny přípojku D (CUV) spadají do výlučné pravomoci Unie.

149.

Je zřejmé, že cílem navrhované změny článku 12 a přípojku D (CUV) bylo přiblížit definici použitou v COTIF definici použité ve směrnici 2004/49 o bezpečnosti železniční dopravy ve Společenství. Tato směrnice obsahuje ustanovení, podle kterého může být držitel subjektem odpovědným za údržbu. Podle bodů 3 a 4 odůvodnění směrnice 2008/110 by definice „držitele“ ve smyslu této směrnice měla být co nejbližší definici použité v úmluvě COTIF. Jestliže definice téhož pojmu obsažené v konkrétním aktu Unie, v tomto případě směrnici 2008/110, a v COTIF vychází jedna z druhé, bude mít jakákoliv změna předmětné definice v COTIF na tento konkrétní akt přímý dopad, a je tudíž způsobilá jej ovlivnit.

150.

Unie má proto v této otázce výlučnou pravomoc.

151.

Co se týče navrhovaných změn přípojku E (CUI), má Spolková republika Německo za to, že se týkají výlučně soukromoprávních otázek týkajících se smluvní odpovědnosti či otázek spadajících do soukromého práva v oblasti užívání železniční infrastruktury. Je pravda, že Unie v oblasti železniční infrastruktury přijala některé akty, které jsou uvedeny v dodatku k příloze I rozhodnutí 2013/103, jako je směrnice 2001/14 nebo směrnice 2004/49. Tyto akty nicméně sledují dle Spolkové republiky Německo cíle spadající do veřejného práva a neupravují tudíž otázky, které jsou předmětem přípojku E (CUI). Směrnice 2004/49 naopak otázky soukromoprávní povahy z působnosti svých ustanovení výslovně vylučuje. Článek 5a přípojku E (CUI) mimoto vylučuje jakýkoliv nepřímý účinek předmětných změn na unijní právo spadající do oblasti veřejného práva.

152.

Pokud jde o postoj Unie, který má být přijat k navrhovaným změnám přípojku E (CUI), Rada se domnívá, že smluvní ustanovení týkající se užívání infrastruktury by neměla být posuzována izolovaně, neboť zasahují do ustanovení mezinárodního a evropského železničního práva, konkrétně do veřejnoprávních ustanovení týkajících se bezpečnosti. Rozšíření odpovědnosti provozovatele infrastruktury na majetkovou škodu vyplývající z povinnosti k náhradě škody zaplacené dopravcem, která má původ v infrastruktuře, by mohlo případně vést ke změně podmínek odpovědnosti upravených unijním právem, a i bez ohledu na klauzuli uvedenou v článku 5a přípojku E (CUI) o právu, které zůstává nedotčeno. Totéž platí i pro návrhy změn, jejichž cílem je rozšíření působnosti přípojku E (CUI) na vnitrostátní dopravu a vytvoření právního základu pro obecné podmínky týkající se smluv o užívání infrastruktury v mezinárodní železniční přepravě.

153.

Přípojek E (CUI) upravuje smlouvy o užívání infrastruktury v mezinárodní železniční přepravě (CUI) za účelem provádění přepravy, a to včetně formy smlouvy a jejích rámcových podmínek. Změny navržené Mezinárodním výborem pro železniční dopravu (CIT) zahrnují rozšíření rozsahu smlouvy o používání infrastruktury na vnitrostátní provoz, zavedení smluvně závazných obecných podmínek a rozšíření odpovědnosti provozovatele infrastruktury za škodu.

154.

Na dohody mezi železničními podniky a provozovateli infrastruktury odkazuje pouze jedno ustanovení unijního práva. Jedná se o článek 28 směrnice 2012/34/EU ( 105 ), který stanoví, že tyto dohody musí být nediskriminační a transparentní.

155.

To nepostačuje k tomu, aby byla založena výlučná pravomoc.

156.

V rámci druhého žalobního důvodu Spolková republika Německo podporovaná Francouzskou republikou tvrdí, že napadené rozhodnutí není dostatečně odůvodněno, neboť Rada neprokázala, že se otázky, které jsou předmětem postoje Unie, týkají oblasti, která je již velkou měrou upravena unijním právem.

157.

Podle Spolkové republiky Německo je jasné vymezení pravomocí v případě smíšených dohod obzvláště důležité, a to za účelem určení pravomocí jednotlivých aktérů v orgánech mezinárodních organizací. V projednávané věci přitom Rada neuvedla žádný akt unijního práva a neodkázala na akty mající vazbu na veřejné právo, přičemž navrhované změny se týkaly výlučně práva v oblasti dopravy spadajícího do občanského práva. Spolková republika Německo se domnívá, že Rada v napadeném rozhodnutí ani ve své žalobní odpovědi neuvedla právní základ, na jehož základě by byla dána materiální vnější pravomoc Unie. Dále uvádí, že Rada sice ve své žalobní odpovědi uvádí některé akty Unie, které by mohly být podle jejího názoru ovlivněny v případě, že by měly být sporné změny schváleny, nicméně většina těchto aktů není zmíněna v napadeném rozhodnutí ani v rozhodnutí 2013/103.

158.

Rada podporovaná Komisí tvrdí, že odůvodnění zakládající pravomoc Unie z napadeného rozhodnutí jasně vyplývá. Unijní ustanovení, kterých by se mohly sporné změny dotknout, jsou v napadeném rozhodnutí uvedena. Skutečnost, že tato ustanovení unijního práva nejsou podle názoru Spolkové republiky Německo relevantní, nemůže zpochybnit to, že je napadené rozhodnutí dostatečně odůvodněno. V každém případě přinejmenším v oblasti spadající do sdílené pravomoci Unie a členských států Rada svou povinnost uvést odůvodnění splnila už jen tím, že odkázala na právní základ své činnosti a popsala svůj postoj. Rada má za to, že je čl. 218 odst. 9 SFEU pro přijetí napadeného rozhodnutí vhodným právním základem a další odůvodnění nebylo nutné. Mimoto skutečnost, že se napadené rozhodnutí zakládá na ustanoveních unijního práva, která nejsou uvedena v rozhodnutí 2013/103, je podle Rady irelevantní.

159.

Tento žalobní důvod je založen na argumentaci, kterou Spolková republika Německo uvádí v rámci svého prvního žalobního důvodu, který navrhuji Soudnímu dvoru zamítnout. Pokud, jak jsem již objasnil, není nutné, aby oblast změny byla velkou měrou upravena vnitřními pravidly, jsou požadavky na odůvodnění z toho důvodu menší.

160.

Podle čl. 296 druhého pododstavce SFEU musí právní akty obsahovat odůvodnění a odkazovat na návrhy, podněty, doporučení, žádosti nebo stanoviska požadovaná Smlouvami.

161.

Podle ustálené judikatury povinnost uvést odůvodnění vyžaduje, aby všechny dotyčné akty obsahovaly vylíčení důvodů, které daný orgán přiměly k jejich vydání tak, aby Soudní dvůr mohl vykonávat svůj přezkum a aby jak členské státy, tak i dotčené třetí osoby znaly podmínky, za kterých orgány Unie použily Smlouvu o FEU ( 106 ). Povinnost uvést právní základ aktu je součástí povinnosti uvést odůvodnění ( 107 ). Nadto není podle ustálené judikatury požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti ( 108 ). Otázka, zda odůvodnění rozhodnutí splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována nejen s ohledem na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotyčnou oblast ( 109 ).

162.

Je-li čl. 218 odst. 9 SFEU procesním právním základem pro přijetí rozhodnutí v rámci postupu, které mají politické orgány Unie použít pro změnu ustanovení dohody, která nespadají do institucionálního rámce této dohody, a vzhledem k tomu, že toto ustanovení předpokládá, jak jsem již dříve v tomto stanovisku poznamenal, existenci materiální pravomoci Unie, přísluší Radě, aby v tomto rozhodnutí uvedla hmotněprávní základ, na němž se zakládá pravomoc Unie, jakož i odůvodnění této pravomoci. Je totiž na Radě, aby uvedla použitelné hmotněprávní a procesněprávní základy ( 110 ). Tato povinnost vyplývá z článku 296 SFEU ( 111 ).

163.

V projednávané věci Rada tuto povinnost splnila. Jasně uvedla použitelný hmotněprávní základ, a sice čl. 91 odst. 1 SFEU, a svůj postoj odůvodnila. Rada rovněž v napadeném rozhodnutí bod po bodu uvedla skutečnosti odůvodňující potřebu jednání Unie. Rada uvedla i to, že se použije postup podle čl. 218 odst. 9 SFEU.

164.

V průběhu řízení před Soudním dvorem Rada uvedla, že má za to, že je dána nejen (sdílená) pravomoc podle čl. 91 odst. 1 a čl. 216 odst. 1 druhého případu SFEU, ale že je tato pravomoc rovněž výlučná ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU.

165.

Posledně uvedené ustanovení ovšem není v odůvodnění Rady nijak zmíněno. Nadto vzhledem k tomu, že Unie, až na jeden konkrétní bod, výlučnou pravomoc nemá, nemohla Rada uvést odůvodnění v tom smyslu, že takovou pravomoc má.

166.

Skutečnost, že není uveden odkaz na čl. 3 odst. 2 SFEU, je nicméně pro tento žalobní důvod irelevantní, neboť nedostatek odůvodnění týkající se (neexistující) výlučné pravomoci je pro účely článku 296 SFEU nepodstatný.

167.

Druhý žalobní důvod je tedy třeba zamítnout.

168.

Spolková republika Německo tvrdí, že zásada loajální spolupráce zakotvená v čl. 4 odst. 3 SEU vyžaduje, aby unijní orgány v případě, že není mezi členskými státy a Unií shoda ohledně vymezení pravomocí v rámci výkonu práv, která mají jako členové mezinárodní organizace, zajistily, aby unijní akt, kterým se stanoví postoj Unie, byl přijat včas tak, aby členský stát, který zpochybňuje pravomoc Unie, měl možnost předložit věc v dostatečném předstihu Soudnímu dvoru za účelem objasnění této otázky. Zásada účinné soudní ochrany podle Spolkové republiky Německo také vyžaduje, aby postup, jímž je akt přijímán, probíhal způsobem, který členskému státu, který zpochybňuje přijatý akt, umožní předložit unijním soudům návrh na odklad výkonu před tím, než předmětný akt vyvolá nevratné účinky.

169.

I přesto, že v projednávané věci Spolková republika Německo vyjádřila své výhrady k pravomocím Unie ihned poté, co Komise předložila dne 5. června 2014 návrh rozhodnutí, čekala Rada s přijetím napadeného rozhodnutí až do 24. června 2014, tedy do dne předcházejícímu dni zahájení 25. zasedání revizní komise OTIF, takže Spolková republika Německo měla méně než 24 hodin na to, aby se obrátila na Soudní dvůr. Tímto jednáním Rada porušila jak zásadu loajální spolupráce, tak zásadu účinné soudní ochrany. Třebaže již není možné akty přijaté revizní komisí OTIF zvrátit, potřeba soudní ochrany nadále trvá, neboť Komise zahájila vůči Spolkové republice Německo řízení EU Pilot, v jehož rámci Spolkové republice Německo vytýká, že porušila napadené rozhodnutí. Kromě toho se situace, že Rada přijme rozhodnutí na základě čl. 218 odst. 9 SFEU v rámci prací revizní komise OTIF, může opakovat.

170.

Rada podporovaná Komisí se domnívá, že zásadu loajální spolupráce dodržela. V přípravných orgánech Rady bylo věnováno několik jednání diskusi zejména o bodech, ohledně kterých vyjádřila Spolková republika Německo pochybnosti, pokud jde o pravomoci Unie. Tvrzení Spolkové republiky Německa, podle něhož měl být postoj Unie přijat dostatečně včas tak, aby měla možnost podat Soudnímu dvoru návrh na odklad výkonu, je přehnané a nerealistické. Rada dále uvádí, že skutečnost, že Spolková republika Německo zahájila toto řízení, je konkrétním důkazem dodržení zásady účinné soudní ochrany.

171.

Rada kromě toho poukazuje na to, že s ohledem na lhůtu, v níž vstoupí sporné změny podle použitelných pravidel COTIF v platnost, nemůže mít napadené rozhodnutí pro Spolkovou republiku Německu žádný nevratný účinek. Unie, která má v OTIF většinu hlasů, by každopádně mohla vyvinout určitý vliv v rámci této organizace v případě, že by měl být v návaznosti na rozsudek Soudního dvora, který bude vydán, přijat nový postoj Unie nebo koordinovaný postoj. Rada dále uvádí, že pokud by Soudní dvůr napadené rozhodnutí zrušil, byla by v každém případě povinna na základě čl. 266 prvního pododstavce SFEU přijmout opatření vyplývající z rozsudku Soudního dvora. Takový výkon rozsudku by byl možný s ohledem na skutečnost, že Unie má v OTIF většinu hlasů.

172.

Jak uvádí Komise, neexistuje důkaz o tom, že napadené rozhodnutí mohlo ovlivnit výsledek, a to s ohledem na postoje různých členských států OTIF a příslušné podmínky pro přijímání rozhodnutí. Sama Spolková republika Německo uznává, že většina členů byla pro přijetí návrhů, a to i bez jejího hlasu. Vzhledem k tomu, že neexistuje příčinná souvislost ve výše uvedeném smyslu, nelze vznést, už jen z tohoto důvodu, otázku účinné soudní ochrany.

173.

Třetí žalobní důvod je tedy třeba zamítnout, a tudíž i žaloba musí být v plném rozsahu zamítnuta.

174.

Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Rada požadovala náhradu nákladů a Spolková republika Německo neměla ve věci úspěch.

175.

Podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, ponesou vlastní náklady řízení.

176.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr: