1. 

Dobře fungující vnitřní trh předpokládá odpovídající dopravní možnosti, které zase vyžadují, aby bezpečnost silničního provozu byla hlavní prioritou. Unijní politika totiž stanoví cíl spočívající v dosažení nulového počtu úmrtí do roku 2050 ( 2 ).

2. 

Cílem pravidelných technických prohlídek motorových vozidel (dále jen „technické prohlídky vozidel“ nebo „TPV“) je zvýšení bezpečnosti silničního provozu. V projednávaném případě, který se mimo jiné týká slučitelnosti některých katalánských pravidel v oblasti TPV s unijním právem, provádějí TPV soukromí provozovatelé namísto orgánů veřejné správy. V této souvislosti žádá Tribunal Supremo (Nejvyšší soud Španělska) o vodítka k řadě otázek, konkrétně k i) použitelnosti tzv. směrnice o službách ( 3 ); ii) pojmu „výkon veřejné moci“ a iii) slučitelnosti katalánského povolovacího režimu pro provádění TPV s unijními pravidly v oblasti volného pohybu.

3. 

Stručně řečeno zastávám názor, že členské státy mají nejlepší předpoklady pro rozhodnutí, zda dovolí soukromým provozovatelům provádět TPV a jak budou danou činnost regulovat, za předpokladu, že bude dodrženo unijní právo. V projednávaném případě se z níže uvedených důvodů obávám, že unijní právo zcela dodrženo nebylo.

4.

Podle čl. 2 odst. 1 směrnice o službách („Oblast působnosti“) se směrnice vztahuje na služby poskytované poskytovateli usazenými v některém členském státě až na určité výjimky stanovené v čl. 2 odst. 2. Směrnice se podle čl. 2 odst. 2 písm. d) nevztahuje na „služby v oblasti dopravy […] spadající do oblasti působnosti [hlavy VI SFEU]“ a podle čl. 2 odst. 2 písm. i) ani na „činnosti spojené s výkonem veřejné moci podle článku [51 SFEU]“.

5.

Článek 3 odst. 3 směrnice o službách („Vztah k ostatním právním předpisům Společenství“) stanoví, že „členské státy použijí ustanovení směrnice v souladu s ustanoveními týkajícími se práva usazování a volného pohybu služeb“.

6.

Směrnice 2009/40 byla přijata na základě článku 71 ES (nyní článek 91 SFEU) a zrušila směrnici 96/96 ( 5 ).

7.

Článek 1 odst. 1 a článek 2 směrnice 2009/40 (pod nadpisem „Obecná ustanovení“) stanoví, že motorová vozidla registrovaná v členském státě musí být přistavována k technickým prohlídkám v souladu se směrnicí. Tyto technické prohlídky musí provádět členský stát nebo veřejný orgán, který byl státem tímto úkolem pověřen, nebo subjekty či zařízení určené státem a pod jeho přímým dozorem, včetně soukromých subjektů.

8.

V Katalánsku jsou pravidelné TPV upraveny v článcích 34 až 38 zákona č. 12/2008 ( 6 ). Podle článku 35 tohoto zákona mezi povinnosti provozovatelů stanic technické kontroly patří mimo jiné fyzické provádění technických prohlídek vozidel a zabránění užívání vozidel, která po své prohlídce vykazují bezpečnostní nedostatky vyvolávající bezprostřední nebezpečí. Zatímco článek 36 tohoto zákona klade na tyto provozovatele určité požadavky, článek 37 se týká jejich povolování. Tyto požadavky jsou dále podrobněji rozvinuty v dekretech č. 30/2010 ( 7 ) a č. 45/2010 ( 8 ) (dále jen „napadené dekrety“).

9.

Článek 73 dekretu č. 30/2010 konkrétně stanoví, že stanice technické kontroly musí být v souladu s územním plánem. Článek 74 uvedeného dekretu dále vylučuje, aby jakýkoli oprávněný podnik (nebo skupina podniků ( 9 )) měl podíl na trhu vyšší než 50 % ( 10 ). Článek 75 navíc stanoví minimální přípustné vzdálenosti mezi stanicemi technické kontroly, pro něž má povolení tentýž podnik nebo tatáž skupina podniků ( 11 ).

10.

Dne 5. května 2010 podala společnost OCA Inspección Técnica de Vehículos SA (dále jen „společnost OCA“), která je provozovatelem stanice technické kontroly, žalobu kanceláři Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Vrchní soud Katalánska), ve které požadovala soudní přezkum napadených dekretů. Společnost OCA zejména tvrdila a tvrdí, že podmínky spojené s povolovacím režimem pro provádění TPV odporují směrnici o službách a článku 49 SFEU.

11.

Další čtyři provozovatelé stanic technické kontroly, konkrétně společnosti Grupo Itevelesa SL (dále jen „společnost Itevelesa“), Applus Iteuve Technology (dále jen „společnost Applus“), Certio ITV SL (dále jen „společnost Certio“) a Asistencia Técnica Industrial SAE (dále jen „společnost ATI“), jakož i Generalidad de Cataluña (vláda Katalánska, dále jen „Generalidad“), předložily vyjádření ve prospěch zákonnosti napadených dekretů.

12.

Rozsudkem ze dne 25. dubna 2012 Tribunal Superior de Justicia vyhověl žalobě společnosti OCA, když zaujal názor, že povolovací režim byl v rozporu se španělskou právní úpravou provádějící směrnici o službách. V návaznosti na to pak zrušil řadu ustanovení dekretu č. 30/2010, jakož i celý dekret č. 45/2010.

13.

Generalidad proti uvedenému rozsudku opravný prostředek k předkládajícímu soudu nepodala. Čtyři další provozovatelé stanic technické kontroly tak nicméně učinili. Dne 15. ledna 2014 Generalidad požádala předkládající soud o přiznání statusu žalovaného v odvolacím řízení. Tribunal Supremo této žádosti vyhověl dne 20. ledna 2014.

14.

Tribunal Supremo si zaprvé není jist výkladem pojmu „služby v oblasti dopravy“. Zadruhé soud požaduje vodítka k otázce, zda provozovatelé stanic technické kontroly vykonávají činnost, již lze označit za „veřejnou moc“. Nakonec má předkládající soud pochybnosti i o samotné možnosti použít povolovací režim pro provádění TPV, jakož i určitých požadavků v rámci tohoto režimu souvisejících zejména s minimálními vzdálenostmi a držením určitého podílu na trhu (dále jen „sporné požadavky“). Předkládající soud, maje pochybnosti stran slučitelnosti napadených dekretů s unijním právem, se rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru k rozhodnutí následující předběžné otázky:

15.

Dopisem ze dne 28. ledna 2015 vyzval Soudní dvůr na základě článku 101 jednacího řádu předkládající soud, aby objasnil některé otázky související s použitelným vnitrostátním právním rámcem ve lhůtě do 24. února 2015. Dopisem ze dne 23. února 2015 poskytl Tribunal Supremo Soudnímu dvoru požadované informace.

16.

Společnosti OCA, Itevelesa, Applus, Certio, ATI, jakož i Generalidad, španělská a švédská vláda a Komise předložily písemná vyjádření. Na jednání, které se konalo dne 19. března 2015, přednesly svá vyjádření společnosti OCA, Itevelesa, Applus, Certio, ATI, jakož i Generalidad, španělská, irská a švédská vláda a Komise.

17.

Tribunal Supremo označuje první otázku za „klíčovou“. Tribunal Supremo se v podstatě táže, zda je TPV „službou v oblasti dopravy“. Pro připomenutí, čl. 2 odst. 2 písm. d) směrnice o službách vylučuje z oblasti své působnosti takové služby, které namísto toho spadají do oblasti působnosti (nynější) hlavy VI SFEU. To odráží pravidlo zakotvené v čl. 58 odst. 1 SFEU ( 12 ).

18.

Jak uvidíme, tato otázka ve skutečnosti není pro výsledek původního řízení zásadní. S ohledem na její potenciální význam pro budoucí případy se jí nicméně budu zabývat v plné šíři.

19.

Od začátku bychom měli mít na paměti, že podle Smluv musí být v důsledku zvláštní povahy dopravy použití zásad volného pohybu služeb dosaženo prováděním společné dopravní politiky ( 13 ). I když se neodchýlíme od základních pravidel v oblasti volného pohybu, je předmětem pravidel týkajících se společné dopravní politiky provádět a doplňovat pravidla týkající se volného pohybu služeb prostřednictvím společného postupu ( 14 ).

20.

Hlava VI SFEU nedefinuje, co představuje službu v oblasti dopravy. V případě neexistence obecné definice v primárním právu lze nalézt v sekundárním právu přijatém na základě hlavy VI SFEU konkrétní definice služeb, které spadají do oblasti působnosti daných právních předpisů.

21.

Zaměříme-li se na posuzovanou problematiku, přestože směrnice 96/96 harmonizuje pravidla v oblasti technických prohlídek motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, „[…] neobsahuje žádné ustanovení týkající se pravidel pro přístup k činnostem technické kontroly motorových vozidel“ ( 15 ). To platí i pro směrnici 2009/40. Jinými slovy, oprávnění pro zahájení činnosti jako provozovatel stanice technické kontroly – na rozdíl od hmotněprávních pravidel použitelných na samotné kontroly – není předmětem harmonizace v rámci směrnice 2009/40. A fortiori totéž platí i pro poskytování služeb nabízených v průběhu dané činnosti. Pokud by tedy byla TPV označena za „službu v oblasti dopravy“ podle čl. 58 odst. 1 SFEU, bylo by nutno vyvodit závěr, že unijní právo v současnosti nezajišťuje svobodu poskytování služeb v oblasti TPV ( 16 ).

22.

Otázku, co představuje „službu v oblasti dopravy“, je proto nutné vykládat obezřetně. To platí zejména v případě služeb, které jsou pouze doprovodné, doplňkové nebo jen okrajově souvisejí s dopravou. Znamená to ovšem, že bychom měli přijmout vysloveně úzké pojetí daného pojmu? Tato otázka je důležitá. Domnívám se, že s ohledem na skutečnost, že pravidla v oblasti společné dopravní politiky provádějí a doplňují pravidla v oblasti volného pohybu služeb (viz bod 19 výše), by bylo problematické chápat hlavu VI SFEU – i s ohledem na čl. 58 odst. 1 SFEU – jako „výjimku“ z pravidel v oblasti volného pohybu, kterou by tím pádem bylo nutné vykládat restriktivně ( 17 ).

23.

Většina účastníků, kteří předložili vyjádření, tvrdí, že TPV podporuje bezpečnost dopravy, což je oblast politiky výslovně zmíněná v čl. 91 odst. 1 písm. c) SFEU. Tito účastníci poukazují na skutečnost, že směrnice 96/96, směrnice 2009/40 a směrnice 2014/45 ( 18 ) byly přijaty na základě článku 71 ES (nebo jeho novelizovaného znění). Praxe unijního zákonodárce tudíž přesvědčivě naznačuje, že TPV je službou v oblasti dopravy.

24.

Přestože se daných argumentů nezříkám, při vší úctě musím poukázat na to, že zaprvé nemůže být argumentace založená na právním základu směrnice rozhodující, pokud daná směrnice harmonizuje pouze obsah dotčené služby, nikoli však už její skutečné poskytování (přístup). Zadruhé důvody pro přijetí legislativních opatření podle hlavy VI SFEU nejsou vždy jasné nebo konzistentní. Pro ilustraci lze uvést, že zatímco pravidla v oblasti dob řízení a dob odpočinku se přijímají na základě článku 71 ES ( 19 ), pravidla v oblasti přepravy zvířat nikoli ( 20 ). Oboje se nepopiratelně týkají dopravy. V této souvislosti mám za to, že právní základ unijního právního předpisu nemůže být jediným rozhodujícím faktorem pro určení, co představuje dopravní službu ( 21 ).

25.

TPV pravděpodobně nepředstavuje skutečnou dopravní službu, nýbrž službu, která je k dopravní službě doplňková nebo sekundární. S ohledem na doplňkovou povahu ve vztahu ke skutečné dopravě je status takové služby nejasný. Pro ilustraci, ve věci Bowden a další ( 22 ) Soudní dvůr konstatoval, že s ohledem na směrnici upravující pracovní dobu, která se nevztahuje na sektor silniční dopravy, spadá kancelářský personál pracující v rámci služby balíkové přepravy do tohoto sektoru. Vzhledem ke specifické povaze daného případu, který se týkal pracovněprávního sporu, si nicméně nemyslím, že lze z daného rozsudku něco zásadního vyvozovat.

26.

V článku 58 odst. 1 SFEU jsou uvedeny „služby v oblasti dopravy“, což se mi z hlediska působnosti jeví jako poněkud širší koncept než „dopravní služby“. Alespoň v určitých mezích by do nich bylo možné zahrnout služby, které jsou ve vztahu k dopravě doplňkové nebo sekundární.

27.

Některé body odůvodnění směrnice o službách mohou danou problematiku osvětlit. Na jednu stranu bod 21 odůvodnění – kde je uveden poněkud užší pojem „dopravní služby“ – vysvětluje, že tyto zahrnují „městsk[ou] doprav[u], taxislužb[u], sanitní služ[by] a přístavní služ[by]“ a „z oblasti působnosti [směrnice o službách] by měly být vyloučeny“. Na druhou stranu bod 33 odůvodnění výslovně uvádí, že „[s]lužby, na něž se vztahuje tato směrnice, se týkají širokého spektra neustále se vyvíjejících činností, včetně služeb poskytovaných podnikům, jako jsou […] pronájem vozidel, a cestovní kanceláře“ ( 23 ).

28.

Vzhledem k těmto skutečnostem a k chybějící jasné definici v psaném právu se domnívám, že „služba v oblasti dopravy“ musí spočívat ve fyzickém aktu přemisťování osob nebo zboží z jednoho místa na druhé prostřednictvím vozidla, letadla nebo plavidla, nebo s ním musí být neodmyslitelně spojena. Pokud dotčená služba nezahrnuje z větší části skutečnou dopravu, pouhá skutečnost, že může být určitým způsobem spojena s dopravou, sama o sobě neznamená, že by tak měla být kvalifikována. Jinak by hrozilo nebezpečí, že čl. 2 odst. 2 písm. d) směrnice o službách získá příliš širokou oblast působnosti, čímž směrnice ztratí smysl. Jakkoli možná bude následující příklad naprosto zřejmý, služby obecné spotřeby nacházející se zpravidla na rušných hlavních železničních nádražích, jako jsou opravny obuvi a klíčů, nejsou, kromě svého umístění, spojeny s dopravou.

29.

Tato logika by nicméně neměla být mylně pochopena jako vyslovení se pro úzké pojetí pojmu „služba v oblasti dopravy“. Ze znění čl. 91 odst. 1 SFEU lze usuzovat, že některé faktory mohou spojovat službu, která sama o sobě dopravu nezahrnuje, s oblastí dopravy z důvodu, že je pro dopravu nezbytná. Bezpečnost dopravy se zdá být právě takovým faktorem, neboť jejím smyslem je zlepšení dopravy pro všechny.

30.

Z níže uvedených důvodů proto dospívám k závěru, že TPV představuje službu v oblasti dopravy.

31.

Je sice pravda, že TPV nepochybně nemůže zahrnovat skutečnou dopravu, nýbrž pouze službu, která je vůči skutečné dopravě doplňková či nepřímá. Pokud ovšem technická kontrola vozidla ukáže, že vozidlo vykazuje nebezpečné nedostatky, může být používání daného vozidla pro účely dopravy právně znemožněno ( 24 ). Jinými slovy se TPV zdá být nezbytným předpokladem pro dopravu. TPV jako taková navíc přispívá k bezpečnosti dopravy ve prospěch všech účastníků provozu. Je tudíž neodmyslitelně spjata s dopravou. Naopak uvedeme-li příklad služeb ve formě pronájmu auta, jenž má pravděpodobně rovněž doplňkovou povahu ve vztahu k dopravě, nájemní smlouva jako taková není nezbytným předpokladem pro dopravu, nýbrž pouze právním způsobem (jedním z mnoha) poskytování dopravních prostředků.

32.

Vzhledem k tomuto závěru nezáleží na tom, že TPV lze rovněž připodobnit k certifikaci, technickému dozoru a/nebo testům, na které se směrnice o službách v zásadě vztahuje ( 25 ). Není totiž vyloučeno, že určitá služba bude zahrnovat certifikaci, technický dozor a/nebo testy a zároveň bude „službou v oblasti dopravy“. V případě takové hybridní situace by daná služba byla stále vyloučena z oblasti působnosti směrnice o službách, neboť čl. 2 odst. 2 písm. d) směrnice o službách (a čl. 58 odst. 1 SFEU) má podle mého názoru přednost před čl. 2 odst. 1.

33.

Na základě výše uvedeného zastávám názor, že poskytování služeb v oblasti TPV spadá do oblasti působnosti hlavy VI SFEU. Volný pohyb služeb (č. 58 odst. 1 SFEU) ani směrnice o službách (čl. 2 odst. 2 písm. d)) se tudíž nepoužijí. Vzhledem k tomu, že směrnice 2009/40 neharmonizuje poskytování služeb v oblasti TPV, nemůže ani vést ke zpochybnění posuzované katalánské právní úpravy.

34.

Aby však Tribunal Supremo mohla být poskytnuta užitečná odpověď, která by mu umožnila v projednávaném případě rozhodnout, je nezbytné jít nad rámec znění první otázky. Skutečnost, že se s v rámci čl. 58 odst. 1 SFEU nepoužije volný pohyb služeb, totiž nevylučuje použitelnost článku 49 SFEU o svobodě usazování. Dané ustanovení se vztahuje přímo na dopravu ( 26 ). Předkládající soud příznačně zmiňuje článek 49 SFEU v rámci čtvrté otázky.

35.

Vzhledem k tomu, že činnost TPV spadá pod pojem „usazování“ ( 27 ), měl by Soudní dvůr odpovědět na první otázku v tom smyslu, že taková činnost spadá do oblasti působnosti článku 49 SFEU.

36.

A konečně vzhledem k tomu, že společnosti Applus a ATI vznášejí otázku přípustnosti, mělo by být zřejmé, že řešení, které navrhuji – tedy odpovědět na předběžné otázky na základě ustanovení o svobodě usazování, a nikoli na základě směrnice o službách – nemá vliv na pravomoc Soudního dvora. Je sice pravda, že Soudní dvůr nemůže odpovědět na předběžné otázky o výkladu ustanovení primárního práva týkajících se volného pohybu osob, pokud se veškeré prvky ve všech relevantních aspektech nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu ( 28 ). V určitých případech nicméně nelze vyloučit přeshraniční účinky napadeného vnitrostátního právního předpisu ( 29 ). Tak tomu je především v případě právní úpravy, která zavádí povolovací režim, čímž omezuje počet hospodářských subjektů, a klade na tyto subjekty určité požadavky týkající se například zeměpisné vzdálenosti. Takové případy byly zpravidla posuzovány s ohledem na svojí podstatu ( 30 ), přičemž nejpřesvědčivějším důvodem byla skutečnost, že dotčená právní úprava mohla reálně vyvolávat přeshraniční účinky – přinejmenším to nebylo možné vyloučit. Vzhledem k tomu, že posuzovaný katalánský režim je právě takových účinků schopen, zastávám názor, že pravomoc Soudního dvora zabývat se podstatou předběžných otázek je nedotčena.

37.

Druhá otázka se zabývá všeobecně známou oblastí týkající se vynětí činností, které jsou považovány za výkon veřejné moci, z pravidel o volném pohybu. Otázka je formulována na základě předpokladu, že se na posuzovaný případ vztahuje směrnice o službách. S ohledem na mou odpověď na první otázku – a opět ve snaze poskytnout užitečnou odpověď – se nicméně domnívám, že by Soudní dvůr měl řešit tuto otázku z hlediska čl. 51 odst. 1 SFEU, jelikož dané ustanovení se rovněž dotýká svobody usazování.

38.

Předkládající soud by chtěl v zásadě vědět, zda skutečnost, že provozovatelé stanic technické kontroly mohou nařídit odstavení vozidla, u něhož se má po neúspěšné technické kontrole za to, že představuje bezprostřední nebezpečí, znamená, že disponují veřejnou mocí ve smyslu čl. 51 odst. 1 SFEU.

39.

Na tuto otázku lze bez dalšího odpovědět záporně.

40.

Zaprvé je třeba připomenout, že článek 51 SFEU musí být jakožto výjimka ze svobody usazování vykládán restriktivně ( 31 ). Zadruhé je tato výjimka omezena na činnosti, jež jsou samy o sobě přímo a konkrétně spjaty s výkonem veřejné moci ( 32 ). Zatřetí zůstává Soudní dvůr skeptický vůči argumentům, že skutečná veřejná moc byla přenesena na soukromé osvědčovací orgány s tím účinkem, že se na ně bude vztahovat článek 51 SFEU ( 33 ).

41.

Platí totiž, že rozhodnutí o osvědčení, která v podstatě pouze potvrzují výsledky technické prohlídky, nespadají do oblasti působnosti výjimky stanovené v článku 51 SFEU. Stejně tak pomocná a přípravná úloha svěřená soukromým subjektům nemůže být považována za činnost přímo a konkrétně spjatou s výkonem veřejné moci ve smyslu daného ustanovení ( 34 ).

42.

To lze ilustrovat na příkladu řízení pro nesplnění povinnosti vyplývající ze směrnice 96/96 vedeného proti Portugalsku, kde probíhaly prohlídky v soukromé stanici technické kontroly ve dvou fázích. V první fázi provozovatel provedl technickou prohlídku vozidla. V druhé fázi potom provozovatel technickou kontrolu vozidla osvědčil nebo neosvědčil. Přestože Soudní dvůr neuvažoval, že by první fáze mohla představovat výkon veřejné moci, nevyloučil to v případě druhé fáze, neboť provozovatel z technických zjištění vyvodil právní následky. S ohledem na skutečnost, že provozovatelé stanic technické kontroly: i) postrádali rozhodovací nezávislost, ii) podléhali státnímu dozoru podle článku 2 směrnice 96/96; a iii) postrádali jakoukoli donucovací pravomoc (která zůstala v pravomoci donucovacích orgánů), se článek 45 ES na danou činnost nepoužil ( 35 ).

43.

Společnosti Applus, ATI, Certio a Itevelesa tvrdí, že se projednávaný případ liší od případu ve věci Komise v. Portugalsko, nebo argumentují, že posuzovaná katalánská pravidla jsou slučitelná s daným rozsudkem.

44.

Podle mého názoru není mezi projednávaným případem a případem ve věci Komise v. Portugalsko žádný právně relevantní rozdíl. Argument, že provozovatelé stanic technické kontroly nemají pouze přípravnou úlohu anebo že veřejná správa neprovádí „aktivní“ dozor nad jejich činností, není přesvědčivý. Článek 2 směrnice 96/96, jakož i článek 2 směrnice 2009/40 (a dále též čl. 4 odst. 2 směrnice 2014/45) totiž výslovně stanoví, že rozhodnou-li se státy uvolnit činnosti v oblasti TPV, musí být soukromí provozovatelé stanic technické kontroly „pod […] přímým dozorem [státu]“ ( 36 ). Směrnice 2009/40 je poněkud skromnější, pokud jde o popis rozsahu dané kontroly ( 37 ). Některá z jejích ustanovení jsou nicméně ze své podstaty založena na myšlence dozoru ( 38 ). Skutečnost, že provozovatelé stanic technické kontroly mohou uzavřít pojištění nebo přijmout programy interního auditu, neznamená, že jednají nezávisle na dozoru státu ve smyslu uvedeného rozsudku.

45.

Tato otázka byla v každém případě objasněna v rámci informací, které Soudnímu dvoru poskytl Tribunal Supremo. Z dané odpovědi se nyní jeví zaprvé, že vlastník vozidla, u něhož bylo nařízeno odstavení, může podat stížnost k technickému auditorovi – což je úřední osoba pověřená dozorem nad stanicemi technické kontroly – který může dané rozhodnutí zrušit. Zadruhé podle použitelných vnitrostátních předpisů může být rozhodnutí o odstavení vozidla přijato pouze „v situacích předvídaných v rámci použitelné právní úpravy, v souladu s pokyny a protokoly schválenými“ příslušným orgánem ( 39 ). Příslušná příručka pro kontrolu vozidel používá rozkazovacího způsobu, jenž poskytuje provozovatelům stanic technické kontroly málo možností pro uplatnění prostoru pro uvážení ( 40 ). Zatřetí Tribunal Supremo jasně stanoví, že ačkoli stanice technické kontroly mohou nařídit odstavení vozidla z důvodu bezpečnosti, výkon tohoto rozhodnutí náleží katalánské vládě či policii a stanice technické kontroly k němu nejsou oprávněny.

46.

Na základě výše uvedeného a s ohledem na restriktivní výklad článku 51 SFEU se mohu bez dalšího ztotožnit s názorem Generalidad a Komise v tom smyslu, že provoz stanic technické kontroly nezahrnuje výkon veřejné moci. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl na druhou otázku tak, že možnost provozovatelů soukromých stanic technické kontroly nařídit odstavení vozidel, u kterých jsou zjištěny takové bezpečnostní závady, které by při řízení představovaly bezprostřední nebezpečí, nepředstavuje výkon veřejné moci ve smyslu článku 51 SFEU v situaci, kdy vnitrostátní právo vyžaduje uložení takového opatření v návaznosti na technickou kontrolu, a v každém případě, pokud uplatnění donucovacích opatření za účelem odstavení automobilu náleží pouze donucovacím orgánům.

47.

Podstatou třetí otázky Tribunal Supremo je, zda je slučitelné se směrnicí o službách vykládané ve spojení s článkem 2 směrnice 2009/40, aby členské státy uplatňovaly správní povolovací systém za účelem regulace provádění služeb v oblasti TPV. Tato otázka byla položena s ohledem na skutečnost, že ve věci Komise v. Portugalsko ( 41 ) Soudní dvůr rozhodl, že přístup k činnostem technické kontroly vozidel není harmonizován směrnicí 96/96.

48.

Prostřednictvím čtvrté otázky se předkládající soud konkrétně táže, zda je slučitelné s články 10 a 14 směrnice o službách nebo případně s článkem 49 SFEU, pokud vnitrostátní právní úprava stanoví určité požadavky na minimální vzdálenost a tržní sílu z důvodu zajištění odpovídajícího územního pokrytí, zvýšení kvality služby a podpory hospodářské soutěže mezi provozovateli. Dané požadavky omezují počet dostupných povolení a, jak bylo potvrzeno na jednání, poskytují de facto teritoriální ochranu pro jejich držitele.

49.

Vzhledem k tomu, že jsou dané otázky propojeny, poskytnu na ně společnou odpověď. Z důvodu uvedeného výše v bodě 37 se budu oběma otázkami zabývat z hlediska svobody usazování.

50.

Je nepochybné, že členské státy mohou uplatňovat správní povolovací režim při regulaci činností v oblasti TPV.

51.

Jak již bylo zmíněno, Soudní dvůr rozhodl, že směrnice 96/96 přístup k této činnosti neupravuje. To se přijetím směrnice 2009/40 nezměnilo. Vzhledem k tomu, že přístup k činnostem v oblasti TPV ani bezpečnost silničního provozu obecně nejsou předmětem harmonizace, mohou členské státy upravovat tyto oblasti způsobem, který považují za nejvhodnější ( 42 ). Článek 2 směrnice 96/96 i článek 2 směrnice 2009/40 toto výslovně potvrzují, neboť stanoví, že technické prohlídky musí provádět subjekty či zařízení určené státem a pod jeho přímým dozorem, včetně soukromých subjektů.

52.

Vnitrostátní správní povolovací režim nicméně musí být v souladu s unijním právem, zejména s článkem 49 SFEU.

53.

Článek 49 ES zakazuje omezení svobody usazování, tj. jakékoli vnitrostátní opatření, které může státním příslušníkům Unie bránit ve výkonu svobody usazování zaručené Smlouvou nebo může tento výkon činit méně přitažlivým. „Omezení“ zahrnuje opatření přijatá členským státem, která, ač používaná bez rozdílu, ovlivňují přístup na trh pro podniky z jiných členských států a narušují tak obchod uvnitř Unie ( 43 ).

54.

Do této kategorie spadá právní úprava, která podmiňuje usazení poskytovatele služeb jiného členského státu předchozím vydáním povolení, neboť tato právní úprava může bránit využití svobody usazování takovým poskytovatelem, jelikož mu brání ve volném výkonu jeho činnosti prostřednictvím stálé provozovny ( 44 ).

55.

Posuzovaný katalánský povolovací režim zahrnuje systém předchozího vydávání povolení, který omezuje zřizování zastoupení, poboček nebo dceřiných společností – což je problematika konkrétně upravená článkem 49 SFEU. Podle Tribunal Supremo tato pravidla omezují počet provozovatelů TPV. Režim tudíž může bránit státním příslušníkům Unie ve výkonu svobody usazování jakožto provozovatelům TPV nebo může tento výkon činit méně přitažlivým, a představuje tak omezení ve smyslu článku 49 SFEU.

56.

Podle doktríny uplatněné ve věci Gebhard musí omezení splňovat čtyři podmínky, aby byla slučitelná s unijním právem: při jejich použití nedochází k diskriminaci, požadavky musí být odůvodněny naléhavými důvody obecného zájmu, musí být způsobilé zajistit uskutečnění sledovaného cíle a nemohou překračovat meze toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné ( 45 ).

57.

Katalánský povolovací režim není diskriminační (alespoň ne otevřeně), neboť neomezuje svobodu hospodářských subjektů usazených v jiném členském státě zřizovat zastoupení nebo být jinak usazeny v Katalánsku ( 46 ). Vzniká proto pouze otázka, zda je tento režim odůvodněný a přiměřený.

58.

V této souvislosti odkazuje Tribunal Supremo na preambuli dekretu č. 45/2010 ( 47 ). Soud se předběžně kloní k názoru, že cíl zvyšování bezpečnosti silničního provozu nemůže sám o sobě odůvodnit zavedení sporných požadavků, a klade si otázku, zda jiné naléhavé důvody obecného zájmu mohou poskytnout dostatečné odůvodnění ( 48 ) a zda jsou tyto požadavky v souladu se zásadou proporcionality.

59.

Zdá se, že kromě společnosti OCA, švédské vlády, a pokud jde o sporné požadavky, Komise zastávají strany zúčastněné na jednání před Soudním dvorem názor, že posuzovaná katalánská pravidla mohou být odůvodněna již samotnou bezpečností silničního provozu.

60.

Je nepochybné, že bezpečnost silničního provozu představuje podle judikatury Soudního dvora naléhavý důvod obecného zájmu ( 49 ). To platí též pro cíle v podobě vysoké kvality služby pro její příjemce ( 50 ) a nenarušené hospodářské soutěže, jejímž cílem je v konečném výsledku chránit spotřebitele ( 51 ). Pokud jde o cíle zajištění dostatečného pokrytí a teritoriální distribuce určitého produktu nebo služby, jedná se podle mého názoru spíše o prostředek než samotný cíl, neboť je to dotčený produkt nebo služba, které musí projevovat znaky zásadního významu ( 52 ).

61.

Vzhledem k tomu, že lze nyní předpokládat, že TPV obecně přispívají k bezpečnosti silničního provozu ( 53 ), měl by být katalánský povolovací režim posuzován především z tohoto hlediska.

62.

Přiměřenost napadeného povolovacího režimu vzhledem ke sledovanému cíli však nelze posuzovat in abstracto, nýbrž závisí na konkrétních podmínkách spojených s daným režimem ( 54 ). Přestože poslední slovo náleží předkládajícímu soudu, Soudní dvůr má pravomoc poskytnout tomuto soudu vodítka, aby mu umožnil rozhodnout ( 55 ). Podívám se proto na sporné požadavky blíže.

63.

Úvodem je třeba upozornit na to, že Soudní dvůr disponuje pouze minimem informací o situaci, která předcházela reformě, jež proběhla v Katalánsku v souvislosti s přijetím zákona č. 12/2008 a napadených dekretů, jakož i o situaci, která po ní následovala. Z kusých informací v předkládacím usnesení ( 56 ) (a z jednání) vychází najevo pouze to, že katalánský režim TPV byl dříve založen na koncesích s určitým počtem držitelů a že současný režim zahrnuje udělování správních povolení na základě výběrového řízení. Předkládací usnesení nicméně nepopisuje zadávací dokumentaci, kritéria pro udělení a jejich váhu, ani neuvádí žádná substantivní data (například týkající se počtu povolení). To nevyhnutelně ovlivňuje kvalitu odpovědi požadované předkládajícím soudem a činí tak obecné poznámky uvedené výše v souvislosti s třetí otázkou ještě významnější ( 57 ). Tyto nejasnosti navíc zanechávají řadu paradoxů nevysvětlených.

64.

Prvním paradoxem je myšlenka, že bezpečnost silničního provozu bude lépe zajištěna zavedením požadavků povolení, včetně minimální vzdálenosti mezi stanicemi technické kontroly. Takové požadavky by spíše omezily přístup k stanicím technické kontroly, a byly by proto v rozporu s cílem bezpečnosti silničního provozu. Druhým paradoxem je skutečnost, že s ohledem na níže uvedené poznámky je v případě regulace hospodářských činností, jako jsou například TPV, poněkud upřednostňováno centrální plánování před podmínkami otevřeného trhu. Třetím paradoxem je skutečnost, že údajným účelem požadavků je zjednodušení přístupu uživatelů k TPV, a tudíž i podpora a zvýšení jejich dodržování ze strany vlastníků vozidel. Zajištění dodržování – jinými slovy, vynucování použitelných předpisů – však nepřísluší vlastníkům, nýbrž orgánům veřejné správy. Řešení tohoto problému, za něž jsou odpovědné výlučně orgány veřejné správy, omezením přístupu k činnostem v oblasti TPV se zdá být v rozporu s intuicí.

65.

Zaměříme-li se nejprve na požadavek vzdálenosti, jeví se posuzovaná problematika poněkud odlišně od případů, kdy Soudní dvůr rozhodl, že požadavky na minimální vzdálenost jsou slučitelné se svobodou usazování. Jak bylo uvedeno výše v bodě 60, zdá se, že Soudní dvůr potvrdil požadavky na minimální vzdálenost pouze tehdy, když zajišťovaly přístup k produktu nebo službě, která vykazovala znaky zásadního významu.

66.

Použijeme-li jako příklad případ Venturini a další ( 58 ), Soudní dvůr v dané věci povolil právní úpravu, v jejímž rámci byly pouze lékárny zřízené v rámci „národní sítě“ (která obsahovala požadavek na jejich minimální vzájemnou vzdálenost) oprávněny prodávat léčivé přípravky na lékařský předpis, a to včetně nehrazených přípravků. Pokud by tomu tak nebylo, lékárny by pravděpodobně neměly zájem usazovat se ve vzdálených oblastech v rámci sítě, vzhledem k silné konkurenci o podíl na lukrativním trhu nehrazených léčivých přípravků na lékařský předpis ze strany lékáren a obdobných zařízení, které nejsou součástí sítě. To by mohlo zase způsobit mezeru v přístupu na trh v oblasti hrazených léčivých přípravků na lékařský předpis, který není tak výdělečný. Jinými slovy, daný případ se týkal selhání trhu v případě zásadního trhu, které mohlo být – alespoň částečně – napraveno prostřednictvím regulace.

67.

V projednávané věci je spotřeba služeb poskytovaných v rámci činností v oblasti TPV naopak ze zákona povinná (pokud má být vozidlo nadále užíváno) a opakovaná ( 59 ). To znamená, že provozovatelé stanic TPV si mohou snadno vypočítat poptávku bez zásahu státu. Pokud je spádová oblast dostatečně velká, může být výnosná i v izolovaných nebo řídce obydlených oblastech. Nic proto nenasvědčuje selhání trhu. Ve skutečnosti nebyly Soudnímu dvoru dodány žádné spolehlivé informace, které by naznačovaly, že při neexistenci takového požadavku na vzdálenost by se v takové oblasti žádný provozovatel neusadil. To nachází oporu rovněž ve skutečnosti, jak bylo uvedeno na jednání, že katalánské orgány veřejné správy nemohou donutit provozovatele stanic technické kontroly usadit se v řídce obydlených oblastech.

68.

Na druhou stranu bych nevylučoval, že požadavek na vzdálenost může v určitých případech rozšířit oblast přístupu pro uživatele ke stanicím technické kontroly a podpořit dodržování těchto kontrol. V tomto smyslu by mohl, alespoň částečně, sloužit účelu zvýšení bezpečnosti silničního provozu. Nicméně vzhledem k tomu, že nelze nutit provozovatele stanic technické kontroly, aby se usazovali v méně výnosných oblastech, pochybuji, že požadavek na vzdálenost bude mít výrazný pozitivní účinek. V každém případě nebyly Soudnímu dvoru z tohoto hlediska poskytnuty žádné spolehlivé informace.

69.

Generalidad uvedla na jednání příklad místní správní jednotky („comarca“), která původně disponovala pouze jednou stanicí technické kontroly. Další povolení bylo posléze v návaznosti na výběrové řízení uděleno druhému provozovateli, což vedlo k vyšší míře dodržování v rámci této jednotky. Jakkoli to může být chvályhodné, je otázkou, proč by mělo být lepší nahradit trh s mnoha regulačními nedostatky trhem s menším množstvím nedostatků? S ohledem na výše uvedenou charakteristiku TPV mi není jasné, proč by při upuštění od jakéhokoli plánování – tj. při opci pro trh s neomezeným přístupem – nemělo být dosaženo stejného výsledku, ale méně svazujícím způsobem.

70.

Bez ohledu na široký prostor pro uvážení, kterým členské státy disponují, pokud jde o to, zda opatření překračuje meze toho, co je nezbytné pro zajištění bezpečnosti silničního provozu ( 60 ), proto přiznávám, že mám pochybnosti o tom, zda je takový požadavek na minimální vzdálenost, jaký je předmětem projednávání, vůbec vhodný pro zajištění uvedeného cíle. V tomto ohledu je třeba připomenout, že vnitrostátní pravidla v oblasti plánování jsou způsobilá zaručit dosažení sledovaného cíle jen, pokud skutečně odpovídají snaze dosáhnout tohoto cíle soudržným a systematickým způsobem ( 61 ). S ohledem na nedostatek informací zmíněný výše v bodě 63 si nicméně nemyslím, že by byl Soudní dvůr schopen rozhodnout v dané záležitosti. Mám za to, že předkládající soud má lepší předpoklady k rozhodnutí o přiměřenosti daného požadavku povolení, přičemž je třeba přihlédnout k tomu, jakým způsobem jsou provozovatelé stanic technické kontroly vybíráni v praxi.

71.

Zaměříme-li se však nyní na 50% strop pro podíl na trhu, cílem tohoto požadavku je pravděpodobně zabránit nadměrné koncentraci nabídky služeb v oblasti TPV, a to z důvodu, že by to mohlo vést k riziku zhoršení kvality služeb v oblasti TPV s ohledem na jejich povinnou povahu – nebo je takto alespoň argumentováno.

72.

Společnost OCA a švédská vláda tvrdí, že požadavek týkající se držení určitého podílu na trhu sleduje čistě hospodářský cíl, který podle ustálené judikatury nemůže představovat naléhavý důvod obecného zájmu ( 62 ). Předkládající soud a společnost OCA poukazují na zprávu vydanou Autoridad catalane de la Competencia ( 63 ) (katalánský úřad na ochranu hospodářské soutěže), podle které posuzovaná právní úprava pravděpodobně představuje neodůvodněné překážky vstupu na trh pro nové subjekty na trhu.

73.

Po pravdě řečeno mi není jasné, jak by mohl strop pro podíl na trhu podpořit bezpečnost silničního provozu. Příslušná souvislost zde jednoduše chybí. Namísto toho se jeví skutečnou otázkou, zda je opravdovým cílem stropu pro podíl na trhu zajištění vysoké úrovně kvality služby pro zákazníky a spotřebitele – což představuje naléhavý důvod obecného zájmu (viz bod 60 výše) – nebo zda je spíše ekonomicky motivován ochranou malých obchodníků před velkokapacitními nákupy. Z nedávné judikatury vyplývá, že Soudní dvůr je, po právu, obezřetný, pokud jde o zásahy členských států do svobody usazování prostřednictvím podrobné regulace struktury daného trhu nebo konkurenční situace, mimo jiné pod záminkou zajištění vysoké kvality služby pro zákazníky a spotřebitele ( 64 ).

74.

Ve věci Komise v. Španělsko nebyla pravidla stanovující stropy týkající se podílu na trhu a dopadu na stávající obchod, po jejichž překročení nebylo možné otevírat velké nebo středně velké maloobchodní prodejny, odůvodněna zajištěním ochrany životního prostředí, účely plánování ani ochranou spotřebitele, nýbrž se řídila čistě ekonomickými úvahami ( 65 ). Ve věci Attanasio Group Soudní dvůr odmítl požadavek týkající se vzdálenosti nových čerpacích stanic pohonných hmot, který ztěžoval přístup na trh novým provozovatelům a neposkytoval žádné (prokazatelné) výhody pro spotřebitele ( 66 ). Nakonec ve věci Komise v. Portugalsko Soudní dvůr odmítl mimo jiné požadavek na základní kapitál ve výši nejméně 100000 eur nutný pro založení podniku činného v oblasti TPV ( 67 ).

75.

I za předpokladu, že dotčené opatření skutečně zajišťuje vysokou kvalitu služby pro zákazníky a spotřebitele, je třeba zdůraznit, že obsah postupu při TPV – tj. při základní službě, kterou si zákazníci a spotřebitelé zaplatí – je harmonizován na úrovni EU ( 68 ). S výhradou odchylek povolených samotnou směrnicí 2009/40 mají zákazníci a spotřebitelé právo očekávat stejně vysokou úroveň kvality bez ohledu na dotčenou stanici technické kontroly ( 69 ). Situaci lze proto připodobnit k povinnosti dosažení konkrétního výsledku („obligation de résultat“). V případě, že někteří provozovatelé stanic technické kontroly sníží kvalitu svých služeb, mělo by to být řešeno ex post ze strany státu v souvislosti s jeho úlohou v oblasti dozoru. Uvedený ex ante požadavek na maximální podíl na trhu nicméně ve skutečnosti předpokládá, že provozovatelé, kteří přesáhnou uvedený strop, neposkytují službu, která odpovídá směrnici. Taková situace je neúnosná.

76.

Pokud jde o prvky související se základní službou TPV, které mohou podléhat kvalitativním změnám, jako jsou například čekací doby, jedná se o problematiku, která stojí za zvážení ( 70 ). Členské státy si nicméně neponechávají totožný prostor pro uvážení uvedený výše v bodě 70, pokud jde o omezení zaměřená na poskytování vysoké kvality služby pro zákazníky a spotřebitele. Judikatura totiž naznačuje, že odůvodnění musí být doplněno analýzou účelnosti a přiměřenosti omezujícího opatření a rovněž konkrétními důkazy ( 71 ). Kromě toho by prodlevy nebo jiné související kvalitativní nedostatky měly být řešeny ex post v rámci konkrétních podmínek pro povolování v problematických oblastech, namísto zavádění poněkud obtížně vysvětlitelných stropů pro podíly na trhu ( 72 ).

77.

Domnívám se tedy, že existence stropu pro podíl na trhu odporuje článku 49 SFEU.

78.

Na základě výše uvedeného navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na třetí a čtvrtou otázku tak, že předkládajícímu soudu přísluší, aby s ohledem na článek 49 SFEU posoudil, zda zákonem stanovený povolovací režim popsaný v původním řízení, který upravuje přístup k činnosti provozovatele stanice technické kontroly, je vhodný k dosažení cíle bezpečnosti silničního provozu a nepřekračuje meze toho, co je nezbytné. Uvedené ustanovení nicméně brání zákonnému požadavku pro povolení, který stanovuje konkrétní omezení podílu na trhu, jímž mohou soukromí provozovatelé stanic technické kontroly disponovat.

79.

Závěrem je třeba uvést, že nebude-li se mnou Soudní dvůr souhlasit v otázce, zda služby v oblasti TPV mají být označeny jako „služby v oblasti dopravy“, a tím pádem též v otázce použitelnosti směrnice o službách ( 73 ), nebude výsledek současného řízení podle mého názoru zásadním způsobem dotčen.

80.

Není nutné zabíhat do diskuse o rozsahu harmonizace, kterou přináší směrnice o službách ( 74 ). Postačí říci, že podle čl. 1 odst. 3 směrnice o službách se vnitrostátní požadavky pro povolení, které jdou nad rámec toho, co je povoleno článkem 49 SFEU – jak naznačuji výše – nemohou vyhnout určení jejich neslučitelnosti pod záminkou, že jsou v souladu s touto směrnicí. Ze stejných důvodů, které už byly uvedeny výše, se navíc nepoužije ani výjimka veřejné moci stanovená v čl. 2 odst. 2 písm. i) směrnice.

81.

V takovém případě bych proto navrhl, aby Soudní dvůr ve zbývající části rozhodl stejným způsobem, jak bylo uvedeno výše v bodech 50 až 78.

82.

Vzhledem k výše uvedenému navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Tribunal Supremo takto: